Uitspraak
24/1670 WLZ
Datum uitspraak: 20 november 2025
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 4 juni 2024, 23/9514 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
VGZ Zorgkantoor B.V. (zorgkantoor)
SAMENVATTING
Aan appellante is op grond van de Wlz meerdere jaren een pgb verleend. In deze zaak gaat het om de vraag of het zorgkantoor het pgb van appellante per 1 april 2023 heeft mogen intrekken, het pgb over 2022 lager heeft mogen vaststellen, de vaststelling van het pgb over 2020 en 2021 heeft mogen wijzigen en – in het verlengde daarvan – het teveel betaalde bedrag heeft mogen terugvorderen. Net als de rechtbank beantwoordt de Raad deze vraag bevestigend.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. A. Kara, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het zorgkantoor heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 oktober 2025. Voor appellante is verschenen haar zus [naam zus] , die haar wettelijk vertegenwoordiger en bewindvoerder is. Zij is bijgestaan door mr. Kara. Het zorgkantoor heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N. Hovens-Moghtadir, mr. M. Santegoeds en I. Budziak.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante, geboren in 1988, heeft een verstandelijke handicap en epilepsie. Zij is geïndiceerd voor zorg op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wet langdurige zorg (Wlz). Het zorgkantoor heeft appellante voor het realiseren van de zorg vanaf april 2016 een persoonsgebonden budget (pgb) verleend. Appellante is de budgethouder en haar zus [naam zus] is de gewaarborgde hulp, bewindvoerder en wettelijk vertegenwoordiger. De moeder van appellante en [naam zorgverlener] (zorgverlener) hebben zorg in rekening gebracht zoals vastgelegd in onderscheiden zorgovereenkomsten en zorgbeschrijvingen. Betrokkene ging daarnaast op twee doordeweekse dagen naar de dagbesteding.
1.2.
Het zorgkantoor heeft op 14 juni 2022 een melding ontvangen van de politie ZeelandWestBrabant dat de zorgverlener geen zorg zou hebben verleend aan appellante omdat zij werkzaam was bij een bakkerij in [plaats] . Op 17 juni 2022 heeft de afdeling Veiligheidszaken van het zorgkantoor een onderzoek ingesteld. Op 22 juli 2022 heeft de afdeling Veiligheidszaken de zus van appellante gehoord. Op 16 september 2022 heeft het zorgkantoor de voorlopige onderzoeksbevindingen gedeeld. De bevindingen van het onderzoek zijn opgenomen in een rapport van 24 november 2022.
1.3.
Met een besluit van 2 februari 2023 heeft het zorgkantoor het pgb over 2023 ingetrokken per 1 april 2023. Hieraan heeft het zorgkantoor ten grondslag gelegd dat een onjuiste voorstelling van zaken is gegeven over de besteding van het pgb. De zorgovereenkomsten, de zorgbeschrijvingen en de verklaringen van de zus van appellante en de zorgverlener komen niet overeen met de werkelijkheid. Onduidelijk is wie zorg heeft verleend en in welke mate.
1.4.
Met afzonderlijke besluiten van 7 februari 2023 heeft het zorgkantoor de vaststellingen over de jaren 2016 tot en met 2021 gewijzigd. Daarnaast heeft het zorgkantoor met een besluit van 15 december 2022 het pgb voor het jaar 2022 lager vastgesteld.
1.5.
In verband hiermee heeft het zorgkantoor in totaal € 261.599,97 van appellante teruggevorderd.
1.6.
Met het besluit van 27 juli 2023 (bestreden besluit) heeft het zorgkantoor naar aanleiding van het bezwaar tegen de in 1.3 en 1.4 genoemde besluiten de gewijzigde vaststelling over de jaren 2020 en 2021, de lagere vaststelling over 2022 en de intrekking van het pgb per 1 april 2023 in stand gelaten en de terugvordering verlaagd van € 181.406,30 naar € 74.875,91.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. Naar het oordeel van de rechtbank is het onderzoek van het zorgkantoor voldoende zorgvuldig en uitgebreid geweest, met voldoende hoor- en wederhoor. Het zorgkantoor heeft aannemelijk gemaakt dat is voldaan aan de voorwaarden die gesteld worden aan een belastend besluit als het bestreden besluit. Daarbij heeft het zorgkantoor doorslaggevende waarde mogen toekennen aan de bij de politie afgelegde verklaring van de zorgverlener op 8 juni 2022. Dat de zorgverlener door vroege dementie niet in staat zou zijn geweest om een verklaring af te leggen volgt de rechtbank niet. Op basis van wat van de zijde van appellante is gesteld kan niet worden vastgesteld wie, wanneer, welke zorg aan betrokkene heeft verleend en of kwalitatief verantwoorde zorg is geleverd. Het zorgkantoor was dan ook bevoegd om het pgb te beëindigen per 1 april 2023. Het zorgkantoor heeft in het bestreden besluit op steekhoudende wijze onderbouwd waarom geen overwegend gewicht is toegekend aan het belang van appellante bij het voortzetten van het pgb. Het zorgkantoor was ook bevoegd om de vaststelling van het pgb over de jaren 2020 en 2021 te wijzigen, het pgb over 2022 lager vast te stellen en het onverschuldigd betaalde pgb terug te vorderen. Ook hier heeft het zorgkantoor een houdbare belangenafweging gemaakt. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat het zorgkantoor het pgb over de jaren 2016 tot en met 2019 uiteindelijk niet heeft gewijzigd, waardoor het teruggevorderde bedrag is verlaagd van € 106.530,39 naar € 74.875,91.
Het standpunt van appellante
3. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat daartegen is aangevoerd, wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over de intrekking van het pgb per 1 april 2023, de lagere vaststelling van het pgb over 2022, de wijziging van de vaststelling van het pgb over de jaren 2020 en 2021 en de terugvordering in stand heeft gelaten aan de hand van wat namens appellante in hoger beroep is aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.1.
De Raad kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank over het bestreden besluit en de overwegingen van de rechtbank die tot dat oordeel hebben geleid. De Raad verwijst daarom in de eerste plaats naar dat oordeel en die overwegingen [1] en voegt daar het volgende aan toe.
De intrekking, de lagere vaststelling en de wijziging van de vaststelling van het pgb en de terugvordering
4.2.
Namens appellante is aangevoerd dat de zorgverlener de gestelde zorg wel degelijk aan haar heeft verleend. Daarbij is er over de verklaring die de zorgverlener heeft afgelegd op gewezen dat de zorgverlener kampt met vroege dementie. Ter onderbouwing van deze stelling zijn documenten overgelegd.
4.3.
Dit betoog leidt niet tot het beoogde doel, gelet op het volgende.
4.4.
Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat het zorgkantoor waarde heeft mogen toekennen aan de verklaringen van de zorgverlener, die onder meer heeft verklaard dat appellante [naam 1] heet, een jongen van ongeveer 12 jaar oud is en in een rolstoel zit, terwijl appellante in werkelijkheid een vrouw van (destijds) 34 jaar was, die [naam 2] heet en niet in een rolstoel zit.
4.5.
De stukken die namens appellante zijn verstrekt leiden niet tot een ander oordeel. Daarvoor is van belang dat de zorgverlener haar verklaring op 8 juni 2022 heeft afgelegd. Zij werd daarbij bijgestaan door een advocaat. Weliswaar heeft appellante een document van een Bulgaarse arts overgelegd waarin wordt vermeld dat bij de zorgverlener op 16 augustus 2022 een ‘initial stage of Dementia’ is vastgesteld, maar dit verklaart zonder nadere objectiveerbare medische informatie over de situatie van de zorgverlener ten tijde van het verhoor op 8 juni 2022 niet dat zij een verklaring heeft afgelegd die op een groot aantal basale punten strijdig is met de werkelijkheid. Datzelfde geldt voor de overige overgelegde stukken.
4.6.
De onderzoeksbevindingen van het zorgkantoor bieden ook verder voldoende grondslag voor de conclusie dat de verplichtingen die zijn verbonden aan de pgb’s zijn geschonden. Het gaat dan in ieder geval om de hoofdverplichting dat de verzekerde het pgb uitsluitend gebruikt voor het doen van betalingen voor kwalitatief verantwoorde Wlz-zorg. Niet is gebleken dat de overeengekomen zorg daadwerkelijk is geleverd en dat doelmatige zorg van goede kwaliteit is ingekocht. De zorgovereenkomst en de zorgbeschrijving zijn niet aangepast bij verandering in de daarin opgenomen feiten en het zorgkantoor is ook verder niet op de hoogte gesteld van alle feiten en omstandigheden waarvan redelijkerwijs duidelijk moet zijn geweest dat zij van invloed konden zijn op de verstrekking van het pgb. Er is hier sprake van feiten en omstandigheden, waarvan het zorgkantoor redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn. Het is aannemelijk dat het zorgkantoor bij eerdere kennisneming daarvan het pgb over 2020 en 2021 lager zou hebben vastgesteld.
4.7.
Wat verder is aangevoerd is in grote lijnen een herhaling van wat in beroep is aangevoerd en leidt niet tot het oordeel dat het zorgkantoor niet bevoegd was het pgb in te trekken, het pgb over 2022 lager vast te stellen, de vaststelling van het pgb over 2020 en 2021 te wijzigen en – in het verlengde daarvan – het onverschuldigd betaalde bedrag terug te vorderen.
De belangenafweging
4.8.
Namens appellante is aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de belangenafweging die het zorgkantoor heeft verricht houdbaar is.
4.9.
Uit de formulering van de gronden blijkt dat appellante zich specifiek richt tegen de belangenafweging die het zorgkantoor heeft verricht in het kader van de intrekking van het pgb. Er is gewezen op het belang van appellante om de zorg te blijven ontvangen die zij nodig heeft. Ook is gesteld dat het zorgkantoor geen alternatief heeft geboden in de vorm van zorg in natura.
4.10.
Het zorgkantoor heeft rekening gehouden met de belangen van appellante, door in het besluit van 2 februari 2023 het pgb niet eerder dan per 1 april 2023 in te trekken. In dat besluit heeft het zorgkantoor bovendien uitdrukkelijk gewezen op de mogelijkheid van zorg in natura en omschreven op welke manier die zorg kan worden geregeld. Dat zorg in natura voor appellante niet mogelijk is, is niet aannemelijk gemaakt.
4.11.
Van de zijde van appellante is ook verder niets aangevoerd waaruit blijkt dat de nadelige gevolgen van het bestreden besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
4.12.
Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat het zorgkantoor gebruik heeft mogen maken van de bevoegdheid tot intrekking, lagere vaststelling en gewijzigde vaststelling van het pgb en tot terugvordering van het onverschuldigd betaalde bedrag.
Conclusie en gevolgen
5.1.
Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft.
5.2.
Omdat het hoger beroep niet slaagt krijgt appellante geen vergoeding voor haar proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door D. Hardonk-Prins en de leden K.H. Sanders en J.J. Janssen, in tegenwoordigheid van C.K. Teunissen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 november 2025.
(getekend) D. Hardonk-Prins
(getekend) C.K. Teunissen
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 4:45, eerste lid, van de Awb bepaalt dat de aanvrager bij de aanvraag tot subsidievaststelling aantoont dat de activiteiten hebben plaatsgevonden overeenkomstig de aan de subsidie verbonden verplichtingen, tenzij de subsidie voor de aanvang van de activiteiten wordt vastgesteld. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat de aanvrager tot subsidievaststelling rekening en verantwoording aflegt omtrent de aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn.
Artikel 4:46
1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.
3. Voor zover het bedrag van de subsidie afhankelijk is van de werkelijke kosten van de activiteiten waarvoor subsidie is verleend, worden kosten die in redelijkheid niet als noodzakelijk kunnen worden beschouwd bij de vaststelling van de subsidie niet in aanmerking genomen.
Artikel 4:49
1. Het bestuursorgaan kan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;
b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten, of
c. indien de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen.
2. De intrekking of wijziging werkt terug tot en met het tijdstip waarop de subsidie is vastgesteld, tenzij bij de intrekking of wijziging anders is bepaald.
3. De subsidievaststelling kan niet meer worden ingetrokken of ten nadele van de ontvanger worden gewijzigd indien vijf jaren zijn verstreken sedert de dag waarop zij is bekendgemaakt dan wel, in het geval, bedoeld in het eerste lid, onderdeel c, sedert de dag waarop de handeling in strijd met de verplichting is verricht of de dag waarop aan de verplichting had moeten zijn voldaan.
Artikel 4:57, eerste lid, van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen kan terugvorderen.
Wet langdurige zorg (Wlz)
Artikel 1.1.1 van de Wlz bepaalt, voor zover van belang, dat onder pgb wordt verstaan een subsidie waarmee de verzekerde onder de bij of krachtens artikel 3.3.3 en titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht gestelde voorwaarden aan hem te verlenen zorg kan inkopen.
Artikel 3.3.1, eerste lid, van de Wlz bepaalt, voor zover van belang, dat de verzekerde die recht heeft op zorg, ervoor kan kiezen om zijn recht tot gelding te brengen met een pgb.
Artikel 3.3.3, eerste lid, van de Wlz bepaalt, voor zover van belang, dat het zorgkantoor op aanvraag van de verzekerde een pgb verleent waarmee de verzekerde, in plaats van zorg in natura te ontvangen, zelf betalingen doet voor zorg als bedoeld in artikel 3.1.1, eerste lid, onderdelen a, onder 2°, b, f of g.
Regeling langdurige zorg (Rlz)
Op grond van artikel 5.17, eerste lid, onder a, van de Rlz mag het pgb alleen worden gebruikt voor het door de Svb op verzoek van de verzekerde doen van betalingen voor zorg als bedoeld in artikel 3.3.3 van de Wlz.
Artikel 5.18 van de Rlz bepaalt, voor zover van belang, dat bij de verlening van het pgb de verzekerde in ieder geval de volgende verplichtingen worden opgelegd:
a. de verzekerde gebruikt het pgb uitsluitend voor het doen betalen door de Sociale verzekeringsbank van zorg als bedoeld in artikel 5.17, eerste lid;
b. de zorg die de verzekerde inkoopt, is kwalitatief verantwoord;
c. de verzekerde past een zorgovereenkomst en zorgbeschrijving onverwijld aan indien van enige verandering in de daarin opgenomen feiten sprake is;
(…)
g. de verzekerde deelt het zorgkantoor op diens verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mee waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op de verstrekking van het pgb.
Artikel 5.20, tweede lid, aanhef en onder b, van de Rlz bepaalt dat het zorgkantoor de verleningsbeschikking kan intrekken of wijzigen met ingang van de dag waarop de verzekerde, of de derde die aan de verzekerde gewaarborgde hulp biedt, de opgelegde verplichtingen niet nakomt of niet langer voldoet aan de voorwaarden of verleningsgrond van het pgb of aan de eisen van gewaarborgde hulp.