Uitspraak
24/2090 NOW
Datum uitspraak: 10 december 2025
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 2 mei 2024, 23/2361-t (aangevallen tussenuitspraak) en tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 2 augustus 2024, 23/2361 (aangevallen einduitspraak)
Partijen:
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (minister)
[betrokkene B.V.] te [vestigingsplaats] (betrokkene)
SAMENVATTING
Het gaat in deze zaak over de definitieve vaststelling van de subsidie voor loonkosten op grond van de NOW-1 en de terugvordering van het betaalde voorschot. De Raad komt tot het oordeel dat de minister toereikend heeft gemotiveerd waarom de subsidie op grond van de NOW-1 is vastgesteld op nihil. De minister heeft betrokkene terecht tegengeworpen dat zij bij de aanvraag om subsidievaststelling geen accountantsverklaring heeft overgelegd. De Raad volgt het standpunt van de minister dat de voor betrokkene nadelige gevolgen van het besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot het met het besluit te dienen doel, namelijk het controleren of aan de aanvullende voorwaarden van artikel 6a van de NOW-1 wordt voldaan. Het hoger beroep van de minister slaagt en de aangevallen uitspraak wordt vernietigd.
PROCESVERLOOP
De minister heeft hoger beroep ingesteld. Namens betrokkene heeft [gemachtigde] een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 augustus 2025. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door V.A.R. Kali, werkzaam bij het Uwv, en drs. C.C. Staal RA, werkzaam voor het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Voor betrokkene is verschenen [gemachtigde] .
OVERWEGINGEN
Inleiding
1.1.
Betrokkene maakte ten tijde in geding onderdeel uit van een concern. In dat concern hield [naam B.V.1] alle aandelen in betrokkene en in [naam B.V.2] Betrokkene exploiteerde een winkel in herenmode . [naam B.V.2] is een supermarkt.
1.2.
Op 12 mei 2020 heeft betrokkene een aanvraag ingediend voor een subsidie in de loonkosten op grond van de Eerste tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid (NOW-1) voor de periode van maart 2020 tot en met mei 2020. Bij besluit van 15 mei 2020 heeft de minister aan betrokkene een subsidie in de loonkosten op grond van de NOW-1 verleend ten bedrage van € 30.483,-, waarvan een bedrag van € 24.384,- als voorschot is betaald.
1.3.
Op 1 februari 2022 heeft betrokkene de definitieve berekening van de subsidie op grond van de NOW-1 aangevraagd. Op het aanvraagformulier heeft betrokkene vermeld dat haar bedrijf onderdeel is van een groep of concern en dat het concern een omzetverlies van minder dan 20% heeft geleden. Betrokkene heeft tevens vermeld dat zij als werkmaatschappij wél een omzetverlies heeft van tenminste 20%, namelijk 53%. Betrokkene heeft daarom de minister verzocht om toepassing van artikel 6a, eerste lid, van de NOW-1.
1.4.
Naar aanleiding van deze aanvraag heeft de afdeling Uitvoering Van Beleid (UVB) van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid nader onderzoek gedaan. In dat kader heeft UVB betrokkene, op grond van artikel 13, tweede lid, en artikel 14, derde lid, van de NOW-1, verzocht om aanvullend een accountantsverklaring in te sturen. Betrokkene heeft UVB medegedeeld de gevraagde accountantsverklaring niet te zullen verstrekken, omdat de kosten van een dergelijke verklaring hoger zijn dan de te ontvangen subsidie op grond van de NOW-1. Het UVB heeft betrokkene medegedeeld dat zij daarmee aangeeft geen gebruik te willen maken van de NOW-1. In een rapport van bevindingen van 23 september 2022 heeft UVB geconcludeerd dat het percentage omzetverlies na controle 0% is.
1.5.
Bij besluit van 9 december 2022 heeft de minister de aanvraag van betrokkene tot definitieve vaststelling van de subsidie op grond van de NOW-1 afgewezen op de grond dat het omzetverlies minder dan 20% bedraagt. De minister heeft tevens het verleende voorschot van € 24.384,- van betrokkene teruggevorderd.
1.6.
Bij beslissing op bezwaar van 28 februari 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 9 december 2022 ongegrond verklaard.
1.6.1.
De minister heeft te kennen gegeven dat de in het besluit van 9 december 2022 vermelde grondslag niet juist is. De minister heeft aan de afwijzing van de aanvraag gewijzigd ten grondslag gelegd dat deze aanvraag niet voldoet aan de in de NOW-1 gestelde eisen. Betrokkene heeft namelijk geen accountantsverklaring meegestuurd bij de aanvraag tot vaststelling, terwijl zij daartoe wel verplicht is omdat zij heeft verzocht om toepassing van artikel 6a van de NOW-1.
1.6.2.
De minister heeft opgemerkt dat de NOW-1 geen hardheidsclausule bevat. De minister heeft zich gerealiseerd dat de NOW-regeling voor sommige werkgevers, zoals betrokkene, nadelig kan uitpakken, maar niet gezegd kan worden dat de verplichting om de accountantsverklaring aan te leveren in strijd is met het evenredigheidsbeginsel of enig ander algemeen beginsel van behoorlijk bestuur of algemeen rechtsbeginsel. De minister heeft benadrukt dat de accountantsverklaring vereist is om de daadwerkelijke omzetdaling vast te stellen en om vast te stellen of aan alle verplichtingen in het kader van de NOW-regeling is voldaan. Daaraan heeft de minister toegevoegd dat voor werkgevers die (op grond van artikel 6a van de NOW-1) de omzetdaling bepalen op het niveau van de werkmaatschappij geldt dat, vanwege de aanvullende risico’s, altijd, dus ongeacht de hoogte van het subsidiebedrag, een assuranceopdracht met redelijke mate van zekerheid wordt gevraagd. Van dermate bijzondere omstandigheden dat hier maatwerk moet worden verleend, is volgens de minister geen sprake. Daarbij is van belang dat de wetgever de negatieve gevolgen voor werkgevers als betrokkene heeft laten meewegen.
1.6.3.
De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat hij bevoegd is om de subsidie lager vast te stellen. De minister heeft toegelicht dat hij, vanwege het zwaarwegend belang bij een zorgvuldige besteding van publieke middelen en een in dat kader juiste vaststelling van het recht op subsidie, geen gebruik maakt van de ruimte die de Algemene wet bestuursrecht (Awb) biedt om de subsidie niet lager vast te stellen als er niet aan de subsidie verbonden verplichtingen is voldaan. Zonder een accountantsverklaring kan de juistheid van de subsidie niet worden vastgesteld. Dit is van belang voor de rechtmatigheid van de NOW-1, maar ook voor het vertrouwen van het algemene publiek in de uitgaven die deze omvangrijke subsidieregeling met zich brengt. Volgens de minister wegen deze belangen zwaarder dan het belang van betrokkene.
1.6.4.
De minister heeft tot slot het beroep op het gelijkheidsbeginsel verworpen, omdat de verplichting om een accountantsverklaring aan te leveren als het omzetverlies op werkmaatschappijniveau wordt vastgesteld geldt voor alle ondernemingen.
Tussenuitspraak en uitspraak van de rechtbank
2.1.
Bij de aangevallen tussenuitspraak heeft de rechtbank vastgesteld dat niet in geschil is dat betrokkene onderdeel is van een groep, maar de subsidie heeft aangevraagd op werkmaatschappijniveau. De vrijstelling van de verplichting om een accountantsverklaring over te leggen geldt daarom niet voor betrokkene. De rechtbank heeft geconcludeerd dat niet ter discussie staat dat betrokkene niet heeft voldaan aan deze verplichting. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister dan ook bevoegd was om de subsidie lager vast te stellen. Gelet op de specifieke omstandigheden van dit geval, had de minister echter moeten afwegen of het feit dat betrokkene niet aan deze subsidieverplichting heeft voldaan echt zo problematisch is, waarbij ook meegewogen had moeten worden dat de financiële verhoudingen in de groep van betrokkene overzichtelijk zijn en dat de kosten van betrokkene om wél aan die verplichting te voldoen aanzienlijk zijn. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister niet deugdelijk en inzichtelijk gemotiveerd waarom de definitieve subsidie is vastgesteld op nihil. Dat brengt mee dat ook de beslissing om het betaalde voorschot van € 24.384,- terug te vorderen onvoldoende is gemotiveerd. De rechtbank heeft het bestreden besluit in strijd geacht met artikel 7:12 van de Awb. De rechtbank heeft de minister bij de tussenuitspraak in de gelegenheid gesteld dit gebrek te herstellen.
2.2.
In reactie op de tussenuitspraak heeft de minister bij brief van 3 juni 2024 het volgende opgemerkt. De minister heeft erop gewezen dat uit artikel 13, tweede lid, van de NOW-1 en het in de bijlage opgenomen accountantsprotocol blijkt dat bij de vaststelling van de subsidie wordt uitgegaan van de omzetdaling zoals door de accountant is bevestigd in de accountantsverklaring. De minister heeft erop gewezen dat in de NOW-1 geen bepaling is opgenomen dat hiervan kan worden afgeweken, en dat de NOW-regeling geen hardheidsclausule bevat. Het is de uitdrukkelijke bedoeling van de minister geweest te kiezen voor de verplichting tot het (in dit geval) aanleveren van de (goedkeurende) accountantsverklaring bij het (definitief) vaststellen van de NOW-subsidie nadat deze eerder (voorlopig) verleend is. De minister heeft gesteld dat hij niet zelf een accountant inschakelt ter voorbereiding van de vaststellingsbesluiten, nu het aan betrokkene is om zelf een accountantsverklaring in te dienen. De minister hoeft zich daarom niet op grond van artikel 3:9 van de Awb dan wel het zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 van de Awb) te vergewissen of het onderzoek door de accountant op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden, dan wel bij afwezigheid van een (goedkeurende) accountantsverklaring zelf een inhoudelijk oordeel te geven over de omzetdaling. Wat betrokkene wenst en stelt over dit punt is bovendien niet uitvoerbaar. Volgens de minister weegt zijn belang hierin zwaarder dan dat van betrokkene.
2.3.
Bij de aangevallen einduitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek in het bestreden besluit niet heeft hersteld. In de brief van 3 juni 2024 heeft de minister gesteld dat zijn belang zwaarder weegt dan het belang van betrokkene, maar heeft hij op geen enkele manier uitgelegd waarom het bij de afweging van de betrokken belangen niet onevenredig is om het ontbreken van een accountantsverklaring ten grondslag te leggen aan de vaststelling van de definitieve subsidie op nihil en de terugvordering van het uitbetaalde voorschot. In de brief is niet ingegaan op de hoge kosten voor betrokkene noch op de noodzaak van het overleggen van een accountantsverklaring in deze specifieke situatie. De rechtbank heeft het beroep van betrokkene gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft de minister opgedragen om met inachtneming van het bepaalde in de tussenuitspraak en de einduitspraak opnieuw te beslissen op de bezwaren van betrokkene. De rechtbank heeft toegevoegd dat de minister in het nieuwe besluit het ontbreken van een accountantsverklaring niet als weigeringsgrond voor de toekenning van een definitieve subsidie kan hanteren.
Het standpunt van de minister
3.1.1.
De minister heeft hoger beroep ingesteld tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat hij in het bestreden besluit, gelezen in samenhang met de aanvulling in de brief van 3 juni 2024, wel toereikend heeft gemotiveerd dat de door hem toegelichte belangen zwaarder wegen dan het belang van betrokkene en dat het op nihil stellen van de subsidie in dit geval (dus) niet onevenredig is.
3.1.2.
De minister heeft erop gewezen dat de NOW-1 voorschrijft dat in concernverhoudingen het overleggen van een accountantsverklaring verplicht is. Daarnaast heeft de minister erop gewezen dat de NOW-1 geen hardheidsclausule bevat. De minister heeft benadrukt dat het de uitdrukkelijke bedoeling is geweest te kiezen voor de verplichting tot het (in dit geval) aanleveren van de accountantsverklaring bij het (definitief) vaststellen van de NOW-subsidie nadat deze eerder (voorlopig) is verleend. Die verklaring voldoet aan de standaarden die door de beroepsorganisatie van accountants zijn vastgesteld, met inachtneming van het in de bijlage bij de NOW-regeling opgenomen accountantsprotocol. Daarmee is ook beoogd om een efficiënte en effectieve uitvoering te bevorderen. De minister heeft herhaald dat hij bij afwezigheid van een accountantsverklaring niet zelf een inhoudelijk oordeel hoeft te geven over de omzetdaling. Dit is ook niet uitvoerbaar. Het belang van de minister weegt hierin zwaarder dan dat van de werkgever.
3.1.3.
Over de omstandigheid dat betrokkene vanwege de daaraan verbonden kosten afgezet tegen de hoogte van de toe te kennen subsidie geen accountantsverklaring heeft aangeleverd, heeft de minister herhaald dat het aan betrokkene is om aan te tonen dat zij voldoet aan de voorwaarden voor subsidievaststelling. Omdat de accountant toegang heeft tot alle relevante gegevens, is deze (het beste) toegerust om te onderzoeken of een betrokken werkgever aan alle subsidievoorwaarden heeft voldaan. Daarom is gekozen voor het verplicht stellen van een accountantsverklaring. Volgens de minister is het vragen van een accountantsverklaring een geschikt en noodzakelijk middel om een legitiem doel te bereiken, namelijk een juiste besteding van subsidiegelden. Afweging van de nadelige gevolgen van het bestreden besluit in verhouding tot het doel daarvan leidt volgens de minister tot de conclusie dat het vaststellen van de definitieve NOW-1-subsidie op € 0,- niet onevenredig is.
3.1.4.
Tot slot heeft de minister aangevoerd dat er geen aanleiding is om van terugvordering van de subsidie op grond van de NOW-1 af te zien. De NOW-regelingen bieden een ruimhartig invorderingstraject en bovendien bestaat de mogelijkheid om bij acute financiële onmacht, zoals een dreigend faillissement, een verzoek tot kwijtschelding te doen van de vorderingen op betrokkene.
Het standpunt van betrokkene
3.2.
Betrokkene heeft benadrukt dat het gaat om het aantonen van de omzet en het omzetverlies. De minister eist in dat kader van betrokkene een, in haar bedrijf, ongebruikelijke en kostbare accountantsverklaring, terwijl het aantonen van omzetverlies ook kan met een eenvoudigere en goedkopere derdenverklaring. Betrokkene heeft gesteld dat in haar geval evident sprake is van een zeer onredelijke uitkomst, die er bovendien toe leidt dat het doel van de NOW-1 niet wordt bereikt.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank het bestreden besluit terecht heeft vernietigd en de minister terecht heeft opgedragen opnieuw te beslissen op de bezwaren van betrokkene. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep van belang zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
4.1.
Uit artikel 14, vijfde lid, van de NOW-1 volgt dat de minister de subsidie vaststelt op nihil als de werkgever geen verklaring van een accountant, als bedoeld in artikel 13, tweede lid, of een verklaring van een deskundige derde als bedoeld in artikel 13, derde lid, verstrekt, tenzij hij daarvan op grond van artikel 13, tweede of derde lid, is vrijgesteld. Tussen partijen is niet in geschil dat betrokkene, die heeft verzocht om toepassing van artikel 6a van de NOW1, verplicht was om een accountantsverklaring te overleggen. Nu betrokkene niet aan deze verplichting heeft voldaan heeft de minister, in overeenstemming met artikel 14, vijfde lid, van de NOW-1, de NOW-subsidie op nihil vastgesteld.
4.2.
Omdat het in deze zaak gaat om de vaststelling van een subsidie zijn, naast de bepalingen van de NOW-1, ook de bepalingen uit titel 4.2 van de Awb van toepassing. Op grond van artikel 4:46, eerste lid, van de Awb wordt de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vastgesteld, tenzij er sprake is van één van de (limitatief) in het tweede lid genoemde situaties. In die gevallen kan de subsidie lager worden vastgesteld. In het geval van betrokkene was de minister bevoegd de subsidie lager vast te stellen op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb, op de grond dat dat de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
4.3.
Het besluit tot vaststelling van de subsidie op grond van de NOW-1 op een lager bedrag dan bij de subsidieverlening is vastgesteld, berust op een discretionaire bevoegdheid. Bij de toepassing van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb moet de minister een belangenafweging maken tussen het belang van een juiste vaststelling van de NOW-subsidie enerzijds en de gevolgen van een lagere vaststelling voor betrokkene anderzijds.
4.4.
De Raad komt op grond van de hierna volgende overwegingen tot het oordeel dat de minister in het bestreden besluit, gelezen in combinatie met de aanvulling in de brief van 3 juni 2024, toereikend heeft gemotiveerd waarom de definitieve subsidie is vastgesteld op nihil en dat zijn belang zwaarder moet wegen dan het belang van betrokkene.
4.5.
Uit de Nota van Toelichting (Toelichting) [1] bij artikel 6a van de NOW-1 blijkt dat er door het bedrijfsleven, de vakbonden en in de motie Palland c.s. werd gevraagd om een versoepeling van de regeling van artikel 6, vijfde lid, van de NOW-1, omdat bij omzetvaststelling op concernniveau het doel van de regeling, behoud van werkgelegenheid, niet altijd zal kunnen worden gerealiseerd. Dit kan zich voordoen als een werkmaatschappij van een concern met zeer uiteenlopende activiteiten wel wordt geconfronteerd met 20% omzetdaling of meer, terwijl de activiteiten van de andere werkmaatschappijen van het concern doorlopen of zelfs beter draaien en op concernniveau daarom geen sprake is van 20% omzetdaling. Als werkmaatschappijen van een concern geen individueel beroep op de regeling kunnen doen en er geen interne solidariteit tussen de werkmaatschappijen en/of onderdelen binnen het concern is, dan kan dit ertoe leiden dat de individuele werkmaatschappij toch overgaat tot ontslag. Om die reden heeft de minister in artikel 6a van de NOW, in afwijking van de hoofdregel van artikel 6, vijfde lid, van de NOW-1, de mogelijkheid geopend voor werkgevers die deel uitmaken van een groep of concern en die daarom bij de aanvraag tot vaststelling van de subsidie hebben verzocht, subsidie te verstrekken waarbij de omzetdaling wordt bepaald op basis van de omzetdaling van die rechtspersoon of vennootschap afzonderlijk, mits aan de in dat artikel genoemde voorwaarden wordt voldaan.
4.6.
In de Toelichting [2] heeft de minister erop gewezen dat er aan de omzetbepaling op werkmaatschappij-niveau risico’s zijn verbonden: (1) het subsidiegeld kan terecht komen bij concerns die als geheel goed draaien en mede op basis van de NOW-subsidie winsten uitkeren; (2) het maakt het mogelijk dat bedrijven gaan schuiven met personeel en omzet tussen werkmaatschappijen om de subsidie te maximaliseren. Daarom zijn er in de regeling extra voorwaarden aan deze mogelijkheid van omzetbepaling verbonden door eisen te stellen aan het dividend- en bonusbeleid, het beleid tot inkoop van eigen aandelen, het overleg met de vakbeweging en door aanvullende accountantscontroles te vereisen. In de Toelichting bij de wijziging van artikel 14 is uitgelegd dat is geregeld dat de werkgever die verzoekt om de toepassing van artikel 6a de stukken meezendt waaruit blijkt dat aan de voorwaarden van artikel 6a is voldaan. Tevens is in die Toelichting bij onderdeel E gesteld dat de subsidie op nihil zal worden vastgesteld indien geen verklaring van een accountant wordt overgelegd.
4.7.
Uit de Toelichting bij artikel 13, tweede lid, van de NOW-1 [3] blijkt dat de regelgever bij aanvragen op grond van artikel 6a van de NOW-1 ervoor heeft gekozen dat altijd een assurance-opdracht met een redelijke mate van zekerheid is vereist en dat dit verband houdt met de aanvullende voorwaarden bij een aanvraag op werkmaatschappij niveau. De werkzaamheden van de accountant zijn daarop afgestemd.
4.8.
Uit de kamerbrief van 31 mei 2021 [4] blijkt dat de minister oog had voor signalen die hem bereikten over de hoogte van de administratieve lasten bij controle van de NOW-aanvragen door een accountant of deskundige derde. Om die reden heeft de minister een aantal administratieve lastenverlichtingen doorgevoerd. Eén van deze verlichtingen betrof de ‘aanpassing controlepiramide bij aanvragen op werkmaatschappijniveau’. Deze verlichting, die eerst is doorgevoerd vanaf de NOW-3, ziet op bedrijven die gebruik maken van de regeling voor werkmaatschappijen en waarbij de definitief vastgestelde subsidie lager is dan € 375.000,-, in welk geval de controle wordt verlicht door geen verklaring met redelijke maar beperkte mate van zekerheid te vragen.
4.9.
Uit het vorenstaande volgt dat de regelgever, zoals de minister ook heeft benadrukt, er uitdrukkelijk voor heeft gekozen om van de werkgever, die bij de vaststelling van de NOWsubsidie heeft verzocht om toepassing van artikel 6a van de NOW-1, een accountantsverklaring te verlangen. Het doel hiervan is om te controleren of aan de aanvullende voorwaarden wordt voldaan. Dat is een legitiem doel waaraan zwaarwegende betekenis toekomt. Met de regeling van artikel 6a van de NOW-1 wordt het beginsel van interne solidariteit tussen de werkmaatschappijen of onderdelen binnen een concern doorbroken. Daarom heeft de minister in dat artikel een aantal aanvullende voorwaarden geformuleerd en wordt op grond van artikel 13, tweede lid, van de NOW-1 een accountantsverklaring vereist. De minister heeft later de regeling bijgesteld door niet altijd meer een accountantsverklaring met een redelijke mate van zekerheid te verlangen maar met een beperkte mate van zekerheid. Daarbij wordt nog opgemerkt dat de latere aanpassing in de NOW-3 op dit punt alleen ziet op de (omvang van de) werkzaamheden die de accountant moet verrichten. Aan de verplichting tot het overleggen van een accountantsverklaring als zodanig doet die aanpassing niet af. Een effectieve, met voldoende kwalitatieve waarborgen omgeven controle op het voldoen aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 6a van de NOW-1 en daarmee op een rechtmatige besteding van overheidsgelden, kan alleen worden bereikt indien een accountantsverklaring wordt overgelegd. Hiermee wordt voorkomen dat misbruik of oneigenlijk gebruik kan worden gemaakt van de regeling van artikel 6a van de NOW-1. In zoverre is het bestreden besluit geschikt en noodzakelijk te achten.
4.10.
Daar staat tegenover dat het voldoen aan de verplichting tot het overleggen van een accountantsverklaring voor betrokkene financieel nadelige gevolgen heeft, omdat aan het overleggen van een accountantsverklaring voor haar hoge kosten zijn verbonden. Er is echter, gelet op het hiervoor beschreven doel van de accountantsverklaring, geen aanleiding om in dit geval het financiële nadeel als onevenredig te beoordelen. Afweging van de nadelige gevolgen van het besluit in verhouding tot het doel daarvan leidt tot de conclusie dat het op nihil stellen van de subsidie en volledige terugvordering van het onverschuldigd betaalde voorschot in dit geval niet onevenredig is.
Conclusie en gevolgen
5. Uit 4.1 tot en met 4.10 volgt dat het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. Het beroep wordt ongegrond verklaard. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft.
6. Voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep van betrokkene tegen het besluit van 28 februari 2023 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door H.G. Rottier als voorzitter en G.C. Boot en S. Wijna als leden, in tegenwoordigheid van D. Semiz als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 december 2025.
(getekend) H.G. Rottier
(getekend) D. Semiz
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving.
NOW-1
Artikel 6, vierde lid, van de NOW-1
Voor de omzetdaling wordt uitgegaan van de omzetdaling van de natuurlijke of rechtspersoon, tenzij artikel 6a van toepassing is.
Artikel 6, vijfde lid, van de NOW-1
Indien de rechtspersoon of vennootschap onderdeel is van een groep als bedoeld in artikel 24b van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, wordt, in afwijking van het vierde lid, uitgegaan van de omzetdaling van de groep zoals deze op 1 maart 2020 bestond. Indien de rechtspersoon een dochtermaatschappij is van een ander als bedoeld in artikel 24a van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, wordt de dochtermaatschappij en de rechtspersoon voor de werking van deze regeling behandeld als waren zij een groep. Voor de bepaling van de omzetdaling als bedoeld in de eerste zin worden de Nederlandse rechtspersonen en vennootschappen in aanmerking genomen, alsmede buitenlandse rechtspersonen en vennootschappen met loon in Nederland.
Artikel 6a, eerste lid, van de NOW-1
1. In afwijking van artikel 6, vijfde lid, kan aan de werkgever die deel uitmaakt van een groep als bedoeld in dat lid, die daarom bij de aanvraag tot vaststelling van de subsidie heeft verzocht, subsidie worden verstrekt waarbij de omzetdaling wordt bepaald op basis van de omzetdaling van die rechtspersoon of vennootschap afzonderlijk, indien aan de volgende voorwaarden is voldaan:
a. de subsidieaanvraag bedoeld in artikel 8, eerste lid, is gedaan na het tijdstip van inwerkingtreding van dit artikel;
b. de rechtspersoon of vennootschap heeft geen bedrijfsmatige activiteiten die voor meer dan de helft bestaan uit het binnen de groep ter beschikking stellen van arbeidskrachten;
c. de werkgever handelt in overeenstemming met een overeenkomst, die door hem voorafgaand aan de subsidieaanvraag wordt aangegaan, inclusief dagtekening, met de belanghebbende verenigingen van werknemers, bedoeld in artikel 3, derde lid, van de Wet melding collectief ontslag, en bij gebreke daarvan een andere vertegenwoordiging van werknemers, over werkbehoud. Bij werkmaatschappijen van minder dan 20 werknemers volstaat akkoord van een vertegenwoordiging van werknemers;
d. het groepshoofd, bedoeld in artikel 406, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek of de moedermaatschappij, bedoeld in artikel 24a van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, verklaart voorafgaand aan de aanvraag dat over 2020 geen dividenden aan aandeelhouders of bonussen aan de Raad van Bestuur en directie van het concern en de rechtspersoon of vennootschap voor waarop dit artikel wordt toegepast, waaronder mede begrepen winstdelingen, zullen worden uitgekeerd of eigen aandelen zullen worden ingekocht door de rechtspersonen binnen de groep tot en met de datum van de vergadering waarin de jaarrekening wordt vastgesteld in 2021. Met dividend worden gelijkgesteld andere winstuitkeringen aan derden buiten de groep. Indien de rechtspersoon, natuurlijke persoon of groep verplicht is op grond van een vaststellingsverklaring met de Belastingdienst of een wettelijke plicht om dividend uit te keren dan blijft dit toegestaan voor het gedeelte waarover de plicht geldt;
e. de andere rechtspersonen of vennootschappen binnen een groep als bedoeld in artikel 6, vijfde lid, voeren geen opdrachten of projecten uit die ten koste kunnen gaan van de rechtspersoon of vennootschap waarvoor de omzetdaling met toepassing van dit artikel wordt bepaald; en
f. de omzetdaling van de groep, bedoeld in artikel 6, vijfde lid, bedraagt minder dan 20%, in de periode, bedoeld in artikel 8, vierde lid, onderdeel c.
Artikel 13, tweede lid, van de NOW-1
De aanvraag van de vaststelling gaat vergezeld van een verklaring over de naleving van de subsidievoorwaarden, afgegeven door een accountant als bedoeld in artikel 1 van de Wet op het accountantsberoep. Deze verklaring voldoet aan de standaarden die door de Koninklijke Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants zijn vastgesteld, met inachtneming van het in de bijlage bij deze regeling opgenomen accountantsprotocol. Van de verplichting om een verklaring van een accountant over te leggen is de werkgever vrijgesteld, indien het totale voorschot dat is verstrekt aan die natuurlijke persoon, rechtspersoon, of groep als bedoeld in artikel 6, vijfde lid, minder is dan € 100.000,-. In afwijking van de vorige zin geldt de vrijstelling van de verplichting om een verklaring van een accountant te overleggen niet indien de totale subsidie voor die natuurlijke persoon, rechtspersoon of groep als bedoeld in artikel 6, vijfde lid, wordt vastgesteld op een bedrag van € 125.000,- of meer, of indien de werkgever heeft verzocht om toepassing van artikel 6a.
Artikel 13, derde lid, van de NOW-1
De werkgever die op grond van het tweede lid is vrijgesteld van de verplichting om een verklaring van een accountant over te leggen, overlegt ten behoeve van de vaststelling van de subsidie het in de bijlage bij deze regeling opgenomen formulier met een verklaring van een deskundige derde waarmee de omzetdaling wordt bevestigd. De Minister wijst aan welke deskundige derden een verklaring kunnen afgeven. Van de verplichting om een verklaring van een deskundige derde te overleggen is de werkgever vrijgesteld, indien het totale voorschot voor die natuurlijke persoon of groep als bedoeld in artikel 6, vijfde lid, dat verstrekt is minder dan € 20.000,- bedraagt. In afwijking van de vorige zin geldt de vrijstelling van de verplichting om een verklaring van een deskundige derde te overleggen niet indien de totale subsidie voor die natuurlijke persoon, rechtspersoon of groep als bedoeld in artikel 6, vijfde lid, wordt vastgesteld op een bedrag van € 25.000,- of meer.
Artikel 14, derde lid, van de NOW-1
De werkgever die bij de aanvraag van de vaststelling verzoek om toepassing van artikel 6a verklaart dat voldaan is aan de voorwaarden van artikel 6a verklaart dat voldaan is aan de voorwaarden van artikel 6a en zendt een verklaring van een accountant mee waaruit dat blijkt.
Artikel 14, vijfde lid, van de NOW-1
De subsidie wordt vastgesteld aan de hand van de berekeningswijze, bedoeld in artikel 7, met dien verstande dat de subsidie in ieder geval op nihil wordt vastgesteld, indien:
[..]
b. de werkgever geen verklaring van een accountant, als bedoeld in artikel 13, tweede lid, of een verklaring van een deskundige derde als bedoeld in artikel 13, derde lid, verstrekt, tenzij hij daarvan op grond van artikel 13, tweede of derde lid, is vrijgesteld.
Artikel 15 van de NOW-1
Onverminderd artikel 4:95, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan het verstrekte voorschot geheel of gedeeltelijk worden teruggevorderd van de subsidieontvanger, indien dit ten onrechte of voor een te hoog bedrag is verstrekt of indien niet aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 13, is voldaan.
Awb
Artikel 3:4, tweede lid, van de Awb
De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 4:46, eerste en tweede lid, van de Awb
1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast;
2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
a. de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
b. de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
c. de subsidieontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten.
Artikel 4:95, eerste en vierde lid, van de Awb
1. Het bestuursorgaan kan vooruitlopend op de vaststelling van een verplichting tot betaling van een geldsom een voorschot verlenen indien redelijkerwijs kan worden aangenomen dat een verplichting tot betaling zal worden vastgesteld, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. [..]
4. Betaalde voorschotten worden verrekend met de te betalen geldsom. Onverschuldigd betaalde voorschotten kunnen worden teruggevorderd.