Uitspraak
23/394 WIA
Datum uitspraak: 9 juli 2025
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 december 2022, 22/1019 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
SAMENVATTING
Het gaat in deze zaak over de vraag of het Uwv terecht het tijdvak waarin werkneemster tegenover het college recht heeft op loon tijdens ziekte, heeft verlengd met 52 weken. Volgens het college is dat niet het geval omdat hij – anders dan het Uwv heeft aangenomen – wel voldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht. De Raad volgt dit standpunt niet en komt tot het oordeel dat het Uwv aan het college terecht een loonsanctie heeft opgelegd.
PROCESVERLOOP
Namens het college heeft mr. L.A. Bouter hoger beroep ingesteld. Het Uwv heeft een verweerschrift en een nader stuk ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 7 maart 2024. Partijen zijn met voorafgaande kennisgeving niet verschenen.
De Raad heeft aanleiding gezien om het onderzoek te heropenen en heeft het Uwv schriftelijke vragen gesteld.
Het Uwv heeft in reactie op deze vragen een rapport van een verzekeringsarts bezwaar en beroep overgelegd.
Het college heeft hierop gereageerd. Het Uwv heeft vervolgens een reactie van een verzekeringsarts bezwaar en beroep ingediend.
De Raad heeft partijen laten weten dat hij een tweede zitting niet nodig vindt. Omdat partijen daarna niet om een nadere zitting hebben gevraagd, heeft de Raad het onderzoek gesloten.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Werkneemster was werkzaam bij de gemeente Rotterdam als expert gebieds- en persoonsgerichte aanpak wijkveiligheid voor 36 uur per week. Werkneemster had al jaren gewrichtsklachten en heeft zich op 28 augustus 2017 ziekgemeld wegens een toename van de gewrichtsklachten in de benen, waardoor zij moeite heeft met lopen. Daarna zijn er nieuwe klachten bijgekomen. Werkneemster heeft op 24 mei 2019 een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) aangevraagd.
1.2.
Naar aanleiding van deze aanvraag heeft het Uwv beoordeeld of het college voldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht. Op 8 juli 2019 heeft werkneemster het spreekuur bezocht van een arts van het Uwv. In een rapport van 23 juli 2019 heeft deze arts geconcludeerd dat hij zich in grote lijnen kan vinden in de door de bedrijfsarts op 21 juni 2018 opgestelde Functionele Mogelijkhedenlijst (FML). De arts van het Uwv kan zich echter niet vinden in het advies van de bedrijfsarts dat werkneemster zodanig marginaal belastbaar is dat zij niet in staat is om te re-integreren. Met dit advies van de bedrijfsarts heeft de door het college ingeschakelde arbeidsdeskundige het onderzoek naar een andere passende functie bij de gemeente (spoor 1) en bij andere werkgevers op de reguliere arbeidsmarkt (spoor 2) achterwege gelaten. Volgens de arts van het Uwv heeft de bedrijfsarts in feite een re-integratie blokkerend advies gegeven. Het is aan de arbeidsdeskundige om te beoordelen of hierdoor re-integratiekansen zijn gemist en of werkneemster met de opgestelde FML belastbaar is voor re-integratie.
1.3.
Vervolgens heeft een arbeidsdeskundige van het Uwv in een rapport van 24 juli 2019 geconcludeerd dat de re-integratie-inspanningen van het college onvoldoende zijn geweest. De arbeidsdeskundige is van mening dat werkneemster op basis van de FML van 21 juni 2018 marginaal belastbaar is. Ook bij een marginale belastbaarheid worden re-integratie inspanningen verwacht om te kijken of deze geringe mogelijkheden benut kunnen worden, vooral binnen de eigen organisatie (eerste spoor), omdat daar meer mogelijkheden zijn voor aanpassing in taken, uren en belasting dan bij een andere werkgever. Het college heeft volgens de arbeidsdeskundige ten onrechte nagelaten de re-integratiemogelijkheden binnen de eigen organisatie te onderzoeken. Hierdoor kunnen er re-integratiekansen zijn gemist. Het college had hiervoor geen deugdelijke grond, omdat het advies van de bedrijfsarts, dat werkneemster niet in staat was om te re-integreren, volgens de arts van het Uwv een inadequaat advies is geweest.
1.4.
Bij besluit van 25 juli 2019 heeft het Uwv het tijdvak waarin werkneemster tegenover het college recht heeft op loon tijdens ziekte, verlengd met 52 weken tot 24 augustus 2020. Het college heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
1.5.
Bij beslissing op bezwaar van 18 januari 2022 (bestreden besluit) heeft het Uwv het bezwaar van het college tegen het besluit van 25 juli 2019 ongegrond verklaard. Hieraan liggen rapporten van 24 november 2021 van een verzekeringsarts bezwaar en beroep en van 11 januari 2022 van een arbeidsdeskundige bezwaar en beroep ten grondslag. De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft geconcludeerd dat er geen aanleiding is om
van het oordeel van de primaire arts af te wijken. De arbeidsdeskundige bezwaar en beroep heeft geconcludeerd dat het college zonder deugdelijke grond de mogelijkheden in het eerste spoor niet nader heeft onderzocht en het tweede spoor niet heeft opgestart. Hierdoor zijn mogelijk re-integratiekansen gemist. Welke reële re-integratiekansen zijn gemist en of dit had kunnen leiden tot een bevredigend re-integratie resultaat, had volgens de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep kunnen worden opgemaakt uit het onderzoek naar de mogelijkheden in het eerste spoor. Dit is door het college niet inzichtelijk gemaakt, waardoor de re-integratie inspanningen van het college onvoldoende zijn.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. De rechtbank heeft geoordeeld dat het Uwv aannemelijk heeft gemaakt dat het college onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht zonder dat hiervoor een deugdelijke grond aanwezig was. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de verzekeringsarts bezwaar en beroep in het rapport van 24 november 2021 voldoende inzichtelijk gemotiveerd dat werkneemster, behoudens een herstelperiode wegens een operatie van ongeveer drie maanden vanaf januari 2019, benutbare mogelijkheden had conform de door de bedrijfsarts opgestelde FML van 21 juni 2018. Dit betekent dat het college onderzoek diende te verrichten naar de re-integratiemogelijkheden in het eerste en tweede spoor. Het enkele feit dat het college heeft nagelaten de re-integratiemogelijkheden in het eerste spoor te onderzoeken, is naar het oordeel van de rechtbank al voldoende grond om te concluderen dat het college zijn re-integratie verplichtingen niet is nagekomen. Daarom heeft de rechtbank onbesproken gelaten of het Uwv in het bestreden besluit het standpunt heeft laten vervallen dat het college het tweede spoor niet heeft opgestart. Voor zover het college heeft aangevoerd dat hij mocht vertrouwen op het advies van zijn bedrijfsarts, heeft de rechtbank overwogen dat het volgens vaste rechtspraak voor rekening en risico van het college komt dat hij zijn re-integratie inspanningen heeft afgestemd op het advies van de bedrijfsarts. [1]
Het standpunt van het college
3.1.
Het college is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Het college heeft aangevoerd dat geen sprake is van een onbevredigend re-integratie resultaat wegens onvoldoende inspanningen van het college. Er hebben geen verdere re-integratie inspanningen plaatsgevonden wegens de marginale belastbaarheid van werkneemster. Volgens het college hadden re-integratie inspanningen gelet op het complex van medische aandoeningen en (somatische) beperkingen niet alsnog tot een bevredigend re-integratieresultaat kunnen leiden. Per 24 augustus 2020 is aan werkneemster een IVA-uitkering toegekend. Het Uwv heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college verwijtbaar re-integratiekansen heeft gemist en dat dit zonder deugdelijke grond is geschied.
3.2
Verder heeft de rechtbank ten onrechte onbesproken gelaten of het Uwv in het bestreden besluit het verwijt heeft laten vallen dat het college geen re-integratie heeft opgestart in het tweede spoor. Het Uwv heeft de loonsanctie namelijk nadrukkelijk ook gebaseerd op het niet onderzoeken van het tweede spoor, terwijl het Uwv volgens het college in bezwaar heeft toegegeven dat re-integratie in het tweede spoor in dit geval niet van het college kon worden gevergd.
3.3.
Het college vindt dat de rechtbank ten onrechte en ongemotiveerd heeft overwogen dat in wat het college heeft aangevoerd over de marginale belastbaarheid en de sociale en medische omstandigheden van werkneemster geen grond wordt gezien voor de onevenredigheid en disproportionaliteit van de loonsanctie.
3.4.
Tot slot heeft het college aangevoerd dat de omstandigheid dat de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voornemens is de wet te wijzigen, [2] in die zin dat het advies van de bedrijfsarts leidend is voor het Uwv en de werkgever, ten onrechte niet is meegewogen.
Het standpunt van het Uwv
3.5.
Het Uwv heeft verzocht de aangevallen uitspraak te bevestigen. Het Uwv heeft een rapport van 30 maart 2023 van een arbeidsdeskundige bezwaar en beroep overgelegd waarin is gemotiveerd dat de door het college aangevoerde gronden in hoger beroep geen aanleiding geven voor een ander standpunt.
Reacties van partijen naar aanleiding van vragen van de Raad
3.6.
De Raad heeft het Uwv, onder verwijzing naar de uitspraak van 23 november 2023 [3] , vragen gesteld. In reactie hierop heeft het Uwv een rapport van 3 juni 2024 van de verzekeringsarts bezwaar en beroep en een rapport van 21 oktober 2024 van een tweede verzekeringsarts bezwaar en beroep overgelegd. In beide rapporten is nader gemotiveerd dat de bedrijfsarts volgens het Uwv de professionele marge heeft overschreden.
3.7.
In reactie op het rapport van 3 juni 2024 heeft het college zijn standpunt herhaald dat van re-integratie in het tweede spoor geen sprake meer kon zijn wegens de medische situatie van werkneemster. Volgens het college heeft de bedrijfsarts in redelijkheid tot zijn inschatting over de belastbaarheid van werkneemster kunnen komen. Daarbij heeft het college erop gewezen dat bij een beoordeling van de re-integratiemogelijkheden door de bedrijfsarts waarde mag worden gehecht aan de verklaringen van werkneemster zelf over haar situatie. Werkneemster heeft meerdere keren verklaard dat haar beperkingen zodanig zijn dat haar belastbaarheid onberekenbaar is, en dat ze hierdoor hooguit wat licht administratieve werkzaamheden thuis zou kunnen proberen.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het besluit om het college een loonsanctie op te leggen in stand heeft gelaten aan de hand van wat het college in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt.
4.1.
De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.2.
Niet in geschil is dat de re-integratie-inspanningen van het college niet tot een bevredigend re-integratieresultaat hebben geleid en dat daarom kon worden toegekomen aan een beoordeling van de re-integratie-inspanningen.
4.3.
De Raad heeft in zijn uitspraak van 23 november 2023 wat betreft de toets van het sociaal medisch handelen van de bedrijfsarts overwogen dat de beoordeling van de reintegratieinspanningen van een werkgever (de zogeheten RIV-toets) geen claimbeoordeling is en de bedrijfsarts bij die toets een professionele marge dient te worden gegund. De verzekeringsarts dient te toetsen of de bedrijfsarts op basis van de op dat moment bekende feiten en omstandigheden in redelijkheid tot zijn sociaal medische handelwijze of zijn oordeel over de belastbaarheid van de werknemer heeft kunnen komen. Het enkele feit dat de verzekeringsarts achteraf oordelend in sociaal-medisch opzicht zelf anders zou hebben gehandeld of tot een afwijkende inschatting van de belastbaarheid komt, is in dit verband onvoldoende om te kunnen komen tot de conclusie dat de bedrijfsarts de hem toekomende professionele marge heeft overschreden en daarmee sprake is van een tekortkoming in het sociaal medisch handelen van de bedrijfsarts. [4]
4.4.
Geoordeeld wordt dat het Uwv met de rapporten van 3 juni 2024 en 21 oktober 2024 van de verzekeringsartsen bezwaar en beroep voldoende heeft onderbouwd dat de bedrijfsarts in redelijkheid niet tot zijn oordeel over de belastbaarheid van werkneemster heeft kunnen komen in die zin dat de bedrijfsarts betrokkene niet in staat achtte tot re-integratie en de bedrijfsarts daarmee de hem toekomende professionele marge heeft overschreden. Wat het college hiertegen heeft aangevoerd, biedt geen aanknopingspunten voor een andersluidend oordeel. De Raad licht dat als volgt toe.
4.5.
De Raad stelt voorop dat in de Werkwijzer Poortwachter (versie 2018, blz. 17) expliciet aandacht is besteed aan de situatie dat sprake is van marginale mogelijkheden, tegen de grens van Geen Benutbare Mogelijkheden aan. Bij marginale mogelijkheden wordt van de werkgever verlangd dat hij zich inspant om te bekijken of de geringe mogelijkheden kunnen worden benut. De focus ligt dan vooral op de mogelijkheden bij de eigen werkgever. De verzekeringsartsen bezwaar en beroep hebben opgemerkt dat het standpunt van de bedrijfsarts, dat werkneemster regelmatig niets kon doen en daardoor zo weinig continuïteit kon bieden dat re-integratie niet aan de orde was, niet overtuigend met medische argumenten is onderbouwd. De bedrijfsarts heeft tijdens een spreekuurcontact op 1 maart 2018 aangegeven dat werkneemster kan starten met drie keer twee uur per week hervatten. Op 21 juni 2018 heeft de bedrijfsarts een FML opgesteld waarin een urenbeperking is opgenomen van gemiddeld ongeveer tien uur per week. Vervolgens heeft de bedrijfsarts tijdens een overleg op 4 juli 2018 met een door het college ingeschakelde arbeidsdeskundige toegelicht dat bij werkneemster sprake is van marginale mogelijkheden, tegen de grens van geen benutbare mogelijkheden aan. Hiermee heeft de bedrijfsarts in feite gesteld dat werkneemster niet belastbaar is, wat strijdig is met de beoordeling in de FML van 21 juni 2018. Op basis hiervan heeft de arbeidsdeskundige ten tijde van de re-integratiebeoordeling na één jaar ziekte geoordeeld dat er voor werkneemster geen re-integratiemogelijkheden zijn. Ook in de hierop volgende spreekuurcontacten heeft de bedrijfsarts zijn advies gehandhaafd dat werkneemster niet in staat is om te re-integreren, zonder een evaluatie van zijn eerdere advies dat zij drie keer per week twee uur kan hervatten en zonder motivering over zijn omslag in denken. De bedrijfsarts is daarnaast vooral afgegaan op de klachten van werkneemster. Uit de door de bedrijfsarts opgevraagde informatie blijkt dat er geen afwijkingen zijn gevonden op internistisch of neurologisch gebied die de toegenomen klachten kunnen verklaren. Volgens de verzekeringsarts bezwaar en beroep had dit voor de bedrijfsarts aanleiding moeten geven om nog eens kritisch te kijken naar zijn advies dat werkneemster niet in staat is om te re-integreren, en om dit advies bij te stellen. Het standpunt van de verzekeringsartsen bezwaar en beroep wordt gevolgd.
4.5.
Uit 4.2 tot en met 4.4 volgt dat het Uwv aannemelijk heeft gemaakt dat de bedrijfsarts de professionele marge heeft overschreden en dat het college zonder deugdelijke grond onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht. Met de rechtbank wordt geoordeeld dat hiervoor al voldoende is dat het college geen nader onderzoek heeft gedaan naar de re-integratiemogelijkheden binnen de eigen organisatie (eerste spoor). Dit betekent dat het Uwv terecht een loonsanctie heeft opgelegd.
4.6.
Het college heeft in hoger beroep wel gesteld dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de loonsanctie niet onevenredig en niet disproportioneel is, maar het college heeft niet met feiten of omstandigheden onderbouwd waarom de loonsanctie voor hem onevenredig of disproportioneel is. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
4.7.
Dat een wetsvoorstel aanhangig was om, kort gezegd, het advies van de bedrijfsarts leidend te maken leidt niet tot een ander oordeel. Het door het college genoemde wetsvoorstel heeft niet geleid tot een wijziging van de wet. [5] Uit het feit dat een wetswijziging nodig was volgt bovendien dat het Uwv, uitgaande van het ten tijde van de besluitvorming geldende recht, juist kon en moest uitgaan van de situatie dat het advies van de bedrijfsarts niet leidend was. [6]
Conclusie en gevolgen
5. Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat het besluit van het Uwv om aan het college een loonsanctie op te leggen in stand blijft.
6. Omdat het hoger beroep niet slaagt krijgt het college geen vergoeding voor zijn proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door S. Wijna als voorzitter en W.R. van der Velde en
W.A. Timmer als leden, in tegenwoordigheid van N. ter Heerdt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2025.
(getekend) S. Wijna
(getekend) N. ter Heerdt
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Artikel 25, negende lid, van de Wet WIA
Indien bij de behandeling van de aanvraag, bedoeld in artikel 64 en de beoordeling, bedoeld in artikel 65 blijkt dat de werkgever zonder deugdelijke grond zijn verplichtingen op grond van het eerste, tweede, derde, vierde of vijfde lid dan wel de krachtens het zevende lid gestelde regels niet of niet volledig nakomt of onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht, verlengt het UWV het tijdvak gedurende welke de verzekerde jegens die werkgever recht heeft op loon op grond van artikel 629 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek dan wel aanspraak op bezoldiging op grond van artikel 76a, eerste lid, van de Ziektewet, opdat de werkgever zijn tekortkoming ten aanzien van de bedoelde verplichtingen of re-integratie-inspanningen kan herstellen. De verlenging bedoeld in de eerste zin, is ten hoogste 52 weken. […]
Artikel 65 van de Wet WIA
De aanvraag voor een uitkering op grond van deze wet gaat vergezeld van een re-integratie-verslag als bedoeld in artikel 25, derde lid. De eerste zin is niet van toepassing voor zover artikel 26, eerste lid, toepassing vindt. Het UWV beoordeelt of de werkgever en de verzekerde […] in redelijkheid hebben kunnen komen tot de re-integratie-inspanningen, die zijn verricht.
In de Beleidsregels beoordelingskader poortwachter (Besluit van 3 december 2002, Stcrt. 2002, 236, gewijzigd bij Besluit van 17 oktober 2006, Stcrt. 2006, 224) heeft het Uwv een inhoudelijk kader neergelegd voor de beoordeling van de vraag of werkgever en werknemer in redelijkheid konden komen tot de re-integratie-inspanningen die zijn verricht. Daarnaast is de Werkwijzer Poortwachter van belang, waarmee het Uwv aan werkgevers duidelijkheid probeert te bieden over wat van hen bij de re-integratie van een werknemer wordt verwacht.