Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
23/2039 WLZ
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 9 juni 2023, 20/3512 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
Zilveren Kruis Zorgkantoor N.V. (zorgkantoor)
Datum uitspraak: 16 juli 2026
SAMENVATTING
In deze zaak gaat het om de vraag of het zorgkantoor bevoegd was het pgb van appellant voor het jaar 2017 in te trekken. Deze vraag beantwoordt de Raad net als de rechtbank bevestigend, maar anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat het zorgkantoor pas per 28 april 2017 gebruik mocht maken van die bevoegdheid. Daarmee vervalt de terugvordering.
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld en verzocht om het zorgkantoor te veroordelen in de door hem geleden schade. Het zorgkantoor heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft nadere stukken ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 4 juni 2026. Appellant heeft via een beeldverbinding deelgenomen aan de zitting en heeft zich laten bijstaan door mr. K.A. Faber, advocaat. Het zorgkantoor heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S. Gezer.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant, geboren in 1959, is op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wet langdurige zorg (Wlz) geïndiceerd voor zorg. Het zorgkantoor heeft hem in verband hiermee voor 2015, 2016 en 2017 op grond van de Wlz een persoonsgebonden budget (pgb) verleend. Met een besluit van 7 december 2016 heeft het zorgkantoor appellant voor het jaar 2017 een pgb verleend van € 71.563,00.
1.2.
Appellant heeft vanaf 2015 zorg ingekocht bij [naam B.V.] Hiervan is de [naam stichting] “ [naam stichting] ” de enig aandeelhouder en bestuurder. Appellant is enig bestuurder van deze stichting. Appellant is op 13 oktober 2015 persoonlijk failliet verklaard.
1.3.
In 2017 is het zorgkantoor een onderzoek gestart naar de besteding van het pgb. Aanleiding daarvoor waren diverse signalen dat de zorgverleners die vanuit [naam B.V.] werden ingeschakeld, niet of slecht uitbetaald werden. Ook waren er twijfels over de gehanteerde constructie. Het zorgkantoor heeft hierbij de verplichting tot betaling van het pgb per 1 februari 2017 opgeschort. Dit heeft geleid tot de uitspraak van de Raad van 8 november 2020. [1]
1.4.
Het zorgkantoor heeft met besluiten van 18 januari 2017 en 20 mei 2017 het pgb over respectievelijk 2015 en 2016 vastgesteld.
1.5.
Met een besluit van 28 mei 2017 heeft het zorgkantoor het pgb van appellant met ingang van 1 januari 2015 ingetrokken.
1.6.
Met een besluit van 22 oktober 2020 (bestreden besluit) heeft het zorgkantoor het bezwaar tegen het besluit van 28 mei 2017 gegrond verklaard, voor zover de intrekking ziet op het al vastgestelde pgb over de jaren 2015 en 2016. Het zorgkantoor heeft de intrekking van de verlening voor het jaar 2017 gehandhaafd en daarbij verwezen naar artikel 4:48, eerste lid, onder b, c, en d, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 5.20, tweede lid, onder b, van de Regeling langdurige zorg (Rlz). Appellant heeft volgens het zorgkantoor niet voldaan aan de bij het pgb behorende verplichtingen, omdat hij onvolledige gegevens heeft verstrekt. Daardoor kan de rechtmatigheid en doelmatigheid van de besteding van het pgb niet worden vastgesteld. Met de tussenkomst van [naam B.V.] wordt ook niet op doelmatige wijze voorzien in zorg, omdat de zorg goedkoper zou zijn geweest als appellant de zorgverleners rechtstreeks zou hebben gecontracteerd. Verder heeft appellant niet tijdig gemeld dat hij op 13 oktober 2015 persoonlijk failliet is verklaard. Als appellant dit tijdig had gedaan, zou er geen pgb zijn verleend. Appellant wist dit of behoorde dit te weten. Het zorgkantoor heeft een bedrag van € 18.478,11 van appellant teruggevorderd. Dit is het bedrag dat de Sociale verzekeringsbank over 2017 op basis van declaraties van appellant heeft betaald.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. De rechtbank heeft daartoe voor zover van belang overwogen dat het zorgkantoor zich alleen al terecht bevoegd heeft geacht om tot intrekking van het pgb over te gaan, omdat appellant zijn faillissement niet heeft gemeld. Het zorgkantoor mocht gebruik maken van de bevoegdheid tot intrekking. Ook mocht het zorgkantoor € 18.478,11 van appellant terugvorderen.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Appellant heeft, kort samengevat, aangevoerd dat het zorgkantoor niet bevoegd was het pgb op grond van artikel 4:48, eerste lid, onder b, en c, van de Awb in te trekken en tot terugvordering over te gaan, omdat de curator het faillissement tijdig namens appellant heeft gemeld. Het zorgkantoor was dus op de hoogte van het faillissement, maar heeft vervolgens een bewuste keuze gemaakt om voor 2017 een pgb te verlenen. Voor zover de intrekking wel zou kunnen worden gebaseerd op artikel 4:48, eerste lid, onder d, van de Awb dient de belangenafweging vanwege eerdergenoemde bewuste keuze in het voordeel van appellant uit te vallen. Daar komt bij dat appellant het zorgkantoor – ook in het kader van het onderzoek naar de besteding van het pgb – alle informatie heeft verstrekt die hij kon verstrekken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt voor zover het de ingangsdatum van de intrekking en de terugvordering betreft. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Was het zorgkantoor bevoegd het pgb in te trekken?
4.1.
De Raad is van oordeel dat het zorgkantoor bevoegd was om op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb de verlening van het pgb in te trekken. Artikel 5.9, aanhef en onder d, van de Rlz schrijft immers dwingend voor dat het verlenen van een pgb wordt geweigerd indien de verzekerde failliet is verklaard. Hierdoor was de verlening van het pgb aan appellant voor het jaar 2017 onjuist. Appellant wist dit of behoorde dit te weten.
4.2.
Het zorgkantoor was eveneens bevoegd om op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb, juncto artikel 5.20, tweede lid, onder b, van de Rlz, de verlening van het pgb in te trekken. Uit het dossier valt af te leiden dat [naam B.V.] , waarvan appellant feitelijk de enige bestuurder was, een aanmerkelijk hoger bedrag voor de zorg aan appellant in rekening bracht dan aan (in ieder geval een deel van) de zzp’ers die de zorg daadwerkelijk verleenden werd uitbetaald. Deze constructie is niet nodig, omdat de pgb-regeling het mogelijk maakt om rechtstreekse contracten met zorgverleners af te sluiten en daarmee de zorg goedkoper en doelmatiger in te kopen. Ook zijn de bedrijfskosten van [naam B.V.] nog steeds niet duidelijk, en ook niet in hoeverre die met pgb-gelden zijn gefinancierd. De Raad concludeert dat met het pgb niet op doelmatige wijze werd voorzien in zorg en dat bovendien niet kan worden vastgesteld dat het pgb volledig werd besteed aan Wlzzorg. Er werd daarmee ook niet (langer) voldaan aan artikel 3.3.3, vierde lid, van de Wlz.
De belangenafweging
4.3.
Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat het zorgkantoor niet op de bestreden wijze gebruik heeft mogen maken van zijn bevoegdheid tot intrekking van het pgb. Bij de intrekking moet een belangenafweging worden gemaakt waarbij het belang van het zorgkantoor moet worden afgewogen tegen de gevolgen van de intrekking voor appellant. Daarbij geldt dat de voor appellant nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen [2] . Hierbij kan onder meer worden betrokken of de controle aan de voorkant deugdelijk is geschied en of betrokkene voldoende aannemelijk en inzichtelijk heeft gemaakt dat de zorg daadwerkelijk is geleverd, dat deze zorg uit het pgb mag worden betaald en dat deze zorg daadwerkelijk is of moet worden betaald.
4.4.
Uit het door appellant ingediende overzicht van crediteuren blijkt dat het zorgkantoor op 13 januari 2016 een vordering heeft ingediend in het faillissement van appellant. Het zorgkantoor was dus in ieder geval al sinds begin 2016 op de hoogte van dit faillissement. Toch heeft het zorgkantoor voor het jaar 2017 opnieuw een pgb verleend en pas op de hoorzitting van 29 januari 2020 aan de orde gesteld dat appellant persoonlijk failliet is verklaard. Dit had eerder aan het licht kunnen en moeten komen. Ook rondom de constructie met [naam B.V.] , die appellant al sinds langere tijd gebruikte, heeft het zorgkantoor steken laten vallen. Het zorgkantoor heeft immers pas naar aanleiding van signalen over de uitbetaling aan individuele zorgverleners actie ondernomen en alsnog onderzoek verricht naar deze constructie. Uiteindelijk is de betaling van het pgb weliswaar per 28 april 2017 opgeschort, maar de aanvankelijke opschorting per 1 februari 2017 heeft het zorgkantoor ongedaan gemaakt, terwijl het zorgkantoor appellant daarna expliciet in de gelegenheid heeft gesteld declaraties in te dienen. Daar komt bij, dat aannemelijk is dat zorg is verleend, ook al was de besteding van het pgb door de constructie met [naam B.V.] niet doelmatig. De Raad acht het daarom niet redelijk dat de verlening van het pgb over geheel 2017 is ingetrokken. Onder de omstandigheden van dit geval acht de Raad het redelijk dat de verlening van het pgb over 2017 wordt ingetrokken per 28 april 2017 (de datum met ingang waarvan de uitbetaling van het pgb uiteindelijk is opgeschort).
Conclusie en gevolgen
4.5.
Dit betekent dat het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. De Raad zal het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, en dat besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen voor zover daarbij de verlening van het pgb over het tijdvak 1 januari 2017 tot 28 april 2017 is ingetrokken. Hierdoor komt ook de grondslag aan de terugvordering van € 18.478,11 te ontvallen.
Verzoek om schadevergoeding
4.6.
Appellant heeft nog geen terugbetalingen gedaan, zodat van schade in de vorm van wettelijke rente geen sprake is. Voor de periode vanaf 28 april 2017 is het bestreden besluit niet onrechtmatig, zodat schadevergoeding niet aan de orde is. Het verzoek om schadevergoeding wordt daarom afgewezen.
5. Aanleiding bestaat om het zorgkantoor te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.868,- in beroep en op € 1.868,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand. Ook moet het zorgkantoor het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht aan appellant vergoeden.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij de verlening van het pgb over het tijdvak 1 januari 2017 tot 28 april 2017 is ingetrokken en voor zover daarbij het over dat tijdvak betaalde pgb is teruggevorderd;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af;
- veroordeelt het zorgkantoor in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 3.736,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 184,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en D. Hardonk-Prins en K.H. Sanders als leden, in tegenwoordigheid van A.A. Verweij als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2026.
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
(getekend) A.A. Verweij
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:48
1. Zolang de subsidie niet is vastgesteld kan het bestuursorgaan de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidieontvanger wijzigen, indien:
(…)
b. de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
c. de subsidieontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid;
d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten;
(…)
2. De intrekking of wijziging werkt terug tot en met het tijdstip waarop de subsidie is verleend, tenzij bij de intrekking of wijziging anders is bepaald.
Artikel 4:57
1. Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
(…)
Wet langdurige zorg
Artikel 3.3.3
(…)
4. Het persoonsgebonden budget wordt, onverminderd het vijfde lid en andere bij wettelijk voorschriften gestelde voorwaarden of beperkingen, verleend, indien:
a. naar het oordeel van het zorgkantoor met het persoonsgebonden budget op doelmatige wijze zal worden voorzien in toerekende zorg van goede kwaliteit;
(…)
Regeling langdurige zorg
Artikel 5.9
Het verlenen van een persoonsgebonden budget wordt geweigerd indien:
(…)
d. de verzekerde, of, indien de verzekerde de leeftijd van 18 jaar nog niet heeft bereikt, een van diens ouders of voogden, failliet is verklaard;
(…)
Artikel 5.17
1. Het persoonsgebonden budget mag uitsluitend worden gebruikt voor het door de Sociale verzekeringsbank, op verzoek van de verzekerde, doen van betalingen:
a. voor zorg als bedoeld in artikel 3.3.3 van de wet, of
(…)
Artikel 5.18
Bij de verlening van het persoonsgebonden budget worden de verzekerde in ieder geval de volgende verplichtingen opgelegd:
a. de verzekerde gebruikt het persoonsgebonden budget uitsluitend voor het doen betalen door de Sociale verzekeringsbank als bedoeld in artikel 5.17, eerste lid;
(…)
g. de verzekerde deelt het zorgkantoor op diens verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mee waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op de verstrekking van het persoonsgebonden budget.
Artikel 5.20
(…)
2. Het zorgkantoor kan de verleningsbeschikking intrekken of wijzigen:
(…)
b. met ingang van de dag waarop de verzekerde, of de derde die aan de verzekerde gewaarborgde hulp biedt, de opgelegde verplichtingen niet nakomt of niet langer voldoet aan de voorwaarden of verleningsgrond van het persoonsgebonden budget(…);
(…)