Uitspraak
22/2151 WMO15, 22/2382 WMO15, 23/2002 WMO15
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Gelderland van 31 mei 2022, 21/538 (aangevallen uitspraak 1) en van 16 juni 2022, 21/550 (aangevallen uitspraak 2), uitspraak op het beroep tegen het besluit van het college van 22 maart 2023 en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellant 1] te [woonplaats] (appellant 1)
[appellant 2] te [woonplaats] (appellant 2)
het college van burgemeester en wethouders van Tiel (college)
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)
Datum uitspraak: 3 juli 2025
SAMENVATTING
Deze uitspraak gaat over de afwijzing van een maatwerkvoorziening in de vorm van een pgb op grond van de Wmo 2015. Tegen deze afwijzing zijn zowel de aanvrager als de beoogd hulpverlener opgekomen. Anders dan de rechtbank, is de Raad van oordeel dat de beoogd hulpverlener geen belanghebbende is. Zijn bezwaar had daarom niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. Wat betreft de afwijzing van de aanvraag oordeelt de Raad dat het college hiertoe terecht is overgegaan.
PROCESVERLOOP
Namens appellant 1 heeft mr. J. de Haan, advocaat, hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak 1. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Namens appellant 2 heeft mr. E.J.L. van de Glind, advocaat, hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak 2. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak 2 heeft het college op 22 maart 2023 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen.
De Raad heeft de zaak van appellant 2 behandeld op een zitting van 18 april 2024. Appellant 2 is niet verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.A.M. Saedt en R. Kool.
De Raad heeft de zaak van appellant 1 behandeld op een zitting van 15 mei 2024. Appellant 1 is verschenen, bijgestaan door mr. De Haan. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Saedt en Kool.
De Raad heeft het onderzoek in beide zaken heropend. Op een zitting van 24 oktober 2024 heeft de Raad de behandeling van de zaken voortgezet, waarbij zij gevoegd zijn behandeld. Namens appellant 1 is mr. De Haan verschenen. Appellant 2 is niet verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Saedt en Kool.
Tijdens de behandeling ter zitting heeft appellant 1 verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Naar aanleiding van dit verzoek heeft de Raad de Staat als partij aangemerkt.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van de hoger beroepen zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant 2, geboren in 1990, is bekend met psychische klachten en verslavingsproblematiek. Op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) heeft hij een aanvraag ingediend voor een maatwerkvoorziening voor begeleiding individueel en begeleiding groep in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb). Met het pgb wil hij de begeleiding inkopen bij [naam stichting] ( [naam stichting] ), waarvan appellant 1 de eigenaar is.
1.2.
Met een besluit van 2 april 2020 heeft het college de aanvraag voor begeleiding individueel en begeleiding groep in de vorm van een pgb afgewezen. Volgens het college komt appellant 2 niet in aanmerking voor een pgb. Appellant 2 is niet in staat de aan een pgb verbonden taken op een verantwoorde wijze uit te voeren en de door appellant 2 voorgedragen vertegenwoordiger kan deze taken niet met voldoende afstand en kritisch vervullen gezien zijn persoonlijke relatie met de beoogd hulpverlener. Daarnaast is de kwaliteit van de te leveren ondersteuning door de beoogd hulpverlener onvoldoende. Voor dit laatste punt heeft het college zich onder meer gebaseerd op een rapport van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ). Appellant 2 komt wel in aanmerking voor begeleiding individueel in de vorm van zorg in natura. Voor begeleiding groep geldt dat niet, omdat het college een traject bij Werkzaam Rivierenland passender acht.
1.3.
Met een besluit van 16 december 2020 (bestreden besluit 1), neergelegd in twee afzonderlijke geschriften, heeft het college het bezwaar van zowel appellant 1 als appellant 2 tegen het besluit van 2 april 2020 ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd.
Aangevallen uitspraak 1
2.1.
De rechtbank heeft het beroep van appellant 1 tegen het bestreden besluit 1 deels nietontvankelijk en deels ongegrond verklaard. Voor zover hier van belang heeft de rechtbank hiertoe overwogen dat appellant 1 niet als belanghebbende kan worden aangemerkt voor zover het beroep gericht is tegen (1) de afwijzing van de aanvraag van het pgb op de grond dat appellant 2 en de door hem voorgedragen vertegenwoordiger niet in staat zijn de pgb-taken op verantwoorde wijze uit te voeren en (2) de afwijzing van de maatwerkvoorziening begeleiding groep. Voor het overige is appellant 1 wel belanghebbende. Het college kon het pgb weigeren op de grond dat niet is gewaarborgd dat de beoogde ondersteuning aan appellant 2 veilig, doeltreffend en clientgericht wordt verstrekt. In zoverre is het beroep ongegrond.
Aangevallen uitspraak 2
2.2.
De rechtbank heeft het beroep van appellant 2 tegen het bestreden besluit 1 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd voor zover dat betrekking heeft op de weigering van de maatwerkvoorziening voor begeleiding groep en het college opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Volgens de rechtbank heeft het college voorafgaand aan de afwijzing van de maatwerkvoorziening voor begeleiding groep geen onderzoek gedaan naar de concrete specifieke ondersteuningsbehoefte van appellant 2. Daarmee is niet voldaan aan het stappenplan van de Raad [1] en aan de vereisten van artikel 2.3.2 van de Wmo 2015. Dat betekent dat bestreden besluit 1 niet zorgvuldig is voorbereid en niet toereikend is gemotiveerd voor zover het gaat om de weigering van een maatwerkvoorziening voor begeleiding groep. De rechtbank heeft verder overwogen dat het college zich op basis van het IGJ-rapport op het standpunt mocht stellen dat ten tijde hier in geding onvoldoende waarborgen aanwezig waren dat de ondersteuning veilig, doeltreffend en cliëntgericht kon worden uitgevoerd. Gelet hierop mocht het college de aanvraag om een pgb weigeren.
Nader besluit
3. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak 2 heeft het college met een besluit van 22 maart 2023 (bestreden besluit 2) het bezwaar van appellant 2 tegen de weigering om een maatwerkvoorziening voor begeleiding groep te verstrekken opnieuw ongegrond verklaard. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat het geen onderzoek heeft kunnen doen naar de situatie van appellant 2 en de hulpvraag niet heeft kunnen vaststellen, omdat de gemachtigde van appellant 2 het college heeft meegedeeld dat appellant 2 geen gesprek met het college wil aangaan.
Standpunten van partijen
4. Appellanten zijn het niet eens met de respectievelijk op hen betrekking hebbende aangevallen uitspraken. Daarnaast is appellant 2 het niet eens met het bestreden besluit 2. Wat appellanten hebben aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
5. De Raad beoordeelt of het oordeel van de rechtbank over het bestreden besluit 1 juist is. Ook beoordeelt de Raad het beroep van appellant 2 tegen het bestreden besluit 2. Hij doet dat onder meer aan de hand van wat appellanten in hoger beroep hebben aangevoerd, de beroepsgronden. Tot slot beoordeelt de Raad het verzoek van appellant 1 om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. De wettelijke regels die voor de beoordeling belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
5.1.
Ter zitting heeft het college erkend dat het bestreden besluit 1 ten onrechte in twee afzonderlijke geschriften is neergelegd en daarmee de indruk is gewekt dat naar aanleiding van twee bezwaarschriften tegen het besluit van 2 april 2020 twee verschillende beslissingen op bezwaar zijn genomen. Dat is niet het geval. De geschriften van 16 november 2020 moeten in onderlinge samenhang worden gezien als één en hetzelfde besluit. De Raad gaat hier ook van uit. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Is appellant 1 belanghebbende?
5.2.1.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge artikel 8:1 van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter. Zoals de Raad eerder heeft overwogen in de uitspraak van 5 maart 2019, [2] heeft de wetgever deze eis mede gesteld om te voorkomen dat een ieder, in welke hoedanigheid ook, of een persoon met slechts een verwijderd of indirect belang, als belanghebbende zou moeten worden beschouwd en een rechtsmiddel zou kunnen aanwenden. Om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt, dient sprake te zijn van een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang dat de betrokkene in voldoende mate onderscheidt van anderen. Dat belang moet rechtstreeks bij het desbetreffende besluit zijn betrokken. Bij een uitsluitend van een andere betrokkene afgeleid belang is niet aan deze eis voldaan.
5.2.2.
Het enkele feit dat sprake is van een contractuele relatie tussen degene tot wie een besluit is gericht en een derde, betekent niet dat het belang van die derde bij dat besluit reeds daarom als een afgeleid belang moet worden aangemerkt. Onderzocht moet worden of die derde los van die contractuele relatie ook een zelfstandig, eigen belang heeft bij dat besluit, bijvoorbeeld in een andere hoedanigheid dan die van contractspartner. Een eigen, niet afgeleid belang kan ook bestaan vanwege de reële mogelijkheid dat de derde in een aan een zakelijk of fundamenteel recht ontleend eigen belang wordt geschaad. [3]
5.2.3.
Met het besluit van 2 april 2020 is de aanvraag van appellant 2 voor begeleiding individueel en begeleiding groep in de vorm van een pgb op verschillende gronden afgewezen, waaronder de grond dat de kwaliteit van de te leveren ondersteuning door de door appellant 2 beoogd hulpverlener onvoldoende is. Dit is een andere situatie dan de situatie in de bovengenoemde uitspraak van de Raad van 5 maart 2019, waar een lopend pgb in stand was gelaten onder de voorwaarde dat het pgb niet langer mocht worden besteed bij de zorgverlener die tot dan toe was ingeschakeld. Door deze voorwaarde had dat besluit voor die zorgverlener directe financiële gevolgen die niet uitsluitend voortvloeiden uit de contractuele relatie die de zorgverlener met de cliënte had. Van directe financiële gevolgen voor appellant 1 buiten de (voorgenomen) contractuele relatie met appellant 2 om is in dit geval geen sprake, zoals ook door appellant 1 is erkend. [4] Ook doet zich hier geen situatie voor waarin een afgeleid belang niet behoort te worden tegengeworpen.
5.2.4.
Appellant 1 heeft aangevoerd dat hij een zelfstandig eigen belang heeft bij bestreden besluit 1, omdat de reële mogelijkheid bestaat dat hij door het besluit wordt geschaad in zijn reputatie en eer en goede naam, zoals beschermd door artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Dit betoog slaagt niet. Zoals de Raad in een uitspraak van 3 juli 2025 [5] heeft overwogen, ziet een besluit om de aanvrager de maatwerkvoorziening niet in de vorm van een pgb te verstrekken, omdat niet wordt voldaan aan de voorwaarde dat de ondersteuning veilig, doeltreffend en cliëntgericht wordt verstrekt, niet op (de kwaliteit van) de (beoogd) hulpverlener als zodanig, maar enkel op de vraag of de (beoogd) hulpverlener de ondersteuning zal bieden die de cliënt in zijn concrete situatie nodig heeft. Dit sluit niet uit dat in het besluit, waarbij een pgb wordt geweigerd, onwelgevallige opmerkingen staan over de (beoogd) hulpverlener als zodanig, maar het besluit steunt daarop niet. Van een eigen zelfstandig belang van appellant 1, bestaande uit een reële mogelijkheid dat hij door het besluit wordt geschaad in zijn reputatie en eer en goede naam, is dan ook geen sprake.
5.2.5.
Uit het voorgaande volgt dat appellant 1 bij het besluit van 2 april 2020 geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
Het hoger beroep van appellant 2
5.3.1.
In hoger beroep heeft appellant 2 zich gekeerd tegen de aangevallen uitspraak 2 voor zover de rechtbank daarin heeft geoordeeld dat het college de aanvraag voor maatwerkvoorzieningen in de vorm van een pgb mocht afwijzen op de grond dat niet is gewaarborgd dat de diensten die tot de maatwerkvoorziening behoren veilig, doeltreffend en cliëntgericht worden verstrekt. Ter onderbouwing hiervan heeft appellant 2 in de kern herhaald wat hij bij de rechtbank heeft aangevoerd. Daaraan heeft hij toegevoegd dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden, omdat het college in andere, vergelijkbare zaken niet aan de besluitvorming ten grondslag heeft gelegd dat de beoogde ondersteuning door appellant 2 van onvoldoende kwaliteit is.
5.3.2.
De Raad verenigt zich met het oordeel van de rechtbank en onderschrijft de overwegingen waarop dat oordeel berust. Dit betekent dat het college, naast het eigen onderzoek, ook het IGJ-rapport aan de afwijzing ten grondslag mocht leggen. Op basis van de bevindingen van het eigen onderzoek en die van het IGJ-rapport heeft het college tot de conclusie kunnen komen dat niet is gewaarborgd dat de beoogde ondersteuning aan appellant 2 veilig, doeltreffend en clientgericht wordt verstrekt, als bedoeld in artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wmo 2015. Het college mocht de aanvraag voor een pgb dan ook terecht op die grond afwijzen.
5.3.3.
Wat appellant 2 over het gelijkheidsbeginsel heeft aangevoerd slaagt niet. Zoals door het college toegelicht waren de feiten en omstandigheden in de zaken waaraan door appellant 2 is gerefereerd anders. Door dit verschil in feiten en omstandigheden is het college bij de beoordeling van die zaken niet toegekomen aan een inhoudelijke toets van de beoogd hulpverlener.
Het beroep van appellant 2 tegen bestreden besluit 2
5.4.1.
Aan het bestreden besluit 2 heeft het college ten grondslag gelegd dat het geen onderzoek heeft kunnen doen, omdat appellant 2 hier niet aan heeft willen meewerken. Dit is door appellant 2 niet bestreden. Gelet hierop, en de opdracht van de rechtbank aan het college om nader onderzoek te doen, is de Raad van oordeel dat appellant 2 niet heeft voldaan aan de op hem rustende medewerkingsverplichting als bedoeld in artikel 2.3.8, derde lid, van de Wmo 2015. Hierdoor heeft het college het recht op een maatwerkvoorziening niet kunnen vaststellen en het bezwaar van appellant 2 terecht opnieuw ongegrond verklaard.
5.4.2.
Anders dan appellant 2 heeft aangevoerd, hoefde het college de vergoeding van de kosten in bezwaar niet te vergoeden, omdat met het bestreden besluit 2 het besluit van 2 april 2020 niet is herroepen.
Schadevergoeding overschrijding redelijke termijn
5.5.1.
Appellant 1 heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM. Voor de wijze van beoordeling van een dergelijk verzoek wordt verwezen naar de uitspraak van de Raad van 26 januari 2009. [6]
5.5.2.
Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift door het college op 13 mei 2020 tot de datum van deze uitspraak zijn vijf jaar en bijna twee maanden verstreken. Dit betekent dat de redelijke termijn is geschonden. Nu in de zaak zelf noch in de opstelling van appellant 1 aanknopingspunten zijn gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen, leidt dit tot een schadevergoeding van drie maal € 500,-, in totaal € 1.500,-.
5.5.3.
De behandeling van het bezwaar door het college heeft zeven maanden geduurd, zodat de redelijke termijn in de bezwaarprocedure met één maand is overschreden. Ook de redelijke termijn in de rechterlijke fase is overschreden. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van het college onderscheidenlijk van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016. [7] Het college wordt veroordeeld tot vergoeding van schade aan appellant 1 tot een bedrag van € 107,- (1/14 van € 1.500,-) en de Staat wordt veroordeeld tot een bedrag van € 1.393,- (13/14 van € 1.500,-).
Conclusie en gevolgen
5.6.
Zoals volgt uit 5.1 moeten de geschriften van 16 november 2020 in hun onderlinge samenhang worden gezien als één en hetzelfde besluit, te weten bestreden besluit 1. De rechtbank heeft dat besluit ten onrechte in twee verschillende uitspraken beoordeeld. Hieraan zal de Raad verder geen gevolgen verbinden. Daarnaast volgt uit 5.2 dat appellant 1, anders dan de rechtbank in aangevallen uitspraak 1 heeft aangenomen, (geheel) geen belanghebbende is bij het besluit van 2 april 2020. Om deze redenen zal de Raad aangevallen uitspraak 1 vernietigen. Het beroep van appellant 1 wordt gegrond verklaard, het bestreden besluit 1 wordt vernietigd voor zover het bezwaar van appellant 1 ontvankelijk is geacht en dat bezwaar wordt niet-ontvankelijk verklaard. Het bezwaar van appellant 1 tegen het besluit van 2 april 2020 wordt dus niet inhoudelijk beoordeeld. Aangevallen uitspraak 2 zal worden bevestigd. Het beroep van appellant 2 tegen het bestreden besluit 2 slaagt niet, zoals volgt uit wat onder 5.4 is overwogen. Dit betekent dat het bestreden besluit 2 in stand blijft.
5.7.
Uit wat onder 5.5 is overwogen volgt dat zowel de Staat als het college moet worden veroordeeld tot betaling aan appellant 1 van een vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.
6. Appellant 1 krijgt een vergoeding van zijn proceskosten. Deze kosten worden ten laste van het college begroot op € 2.267,50 in beroep (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1,5 punt voor het verschijnen op de zittingen, met een waarde van € 907,- per punt) en op € 2.494,25 in hoger beroep (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, 1,5 punt voor het verschijnen op de zittingen en de helft van de proceskosten voor het indienen van het verzoek om schadevergoeding (1 punt met wegingsfactor 0,5, met een waarde van € 907,- per punt)). De Staat zal worden veroordeeld tot het betalen van een bedrag van € 226,75 (de andere helft van de proceskosten voor het indienen van het verzoek om schadevergoeding). Appellant 1 krijgt ook het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak 1;
- verklaart het beroep van appellant 1 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit 1 voor zover het bezwaar van appellant 1 ontvankelijk is geacht;
- verklaart het bezwaar van appellant 1 niet-ontvankelijk;
- bevestigt de aangevallen uitspraak 2;
- verklaart het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellant 1 van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 1.393,-;
- veroordeelt het college tot betaling aan appellant 1 van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 107,-;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellant 1 tot een bedrag van € 226,75;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant 1 tot een bedrag van € 4.761,75;
- bepaalt dat het college aan appellant 1 het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 185,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en L.M. Tobé en K.H. Sanders als leden, in tegenwoordigheid van S.S. Blok als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2025.
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
De griffier is verhinderd te ondertekenen
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:2
1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
(...)
Artikel 8:1
Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
Wet maatschappelijke ondersteuning 2015
Artikel 2.3.6
(…)
2. Een persoonsgebonden budget wordt verstrekt, indien:
a. de cliënt naar het oordeel van het college op eigen kracht voldoende in staat is te achten tot een redelijke waardering van zijn belangen ter zake dan wel met hulp uit zijn sociale netwerk of van zijn vertegenwoordiger, in staat is te achten de aan een persoonsgebonden budget verbonden taken op verantwoorde wijze uit te voeren;
b. de cliënt zich gemotiveerd op het standpunt stelt dat hij de maatwerkvoorziening als persoonsgebonden budget wenst geleverd te krijgen;
c. naar het oordeel van het college is gewaarborgd dat de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, veilig, doeltreffend en cliëntgericht worden verstrekt.
3. Bij het beoordelen van de kwaliteit als bedoeld in het tweede lid, onder c, weegt het college mee of de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen in redelijkheid geschikt zijn voor het doel waarvoor het persoonsgebonden budget wordt verstrekt.
(…)
Artikel 2.3.8
(…)
3. De cliënt is verplicht aan het college desgevraagd de medewerking te verlenen die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van deze wet.