Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
23/1771 VALYS, 26/503 VALYS
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 26 april 2023, 22/5195 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
MedTadvies B.V. (voorheen: FMMU Advies B.V.) (MedTadvies)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
Datum uitspraak: 7 mei 2026
SAMENVATTING
Deze zaak gaat over de vraag of de rechtbank terecht heeft bepaald dat betrokkene wegens een uitzonderlijke situatie (tijdelijk) in aanmerking komt voor een hoog pkb. De Raad beantwoordt deze vraag ontkennend. Naar het oordeel van de Raad is geen sprake van een uitzonderlijke situatie die afwijking van de criteria in het Indicatieprotocol rechtvaardigt. De toepassing van de criteria in het Indicatieprotocol leidt in dit concrete geval namelijk niet tot een uitkomst die onredelijk bezwarend voor betrokkene uitpakt. Dit betekent dat voor het toekennen van een hoog pkb geen aanleiding bestaat.
PROCESVERLOOP
MedTadvies heeft hoger beroep ingesteld. Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend. Partijen hebben nadere stukken overgelegd.
MedTadvies heeft op 27 juni 2024 een gewijzigde beslissing op bezwaar genomen.
De Raad heeft een zitting gehouden op 18 september 2024. MedTadvies heeft zich laten vertegenwoordigen door N. Amri. Betrokkene is niet verschenen.
De Raad heeft het onderzoek heropend en aan MedTadvies schriftelijke vragen gesteld. MedTadvies heeft deze vragen beantwoord.
Naar aanleiding van de door MedTadvies overgelegde stukken heeft de Raad een vraagstelling aan Argonaut Advies B.V. (Argonaut) gestuurd. Argonaut heeft de vragen beantwoord.
De Raad heeft ook aanleiding gezien een vraagstelling aan de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Minister) toe te sturen. De Minister heeft hierop gereageerd en nadere stukken ingediend met een verzoek om geheimhouding van deze stukken op grond van artikel 8:29 van Pro de Awb. [1] Met een uitspraak van 26 februari 2026 heeft de Raad beslist dat de gevraagde beperkte kennisname van de stukken niet gerechtvaardigd is. De Raad heeft bepaald dat de stukken worden teruggezonden en heeft de Minister verzocht om de stukken zonder doorhalingen opnieuw in te zenden. De Minister heeft dit gedaan.
Betrokkene heeft een nader stuk ingediend.
Het nadere onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 maart 2026. Betrokkene is niet verschenen. MedTadvies heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J. Ramnath.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Betrokkene, geboren in 1946, heeft beperkingen in zijn mobiliteit. Hij beschikt over een Valys-pas met een standaard persoonlijk kilometerbudget (standaard pkb). Op 27 juni 2022 heeft hij bij MedTadvies een aanvraag ingediend om toekenning van een hoog persoonlijk kilometerbudget (hoog pkb).
1.2.
Bij besluit van 17 augustus 2022, gehandhaafd bij beslissing op bezwaar van 20 oktober 2022 (bestreden besluit 1), heeft MedTadvies de aanvraag van betrokkene afgewezen. MedTadvies heeft hieraan ten grondslag gelegd dat betrokkene medisch gezien in staat is om met begeleiding en met een hulpmiddel met de trein te reizen.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, het besluit van 17 augustus 2022 herroepen en zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat aan betrokkene voor de duur van twee jaar (gerekend vanaf 1 januari 2023) een hoog pkb wordt toegekend. De rechtbank heeft geoordeeld dat uit de door betrokkene ingebrachte (medische) informatie niet blijkt dat hij, strikt medisch bezien, niet in staat is om met behulp van NS-assistentie en met gebruik van incontinentiemateriaal met de trein te reizen. Als onderdeel van de inhoudelijke beoordeling dient ook te worden gekeken of sprake is van een uitzonderlijke situatie die afwijking van de criteria in het Indicatieprotocol Hoog Persoonlijk Kilometer Budget (Indicatieprotocol) rechtvaardigt. Volgens de rechtbank kunnen daarbij ook situaties die niet in het Indicatieprotocol staan beschreven als uitzonderlijk worden beoordeeld. De rechtbank heeft overwogen dat de al langer aanhoudende (en daarmee niet incidentele) personeelstekorten bij de NS gevolgen hebben voor de beschikbaarheid van de voor betrokkene voor het reizen onmisbare NSassistentie. Dit maakt, naar het oordeel van de rechtbank, dat sprake is van een uitzonderlijke situatie die (tijdelijke) afwijking van het Indicatieprotocol rechtvaardigt. Gelet hierop heeft MedTadvies volgens de rechtbank de aanvraag om een hoog pkb ten onrechte afgewezen.
Het standpunt van MedTadvies
3. MedTadvies is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens en heeft – samengevat en voor zover van belang – aangevoerd dat betrokkene geen recht heeft op een hoog pkb. Van een uitzonderlijke situatie die afwijking van het Indicatieprotocol rechtvaardigt is geen sprake. Betrokkene heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij door tijdelijke personeelstekorten bij de NS problemen heeft ondervonden bij het reizen per trein. Voorts heeft betrokkene de door MedTadvies genoemde alternatieven om te reizen via andere stations met NSreisassistentie in zijn omgeving niet weersproken.
3.1.
MedTadvies heeft ter uitvoering van de aangevallen uitspraak een gewijzigde beslissing op bezwaar van 27 juni 2024 (bestreden besluit 2) genomen.
Het oordeel van de Raad
4. Op grond van artikel 6:19, eerste lid en artikel 6:24 van Pro de Awb wordt het hoger beroep geacht mede te zijn gericht tegen bestreden besluit 2.
4.1.
De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit heeft vernietigd aan de hand van wat MedTadvies in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.2.
MedTadvies vervult in het stelsel van het bovenregionaal sociaal recreatief vervoer voor reizigers met een mobiliteitsbeperking, Valys geheten, de rol die voorheen werd vervuld door FMMU Advies B.V. [2] Valys houdt – kort samengevat – in dat aan degene die op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 beschikt over een vervoersvoorziening, een rolstoel, een scootmobiel of OV-begeleiderskaart, een zogeheten Valys-pas kan worden verstrekt. De houder van een Valys-pas krijgt de beschikking over een standaard pkb. Voor reizigers die door medische en/of ergonomische beperkingen niet in staat zijn om met de trein te reizen en geen vervoersalternatief hebben, kan worden voorzien in een hoog pkb. Voor een hoog pkb komen alleen die reizigers met een beperking in aanmerking die daarvoor zijn geïndiceerd op grond van het Indicatieprotocol. [3]
4.3.
De bij de inhoudelijke beoordeling van de aanvraag tot indicatie voor een hoog pkb aan te leggen beoordelingscriteria zijn neergelegd in het hiervoor genoemde Indicatieprotocol. In de toelichting in het Indicatieprotocol is vermeld dat omgevingsgebonden factoren, zoals de bereikbaarheid en toegankelijkheid van stations en perrons, in beginsel geen reden vormen voor toekenning van een hoog pkb. Verder is daarin vermeld dat onderdeel van de inhoudelijke beoordeling is of sprake is van een uitzonderlijke situatie die afwijking van de criteria in het Indicatieprotocol rechtvaardigt. Er kan sprake zijn van een uitzonderlijke situatie als het dichtstbijzijnde station met NSassistentieverlening op een dusdanig grote afstand van de woon- of verblijfplaats van de aanvrager is gelegen dat redelijkerwijs niet kan worden gezegd dat het gemaximeerde aantal kilometers van het standaard pkb op jaarbasis toereikend is om de met het Valyssysteem beoogde doelstelling in dat individuele geval te realiseren. Het feit dat vrienden en familie ver weg wonen vormt in beginsel geen bijzondere omstandigheid die afwijking van het protocol rechtvaardigt. De Raad oordeelt met de rechtbank dat – gelet op de hiervoor geschetste niet-limitatieve opsomming – ook situaties die niet in het Indicatieprotocol staan beschreven als uitzonderlijk kunnen worden aangemerkt. Dit betekent dat zich ook andere situaties kunnen voordoen op grond waarvan een belanghebbende in afwijking van het Indicatieprotocol, toch in aanmerking moet worden gebracht voor een hoog pkb. Voor beantwoording van de vraag of sprake is van een uitzonderlijke situatie acht de Raad van belang of toepassing van het Indicatieprotocol in het concrete geval leidt tot een uitkomst die voor de belanghebbende onredelijk bezwarend is. [4]
4.4.
Uit wat betrokkene aan de aanvraag ten grondslag heeft gelegd en in bezwaar naar voren heeft gebracht is niet gebleken van een uitzonderlijke situatie die afwijking van de criteria in het Indicatieprotocol rechtvaardigt. Niet gebleken is dat de toepassing van de criteria in het Indicatieprotocol in dit concrete geval leidt tot een uitkomst die onredelijk bezwarend voor betrokkene uitpakt. De Raad acht hierbij van belang dat betrokkene niet heeft onderbouwd welke trajecten of geplande reizen niet hebben kunnen plaatsvinden door het (tijdelijke) personeelstekort bij de NS. Het enkele feit dat door personeelstekort mogelijk minder treinen met reisassistentie rijden op het door betrokkene gewenste traject is geen reden voor toekenning van een hoog pkb. Deze omstandigheid maakt op zichzelf namelijk niet dat de beoogde doelstelling van het Valys-systeem, namelijk het aanbieden van bovenregionaal sociaal recreatief vervoer voor reizigers met een mobiliteitsbeperking, in dit individuele geval niet kan worden gerealiseerd. Ten overvloede voegt de Raad hieraan toe dat MedTadvies diverse alternatieven om te reizen met NS-reisassistentie via andere stations in de omgeving van betrokkene heeft genoemd. Betrokkene heeft deze reismogelijkheden niet weersproken.
4.5.
Wat is overwogen in 4 tot en met 4.4 leidt tot de conclusie dat het hoger beroep van MedTadvies slaagt. De devolutieve werking van het hoger beroep brengt met zich dat de Raad vervolgens de door de rechtbank onbesproken gelaten beroepsgronden moet beoordelen.
4.6.
De door betrokkene in beroep aangevoerde omstandigheid dat er onvoldoende (schone) invalidetoiletten in de trein aanwezig zijn, geeft evenmin aanleiding om aan te nemen dat betrokkene, in afwijking van de criteria in het Indicatieprotocol, in aanmerking komt voor een hoog pkb. MedTadvies heeft afdoende gemotiveerd dat op veel stations – of in de nabijheid gelegen horecagelegenheden – aangepaste toiletten voor rolstoelgebruikers beschikbaar zijn. Verder zou betrokkene ter preventie gebruik kunnen maken van hoog absorberend incontinentiemateriaal. Deze beroepsgrond leidt daarom ook niet tot het oordeel dat toepassing van het Indicatieprotocol tot een uitkomst leidt die onredelijk bezwarend voor betrokkene is. Ook de overige beroepsgronden leiden niet tot die conclusie.
Conclusie en gevolgen
4.7.
Uit wat is overwogen in 4 tot en met 4.6 volgt dat de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven en moet worden vernietigd. De Raad zal het beroep van betrokkene ongegrond verklaren. Dit betekent dat voor een toekenning van een hoog pkb geen aanleiding bestaat. Bij deze uitkomst komt de grondslag aan het besluit van 27 juni 2024 te ontvallen, zodat ook dit besluit moet worden vernietigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep ongegrond;
- vernietigt het besluit van 27 juni 2024.
Deze uitspraak is gedaan door L.M. Tobé als voorzitter en M.A.H. van Dalen-van Bekkum en K.H. Sanders als leden, in tegenwoordigheid van A.A. Verweij als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2026.
(getekend) L.M. Tobé
(getekend) A.A. Verweij
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke regels
Indicatieprotocol Hoog Persoonlijk Kilometer Budget
Paragraaf 3 – Criteria
Een aanvrager komt in aanmerking voor een hoog pkb als:
de aanvrager beschikt over een Wmo-vervoersvoorziening, een Wmo-rolstoel, scootmobiel of OV-begeleiderskaart en
gebruik moet maken van een rolstoel of scootmobiel waarvan gewicht, en/of maatvoering in combinatie met de aanvrager (de zogenaamde ‘mens-machinecombinatie’) zodanig is dat deze de grenzen van mogelijkheid tot hulpverlening door de NS overschrijden en/of
door persoonsgebonden medische beperkingen van chronische aard vanuit strikt medische optiek niet in staat is met de trein te reizen.
Toelichting
FMMU Advies onderzoekt aan de hand van de bij de aanvraag gevoegde documenten of de aanvrager beschikt over één van de onder 1. genoemde documenten.
Indien de aanvrager beschikt over de onder 1. genoemde documenten en alle onder paragraaf 2 genoemde noodzakelijke documenten voor de beoordeling zijn ingediend, vindt een inhoudelijke beoordeling plaats.
Doel van de inhoudelijke beoordeling is vast te stellen of een aanvrager gezien zijn ergonomische belemmeringen (criterium 2) en/of chronische medische toetsbare beperkingen (criterium 3) niet met de trein kan reizen. Omgevingsgebonden factoren, zoals de bereikbaarheid en toegankelijkheid van stations en perrons, zijn in beginsel geen reden voor toekenning van een hoog pkb.
FMMU Advies gaat er bij de beoordeling van uit dat pashouders bij het reizen zo nodig gebruik maken van individuele begeleiding en/of de door NS en Valys ter beschikking gestelde voorzieningen, zoals invalidentoiletten in de stations en in de treinen en NS-assistentieverlening. De aanvrager is zelf verantwoordelijk voor het verzorgen van eventuele begeleiding tijdens de reis.
Onderdeel van de inhoudelijke beoordeling is of er sprake is van een uitzonderlijke situatie die afwijking van de criteria in het protocol rechtvaardigt. Er kan sprake zijn van een uitzonderlijke situatie als het dichtstbijzijnde station met NS-assistentieverlening op een dusdanig grote afstand van de woon- of verblijfplaats van de aanvrager is gelegen dat redelijkerwijs niet kan worden gezegd dat het gemaximeerde aantal kilometers van het standaard pkb op jaarbasis toereikend is om de met het Valys systeem beoogde doelstelling in dat individuele geval te realiseren. Bij het berekenen van de afstand tot het dichtstbijzijnde station met assistentieverlening wordt rekening gehouden met het feit dat een aanvrager gebruik kan maken van regionaal vervoer dat door de gemeente wordt georganiseerd. Het feit dat vrienden en familie ver weg wonen vormt in beginsel geen bijzondere omstandigheid die afwijking van het protocol rechtvaardigt.
FMMU Advies verricht het onderzoek in overeenstemming met de bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht.
Het onderzoek wordt uitgevoerd door een opgeleide indicatieadviseur met een (para)medische of verpleegkundige opleiding op HBO-niveau.
Het onderzoek wordt uitgevoerd door een BIG-geregistreerde arts als uit de bij de aanvraag gevoegde medische gegevens blijkt dat bij de aanvrager sprake is van een progressieve aandoening en onvoldoende zicht bestaat op de ontwikkeling daarvan.