Uitspraak
GERECHTSHOF TE AMSTERDAM
Eerste Meervoudige Belastingkamer
UITSPRAAK
op het beroep – na verwijzing door de Hoge Raad der Nederlanden – van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid X B.V. te Z, belanghebbende,
tegen
een uitspraak van de heffingsambtenaar van de gemeente Oud-Beijerland, de heffingsambtenaar.
1. Loop van het geding
1.1. Van belanghebbende is bij het Gerechtshof te ’s-Gravenhage op 12 mei 2005 een beroepschrift ingekomen, gericht tegen de uitspraak van de heffingsambtenaar, gedagtekend 11 juni 2004, inzake de met dagtekening 29 februari 2004 aan belanghebbende ter zake van het object A-straat 0 opgelegde aanslag in de baatbelasting A-straat, B-straat, C-straat en D-plein (hierna: de baatbelasting) voor het jaar 2003.
1.2. Bij de uitspraak op bezwaar is het bezwaar ongegrond verklaard.
1.3. Het Gerechtshof te ’s-Gravenhage heeft bij uitspraak van 18 juli 2006, nr. BK-05/00533, het beroep gegrond verklaard, de uitspraak alsmede de aanslag vernietigd, een proceskostenvergoeding van € 12,50 toegekend en de heffingsambtenaar gelast het door belanghebbende gestorte griffierecht van € 273 te vergoeden.
1.4. Op het beroep in cassatie van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oud-Beijerland heeft de Hoge Raad bij arrest van 27 juni 2008, nr. 43.493, de uitspraak van het Gerechtshof te ’s-Gravenhage vernietigd, behoudens de beslissing inzake het griffierecht, en het geding verwezen naar het Gerechtshof te Amsterdam ter verdere behandeling en beslissing van de zaak met inachtneming van dit arrest.
1.5. Belanghebbende heeft bij brief van 5 september 2008, ingekomen op dezelfde datum, gereageerd op het arrest van de Hoge Raad. De heffingsambtenaar heeft, hoewel daartoe door het Hof in de gelegenheid gesteld bij brief van 11 augustus 2008, niet gereageerd op het arrest van de Hoge Raad. Bij brief van 23 september 2008 is aan de heffingsambtenaar een kopie van de reactie van belanghebbende gezonden.
1.6. Ter zitting van 21 november 2008 is namens belanghebbende verschenen E Namens de heffingsambtenaar is verschenen F, tot bijstand vergezeld van G en H.
Het beroep is met toestemming van partijen gelijktijdig behandeld met het door I B.V. ingestelde beroep, door het Hof geregistreerd onder nummer 08/00717. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat met deze uitspraak wordt meegezonden.
2. Geding na cassatie
De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 27 juni 2008, voor zover voor het geding na verwijzing van belang, het volgende overwogen:
“3.1. Het Hof heeft (in onderdeel 7.8 van zijn uitspraak) geoordeeld dat het geheel van voorzieningen in het heringerichte gebied in vergelijking met de toestand waarin dit zich bij de laatste herinrichting bevond, niet wezenlijk is veranderd, waardoor het gebied naar inrichting, aard of omvang een wijziging heeft ondergaan. Bij dit oordeel heeft het Hof enerzijds (in onderdeel 7.4) in aanmerking genomen aard en karakter van het gebied of de inrichting daarvan en de functie van het gebied als winkel– en verblijfsgebied, en anderzijds (in onderdeel 7.5) de vervanging van de bestaande bestrating en straatverlichting door nieuwe, met gebruikmaking van nieuwe, meer geavanceerde en duurdere materialen. Daarmee heeft het Hof onvoldoende inzicht gegeven in zijn gedachtegang. Indien het Hof (mede) heeft beoordeeld of het heringerichte gebied naar inrichting, aard of omvang wezenlijk veranderd is, heeft het miskend dat beoordeeld dient te worden (zie HR 4 mei 2007, nr. 42457, BNB 2007/233 onder 4.1 (d.1)) of het geheel van voorzieningen in het heringerichte gebied wezenlijk veranderd is. Alsdan zou ’s Hofs oordeel berusten op een onjuiste rechtsopvatting. Indien het Hof wél is uitgegaan van de juiste maatstaf, is zijn oordeel onvoldoende gemotiveerd. De onderdelen 1, 2 en 4 van het middel, die daarop gerichte klachten bevatten, slagen in zoverre.
3.2. Voor zover onderdeel 1 van het middel, waar het betoogt dat het Hof een splitsing had moeten maken in kosten van onderhoud en kosten van verbetering, berust op de opvatting dat ook indien niet is voldaan aan het hiervoor bedoelde vereiste toch nog verhaal van een deel van de kosten van de reeks van voorzieningen door middel van de onderhavige baatbelasting mogelijk is, faalt het, omdat die opvatting onjuist is (zie het onder 3.1 genoemde arrest onder 4.1 (d.2)).
3.3. Onderdeel 3 betoogt dat voor het aanwezig achten van een als verbetering aan te merken voorziening al voldoende is dat de vervanging van de bestrating en verlichting door nieuwe, meer geavanceerde en duurdere materialen (veel) meer geld heeft gekost dan de enkele vervanging door gelijkwaardige materialen. Die opvatting is onjuist (zie het onder 3.1 genoemde arrest onder 4.1 (a.2 tweede volzin)), zodat het onderdeel faalt.
3.4. Op grond van het hiervoor onder 3.1 overwogene kan ’s Hofs uitspraak niet in stand blijven. Verwijzing moet volgen. De onderdelen 5, 6 en 7 behoeven geen behandeling. De hierin aan de orde gestelde vragen kunnen, voor zover nodig, na verwijzing aan de orde komen. Met betrekking tot onderdeel 5 verdient opmerking dat onjuist is de opvatting dat als er sprake is van “een algehele of radicale vernieuwing” van een bestaande voorziening, de kosten daarvan in hun geheel via de baatbelasting kunnen worden verhaald. Ook dan blijft gelden dat de aan die voorziening bestede kosten slechts via een baatbelasting mogen worden omgeslagen voor zover zij het bedrag overtreffen dat gemoeid zou zijn met alleen het opheffen van opgetreden achteruitgang van die bestaande voorziening (zie het onder 3.1 genoemde arrest onder 4.1 (b)).”
3. Tussen partijen vaststaande feiten
3.1. Het Hof verwijst naar de volgende door het Gerechtshof te ’s-Gravenhage in de onder 1.3 vermelde uitspraak opgenomen vaststaande feiten.
“4.1. De winkeliersvereniging van Oud-Beijerland heeft in april 1997 de gemeente benaderd om te komen tot een zogenoemde revitalisering van het winkelgebied. Daartoe is een stedenbouwkundig plan opgesteld door de bureaus J en K. De kosten van de uitvoering van dit plan bedroegen f 3.200.000 (€ 1.452.096,96). Hiervan is een bedrag van f 750.000 (€ 340.335,16) verhaald op de eigenaren van de gebate onroerende zaken in het desbetreffende gebied. De oorspronkelijke inrichting van het gebied is omstreeks 1990 tot stand gekomen.
4.2. Het onderhavige gebied is een winkelgebied dat bestaat uit een aantal straten en een plein. Alle straten waren voor het treffen van de hiervoor genoemde voorzieningen reeds autoluw en als voetgangersgebied ingericht. Dat is na het treffen van de onderhavige voorzieningen ongewijzigd gebleven. De bestaande lantaarnpalen zijn vervangen door overspanningsverlichting. De oorspronkelijke klinkerbestrating, die deels verzakt was, is grotendeels vervangen door natuursteen. Het midden van de straten bestaat dientengevolge over een breedte circa 3 meter uit natuursteen terwijl de kanten zijn bestraat met klinkers. In de oude situatie was incidenteel sprake van het gebruik van natuursteen. Het plein was een open plein van klinkers met een kiosk en een manshoog muurtje waartegen een aantal zitbanken voor het publiek was geplaatst. Het middengedeelte van het plein is thans trapsgewijs verhoogd tot een terras dat door een derde wordt geëxploiteerd. De drie tot vier treden naar het terras zijn van natuurstenen randen voorzien terwijl de treden zijn belegd met klinkers. Op de hoeken van de treden en het terras zijn grote stenen potten met buxus geplaatst. Het plein is verder bestraat met klinkers. Het oorspronkelijke muurtje en de zitbanken zijn verwijderd. Ter zitting werd niet duidelijk of de kiosk is verplaatst."
3.2. In aanvulling op hetgeen onder 3.1 is opgenomen, stelt het Hof vast dat de zich op het D-plein bevindende kiosk niet is verplaatst.
4. Geschil
In geschil is of de in het geding zijnde aanslag baatbelasting terecht is opgelegd.
5. Standpunten van partijen
Voor de standpunten van partijen verwijst het Hof naar de stukken van het geding. Voor hetgeen partijen ter zitting hebben aangevoerd wordt verwezen naar het proces-verbaal.
6. Relevante regelgeving
Het Hof neemt hier over hetgeen het Gerechtshof te ’s-Gravenhage hieromtrent heeft opgenomen:
“Kostenverhaalbesluit
3.1. Op 19 februari 2001 heeft de gemeenteraad van Oud-Beijerland het Kostenverhaalbesluit “A-straat, B-straat, C-straat en D-plein" vastgesteld. Dit besluit ziet op het verhalen van de kosten van de door of met medewerking van de gemeente te treffen voorzieningen van openbaar nut ten behoeve van de realisering van het bestemmingsplan Centrum dat is aangeduid overeenkomstig de bij dat besluit behorende en gewaarmerkte kaart.
Zoals blijkt uit artikel 2 van Pro het besluit omvatten die voorzieningen in ieder geval de volgende werken:
- het aanbrengen van een puinfundering en zand ten behoeve van natuursteen bestrating;
- het aanbrengen van natuursteen bestrating;
- het aanbrengen van overspanningsverlichting en
lantarenpalen;
- het aanbrengen van straatmeubilair;
- het ophogen van een deel van het D-plein;
- het verplaatsen van de kiosk;
- het omleggen van nutsvoorzieningen;
- het aanbrengen van een fundering en zand ten behoeve van
natuurstenen traptreden;
- het aanbrengen van natuurstenen traptreden;
- het aanbrengen van groenvoorzieningen.
3.2. Volgens artikel 4 worden Pro de ten laste van de gemeente blijvende kosten van de vorengenoemde voorzieningen ten bedrage van f 750.000 omgeslagen over de genothebbenden krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van door de voorzieningen gebate onroerende zaken via het aangaan van een exploitatieovereenkomst of de heffing van een baatbelasting.
De verordening baatbelasting
3.3 De raad van de gemeente Oud-Beijerland heeft bij besluit van 26 mei 2003 de Verordening baatbelasting A-straat, B-straat, C-straat en D-plein vastgesteld (hierna: de Verordening). De op de Verordening gebaseerde heffing van baatbelasting heeft als ingangsdatum 1 augustus 2003.
3.4 De Verordening luidt - voor zover hier van belang - als volgt:
ARTIKEL 2:
BELASTBAAR FEIT
1. Onder de naam "baatbelasting A-straat, B-straat, C-straat en D-plein" wordt in de vorm van een heffing ineens een directe belasting geheven ter zake van de onroerende zaken gelegen in de gemeente binnen de bolletjesomlijning op de bij deze verordening behorende en als zodanig gewaarmerkte kaart, die op 1 december 2002 zijn gebaat door de in het tweede lid genoemde voorzieningen die tot stand zijn of worden gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur.
2. De in het eerste lid bedoelde voorzieningen omvatten:
b. het aanbrengen van natuursteen bestrating;
c. het aanbrengen van overspanningverlichting en lichtmasten;
d. het aanbrengen van straatmeubilair;
e. het ophogen van een deel van het D-plein;
g. het omleggen van nutsvoorzieningen;
h. het aanbrengen van een fundering en zand ten behoeve van natuurstenen traptreden;
i. het aanbrengen van groenvoorzieningen;
j. het plaatsen van muurtjes.
ARTIKEL 3:
BELASTINGPLICHT
1. De belasting wordt geheven van degene die van een onroerende zaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid, het genot heeft krachtens eigendom, bezit of beperkt recht.
2. (...)
3. (…)
ARTIKEL 4:
MAATSTAF VAN HEFFING
1. De maatstaf van heffing is het aantal volle vierkante meters maximaal bebouwbare oppervlakte van de onroerende zaak eventueel vermenigvuldigd met de bestemmingsfactor als bedoeld in het derde lid en de liggingsfactor bedoeld in het vierde lid.
2. (…)
3. De bestemmingsfactor is voor onroerende zaken, welke ingevolge het bestemmingsplan de bestemming hebben van “Centrumdoeleinden" waarbij;
I. de bestemmingsfactor 1,0 wordt gehanteerd voor de begane grond van de onroerende zaken;
II. de bestemmingsfactor 0 wordt gehanteerd voor de eerste of tweede bouwlaag dan wel de onderbouw van de onroerende zaken.
4. (...)
3.5. De artikelsgewijze toelichting op de Verordening luidt – voor zover thans van belang – als volgt:
Artikel 2
(…)
Baat
Bij de herinrichting van het winkelcentrum van Oud-Beijerland is als uitgangspunt gehanteerd de verbetering van het winkel- en verblijfsklimaat. Dit uitgangspunt is vastgelegd in het masterplan "Herinrichtingsopties centrum Oud-Beijerland" van 9 maart 2000.
(…)
Afhankelijk van de getroffen voorzieningen kan er aanleiding zijn de baatbelasting slechts te heffen van bepaalde categorieën onroerende zaken. Bij de herinrichting van het winkelcentrum richten de voorzieningen zich op een verbetering van het winkel- en verblijfsklimaat, waardoor de baatwerking zich beperkt tot onroerende zaken waarop de bestemming “centrumdoeleinden”rust.”
7. Beoordeling van het geschil
7.1. In zijn arrest van 4 mei 2007, nr. 42.457, gepubliceerd in onder meer BNB 2007/233, heeft de Hoge Raad, voor zover hier van belang, overwogen:
“4.1. Bij de beoordeling van het middel dient - deels ter verduidelijking, deels ter aanvulling van wat de Hoge Raad in eerdere arresten heeft overwogen - het volgende te worden vooropgesteld.
(a.1) Onder het tot stand brengen van voorzieningen in de zin van artikel 222, lid 1, van de Gemeentewet (hierna: de Wet) is niet enkel te verstaan het tot stand brengen van een voorheen niet bestaande voorziening. Ook een wijziging of vervanging van een bestaande voorziening kan het tot stand brengen van een voorziening in de zin van genoemde wetsbepaling inhouden, mits zulks in een verbetering van de bestaande voorziening resulteert.
(…)
(c) Een gemeente mag ervoor kiezen de kosten van een reeks voorzieningen te verhalen door middel van één baatbelasting, indien die voorzieningen als een samenhangend geheel worden uitgevoerd, zoals in het algemeen het geval zal zijn bij herinrichting van een gebied. Aan een zodanige keuze van een gemeente zijn enkele consequenties verbonden.
(d.1) Een van die consequenties is dat als bijkomend vereiste geldt dat het geheel van voorzieningen in het heringerichte gebied, in vergelijking met de toestand waarin dit geheel zich zou bevinden indien de voordien aanwezige voorzieningen in staat van nieuw zouden verkeren, naar inrichting, aard of omvang wezenlijk veranderd is.
(d.2) Indien niet is voldaan aan dit bijkomende vereiste, dan is het beoogde verhaal van de kosten van de reeks van voorzieningen door middel van één baatbelasting niet mogelijk, ook al zouden de uitgevoerde werkzaamheden hebben geresulteerd in één of meer afzonderlijke voorzieningen in de zin van het hiervoor onder (a) overwogene.”
(…)
(e) Een tweede consequentie van de hiervoor onder (c) bedoelde keuze van een gemeente is, dat de vraag of een bepaalde onroerende zaak gebaat is, dient te worden beantwoord in het kader van het geheel van tot stand gebrachte voorzieningen in de zin der Wet, en niet voor elke voorziening afzonderlijk (vgl. HR 15 juli 1980, nr. 19 929, BNB 1980/301).
7.2. De heffingsambtenaar stelt zich op het standpunt dat de aangebrachte voorzieningen hebben geleid tot meer uniformiteit en structuur in de straten A-straat, B-straat en C-straat en tot een functiewijziging van het D-plein. Al met al is het winkelgebied aantrekkelijker gemaakt, hetgeen wordt ondersteund door een zogenoemd koopstromenonderzoek uit 2004, waaruit blijkt dat de omzetten van het winkelgebied Oud-Beijerland in de jaren 1994, 1999 en 2004 respectievelijk € 77 miljoen, € 93 miljoen en € 105 miljoen hebben bedragen. Deze omzetstijging is, aldus nog steeds de heffingsambtenaar, te verklaren uit de toename van het rendement van het winkelgebied en in die zin is er sprake van een verbetering.
Belanghebbende stelt zich op het standpunt dat moet worden betwijfeld of sprake is van verbetering van bestaande voorzieningen of van nieuwe voorzieningen. Voorts is zij van mening dat er ten aanzien van het gehele gebied geen sprake is van welke wezenlijke verandering dan ook. Verder stelt zij onder meer dat bij alle winkelcentra sprake is van een omzetstijging, terwijl niet aannemelijk is dat alle winkelcentra heringericht zijn. Zij is van oordeel dat haar winkel door de wijzigingen aan het D-plein niet is gebaat.
7.3. Het Hof stelt voorop dat het de taak van de belastingrechter is in volle omvang te beoordelen of de belastingheffing in een aan hem voorgelegd concreet geval in overeenstemming is met de geldende wet- en regelgeving. Hiermee verdraagt zich niet dat, zoals het college van burgemeester en wethouders van Oud-Beijerland heeft betoogd in onderdeel 7 van het beroepschrift in cassatie, de belastingrechter terughoudend dient te zijn bij de toetsing of in het onderhavige geval sprake is van en wezenlijke verbetering (marginale toetsing).
7.4. Naar het oordeel van het Hof heeft de heffingsambtenaar met hetgeen hij in zijn schriftelijke stukken en ter zittingen van het Gerechtshof te ’s-Gravenhage en van dit Hof heeft aangevoerd en aan de hand van diverse foto’s heeft toegelicht, niet aannemelijk gemaakt dat door de herinrichting van het winkelcentrum het geheel van de voorzieningen in het desbetreffende gebied, in vergelijking met de toestand waarin dit geheel zich zou bevinden indien de voordien aanwezige voorzieningen in staat van nieuw zouden verkeren, naar inrichting, aard of omvang wezenlijk is veranderd.
7.5. Bij het aanbrengen van de nieuwe bestrating, verlichting en lichtmasten is weliswaar gebruik gemaakt van duurdere materialen die wellicht geavanceerder, duurzamer en fraaier zijn dan in de oude situatie, maar dit is onvoldoende om te kunnen spreken van voor het heffen van baatbelasting noodzakelijke verbeteringen van de desbetreffende voorzieningen. Het is niet juist dat – zoals in het beroepschrift in cassatie is betoogd – bij de beoordeling of sprake is van een verbetering primair een bouwtechnische benadering dient te worden gevolgd. Van ‘wezenlijk andere voorzieningen’ (beroepschrift in cassatie, onderdeel 5.5) is naar het oordeel van het Hof in ieder geval met betrekking tot voornoemde werken geen sprake. Dit geldt ook voor het aanbrengen van puinfundering en zand ten behoeve van de nieuwe natuursteenbestrating. Ter zitting van het Hof heeft de heffingsambtenaar gesteld dat het plaatsen van straatmeubilair is beperkt tot twee of drie banken en enkele prullenbakken. De aangebrachte groenvoorzieningen beperken zich tot de op het D-plein geplaatste potten met buxus. Het – naar het Hof begrijpt door het verrichten van andere werken geboden – omleggen van nutsvoorzieningen kan noch op zichzelf, noch in verband met voormelde werken worden aangemerkt als een voor de baatbelasting relevante verbetering.
7.6. De herinrichting van het D-plein zou op zichzelf kunnen worden aangemerkt als de verbetering van een (geheel van) bestaande voorziening(en). Het Hof laat een oordeel hierover in het midden, omdat in de onderhavige baatbelasting ook andere voorzieningen zijn betrokken, waardoor het geheel van voorzieningen in het heringerichte gebied in aanmerking moet worden genomen. De heffingsambtenaar heeft naar het oordeel van het Hof niet aannemelijk gemaakt dat de herinrichting van het D-plein in het geheel van alle aangebrachte voorzieningen zodanig is dat het geheel van voorzieningen in het heringerichte gebied, in vergelijking met de toestand waarin dit geheel zich zou bevinden indien de voordien aanwezige voorzieningen in staat van nieuw zouden verkeren, naar inrichting, aard of omvang wezenlijk veranderd is. Het Hof neemt hierbij in aanmerking dat het D-plein ook vóór de herinrichting een terrasvoorziening had en autoluw was. De door verweerder gestelde omzetcijfers maken dit oordeel niet anders.
7.7. De heffingsambtenaar heeft nog aangevoerd dat slechts belanghebbende en een met haar gelieerde vennootschap met betrekking tot de onderhavige baatbelasting beroep hebben aangetekend en dat de andere belanghebbenden ter zake van de overige objecten de belasting hebben aanvaard. Ook deze omstandigheid geeft geen aanleiding tot een ander oordeel omdat daaruit niet kan worden geconcludeerd dat het geheel van voorzieningen in het heringerichte gebied wezenlijk veranderd is.
7.8. Gelet op het vorenoverwogene wordt niet voldaan aan het onder (d.1) in rechtsoverweging 4.1 van het voormelde arrest HR 4 mei 2007, nr. 42.457, geformuleerde bijkomende vereiste. Het beoogde verhaal van de kosten van de onderhavige voorzieningen door middel van één baatbelasting is dus niet mogelijk. De Verordening ontbeert daarom verbindende kracht. Het Hof komt aldus niet toe aan de in het arrest onder (e) vermelde vereiste.
7.9. Op grond van het vorenoverwogene is het gelijk aan belanghebbende.
8. Proceskosten
Nu het beroep gegrond is, zijn er termen aanwezig de heffingsambtenaar te veroordelen in de proceskosten als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand is niets komen vast te staan. Het Hof stelt de reiskosten voor de zitting bij het Gerechtshof te ’s-Gravenhage in navolging van dat Hof vast op € 25 en de reiskosten voor het bijwonen van de zitting van dit Hof op € 3. Overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten zijn gesteld noch gebleken. De kosten zijn mede gemaakt voor de samenhangende zaak met kenmerk 08/00717. Het Hof zal in beide zaken de helft van deze kosten toekennen.
9. Beslissing
Het Hof
- vernietigt de uitspraak van de heffingsambtenaar,
- vernietigt de aanslag,
- veroordeelt de heffingsambtenaar in de proceskosten van belanghebbende tot een bedrag van € 14 en wijst de gemeente Oud-Beijerland aan als de rechtspersoon die dit bedrag aan belanghebbende dient te voldoen.
De uitspraak is vastgesteld op 18 december 2008 door mrs. P.M.F. van Loon, F.J.P.M. Haas en J.P.F. Slijpen, leden, in tegenwoordigheid van mr. V.M. Maat als griffier. De beslissing is op die datum in het openbaar uitgesproken.
Het Hof heeft geen bezwaar tegen afgifte door de griffier van een afschrift van de uitspraak in geanonimiseerde vorm.
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
2. het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. een dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
d. de gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.