Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 21 juli 2023, 21/5698 en 21/5699 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Breda (college)
Datum uitspraak: 16 december 2025
SAMENVATTING
Deze zaak gaat over de intrekking en terugvordering van de bijstand van appellant. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat appellant in de periode waarover de bijstand is ingetrokken en teruggevorderd een gezamenlijke huishouding heeft gevoerd op twee achtereenvolgende adressen. Appellant heeft aangevoerd dat hij vanaf de datum van zijn verhuizing naar zijn tweede adres geen gezamenlijk hoofdverblijf heeft gehad op dat adres en dat van wederzijdse zorg geen sprake is geweest. Volgens hem heeft hij dus geen gezamenlijke huishouding gevoerd. Appellant krijgt hierin gelijk.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. Z.M. Alaca, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 30 september 2025. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Alaca. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.S. Hyder.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant ontving sinds 2 juli 2014 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet naar de norm voor een alleenstaande. Op 1 maart 2017 heeft appellant zich ingeschreven op een adres in [plaats] (adres 1) waar ook X en haar broer stonden ingeschreven. Appellant huurde op dat adres een kamer van X. Het college heeft de bijstand van appellant toen ongewijzigd voortgezet. Op 30 december 2017 is de dochter van X geboren, (Y). In 2019 heeft het college een rechtmatigheidsonderzoek uitgevoerd. Op 26 juli 2019 heeft het college appellant laten weten dat de bijstand naar aanleiding van dit onderzoek ongewijzigd wordt voortgezet. Op 27 februari 2020 is appellant verhuisd en heeft hij zich ingeschreven op een ander adres in [plaats] (adres 2). Daarop heeft het college appellant verzocht aanvullende informatie te verstrekken over zijn nieuwe adres. Het college heeft de bijstand van appellant na deze verhuizing opnieuw ongewijzigd voortgezet.
1.2.
Een buitengewoon opsporingsambtenaar van de gemeente Breda (boa) heeft in juni 2021 een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellant verleende bijstand. In dat kader heeft de boa dossier- en internetonderzoek gedaan, bankafschriften opgevraagd en in de periode van 25 juni 2021 tot en met 14 juli 2021 waarnemingen verricht bij adres 1 en bij adres 2. Op 14 juli 2021 heeft de boa samen met een collega een onaangekondigd huisbezoek afgelegd op adres 2 en daarna een gesprek gevoerd met appellant. Op 15 juli 2021 heeft de boa een gesprek gevoerd met X. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 19 juli 2021.
1.3.
Op basis van de resultaten van het onderzoek heeft het college met een besluit van 23 juli 2021 (besluit 1) de bijstand van appellant met ingang van 1 juli 2021 beëindigd (lees: ingetrokken). Met een besluit van 5 augustus 2021 (besluit 2) heeft het college de bijstand van appellant ingetrokken over de periode van 30 december 2017 tot 1 juli 2021 en de kosten van bijstand over deze periode tot een bedrag van € 53.164,86 van appellant teruggevorderd.
1.4.
Met een besluit van 1 december 2021 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar van appellant tegen besluit 1 ongegrond verklaard. Met een afzonderlijk besluit van 1 december 2021 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar van appellant tegen besluit 2, voor zover het de intrekking betreft, ongegrond verklaard. Met een besluit van 31 mei 2023 (bestreden besluit 3) heeft het college alsnog beslist op het bezwaar tegen besluit 2, voor zover het de terugvordering betreft. Het college heeft dat bezwaar ook ongegrond verklaard. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant en X een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd op achtereenvolgens adres 1 en adres 2. Hiervan heeft appellant in strijd met de op hem rustende inlichtingenverplichting geen melding gemaakt. Als gevolg daarvan heeft hij ten onrechte bijstand naar de norm voor een alleenstaande ontvangen.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard en daarmee dit besluit in stand gelaten. Ook bestreden besluit 3 heeft de rechtbank in stand gelaten. De rechtbank heeft het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd, voor zover daarbij niet is beslist op het bezwaar tegen de terugvordering. De rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van bestreden besluit 2 heeft de rechtbank in stand gelaten, onder meer omdat met bestreden besluit 3 alsnog een volledige heroverweging heeft plaatsgevonden. De rechtbank heeft het college tot slot veroordeeld in de door appellant gemaakte kosten in bezwaar en beroep en bepaald dat het college het door appellant betaalde griffierecht moet vergoeden.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens, voor zover de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond heeft verklaard en (de rechtsgevolgen van) de bestreden besluiten 2 en 3 in stand heeft gelaten. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de (rechtsgevolgen van de) bestreden besluiten 1 en 2 over de intrekkingen, en bestreden besluit 3 over de terugvordering in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regel die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk is, is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.1.
De bestreden besluiten 1 en 2 worden getoetst voor de periode van 30 december 2017, de datum met ingang waarvan de bijstand is ingetrokken, tot en met 23 juli 2021, de datum van besluit 1.
4.2.
De intrekking en terugvordering van bijstand zijn voor de betrokkene belastende besluiten. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking en terugvordering is voldaan op de bijstandverlenende instantie. Deze bewijslast brengt in dit geval met zich dat het college de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen. In dit geval gaat het om feiten die aannemelijk moeten maken dat appellant gedurende de te beoordelen periode een gezamenlijke huishouding heeft gevoerd met X.
4.3.
Van een gezamenlijke huishouding is sprake als twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins.
Het hoofdverblijf
4.4.
Het eerste criterium waaraan moet zijn voldaan is dat van hoofdverblijf in dezelfde woning. Het hoofdverblijf van een betrokkene is daar waar het zwaartepunt van zijn persoonlijk leven is. Dit moet aan de hand van concrete feiten en omstandigheden worden vastgesteld. Als aannemelijk is dat appellant en X op hetzelfde adres hun hoofdverblijf hadden, maakt het niet uit of zij stonden ingeschreven op verschillende adressen.
4.5.
Gelet op de verhuizing van appellant op 27 februari 2020 van adres 1 naar adres 2, ziet de Raad aanleiding onderscheid te maken tussen de periode van 30 december 2017 tot 27 februari 2020 (periode 1) en de periode van 27 februari 2020 tot en met 23 juli 2021 (periode 2).
Periode 1: adres 1
4.6.
Niet in geschil is dat appellant en X in periode 1 hun hoofdverblijf hadden op adres 1.
Periode 2: adres 2
4.7.
Ter zitting heeft het college uitgelegd dat de feitelijke grondslag van de bestreden besluiten bestaat uit de verklaringen van appellant en X, de bevindingen van de waarnemingen in de periode van 25 juni 2021 tot en met 14 juli 2021 en de bevindingen van het huisbezoek van 14 juli 2021. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de waarnemingen de verklaringen van appellant en X onderbouwen en dat zolang de relatie tussen appellant en X nog bestond, het aannemelijk is dat na de verhuizing van appellant op 27 februari 2020 naar het uitkeringsadres het gezamenlijk hoofdverblijf is voortgezet.
4.8.
Appellant heeft aangevoerd dat de onderzoeksbevindingen van het college om de volgende redenen onvoldoende feitelijke grondslag bieden voor de conclusie dat hij en X in periode 2 hun hoofdverblijf hadden op adres 2. De waarnemingen beslaan slechts ongeveer twee weken. Een dergelijk korte periode is onvoldoende om structureel gezamenlijk hoofdverblijf aan te tonen. Verder is bij het huisbezoek op 14 juli 2021 een beperkte hoeveelheid vrouwelijk kledingstukken aangetroffen, waarvan het college niet heeft gecontroleerd of deze de maat van X hadden. Daarnaast heeft appellant uitleg gegeven waarom de administratie van X, toen zij als zelfstandige werkzaam was, in een kamer op het uitkeringsadres was opgeslagen. Er was dan ook geen sprake van hoofdverblijf van X op het uitkeringsadres. Deze beroepsgrond slaagt voor een deel van periode 2, te weten voor de periode van 27 februari 2020 tot mei 2021. Daarvoor is het volgende van betekenis.
4.8.1.
Er is geen toereikende feitelijke grondslag voor het standpunt van het college dat het aannemelijk is dat het gezamenlijk hoofdverblijf vanaf 27 februari 2020 is voortgezet op adres 2. Anders dan het college stelt, kunnen de waarnemingen de conclusie dat X gedurende de gehele periode 2 haar hoofdverblijf op het uitkeringsadres heeft gehad niet dragen. De waarnemingen zijn namelijk alleen maar verricht in de periode van 25 juni 2021 tot en met 14 juli 2021 en kunnen dan ook als zodanig geen feitelijke grondslag bieden voor de periode voorafgaand aan 25 juni 2021. Ook voor de bevindingen van het huisbezoek van 14 juli 2021 geldt dat deze bevindingen als zodanig geen feitelijke grondslag kunnen bieden voor de gehele periode 2.
4.8.2.
Appellant heeft verklaard dat X vanaf december 2020 gemiddeld drie tot vier dagen per week op het uitkeringsadres heeft verbleven. Maar deze verklaring maakt op zichzelf niet aannemelijk dat het zwaartepunt van het persoonlijk leven van X zich vanaf december 2020 op adres 2 bevond. De verklaring van appellant is namelijk onvoldoende concreet en specifiek over het verblijf van X op dat adres. Bovendien beschikte X toen ook over een eigen adres, zodat de enkele omstandigheid dat X enkele dagen per week op het uitkeringsadres verbleef niet noodzakelijkerwijs hoefde te betekenen dat zij het zwaartepunt van haar persoonlijk leven had verplaatst naar het uitkeringsadres.
4.8.3.
De verklaring van X, in samenhang met de waarnemingen en de bevindingen van het huisbezoek, biedt wel voldoende feitelijke grondslag voor de conclusie dat het zwaartepunt van het persoonlijk leven van X zich vanaf mei 2021 op het uitkeringsadres bevond. Dit wordt hierna toegelicht.
4.8.4.
X heeft verklaard dat zij vanaf haar traineeship in mei 2021 het merendeel van de week met haar dochter op adres 2 is gaan verblijven. Uit de waarnemingen in de periode van 25 juni 2021 tot en met 14 juli 2021 is vervolgens gebleken dat X en haar dochter meerdere keren, ook vroeg in de ochtend, zijn waargenomen bij adres 2, dat X vervolgens ook terugkeerde naar dat adres en dat X met een sleutel de deur van de woning op adres 2 opende. Tijdens het huisbezoek op 14 juli 2021 zijn kleding en persoonlijke spullen van Y en een geringe hoeveelheid dameskleding en accessoires aangetroffen. Appellant heeft verklaard dat deze kleding en accessoires van X zijn. Er bestond dan ook geen aanleiding voor het college om nader onderzoek te verrichten naar de maat van de aangetroffen dameskleding. Ook bleek tijdens het huisbezoek dat daar een kamer was ingericht als kantoorruimte voor X, en dat in die kamer ook administratie van X lag. Verder werden in de badkamer damesverzorgingsproducten aangetroffen en stond er een kinderbed in de woning.
4.9.
Uit 4.8.1 tot en met 4.8.5 volgt dat het college wel aannemelijk heeft gemaakt dat appellant en X vanaf mei 2021 hun hoofdverblijf in de woning op adres 2 hadden, maar niet dat zij in de periode van 27 februari 2020 tot mei 2021 beiden hun hoofdverblijf op dat adres hadden. Gelet hierop en gelet op 4.6 is in de te beoordelen periode, met uitzondering van de periode van 27 februari 2020 tot en met 30 april 2021, voldaan aan het eerste criterium van een gezamenlijke huishouding.
Wederzijdse zorg
4.10.
Het tweede criterium waaraan moet zijn voldaan, is dat van de wederzijdse zorg. Deze zorg kan blijken uit een financiële verstrengeling tussen de betrokkenen die verder gaat dan alleen het delen van de met wonen samenhangende lasten. Als er weinig of geen financiële verstrengeling is, kunnen ook andere feiten en omstandigheden voldoende zijn om aan te nemen dat de betrokkenen in zorg voor elkaar voorzien. Daarbij moeten alle gebleken, niet van subjectieve aard zijnde feiten en omstandigheden worden betrokken.
4.11.
Appellant heeft aangevoerd dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake was van wederzijdse zorg. Deze beroepsgrond slaagt.
4.11.1.
Niet in geschil is dat X in de te beoordelen periode voor appellant heeft gezorgd. De onderzoeksbevindingen maken echter niet aannemelijk dat appellant in die periode zorg van enige omvang en gewicht verleende aan X. Anders dan het college en de rechtbank acht de Raad de verklaringen van appellant en X daarvoor onvoldoende. Appellant heeft in het gesprek met de boa op 14 juli 2021 onder meer verklaard dat hij Y “beschouw[t] en zorg[t] voor haar als [z]ijn eigen kind” en dat het altijd zo is geweest dat hij en X “altijd klaar [staan] en zorgen voor elkaar”. X heeft in het gesprek met de boa op 15 juli 2021 onder meer verklaard dat “[a]ls [z]e samen zijn met zijn allen [zij] voor elkaar [zorgen]”. Nergens blijkt uit waar de zorg van appellant voor Y en voor X concreet uit heeft bestaan en wat de omvang daarvan was. De boa heeft hierop niet doorgevraagd. Daardoor zijn de verklaringen van appellant en X onvoldoende concreet en specifiek over de verleende zorg van appellant aan X en komt daaraan om die reden niet de betekenis toe die het college daaraan toekent. Dat X heeft verklaard dat zij vanaf januari 2021 een kamer in de woning van appellant mocht gebruiken om haar bedrijfsspullen op te slaan toen zij haar bedrijf moest sluiten in verband met corona en zij haar woning ging verbouwen, is onvoldoende om te kunnen concluderen dat appellant vanaf dat moment zorg van enige omvang en gewicht verleende aan X. Dit betekent dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat tussen appellant en X sprake was van wederzijdse zorg.
4.11.2.
Uit 4.7 en 4.11.1 volgt dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat appellant en X in de te beoordelen periode een gezamenlijke huishouding met elkaar hebben gevoerd op de adressen 1 en 2 en ook niet dat appellant in dat opzicht de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Hieruit vloeit voort dat het college de bijstand van appellant ten onrechte per 30 december 2017 heeft ingetrokken en teruggevorderd. De bestreden besluiten zijn dus niet zorgvuldig voorbereid en berusten niet op een deugdelijke motivering. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Conclusie en gevolgen
4.12.
Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, moet worden vernietigd. De Raad zal de beroepen gegrond verklaren en de bestreden besluiten 1, 2 en 3 vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
4.13.
Aansluitend moet worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst moet worden gegeven. Ter zitting is besproken of het college bij een vernietiging van de bestreden besluiten nog mogelijkheden ziet voor nader onderzoek om een gebrek in de besluitvorming te herstellen. Het college heeft te kennen gegeven in die situatie geen nader onderzoek te willen verrichten en heeft de Raad verzocht om zelf in de zaak te voorzien. De Raad zal daarom zelf in de zaak voorzien door de besluiten 1 en 2 te herroepen.
5. Omdat het hoger beroep slaagt, krijgt appellant een vergoeding voor zijn proceskosten voor verleende rechtsbijstand. Deze worden begroot op € 1.814,- in hoger beroep (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting, waarde per punt: € 907,-). Appellant krijgt ook het in hoger beroep betaalde griffierecht terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
- verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de besluiten van 1 december 2021 en het besluit van 31 mei 2023;
- herroept de besluiten van 23 juli 2021 en 5 augustus 2021 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van 1 december 2021 en 31 mei 2023;
- veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 1.814,-;
- bepaalt dat het college het door appellant in hoger beroep betaalde griffierecht van € 136,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door W.F. Claessens als voorzitter en M.F. Wagner en D.H. Harbers als leden, in tegenwoordigheid van L. van Beelen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 december 2025.
(getekend) W.F. Claessens
(getekend) L. van Beelen
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over het begrip gezamenlijke huishouding.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regel
Participatiewet
Artikel 3
[...]
2. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt:
a. als gehuwd of als echtgenoot mede aangemerkt de ongehuwde die met een ander een gezamenlijke huishouding voert, tenzij het betreft een aanverwant in de eerste graad, een bloedverwant in de eerste graad of een bloedverwant in de tweede graad indien er bij één van de bloedverwanten in de tweede graad sprake is van zorgbehoefte;
b. als ongehuwd mede aangemerkt degene die duurzaam gescheiden leeft van de persoon met wie hij gehuwd is.
3. Van een gezamenlijke huishouding is sprake indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins.
4. Een gezamenlijke huishouding wordt in ieder geval aanwezig geacht indien de belanghebbenden hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en:
a. zij met elkaar gehuwd zijn geweest of in de periode van twee jaar voorafgaande aan de aanvraag van bijstand voor de verlening van bijstand als gehuwden zijn aangemerkt;
b. uit hun relatie een kind is geboren of erkenning heeft plaatsgevonden van een kind van de een door de ander;
c. zij zich wederzijds verplicht hebben tot een bijdrage aan de huishouding krachtens een geldend samenlevingscontract; of
d. zij op grond van een registratie worden aangemerkt als een gezamenlijke huishouding die naar aard en strekking overeenkomt met de gezamenlijke huishouding, bedoeld in het derde lid.