ECLI:NL:CRVB:2026:737

Uitspraak

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

23/1055 WLZ, 23/1057 WLZ, 23/1058 WLZ

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 17 februari 2023, 21/3329, 21/3720, 21/7089 en 21/7090 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[appellant] te [woonplaats] (appellante)

[naam stichting] ( Zorgkantoor )

de Staat der Nederlanden (Minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)

Datum uitspraak: 4 juni 2026

SAMENVATTING

De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat appellante geen procesbelang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep. Het zorgkantoor heeft de aanspraak van appellante op meerzorg op onjuiste wijze beoordeeld. Vanwege de bijzondere omstandigheden van dit geval acht de Raad het niet opportuun het zorgkantoor een nieuw onderzoek te laten doen en de beoordeling opnieuw te laten verrichten. De Staat en het zorgkantoor moeten appellante een schadevergoeding betalen, omdat de redelijke termijn is overschreden.

PROCESVERLOOP

Namens appellante heeft mr. T.M.J. Oosterhuis-Putter, advocaat, hoger beroep ingesteld. Namens het zorgkantoor heeft mr. J. Ekelmans, advocaat, een verweerschrift ingediend. Partijen hebben nadere stukken ingediend.

De Raad heeft de zaak, na verwijzing, behandeld op een enkelvoudige zitting van 24 april 2025. Voor appellante zijn verschenen [persoon 1] en [persoon 2] (ouders), bijgestaan door mr. Oosterhuis-Putter en [persoon 3] (cliëntondersteuner). Het zorgkantoor heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Ekelmans en mr. S. Beckers.

De Raad heeft het onderzoek na de zitting heropend. De zaak is terugverwezen naar de meervoudige kamer.

Het onderzoek ter zitting van de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 23 april 2026. Voor appellante zijn verschenen haar ouders, bijgestaan door mr. Oosterhuis-Putter, de cliëntondersteuner en [naam gedragsdeskundige] (gedragskundige). Het zorgkantoor heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Ekelmans en mr. Beckers.

Appellante heeft verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Naar aanleiding van dit verzoek heeft de Raad de Staat als partij aangemerkt.

Gebleken is dat de Raad het zaaknummer 23/1059 Wlz ten onrechte heeft aangemaakt, zodat in deze uitspraak met bovengenoemde zaaknummers wordt volstaan.

OVERWEGINGEN

Inleiding

1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.

1.1.

Appellante, geboren in 1990, is bekend met een lichamelijke, verstandelijke en een visuele handicap. Daarnaast heeft zij gedragsproblematiek. Zij is volledig rolstoelafhankelijk. In verband hiermee heeft het CIZ appellante geïndiceerd voor zorg op grond van het bepaalde bij en krachtens de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten, later voortgezet onder de Wet langdurige zorg (Wlz), met zorgprofiel LG Wonen met zeer intensieve begeleiding en zeer intensieve verzorging. Voor het realiseren van de geïndiceerde zorg ontvangt appellante van het zorgkantoor een persoonsgebonden budget (pgb).

1.2.

Met een besluit van 31 december 2018, gewijzigd bij besluit van 30 april 2019, heeft het zorgkantoor aan appellante op grond van de Wlz voor het jaar 2019 een pgb van € 126.412,47 verleend. In dit pgb is een bedrag van € 50.832,47 voor meerzorg begrepen.

1.3.

Met een besluit van 13 januari 2020, gewijzigd bij besluit van 2 oktober 2020, heeft het zorgkantoor aan appellante op grond van de Wlz voor het jaar 2020 een pgb van € 230.000,- verleend, waarvan € 153.043,- voor meerzorg.

1.4.

Met een besluit van 3 december 2020 heeft het zorgkantoor aan appellante op grond van de Wlz voor het jaar 2021 een pgb van € 238.808,55 verleend, inclusief € 158.904,55 voor meerzorg.

1.5.

Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen de in de onder 1.2 tot en met 1.4 vermelde besluiten opgenomen aanspraak op meerzorg.

1.6.

Het zorgkantoor heeft met een besluit van 30 maart 2021, een besluit van 30 maart 2021, zoals gewijzigd op 30 september 2021, en een besluit 30 september 2021 (bestreden besluiten) de bezwaren van appellante ongegrond verklaard. Het zorgkantoor heeft zich op het standpunt gesteld dat appellante geen recht heeft op meerzorg, omdat haar zorgbehoefte passend is binnen de beschrijving van het geïndiceerde zorgprofiel. Volgens het zorgkantoor brengt het verbod op reformatio in peius echter mee dat het verleende pgb voor meerzorg ongewijzigd blijft.

Uitspraak van de rechtbank

2. De rechtbank heeft – samengevat en voor zover nog van belang – met bepalingen over proceskosten en griffierecht het beroep tegen de bestreden besluiten niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van procesbelang. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de beroepen geen verandering kunnen brengen in de hoogte van het over 2019, 2020 en 2021 toegekende pgb, omdat over die jaren al vaststellingsbesluiten zijn genomen en deze besluiten inmiddels in rechte vaststaan.

Het standpunt van appellante

3. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Het hoger beroep richt zich uitsluitend tegen het hiervoor weergegeven oordeel van de rechtbank, dat ziet op zaaknummers 21/3329, 21/3720 en 21/7089. Appellante heeft onder meer aangevoerd dat een inhoudelijk oordeel over de bestreden besluiten van belang is voor toekomstige aanvragen. Daarnaast heeft zij gesteld dat schade is geleden als gevolg van de besluitvorming, omdat zij zorg heeft gehad die niet door het zorgkantoor is vergoed.

Het oordeel van de Raad over het hoger beroep

Procesbelang

4.1.

Dat de hier aan de orde zijnde jaren zijn verstreken en dat appellante geen bezwaar heeft gemaakt tegen de vaststellingsbesluiten, laat onverlet dat er procesbelang is. Appellante bestrijdt namelijk de wijze waarop het zorgkantoor de aanspraak op meerzorg beoordeelt. Een oordeel hierover kan van belang zijn voor toekomstige aanvragen om meerzorg.^[1]Alleen al hierom heeft de rechtbank het beroep van appellante ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van procesbelang.

4.2.

Dit betekent dat het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd, voor zover aangevochten. De Raad zal vervolgens het beroep van appellante tegen de bestreden besluiten beoordelen aan de hand van wat appellante daartegen heeft aangevoerd.

Het oordeel van de Raad over het beroep

De beoordeling van de aanspraken op meerzorg

5.1.

De beroepsgrond dat het zorgkantoor de aanspraken van appellante op meerzorg in de bestreden besluiten op onjuiste wijze heeft verricht, slaagt, gelet op het volgende.

5.2.

Uit de toepasselijke regelgeving voor meerzorg^[2]en de geschiedenis van de totstandkoming daarvan^[3]kan – voor zover hier van belang – worden opgemaakt dat een verzekerde aanspraak heeft op meer zorg dan de samenhangende zorg behorende bij het bij de verzekerde best passende zorgprofiel voor zover zijn behoefte aan zorg minimaal 25% hoger is dan de zorg die is opgenomen in het zorgzwaartepakket dat voor de bekostiging van het zorgprofiel wordt gebruikt dan wel van het zorgprofiel. Of een verzekerde hiervoor in aanmerking komt, is ter beoordeling van het zorgkantoor.

5.3.

Zoals de Raad in zijn uitspraak van 22 oktober 2025^[4]heeft overwogen, leidt de Raad hieruit af dat de wetgever voor de beoordeling van het recht op meerzorg een controleerbare en gekwantificeerde vergelijking heeft voorgestaan van de zorg die een verzekerde nodig heeft en de zorg waarop de verzekerde op grond van het hem geïndiceerde zorgprofiel recht heeft.

5.4.

De Raad stelt vast dat het zorgkantoor zich – na opsomming van de zorg die is beschreven in het zorgprofiel waarvoor appellante geïndiceerd is en de mededeling dat geen pgb kan worden verleend voor permanent toezicht of 24 uur per dag zorg in de nabijheid, indirecte tijd, regie en overhead – in de bestreden besluiten zonder kenbare onderbouwing op het standpunt heeft gesteld dat bij appellante geen sprake is van een zorgbehoefte die ertoe leidt dat meer zorg nodig is dan in het geïndiceerde zorgprofiel is opgenomen. Het zorgkantoor heeft ter zitting erkend dat de gehanteerde beoordelingswijze niet in lijn is met de beoordeling van de aanspraak op meerzorg, zoals die is weergegeven in 5.3. Dit betekent dat het standpunt in de bestreden besluiten dat appellante niet in aanmerking komt voor meerzorg niet berust op het vereiste onderzoek en niet deugdelijk is gemotiveerd.

Conclusies en gevolgen

5.5.

Uit wat in 5.1 tot en met 5.4 is overwogen volgt dat het beroep tegen de bestreden besluiten gegrond is en dat deze besluiten niet in stand kunnen blijven. De Raad ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld welk vervolg hieraan moet worden gegeven.

5.6.

De Raad beschikt over onvoldoende gegevens om zelf te voorzien. Anders dan door appellante is betoogd kunnen de gegevens die nodig zijn voor de bepaling van (de omvang van) de aanspraak op meerzorg niet worden ontleend aan het in het dossier aanwezige sociaal medisch advies van Trompetter & Partners van 16 juli 2020. De Raad acht hierbij onder meer van belang dat de conclusies in dit rapport met name gebaseerd zijn op informatie verkregen van de ouders van appellante. Daar komt bij dat Trompetter & Partners in vergelijking met een rapport van Welpart van 1 september 2014 een opvallend grotere zorgbehoefte bij appellante heeft vastgesteld, terwijl uit de beschikbare informatie, waaronder de verklaringen van een arts Verstandelijke Gehandicapten en een revalidatiearts, kan worden afgeleid dat de gezondheidssituatie van appellante in 2014 beduidend slechter was. Door de gewijzigde gezondheidssituatie van appellante en de verstreken tijd kunnen ook het hiervoor genoemde rapport van Welpart en de CIZ-indicatie van 17 oktober 2014 niet gebruikt worden om de (omvang van de) aanspraak op meerzorg in de jaren 2019 tot en 2021 vast te stellen.

5.7.

De Raad acht het in de bijzondere omstandigheden van dit geval niet opportuun het zorgkantoor een nieuwe beoordeling te laten verrichten naar (de omvang van) de aanspraak op meerzorg van appellante in de periode van 2019 tot en met 2021. Niet valt in te zien dat een dergelijk onderzoek voor appellante nog van betekenis kan zijn. Niet alleen is de gezondheidssituatie van appellante sindsdien opnieuw gewijzigd, ook heeft het zorgkantoor ter zitting toegezegd dat bij een ontvankelijk beroep de door appellante ten gevolge van de bestreden besluitvorming gestelde geleden schade zal worden vergoed. Gelet hierop ziet de Raad ook geen aanleiding het zorgkantoor opdracht te geven nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen. De Raad zal daarom bepalen dat de rechtsgevolgen van de vernietigde bestreden besluiten in stand blijven.

Schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn

6. Appellante heeft verzocht om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn, zoals bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM.

6.1.

Voor de wijze van beoordeling van een verzoek als dat van appellante wordt verwezen naar een uitspraak van de Raad van 26 januari 2009 en een arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016.^[5]

6.2.

De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan 4 jaar heeft geduurd. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. In beginsel is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden.

6.3.

In gevallen waarin meerdere zaken van dezelfde belanghebbende gezamenlijk zijn behandeld, dient te worden beoordeeld of die zaken in hoofdzaak betrekking hebben op hetzelfde onderwerp. Indien hiervan sprake is, wordt per fase van de procedure waarin sprake is geweest van gezamenlijke behandeling, voor die zaken gezamenlijk slechts eenmaal het tarief van € 500,- per half jaar gehanteerd. Indien de rechtsmiddelen waarmee die fase van de procedure in de betrokken zaken is ingeleid niet tegelijkertijd zijn aangewend, dient daarbij ter bepaling van de mate van overschrijding van de redelijke termijn te worden gerekend vanaf het tijdstip van indiening van het eerst aangewende rechtsmiddel.

6.4.

In dit geval gaat het om drie zaken van dezelfde belanghebbende die betrekking hebben op hetzelfde onderwerp, namelijk de (omvang van de) aanspraak op meerzorg. Daarbij is alleen sprake van een gezamenlijke behandeling in de rechterlijke fase.

6.5.

In de zaak 23/1055 is voor het eerst een bezwaarschrift ontvangen op 22 januari 2019. Vanaf die datum tot de datum van deze uitspraak zijn 7 jaar en ongeveer 5 maanden verstreken. De Raad heeft in de zaak zelf, noch in de opstelling van appellante aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan 4 jaar zou mogen bedragen
.De redelijke termijn is dus met afgerond 41 maanden overschreden. Dat leidt tot een schadevergoeding van € 3.500,- (7 x € 500,-). De overschrijding van de redelijke termijn zit zowel in de bestuurlijke als in de rechterlijke fase. Voor de berekening van het bedrag van de schadevergoeding dat voor rekening komt van het zorgkantoor onderscheidenlijk de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het hiervoor genoemde arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016. Het zorgkantoor wordt veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan appellante tot een bedrag van € 1.707,- (20/41 deel van € 3.500,-) en de Staat tot vergoeding van immateriële schade aan appellante tot een bedrag van € 1.793,- (21/41 deel van € 3.500,-).

6.6.

In de zaak 23/1057 heeft de procedure vanaf de datum van de ontvangst van het bezwaarschrift op 20 februari 2020 tot de datum van deze uitspraak 6 jaar en ongeveer 4 maanden geduurd. In de zaak zelf noch in de opstelling van appellante zijn aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan 4 jaar zou mogen bedragen. De redelijke termijn is dus met afgerond 28 maanden overschreden. Dit leidt in beginsel tot een schadevergoeding van € 2.500,-. Gelet op het onder 6.3 weergegeven uitgangspunt wordt voor de rechterlijke fase slechts eenmaal het tarief van € 500,- per half jaar gehanteerd. Dit brengt met zich dat in zaak 23/1057 alleen het zorgkantoor aanvullend wordt veroordeeld tot vergoeding van de immateriële schade aan appellante. Dit betreft een bedrag van € 625,- (7/28 deel van € 2.500,-).

6.7.

In de zaak 23/1058 heeft de procedure vanaf de datum van ontvangst van het bezwaarschrift op 13 januari 2021 tot de datum van deze uitspraak 5 jaar en ongeveer 5 maanden geduurd. In de zaak zelf noch in de opstelling van appellante zijn aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan 4 jaar zou mogen bedragen. De redelijke termijn is dus met afgerond 17 maanden overschreden. Dit leidt in beginsel tot een schadevergoeding van € 1.500,-. Gelet op het onder 6.3 weergegeven uitgangspunt wordt voor de rechterlijke fase slechts eenmaal het tarief van € 500,- per half jaar gehanteerd. Dit brengt met zich dat in zaak 23/1058 alleen het zorgkantoor aanvullend wordt veroordeeld tot vergoeding van de immateriële schade aan appellante. Dit betreft een bedrag van € 265,- (3/17 deel van € 1.500,-).

6.8.

Het voorgaande brengt mee dat het zorgkantoor in totaal een bedrag van € 2.597,- en de Staat in totaal een bedrag van € 1.793,- aan immateriële schadevergoeding aan appellante moet betalen wegens overschrijding van de redelijke termijn.

Proceskosten en griffierecht

7.1.

Aanleiding bestaat om het zorgkantoor als volgt te veroordelen in de proceskosten van appellante in hoger beroep. De Raad gaat uit van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb), omdat de zaken gelijktijdig zijn behandeld door de Raad, de werkzaamheden in de zaken nagenoeg identiek zijn geweest en de rechtsbijstand is verleend door dezelfde persoon. Dit betekent dat de zaken voor toepassing van artikel 2, eerste lid, onder a, van het Bpb in hoger beroep worden beschouwd als één zaak. De proceskosten worden begroot op € 2.335,- (1 punt voor het hoger beroepschrift en 1,5 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 934,-). Appellante krijgt ook een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft moeten maken in verband met het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden begroot op € 467,- (1 punt voor het indienen van het verzoek, met een wegingsfactor van 0,5). Omdat de overschrijding aan zowel het zorgkantoor als aan de Staat wordt toegerekend, moeten het zorgkantoor en de Staat ieder de helft (€ 233,50) van deze kosten betalen.

7.2.

De Raad zal verder bepalen dat het zorgkantoor het door appellante in hoger beroep betaalde griffierecht vergoedt.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten en met uitzondering van de bepalingen over de proceskosten en het griffierecht;
verklaart de beroepen tegen het besluit van 30 maart 2021, het besluit van 30 maart 2021, gewijzigd op 30 september 2021 en het besluit van 30 september 2021 gegrond en vernietigt deze besluiten en bepaalt dat de rechtsgevolgen van deze besluiten in stand blijven;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan appellante van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 1.793-;
veroordeelt het zorgkantoor tot betaling aan appellante van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 2.597,-;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellante in hoger beroep tot een bedrag van € 233,50;
veroordeelt het zorgkantoor in de proceskosten van appellante in hoger beroep tot een bedrag van € 2.568,50;
bepaalt dat het zorgkantoor aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 136,- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door L.M. Tobé als voorzitter en D. Hardonk-Prins en B. Serno als leden, in tegenwoordigheid van S. Ploum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 4 juni 2026.

(getekend) L.M. Tobé

(getekend) S. Ploum

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels

Wet langdurige zorg

Artikel 3.2.1, eerste lid

Een verzekerde heeft recht op zorg die op zijn behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden is afgestemd voor zover hij naar aard, inhoud en omvang en uit een oogpunt van doelmatige zorgverlening redelijkerwijs op die zorg is aangewezen (…)

Besluit langdurige zorg

Artikel 1.1.1

In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

(…)

- zorgprofiel: een algemene typering van vergelijkbare zorgbehoeften of beperkingen op dezelfde terreinen, waarbij de verzorgings-, verplegings-, begeleidings- of behandelingsdoelen naar aard, inhoud en globale omvang overeenkomen;

(…)

Artikel 3.1.1

1. De verzekerde die is aangewezen op zorg, heeft recht op samenhangende zorg behorende bij het bij de verzekerde best passende zorgprofiel. Bij ministeriële regeling worden zorgprofielen vastgesteld.

2. De verzekerde heeft recht op meer zorg dan waarop hij op grond van het eerste lid recht heeft, voor zover meer zorg nodig is om te voorzien in zijn behoefte aan zorg.

3. De aard, inhoud en de omvang van de zorg worden mede bepaald door de stand van de wetenschap en praktijk en, bij het ontbreken van een zodanige maatstaf, door hetgeen in het betrokken vakgebied geldt als verantwoorde en adequate zorg en diensten.

4. Het recht op zorg kan nader worden geregeld bij ministeriële regeling. Aan het recht op zorg, met inbegrip van het recht op meer zorg, bedoeld in het tweede lid, kunnen bij ministeriële regeling voorwaarden en beperkingen worden gesteld. Deze beperkingen kunnen mede betrekking hebben op gebruikelijke zorg en algemeen gebruikelijke voorzieningen.

Regeling langdurige zorg

Artikel 2.2

1. Een verzekerde heeft recht op meer zorg dan waarop hij op grond van het hem geïndiceerde zorgprofiel of zorgzwaartepakket recht heeft, voor zover naar het oordeel van de Wlz-uitvoerder of het zorgkantoor meer zorg nodig is om te voorzien in zijn behoefte aan zorg en:

a. de verzekerde krachtens zijn indicatiebesluit is aangewezen op zorgprofiel:

(…)

- LG Wonen met zeer intensieve begeleiding en zeer intensieve verzorging

(…)

b. de verzekerde op 31 december 2014 recht had op zorgzwaartepakket 7 VV, 8 VV, 5 VG, 7 VG, 8 VG, 4 LVG, 5 LVG, 1 SGLVG, 5 LG, 6 LG, 7 LG, 3 ZGaud, 5 ZGvis, 6b GGZ of 7b GGZ, of

(…)

3. Een verzekerde als bedoeld in het eerste lid, onder a of b, of tweede lid, onder a, kan slechts recht op de in die leden bedoelde zorg krijgen indien zijn behoefte aan zorg minimaal 25% hoger is dan de zorg die is opgenomen in het zorgzwaartepakket dat voor de bekostiging van het zorgprofiel wordt gebruikt dan wel van het zorgprofiel.

Artikel 5.1e

(…)

2. Het zorgkantoor kan op verzoek van de verzekerde een aanvraag voor meerzorg als bedoeld in artikel 2.2 starten, indien de verzekerde een zorgbehoefte heeft waarvan de kosten het bedrag overstijgen dat beschikbaar is na toepassing van de artikelen 5.1 tot en met 5.1d en de verzekerde voldoet aan de voorwaarden genoemd in artikel 2.2, eerste of tweede lid.

(…)

Onjuiste beoordeling aanspraak meerzorg en schadevergoeding wegens termijnoverschrijding