Uitspraak
23/2961 WSF
Datum uitspraak: 18 december 2025
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 4 september 2023, 22/1058-einduitspraak (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats], Duitsland (appellant)
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
SAMENVATTING
Het gaat in deze zaak om de vraag of de minister aan appellant schadevergoeding moet toekennen voor de periode dat hij niet beschikte over het reisrecht (augustus tot en met december 2021). Volgens de Raad moet de minister aan appellant een forfaitaire vergoeding betalen.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. P.S. Folsche, advocaat, hoger beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak op een zitting behandeld op 10 juli 2025. Appellant heeft de zitting via beeldbellen bijgewoond, bijgestaan door mr. Folsche. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H. Bouhuys.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1.2.
Appellant heeft tegen deze afwijzing geprocedeerd en uiteindelijk is de minister aan hem tegemoetgekomen: met een besluit van 17 januari 2022 heeft de minister, voor zover hier van belang, een reisvoorziening in de vorm van een reisrecht voor de periode augustus tot en met december 2021 toegekend.
1.3.
Door middel van een formulier ‘Aanvraag Schadevergoeding studentenreisproduct’ heeft appellant op 18 januari 2022 een verzoek om schadevergoeding bij de minister ingediend, omdat pas achteraf is vastgesteld dat hij in 2021 recht had op studiefinanciering. Hierdoor heeft appellant geen gebruik kunnen maken van zijn reisrecht.
1.4.
Met een besluit van 7 februari 2022 heeft de minister het verzoek afgewezen.
1.5.
Met een besluit van 23 maart 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van appellant tegen het besluit van 7 februari 2022 ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2.1.
In haar tussenuitspraak [3] heeft de rechtbank de beroepsprocedure geduid als verzoekschriftprocedure. Volgens de rechtbank staat de onrechtmatigheid van het niet verstrekken van een reisproduct over de periode augustus tot en met december 2021 vast. Deze onrechtmatigheid is aan de minister toe te rekenen. Volgens de rechtbank moet de minister daarom aan appellant de aangetoonde daadwerkelijk geleden schade vergoeden. De rechtbank heeft appellant in de gelegenheid gesteld binnen vier weken een onderbouwing van zijn verzoek in te dienen, met een totaalbedrag en voorzien van bewijsstukken. Toepassing van artikel 3.27 van de Wsf 2000 komt wat de rechtbank betreft niet in beeld.
2.2.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het bestreden besluit omgezet in een verzoek om schadevergoeding op basis van artikel 8:88 van Pro de Awb [4] en dat verzoek afgewezen. Het standpunt van appellant dat hij beroep heeft ingesteld tegen een beslissing op bezwaar en geen verzoek om schadevergoeding bij de rechtbank heeft ingediend, leidt volgens de rechtbank niet tot een andere duiding van deze procedure. Weliswaar is de afwijzende beslissing van de minister op het aan hem gerichte verzoek om schadevergoeding gericht op rechtsgevolg en daarmee een besluit in de zin van de Awb, maar in artikel 8:4, eerste lid, aanhef en onder f, van de Awb is bepaald dat geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit inzake vergoeding van schade wegens onrechtmatig bestuurshandelen. De minister was dus niet bevoegd het bezwaar van appellant te behandelen en had dat als verzoekschrift moeten doorzenden naar de rechtbank. Het doel van appellant kan in dit geval alleen worden bereikt door middel van een verzoekschriftprocedure bij de rechtbank op grond van titel 8.4 van de Awb. Om die reden, en daarmee ter finale beslechting van het geschil, is het ingestelde beroep geduid als een verzoek om schadevergoeding. Appellant heeft geen duidelijkheid verschaft over de geleden schade. De rechtbank kan daarom niet vaststellen óf appellant daadwerkelijk schade heeft geleden. Aan een forfaitaire bepaling van de (hoogte van de) schadevergoeding aan de hand van de in artikel 3.27 van de Wsf 2000 genoemde bedragen komt de rechtbank reeds daarom niet toe. Dat is immers een vervolgvraag, waarvoor eerst moet komen vast te staan dat er schade is geleden. Een begroting van de schade, al dan niet aan de hand van voormelde bepaling, had mogelijk in de rede kunnen liggen als was komen vast te staan dat er schade was geleden, maar appellant niet meer in staat is om (precies) aan te tonen hoe hoog het schadebedrag is geweest. Dit laatste is gesteld noch gebleken. Dat, zoals appellant stelt, de minister in andere (volgens verzoeker vergelijkbare) gevallen wel schadevergoeding heeft toegekend op grond van (analoge toepassing van) artikel 3.29 van de Wsf 2000, kan – wat daar ook van zij – niet leiden tot een toewijzing van het verzoek.
Het standpunt van appellant
3.1.
Appellant meent primair dat artikel 3.29 van de Wsf 2000 in het voorliggende geval (analoog) kan worden toegepast. Volgens appellant volgt uit de uitspraak van de Raad van 4 juni 2014 waarnaar de rechtbank heeft verwezen, niet meer of anders dan dat de forfaitaire bedragen uit artikel 3.27, tweede lid, van de Wsf 2000 niet zijn bedoeld om de aansprakelijkheid van de minister te beperken tot dat bedrag. In het geval de betrokken student meer of andere schade heeft geleden, blijft daarvoor de weg van artikel 8:88 van Pro de Awb openstaan. Hoewel er onderscheid kan worden gemaakt tussen de situatie waarin het reisproduct voor de student niet beschikbaar was omdat aan hem de studiefinanciering niet was toegekend, en de situatie waarin de studiefinanciering wel was toegekend maar het reisproduct om een andere reden voor de student niet beschikbaar was, is dat onderscheid zuiver dogmatisch. Niet valt in te zien waarom dat onderscheid relevant zou zijn. Uit de totstandkomingsgeschiedenis blijkt niet dat de wetgever die situatie heeft voorzien, laat staan dat zij heeft bedoeld die uit te sluiten van het toepassingsbereik van artikel 3.29 van de Wsf 2000. Appellant beroept zich voor toepassing van artikel 3.29 van de Wsf 2000 verder op het gelijkheidsbeginsel. De minister heeft in vergelijkbare situaties aan andere studenten wél een vergoeding toegekend op grond van voornoemd artikel. De minister heeft dat ook erkend. Subsidiair heeft appellant verzocht zijn verzoek toe te wijzen met toepassing van artikel 8:88 van Pro de Awb. Daarbij zou de schade moeten worden begroot door te kijken naar het misgelopen voordeel. Wat appellant betreft, wordt daarbij dan aansluiting gezocht bij de bedragen die worden genoemd in artikel 3.27 van de Wsf 2000.
Het standpunt van de minister
3.2.
Het nadeel bij het niet kunnen gebruiken van een studentenreisproduct bestaat uit niet gratis en niet met korting kunnen reizen. De schade behorend bij dit nadeel kan eenvoudig worden onderbouwd met bewijsstukken over de gemaakte reiskosten. Vergoeding van die gemaakte reiskosten levert een vergoeding van de werkelijk geleden schade op en deze wijze van schadebegroting is daarom het meest in overeenstemming met de aard van de schade. Appellant heeft geen onderbouwing gegeven van de door hem gemaakte kosten. Voor zover in deze situatie (ook) schade wegens misgelopen voordeel voor vergoeding in aanmerking zou moeten komen, geldt dat zoveel mogelijk wordt gekeken naar de omstandigheden van het concrete geval. Het misgelopen voordeel in dit concrete geval bestaat uit de waarde van de reizen die appellant met het studentenreisproduct zou hebben gemaakt. Van appellant mag worden verwacht dat hij zijn schade in zoverre onderbouwt dat hij inzicht geeft in de reisbewegingen die hij zou hebben gemaakt. Appellant heeft dat in het geheel niet gedaan. Volgens de minister is het niet juist om voor de berekening van het misgelopen voordeel aan te sluiten bij het bedrag dat is opgenomen in artikel 3.27 van de Wsf 2000, omdat het niet representatief is voor de toestand waarin appellant zonder de onrechtmatige besluitvorming zou hebben verkeerd. Het forfaitaire bedrag hangt namelijk samen met de door de Staat aan OV-bedrijven te betalen vergoeding en is niet het bedrag dat appellant is misgelopen doordat hij geen gebruik heeft kunnen maken van zijn reisrecht. Mede gelet op de concretere mogelijkheden om de gestelde schade te onderbouwen, bestaat er geen grond om over te gaan tot een abstracte wijze van schadebegroting.
Het oordeel van de Raad
Omvang geding
4.1.
Appellant heeft het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het bestreden besluit ingetrokken [5] nadat de rechtbank tussenuitspraak [6] heeft gedaan. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat artikel 3.27 van de Wsf 2000 niet op de situatie van appellant van toepassing is. Daaruit volgt dat ook artikel 3.29 van de Wsf 2000 niet van toepassing wordt geacht. Appellant kan, gelet op die intrekking, in hoger beroep niet opkomen tegen die vaststelling. Dat betekent dat de gronden die hij heeft aangevoerd tegen het oordeel van de rechtbank over de toepasselijkheid van artikel 3.27 en 3.29 van de Wsf 2000 (en wat daarmee samenhangt) door de Raad niet worden besproken. Ter informatie wijst de Raad appellant op zijn uitspraak van 13 november 2025 (23/1636). De Raad zal in deze procedure alleen beoordelen of de rechtbank terecht het verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 8:88 van Pro de Awb heeft afgewezen. Dat verzoek betreft de periode augustus tot en met december 2021.
Beoordeling van het verzoek
4.2.1.
De wettelijke bepalingen die voor deze zaak van belang zijn, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
4.2.2.
Het is vaste rechtspraak dat de bestuursrechter bij de inhoudelijke beoordeling van een verzoek om schadevergoeding zoveel mogelijk aansluiting zoekt bij het civielrechtelijke schadevergoedingsrecht. [7] Voor vergoeding van schade is vereist dat sprake is van een onrechtmatig besluit en dat een oorzakelijk verband aanwezig is tussen het onrechtmatige besluit en de gestelde schade. Vervolgens komen alleen die schadeposten voor vergoeding in aanmerking die in een zodanig verband staan met dat besluit dat zij het bestuursorgaan, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van dat besluit kunnen worden toegerekend.
4.2.3.
In het voorliggende geval heeft de minister de onrechtmatigheid van het oorspronkelijke besluit tot afwijzing van de aanvraag van appellant erkend. De onrechtmatigheid kan ook aan de minister worden toegerekend. Verder bestaat er een verband tussen het besluit en de gestelde schade. Dat betekent dat de schade die door het onrechtmatige besluit is veroorzaakt in beginsel door de minister moet worden vergoed. Daarbij is het uitgangspunt dat degene die verzoekt om vergoeding van schade zoveel mogelijk in de positie komt te verkeren waarin hij of zij zou hebben gezeten als het onrechtmatige besluit niet zou zijn genomen.
De berekening van de vergoeding
4.3.1.
De geleden schade bestaat in gevallen als deze normaal gesproken uit de kosten die voor reizen zijn gemaakt en die, zou het reisrecht hebben bestaan in de periode waarover achteraf alsnog studiefinanciering is toegekend, gratis of met korting zouden kunnen zijn gemaakt. De minister heeft verklaard bereid te zijn ook misgelopen voordeel te vergoeden. Dit misgelopen voordeel is dan het niet gratis of met korting hebben kunnen reizen in de gevallen waarin een student – als die het reisrecht tijdig zou hebben gehad – zou hebben gereisd. De student dient dit wel aannemelijk te maken.
4.3.2.
De schade die bestaat in de kosten van gemaakte reizen is in beginsel concreet te berekenen. Voor het gemiste voordeel is dat moeilijker en kan een abstracte berekening meer voor de hand liggen. De Raad ziet hierin, mede uit praktische overwegingen en gelet op de aard van het misgelopen reisrecht en de wettelijke systematiek, aanleiding voor toekenning van een redelijke forfaitaire vergoeding aan studenten die als gevolg van de onrechtmatige besluitvorming geen gebruik hebben kunnen maken van het reisrecht. Allereerst wordt opgemerkt dat een dergelijke vergoeding past binnen de Wsf 2000 waarin immers in enkele andere gevallen door de wetgever ook is gekozen voor een specifieke schaderegeling in de vorm van een forfaitaire vergoeding. Verder geldt dat een toekenning van studiefinanciering met terugwerkende kracht meetelt voor de berekening van de maximale periode waarover de student recht heeft op een reisvoorziening, [8] ook als de student in die periode feitelijk geen gebruik heeft kunnen maken van een reisrecht. [9] Door de toekenning met terugwerkende kracht raakt de student dus een deel van zijn materiële recht kwijt. Met toekenning van een forfaitaire vergoeding wordt verder voorkomen dat een student bij de onderbouwing van zijn schade in bewijsproblemen komt en kunnen discussies over welke gemaakte en niet gemaakte reizen wel en niet voor (gedeeltelijke) vergoeding in aanmerking komen, worden voorkomen. Bijkomend voordeel van een forfaitaire vergoeding is dat de minister niet telkens een (soms ingewikkelde) berekening hoeft te maken van de geleden schade en dat (zelfs geringe) fouten in die berekening tot procedures en daarmee gepaard gaande (proces)kosten leiden. De keuze voor een forfaitaire vergoeding voor de combinatie van de verschillende schades brengt mee dat waarschijnlijk slechts bij hoge uitzondering aanleiding zal bestaan een hogere vergoeding toe te kennen, bijvoorbeeld als aantoonbaar aanmerkelijk meer schade is geleden dan wordt gedekt door de forfaitaire vergoeding.
4.3.3.
Voor de hoogte van de forfaitaire vergoeding ziet de Raad aanleiding aan te sluiten bij een al in de wet geregelde vergoeding. De Raad begroot de vergoeding op het bedrag van de OV-vergoeding, bedoeld in artikel 3.24, tweede lid, van de Wsf 2000. Daarin is bepaald dat studenten die een opleiding buiten Nederland volgen en om die reden van het reisrecht niet of nauwelijks gebruik kunnen maken een vast bedrag als reisvoorziening krijgen. Dat bedrag is geregeld in artikel 4.8, eerste lid, onderscheidenlijk artikel 5.3, eerste lid, van de Wsf 2000, te berekenen per halve maand of deel daarvan. Gelet op de vele mogelijkheden om met abonnementen en/of kortingskaarten te reizen zal dit bedrag in vrijwel alle gevallen voldoende zijn om schade te dekken.
4.3.4.
Voor toekenning van een vergoeding bestaat geen aanleiding gedurende de periode(s) waarin de student is blijven beschikken over een reisproduct, als bedoeld in artikel 3.25 van de Wsf 2000.
De schade in dit geval
4.4.
Tussen partijen is niet in geschil dat appellant niet over het reisproduct heeft kunnen beschikken in de periode van 1 augustus 2021 tot en met 31 december 2021. Ten tijde van belang bedroeg de onder 4.3.3 genoemde vergoeding € 99,58 per maand. [10] Het bedrag van de schade wordt vastgesteld op € 497,90 (vijf maanden x € 99,58). Van een situatie die maakt dat aan appellant een hoger bedrag zou moeten worden toegekend dan het forfaitaire bedrag is niet gebleken.
Conclusie en gevolgen
4.5.
Uit wat is overwogen onder 4.1 tot en met 4.4 volgt dat het verzoek tot schadevergoeding moet worden toegewezen. Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd, behoudens de veroordeling in de proceskosten. De Raad zal de minister veroordelen tot vergoeding van schade aan appellant tot een bedrag van € 497,90. Het verzoek om de minister te veroordelen tot vergoeding van de wettelijke rente over de te betalen schadevergoeding wordt toegewezen. Voor de berekening daarvan wordt verwezen naar artikel 4:102 van Pro de Awb.
5. Omdat appellant gelijk krijgt, moet de minister zijn proceskosten vergoeden. Deze worden berekend op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting, met een waarde van € 907,- per punt en een wegingsfactor 1). De minister moet ook het door appellant voor het hoger beroep betaalde griffierecht vergoeden. Omdat van een situatie als bedoeld in artikel 8:91 van Pro de Awb geen sprake is – het schadeveroorzakende besluit (de afwijzing van de reisvoorziening) is immers in deze procedure niet in geding – had de rechtbank voor het verzoek griffierecht moeten heffen. Nu dat niet is gebeurd, is er ook geen aanleiding voor vergoeding. Voor het indienen van het verzoekschrift tot schadevergoeding heeft appellant bij de rechtbank al een vergoeding van de proceskosten gekregen, zodat daarvoor in hoger beroep geen vergoeding wordt toegekend.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten;
- veroordeelt de minister tot vergoeding aan appellant van schade tot een bedrag van € 497,90;
- veroordeelt de minister tot vergoeding aan appellant van schade in de vorm van wettelijke rente, zoals vermeld in overweging 4.5 van deze uitspraak;
- veroordeelt de minister in de kosten van appellant tot een bedrag van € 1.814,-;
- bepaalt dat de minister het door appellant voor het verzoek en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 136,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door E.E.V. Lenos, als voorzitter, en Y. Sneevliet en A. Hoogenboom als leden, in tegenwoordigheid van C.C.M. van ’t Hol als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 december 2025.
(getekend) E.E.V. Lenos
(getekend) C.C.M. van ‘t Hol
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:88
1. De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
a. een onrechtmatig besluit;
b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
c. het niet tijdig nemen van een besluit;
d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn.
(…)
Wet studiefinanciering 2000 – tekst ten tijde hier van belang
Artikel 1.1. Begripsbepalingen
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
reisproduct: reisproduct als bedoeld in artikel 3.25,
reisrecht: recht om te reizen als bedoeld in artikel 3.7, eerste lid,
reisvoorziening: voorziening als bedoeld in artikel 3.7 en paragraaf 3.7,
(…)
Artikel 3.7. Reisvoorziening
1. De reisvoorziening bestaat uit een reisrecht waarmee gedurende een bepaald deel van de week de student geen bedrag of een lager bedrag verschuldigd is aan de vervoersbedrijven, en kan voor groepen studenten bestaan uit een vergoeding in geld.
2. De vorm, wijze van toekenning en de voorwaarden van de reisvoorziening zijn bepaald in en krachtens paragraaf 3.7.
Artikel 3:24. Vorm toekenning reisvoorziening
(…)
2. Voor studenten die aanspraak hebben op studiefinanciering voor het volgen van een opleiding buiten Nederland, bestaat de reisvoorziening uit het bedrag, bedoeld in artikel 4.8, eerste lid, onderscheidenlijk artikel 5.3, eerste lid.
(…)
Artikel 3.25. Reisproduct
1. Het reisproduct is een elektronisch product dat studenten met een reisrecht kunnen koppelen aan een drager.
(…)
Artikel 5.3. Waarde van de reisvoorziening
1. Het deel van de prestatiebeurs hoger onderwijs dat betrekking heeft op het recht op de reisvoorziening, is gelijk aan een twaalfde deel van de waarde die daarvoor per student door het vervoerbedrijf aan Onze Minister in rekening wordt gebracht. De waarde wordt berekend door de voorlopige vergoeding voor het lopende kalenderjaar te corrigeren naar de correctie die de voorlopige vergoeding voor het tweede daaraan voorafgaande kalenderjaar onderging. Dit deel van de prestatiebeurs hoger onderwijs wordt niet uitbetaald of verrekend.
2. Indien de prestatiebeurs hoger onderwijs niet kan worden omgezet in een gift, wordt de tegenwaarde van de reisvoorziening kwijtgescholden over een maand waarover het reisproduct niet op een OV-chipkaart is geladen als bedoeld in artikel 3.26 of is stopgezet als bedoeld in artikel 3.27. In afwijking van artikel 1.2 is bepalend de toestand op enig moment van de maand. De over het kwijt te schelden bedrag opgebouwde rente gaat dan teniet. De kwijtschelding is niet van toepassing op een maand waarin een vergoeding als bedoeld in artikel 3.7, tweede of vierde lid, is toegekend.
Burgerlijk Wetboek
Artikel 96
1. Vermogensschade omvat zowel geleden verlies als gederfde winst.
(…)
Artikel 97
De rechter begroot de schade op de wijze die het meest met de aard ervan in overeenstemming is. Kan de omvang van de schade niet nauwkeurig worden vastgesteld, dan wordt zij geschat.