Uitspraak
22/2880 JW, 24/213 WMO15
Datum uitspraak: 2 mei 2024
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 25 juli 2022, 21/2591 en 21/3177 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Oostzaan (college)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
SAMENVATTING
Het geschil gaat over een door betrokkene gewenste woonvoorziening. De rechtbank heeft niet onderkend dat de gevraagde woonvoorziening onder de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 valt, in plaats van onder de Jeugdwet. De aangevallen uitspraak wordt voor dit deel vernietigd. Het nieuwe besluit van het college, waarmee een financiële tegemoetkoming is verstrekt voor een losse tijdelijke woonunit inclusief plaatsings- en aansluitingskosten, blijft in stand.
PROCESVERLOOP
Het college heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft één van zijn mentoren, [mentor 1] , een verweerschrift ingediend.
Het college heeft een nader besluit van 18 december 2023 toegestuurd. Namens betrokkene is hierop gereageerd en zijn nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 februari 2024. Voor het college zijn verschenen mr. L. Flapper en mr. L. Schouten-Huijsmans. Betrokkene is verschenen, vergezeld door onder meer [bewindvoerder] , zijn bewindvoerder, en [mentor 1] en [mentor 2] , zijn mentoren.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van dit hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Betrokkene, geboren in 2001, is bekend met een autismespectrumstoornis en een ontwikkelingsstoornis. Sinds zijn vijfde jaar woonde hij bij [mentor 1] en [mentor 2] , destijds zijn pleegouders. Het pleegouderschap is per 1 juli 2020 beëindigd. Bij beschikkingen van de kantonrechter van 12 juli 2019 zijn de toenmalige pleegouders benoemd tot mentoren van betrokkene en is [bewindvoerder] als bewindvoerder benoemd. Op 17 juli 2020 is namens betrokkene bij het college verzocht om de jeugdhulp per 1 juli 2020 op andere wijze voort te zetten. Daarbij is onder meer verzocht om diverse vormen van coaching en begeleiding en een woonvoorziening voor betrokkene en een buddy op het erf van zijn mentoren, bestaande uit twee tijdelijke woonruimtes met een tijdelijke woonvergunning van 10 tot 15 jaar, en waarbij de buddy een huur- of gebruiksovereenkomst heeft.
1.2.
Bij besluit van 23 oktober 2020 heeft het college aan betrokkene met ingang van 1 juli 2020 een individuele voorziening jeugdhulp toegekend bestaande uit diverse vormen van begeleiding en coaching. Voor wat betreft het verstrekte onderdak, merkt het college op dat dit wat te zwaar is voor de mentoren en dat daarover nog verder wordt gesproken. Over de gevraagde woonvoorziening neemt het college daarom geen besluit.
1.3.
Het college heeft het gemaakte bezwaar tegen het besluit van 23 oktober 2020 bij besluit van 27 april 2021 (bestreden besluit 1) ongegrond verklaard.
1.4.
Bij besluit van 22 juni 2021 heeft het college het bezwaar van betrokkene van 12 augustus 2020 tegen het uitblijven van een besluit over een passende woonvoorziening niet-ontvankelijk verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat het college een wettelijke zorgplicht heeft om een passende woonvoorziening te organiseren en te bekostigen op grond van de Jeugdwet. Die woonvoorziening omvat zowel de gebouwelijke component als de benodigde zorg en ondersteuning die voor de jongere noodzakelijk wordt geacht. Volgens de rechtbank is aan betrokkene hoogspecialistische jeugdhulp toegekend bestaande uit jeugdhulp met verblijf als bedoeld in de Verordening Jeugdhulp Oostzaan 2018. De noodzaak van de realisatie van een passende woonvoorziening voor betrokkene en een buddy op het erf van de mentoren staat volgens de rechtbank vast. Gelet op de inmiddels verstreken tijd en om zoveel mogelijk te zorgen voor finale geschilbeslechting, heeft de rechtbank het besluit van 23 oktober 2020 herroepen ten aanzien van de categorie ‘onderdak’ (verblijf) en zelf in de zaak voorzien. In de omstandigheid dat de mentoren inmiddels zelf de realisatie van een uitbouw van het op hun erf staande tuinhuis en aanbouw aan de (hoofd)woning ter hand hebben genomen en deels al hebben laten uitvoeren, heeft de rechtbank aanleiding gezien te bepalen dat het college de kosten van de al gerealiseerde uitbouw van het tuinhuis van € 34.000,- en de kosten van de fundering van de nog te realiseren aanbouw aan de woning van € 13.000,- moet vergoeden. Daarnaast heeft de rechtbank bepaald dat het college na de realisatie van de aanbouw aan de woning de kosten daarvan vergoedt aan betrokkene op basis van een bij het college in te dienen factuur, tot een bedrag van ten hoogste € 85.000,-, te betalen binnen 30 dagen na ontvangst van de factuur. De rechtbank heeft verder het beroep tegen het besluit van 22 juni 2021 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Volgens de rechtbank heeft betrokkene, gezien het oordeel over bestreden besluit 1, geen belang meer bij een verdere materiële beoordeling.
Standpunten van partijen
3.1.
Het college heeft zich in hoger beroep gekeerd tegen het oordeel van de rechtbank over bestreden besluit 1. Het college heeft onder meer aangevoerd dat de rechtbank een onjuiste interpretatie hanteert van het begrip ‘verblijf’. Volgens het college valt het realiseren van de gevraagde bouwkundige woonvoorziening niet onder de Jeugdwet, maar onder de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015).
3.2.
In hoger beroep heeft het college een nader besluit van 18 december 2023 (bestreden besluit 2) genomen. Hierin heeft het college – kort samengevat – aan betrokkene een financiële tegemoetkoming voor een woonvoorziening op grond van de Wmo 2015 verstrekt.
3.3.
Betrokkene heeft – kort samengevat – aangevoerd dat de door de rechtbank getroffen voorziening recht doet aan zijn situatie. Hij kan zich niet verenigen met bestreden besluit 2.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of het oordeel van de rechtbank over bestreden besluit 1 juist is aan de hand van wat het college in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. Ook oordeelt de Raad over bestreden besluit 2 op grond van wat betrokkene heeft aangevoerd. De wettelijke regels die voor de beoordeling belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep van het college slaagt en dat het beroep van betrokkene tegen bestreden besluit 2 niet slaagt.
Het hoger beroep van het college
4.1.
De beroepsgrond van het college dat de gevraagde woonvoorziening, bestaande uit een woningaanpassing, niet onder de Jeugdwet valt, zoals de rechtbank heeft aangenomen, maar onder de Wmo 2015, slaagt.
4.2.1.
Artikel 2.3, eerste lid, van de Jeugdwet bepaalt in welke gevallen het college voorzieningen op het gebied van jeugdhulp treft, waarmee de jeugdige in staat wordt gesteld gezond en veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid en voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren, rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau.
4.2.2.
Wat onder “jeugdhulp” wordt verstaan is omschreven in artikel 1.1 van de Jeugdwet. Hierin wordt het verstrekken van een woonvoorziening in de vorm van een woningaanpassing niet genoemd.
4.2.3.
Een woonvoorziening in de vorm van een woningaanpassing voor een minderjarige wordt wel genoemd in artikel 2.1.5, eerste lid, van de Wmo 2015, dat ziet op de verschuldigdheid van een bijdrage voor een dergelijke voorziening.
4.3.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wmo 2015 en de Jeugdwet, die gelijktijdig tot stand zijn gekomen en met elkaar samenhangen, blijkt het volgende.
In de memorie van toelichting bij de Wmo 2015 staat:
”
Onder jeugdhulp wordt alle ondersteuning, hulp en zorg verstaan die jeugdigen en hun ouders nodig hebben bij opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen. Jeugdigen tot 18 jaar kunnen voor woningaanpassing een beroep doen op dit wetsvoorstel.” [1]
”
Onder jeugdhulp wordt alle ondersteuning, hulp en zorg verstaan die jeugdigen en hun ouders nodig hebben bij opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen. Jeugdigen tot 18 jaar kunnen voor woningaanpassing een beroep doen op dit wetsvoorstel.” [1]
Verder staat in de nota naar aanleiding van het nader verslag bij de Wmo 2015:
“Een veel voorkomende woningaanpassing voor jeugdigen tot 18 jaar is het verplaatsen van een slaapkamer of badkamer naar de begane grond en/of het creëren van een aanbouw. Dit leidt normaliter tot een waardevermeerdering van de woning en in het geval van jeugdigen tot 18 jaar is het aannemelijk dat de eigenaren van de woning de ouders of andere verzorgers van het kind zijn.” [2]
In de nadere memorie van antwoord bij de Wmo 2015 is vermeld:
“Minderjarige gehandicapten kunnen voor het gebruik van een rolstoel en overige hulpmiddelen alsook voor woningaanpassingen een beroep doen op de Wmo 2015. Voor ondersteuning en zorg die valt onder het begrip jeugdhulp doen zij een beroep op de Jeugdwet.” [3]
En in de toelichting bij de nota van wijziging van de Invoeringswet Jeugdwet staat:
“(…) Artikel 1.2, eerste lid, onderdeel b, van de Jeugdwet regelt een samenloop met de Wmo en de Jeugdwet, die bij de Wmo 2015 tot verwarrende overlap zou leiden. Onder de huidige formulering zouden ook woningaanpassingen en hulpmiddelen onder de Jeugdwet vallen, terwijl hier alleen de maatwerkvoorziening «begeleiding» (art. 1.1.1 Wmo 2015) is bedoeld. Door deze aanpassing wordt duidelijk dat begeleiding voor jeugdigen niet onder de Wmo 2015, maar onder de Jeugdwet valt”. [4]
4.4.
Uit de hiervoor weergegeven tekst van de Jeugdwet en de Wmo 2015 en de geschiedenis van de totstandkoming van deze wetten, leidt de Raad af dat een woonvoorziening in de vorm van een woningaanpassing voor een jeugdige niet onder de Jeugdwet valt, maar onder de Wmo 2015. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
Het beroep van betrokkene
4.5.
Mede gelet op wat besproken is tijdens de zitting begrijpt de Raad bestreden besluit 2, voor zover hier van belang, zo dat het college bestreden besluit 1 en het daarbij in stand gelaten besluit van 23 oktober 2020 niet meer handhaaft, voor zover dat ziet op de gevraagde woonvoorziening. Het college heeft alsnog op de aanvraag om een woonvoorziening in de vorm van een woningaanpassing beslist en aan betrokkene een financiële tegemoetkoming op grond van de Wmo 2015 verstrekt die gelijk is aan de tegenwaarde van een losse tijdelijke woonunit inclusief plaatsings- en aansluitingskosten ten bedrage van € 39.122,-. Het college heeft hiervoor gekozen omdat inmiddels door de mentoren van betrokkene feitelijk al een andere oplossing is gerealiseerd. Volgens het college had met de verstrekte maatwerkvoorziening een tijdelijke woonunit, met woonruimtes voor betrokkene en een buddy gerealiseerd kunnen worden. De oplossing die op eigen initiatief is gecreëerd kan volgens het college niet als goedkoopst compenserend worden beschouwd.
4.6.
De Raad zal bestreden besluit 2 gelet op artikel 6:19, in combinatie met artikel 6:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in zijn beoordeling betrekken.
4.7.
De beroepsgrond van betrokkene dat met de bij bestreden besluit 2 verstrekte maatwerkvoorziening geen passende bijdrage wordt geleverd aan zijn beperkingen in de zelfredzaamheid en participatie, slaagt niet. Niet gebleken is dat met deze voorziening – in samenhang met de overige aan betrokkene verstrekte hulp – niet kon worden volstaan.
4.7.1.
De omstandigheid dat het een financiële maatwerkvoorziening betreft voor een tijdelijke woonunit, namelijk zolang betrokkene deze nodig heeft, en niet voor een woonunit voor onbepaalde tijd, maakt niet dat deze voorziening niet als passend aangemerkt kan worden. Wat het college heeft verstrekt sluit overigens aan bij het onder 1.1 vermelde verzoek, waarin ook is uitgegaan van een voorziening voor tijdelijke woonruimtes. De eerst bij de Raad aangevoerde grond dat de hypotheekverstrekker van de mentoren hiermee niet zal instemmen, strookt niet met dat verzoek en is ook niet onderbouwd, zodat de Raad hieraan voorbij gaat.
4.7.2.
Wat betrokkene heeft aangevoerd over de komende wijzigingen in het huurrecht en de mogelijke problemen die daardoor kunnen ontstaan bij het vinden van een buddy, kan onbesproken blijven, omdat dit, gelet op de hier te beoordelen periode die loopt tot 18 december 2023 [5] , geen gevolgen kan hebben voor het oordeel in deze zaak. Overigens is gebleken dat de afgelopen periode de (pleeg)broer en/of -zus van betrokkene als buddy hebben opgetreden. Verder staat het betrokkene vrij om bij toekomstige problemen bij het vinden van een (nieuwe) buddy, een nieuwe aanvraag om ondersteuning bij het college te doen. Het college heeft hier ter zitting ook nadrukkelijk op gewezen.
4.7.3.
Dat betrokkene niet de eigenaar is van het gebouw en het perceel met het oog waarop de financiële tegemoetkoming is verstrekt, leidt evenmin tot het oordeel dat de verstrekte maatwerkvoorziening geen passende bijdrage inhoudt, omdat juist voor die situatie artikel 2.3.7 van de Wmo 2015 in het leven is geroepen.
Conclusie en gevolgen
4.8.1. Uit 4.1. tot en met 4.4. volgt dat het hoger beroep van het college slaagt en dat de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, zal worden vernietigd. Nu het college te kennen heeft gegeven bestreden besluit 1 en het daarbij in stand gelaten besluit van 23 oktober 2020 niet meer te handhaven voor zover dat ziet op de gevraagde woonvoorziening, zal bestreden besluit 1 in zoverre worden vernietigd en het besluit van 23 november 2020 in zoverre worden herroepen.
4.8.2. Uit 4.5 tot en met 4.7.3 volgt dat het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit 2 ongegrond is. Dit betekent dat dit besluit in stand blijft.
5. Niet gebleken is dat bij betrokkene sprake is van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
- vernietigt het besluit van 27 april 2021 voor zover dat ziet op de gevraagde woonvoorziening;
- herroept het besluit van 23 oktober 2020 in zoverre;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 18 december 2023 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door L.M. Tobé als voorzitter en A. van Gijzen en N.R. Docter als leden, in tegenwoordigheid van I. van der Hout als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 mei 2024.
(getekend) L.M. Tobé
(getekend) I. van der Hout
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Artikel 1.1. Jeugdwet zoals met ingang van 1 januari 2023 met terugwerkende kracht gewijzigd tot en met 1 juli 2018:
jeugdige: persoon die:
1. de leeftijd van achttien jaar nog niet heeft bereikt;
2. de leeftijd van achttien jaar heeft bereikt en ten aanzien van wie op grond van artikel 77c van het Wetboek van Strafrecht recht is gedaan overeenkomstig de artikelen 77g tot en met 77gg van het Wetboek van Strafrecht;
3. de leeftijd van achttien jaar doch niet de leeftijd van eenentwintig jaar heeft bereikt voor zover de te verlenen jeugdhulp uit pleegzorg bestaat, indien:
- de pleegzorg was aangevangen vóór het bereiken van de leeftijd van achttien jaar, of
- de pleegzorg die was aangevangen vóór het bereiken van de leeftijd van achttien jaar binnen een termijn van een half jaar na beëindiging wordt hervat, of
4. onverminderd onderdeel 3°, de leeftijd van achttien jaar doch niet de leeftijd van drieëntwintig jaar heeft bereikt en ten aanzien van wie op grond van deze wet:
- is bepaald dat de voortzetting van jeugdhulp als bedoeld in onderdeel 1° van de begripsbepaling van jeugdhulp, waarvan de verlening was aangevangen vóór het bereiken van de leeftijd van achttien jaar, noodzakelijk is;
- vóór het bereiken van de leeftijd van achttien jaar is bepaald dat jeugdhulp noodzakelijk is, of
- is bepaald dat na beëindiging van jeugdhulp die was aangevangen vóór het bereiken van de leeftijd van achttien jaar, binnen een termijn van een half jaar hervatting van de jeugdhulp noodzakelijk is; [6]
jeugdhulp:
1. ondersteuning van en hulp en zorg, niet zijnde preventie, aan jeugdigen en hun ouders bij het verminderen, stabiliseren, behandelen en opheffen van of omgaan met de gevolgen van psychische problemen en stoornissen, psychosociale problemen, gedragsproblemen of een verstandelijke beperking van de jeugdige, opvoedingsproblemen van de ouders of adoptiegerelateerde problemen;
2. het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijk verkeer en van het zelfstandig functioneren van jeugdigen met een somatische, verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke beperking, een chronisch psychisch probleem of een psychosociaal probleem en die de leeftijd van achttien jaar nog niet hebben bereikt, en
3. het ondersteunen bij of het overnemen van activiteiten op het gebied van de persoonlijke verzorging gericht op het opheffen van een tekort aan zelfredzaamheid bij jeugdigen met een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke beperking of een somatische of psychiatrische aandoening of beperking, die de leeftijd van achttien jaar nog niet hebben bereikt,
met dien verstande dat de leeftijdgrens van achttien jaar niet geldt voor jeugdhulp in het kader van jeugdstrafrecht;
Artikel 1.2 , eerste lid, van de Jeugdwet
Het college is niet gehouden een voorziening op grond van deze wet te treffen:
a. indien er met betrekking tot de problematiek een recht bestaat op zorg als bedoeld bij of krachtens de Wet langdurige zorg, de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen of een zorgverzekering als bedoeld in de Zorgverzekeringswet;
b. indien naar het oordeel van het college met betrekking tot de problematiek een aanspraak bestaat op een voorziening op grond van een andere wettelijke bepaling, met uitzondering van een maatwerkvoorziening inhoudende begeleiding als bedoeld in artikel 1.1.1 van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015, of
c. indien het college gegronde redenen heeft om aan te nemen dat de jeugdige in aanmerking kan komen voor zorg op grond van de Wet langdurige zorg en de jeugdige of zijn wettelijke vertegenwoordiger weigert mee te werken aan het verkrijgen van een besluit daartoe.
Artikel 2.3 Jeugdwet
1. Indien naar het oordeel van het college een jeugdige of een ouder jeugdhulp nodig heeft in verband met opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend zijn, treft het college ten behoeve van de jeugdige die zijn woonplaats heeft binnen zijn gemeente, voorzieningen op het gebied van jeugdhulp en waarborgt het college een deskundige toeleiding naar, advisering over, bepaling van en het inzetten van de aangewezen voorziening, waardoor de jeugdige in staat wordt gesteld:
a. gezond en veilig op te groeien;
b. te groeien naar zelfstandigheid, en
c. voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren,
rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau.
2. Voorzieningen op het gebied van jeugdhulp omvatten voor zover naar het oordeel van het college noodzakelijk in verband met een medische noodzaak of beperkingen in de zelfredzaamheid, het vervoer van een jeugdige van en naar de locatie waar de jeugdhulp wordt geboden.
3. Indien een jeugdige die de leeftijd van achttien jaar nog niet heeft bereikt, aangewezen is op permanent toezicht en die jeugdhulp als bedoeld in artikel 1.1, onder 2° of 3°, of verpleging als bedoeld bij of krachtens artikel 11 van Pro de Zorgverzekeringswet ontvangt, treft het college indien naar zijn oordeel noodzakelijk, voorzieningen die de ouders in staat stellen hun rol als verzorgers en opvoeders te blijven vervullen.
4. Het college houdt bij de bepaling van de aangewezen vorm van jeugdhulp redelijkerwijs rekening met:
a. behoeften en persoonskenmerken van de jeugdige en zijn ouders, en
b. de godsdienstige gezindheid, de levensovertuiging en de culturele achtergrond van de jeugdige en zijn ouders.
5. Voor zover redelijkerwijs mogelijk, wordt de jeugdige en zijn ouders keuzevrijheid geboden met betrekking tot de activiteiten van jeugdhulp.
6. Het college draagt er zorg voor dat de jeugdige in het geval van een uithuisplaatsing, indien redelijkerwijs mogelijk, bij een pleegouder of in een gezinshuis wordt geplaatst, tenzij dit aantoonbaar niet in het belang is van de jeugdige.
Artikel 2.1.5, eerste lid, van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015
Indien een maatwerkvoorziening of een persoonsgebonden budget wordt verstrekt ten behoeve van een woningaanpassing voor een minderjarige cliënt, kan bij verordening worden bepaald dat de in artikel 2.1.4a, eerste lid, bedoelde bijdrage is verschuldigd door:
a. de onderhoudsplichtige ouders, daaronder begrepen degene tegen wie een op artikel 394 van Pro Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek gegrond verzoek is toegewezen, en
b. degene die anders dan als ouder samen met de ouder het gezag uitoefent over een cliënt.
Artikel 2.3.7 van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015
1. Indien het college heeft beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening in de vorm van een woningaanpassing aan een woning waarvan de cliënt niet de eigenaar is, dan wel een persoonsgebonden budget daarvoor, is het college dan wel de cliënt, bevoegd zonder toestemming van de eigenaar deze woningaanpassing aan te brengen of te doen aanbrengen.
2. Alvorens de woningaanpassing aan te brengen of te doen aanbrengen, stelt het college de eigenaar van de woning in de gelegenheid zich te doen horen.
3. Het college dan wel de cliënt is niet gehouden de woningaanpassing ongedaan te maken, indien de cliënt niet langer gebruik maakt van de woning.