Uitspraak
24/2102 WMO15
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 31 juli 2024, 23/1126 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Leudal (college)
Datum uitspraak: 27 augustus 2025
SAMENVATTING
Deze zaak gaat over de vraag of het college de hoogte van de dwangsom wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar van appellant terecht heeft vastgesteld op € 23,-. De Raad beantwoordt deze vraag ontkennend en ziet in dit geval aanleiding zelf in de zaak te voorzien, door de hoogte van de door het college aan appellant verschuldigde dwangsom vast te stellen op het maximale bedrag van € 1.442,-.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. F.Y. Gans, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 4 juni 2025. Voor appellant zijn mr. Gans en, via beeldbellen, [X], de bewindvoerder en mentor van appellant, verschenen. Het college heeft zich via beeldbellen laten vertegenwoordigen door mr. B.H.G. DautzenbergDieteren.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant, geboren in 1963, is na het doormaken van een cerebro vasculair accident beperkt in zijn mobiliteit. Hij is rolstoelafhankelijk. Het CIZ heeft appellant geïndiceerd voor zorg op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wet langdurige zorg. Op 21 april 2022 heeft appellant zich met een hulpvraag gemeld bij het college en op 11 juli 2022 heeft hij op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) een aanvraag ingediend om maatwerkvoorzieningen in de vorm van een toegangstrap met loopplank naar zijn woonwagen en aanpassingen aan de sanitair unit.
1.2.
Het college heeft bij besluit van 18 juli 2022 de aanvraag om een maatwerkvoorziening in de vorm van een toegangstrap met loopplank afgewezen. Appellant heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
1.3.
Bij brief van 24 maart 2023, door het college ontvangen op 27 maart 2023, heeft appellant het college in gebreke gesteld, omdat niet tijdig is beslist op zijn bezwaar. Hierop heeft het college bij besluit van 11 april 2023 (bestreden besluit 1) het bezwaar van appellant tegen het besluit van 18 juli 2022 ongegrond verklaard. Appellant heeft tegen bestreden besluit 1 beroep bij de rechtbank ingesteld.
1.4.
Hangende het beroep bij de rechtbank heeft het college op 5 september 2023 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen (bestreden besluit 2). Hierbij heeft het college bestreden besluit 1 herzien, het besluit van 18 juli 2022 herroepen en aan appellant alsnog een maatwerkvoorziening verstrekt in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) ter hoogte van € 6.757,85 voor een hydraulische personenlift. Het college heeft een bedrag aan bezwaarkosten vergoed en de dwangsom wegens niet tijdig beslissen op het bezwaar vastgesteld op € 23,-. Ter onderbouwing van bestreden besluit 2 heeft het college onder meer verwezen naar het advies van Sociaal Medische Advisering (SMA) Midden-Limburg van 7 juni 2023, aangevuld op 7 juli 2023. Op 22 februari 2024 heeft het college bestreden besluit 2 aangevuld door het pgb te verhogen met een bedrag van € 3.726,80.
1.5.
Na de zitting bij de rechtbank heeft appellant het beroep ingetrokken, behalve voor zover het de hoogte van de dwangsom, de proceskosten en het griffierecht betreft.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft, met bepalingen over proceskosten en griffierecht, het beroep tegen de hoogte van de verschuldigde dwangsom wegens niet tijdig beslissen op het bezwaar ongegrond verklaard en daarmee de hoogte van de dwangsom van € 23,- in stand gelaten. Zij heeft dat op de volgende manier gemotiveerd. Het college heeft met bestreden besluit 1 op 11 april 2023 een beslissing genomen op het bezwaar van appellant. De rechtbank volgt appellant niet in zijn stelling dat het college pas met bestreden besluit 2 inhoudelijk heeft beslist op het bezwaar. Dat het college gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om bestreden besluit 1 te herzien met bestreden besluit 2, maakt niet dat het college met bestreden besluit 1 niet heeft beslist op het bezwaar van appellant. Hiermee is geen sprake van gesplitste besluitvorming in de zin van artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het college heeft de dwangsom op grond van artikel 4:17, tweede en derde lid, van de Awb terecht vastgesteld op € 23,-.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Hij heeft daartegen aangevoerd dat het college de maximale dwangsom ter hoogte van € 1.442,- heeft verbeurd. Het college heeft namelijk pas op 11 september 2023 een inhoudelijke beslissing op zijn bezwaar bekend gemaakt. Omdat bestreden besluit 1 is herroepen en onrechtmatig was, geldt dit niet als beslissing waarop de dwangsom kon worden gebaseerd. Het oordeel van de rechtbank leidt er verder toe dat het college het nemen van een deugdelijke, inhoudelijke beslissing op bezwaar kan omzeilen. Daarmee wordt de rechtsbescherming die de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen beoogt te bieden uitgehold. Ook is volgens appellant de splitsing die het college heeft gemaakt door in bestreden besluit 1 niet en in bestreden besluit 2 wel inhoudelijk op het bezwaar te beslissen, niet geoorloofd op grond van artikel 7:11, tweede lid, van de Awb. Het college heeft bij bestreden besluit 1 ten onrechte afgezien van een inhoudelijke beslissing op bezwaar, enkel omdat appellant het college in gebreke heeft gesteld. De ingebrekestelling was volgens appellant ook rechtmatig, omdat het college voldoende ruimte had gekregen om te beslissen op zijn bezwaar en dit verwijtbaar onvoldoende voortvarend heeft gedaan. Appellant had een zwaarwegend belang bij een beslissing over de op grond van de Wmo 2015 gevraagde voorzieningen, nu zijn intrek in de woonwagen mede hiervan afhing.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het beroep tegen de hoogte van de dwangsom ongegrond heeft verklaard aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat het college niet tijdig heeft beslist op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 18 juli 2022, dat appellant het college conform artikel 4:17, derde lid, van de Awb in gebreke heeft gesteld bij brief, door het college ontvangen op 27 maart 2023, en dat het college aan appellant een dwangsom was verschuldigd vanaf 11 april 2023.
4.2.
De Raad stelt het volgende vast over de gang van zaken in deze procedure. Het college heeft bij brief van 16 november 2022 aan appellant meegedeeld dat hij in de gronden van bezwaar aanleiding heeft gezien om een onafhankelijk medisch-ergonomisch advies op te vragen bij SMA Midden-Limburg. In deze brief heeft het college appellant verzocht in te stemmen met uitstel van het besluit op bezwaar tot twaalf weken na ontvangst van het advies van de medisch adviseur. Op 16 december 2022 heeft een spreekuurcontact tussen de artsen van SMA Midden-Limburg en appellant plaatsgevonden. Uit het dossier blijkt dat SMA Midden-Limburg vervolgens moeilijkheden heeft ondervonden bij het verkrijgen van informatie van de behandelaars van appellant en dat hierover is gecorrespondeerd met het college. Na ontvangst van de ingebrekestelling heeft het college bestreden besluit 1 genomen en daarbij overwogen dat appellant kennelijk de conclusies van het medisch advies niet wenst af te wachten, afziet van een hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie en dat er, nu geen medisch advies bij de besluitvorming kan worden betrokken, geen aanleiding bestaat om van het besluit van 18 juli 2022 af te wijken. Het college heeft hierbij ook overwogen dat na ontvangst van het medisch advies alsnog zal worden beoordeeld of de gehandhaafde weigering van de maatwerkvoorziening moet worden herzien. Dat is inderdaad wat is gebeurd bij bestreden besluit 2.
4.3.
De beroepsgrond van appellant dat het college met de hiervoor beschreven gang van zaken heeft gehandeld in strijd met de artikelen 3:2 en 7:11 van de Awb, slaagt. De Raad overweegt hiertoe dat het college zich op het standpunt heeft gesteld dat de ontvangen ingebrekestelling hem ertoe heeft genoodzaakt zonder het opgevraagde medisch advies een beslissing te nemen, terwijl het college erkent dat het voor een zorgvuldige besluitvorming noodzakelijk was dit advies af te wachten. Het college heeft ook gesteld dat het ontbreken van het medisch advies ertoe heeft geleid dat een beslissing op bezwaar is genomen, die, zoals later bleek, niet zou zijn genomen als het advies was afgewacht. Verder heeft het college in het in beroep ingediende verweerschrift verklaard dat, als na ontvangst van de ingebrekestelling niet direct was overgegaan tot besluitvorming, de maximale dwangsom zou zijn verbeurd en dat het, door de ingebrekestelling voor de keuze geplaatst om óf een onvoldragen beslissing te nemen óf de maximale dwangsom te verbeuren, heeft gekozen voor de weg met de minste kosten. Hieruit volgt dat het college bestreden besluit 1 bewust heeft genomen zonder de nodige kennis te vergaren over de relevante feiten en de af te wegen belangen. Het college heeft bestreden besluit 1 genomen om te voorkomen dat het de maximale dwangsom zou verbeuren. Pas bij bestreden besluit 2 heeft een volledige heroverweging plaatsgevonden.
4.4.
De Raad acht voor zijn oordeel ook de volgende omstandigheden van belang. Appellant heeft niet ingestemd met het door het college in de brief van 16 november 2022 gevraagde uitstel, omdat hij een groot belang had bij een voortvarende besluitvorming, namelijk het kunnen terugkeren in zijn eigen woning. De bewindvoerder heeft ter zitting toegelicht dat zij dit belang meermalen telefonisch onder de aandacht heeft gebracht bij het college. Appellant heeft meegewerkt aan het medisch onderzoek en heeft vervolgens niets meer van het college vernomen. De correspondentie over de vertraging in de medische advisering heeft uitsluitend plaatsgevonden tussen het college en SMA Midden-Limburg. Het e-mailbericht dat het college hierover stelt te hebben gestuurd aan de gemachtigde van appellant op 28 maart 2023, dus pas na ontvangst van de ingebrekestelling, zit niet in het dossier en de gemachtigde van appellant ontkent dit bericht te hebben ontvangen. Na ontvangst van de ingebrekestelling heeft het college op geen enkele wijze contact gezocht met appellant om te bezien of appellant nog openstond voor een andere oplossing dan het nemen van een onvoldragen beslissing op bezwaar.
Conclusie en gevolgen
4.5.
Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd, behalve de beslissingen over proceskosten en griffierecht. De Raad zal het beroep tegen de hoogte van de dwangsom gegrond verklaren en bestreden besluit 2 op dit punt vernietigen. De Raad ziet in dit geval aanleiding het verzoek van appellant te honoreren en zelf in de zaak te voorzien door de hoogte van de door het college aan appellant verschuldigde dwangsom vast te stellen op het maximale bedrag van € 1.442,-. Doordat het college bestreden besluit 1 in strijd met de artikelen 3:2 en 7:11 van de Awb heeft genomen, is pas met bestreden besluit 2 het bezwaar van appellant inhoudelijk beoordeeld en zijn daarbij de relevante feiten en af te wegen belangen betrokken.
5. Appellant krijgt een vergoeding voor zijn proceskosten in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 1.814,- voor verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, ter waarde van € 907,- per punt, wegingsfactor 1). Hij krijgt ook het in hoger beroep betaalde griffierecht terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, behalve de beslissingen over proceskosten en griffierecht;
- verklaart het beroep tegen de hoogte van de dwangsom gegrond en vernietigt het besluit van 5 september 2023 voor zover het de hoogte van de dwangsom betreft;
- stelt de hoogte van de door het college aan appellant verschuldigde dwangsom vast op € 1.442,- en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 5 september 2023;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.814,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 138,-vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door K.M.P. Jacobs als voorzitter en K.H. Sanders en J.J. Janssen als leden, in tegenwoordigheid van S. Ploum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2025.
(getekend) K.M.P. Jacobs
(getekend) S. Ploum
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Op grond van artikel 3:2 van Pro de Awb vergaart het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Op grond van artikel 4:17, eerste lid, van de Awb, voor zover van belang, verbeurt het bestuursorgaan, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen.
Op grond van het tweede lid van dit artikel bedraagt de dwangsom de eerste veertien dagen € 23 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 35 per dag en de overige dagen € 45 per dag.
Op grond van het derde lid van dit artikel is de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
Op grond van artikel 4:18 van Pro de Awb stelt het bestuursorgaan de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vast binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was.
Op grond van artikel 4:19, eerste lid, van de Awb heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de beschikking op de aanvraag mede betrekking op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
Op grond van artikel 7:11, eerste lid, van de Awb vindt, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
Op grond van het tweede lid van dit artikel herroept het bestuursorgaan, voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.
Uit artikel 7:14 van Pro de Awb volgt dat paragraaf 4.1.3.2, waarin de artikelen 4:17 tot en met 4:20 staan, van toepassing is op besluiten op grond van deze afdeling.