Uitspraak
Uitspraak : 20 januari 2000
Rolnummer : 98/1324 KG
Rolnr.rb. : 98/1056
HET GERECHTSHOF TE ‘S-GRAVENHAGE, eerste civiele kamer, heeft het volgende arrest gewezen in de zaak van:
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid), zetelend te 's-Gravenhage, principaal appellant, incidenteel geïntimeerde,
procureur: mr. G.M.H. Hoogvliet,
tegen
1. A. c.s., principaal geïntimeerden, incidenteel appellanten,
procureur: mr. T.E. van Dijk.
HET GEDING
Bij exploten van 21 oktober 1998 is principaal appellant in hoger beroep gekomen van het vonnis d.d. 7 oktober 1998 door de president van de rechtbank te 's-Gravenhage gewezen tussen principaal geïntimeerden (tezamen: A. c.s.) als eisers en de Staat als gedaagde. Bij memorie van grieven (met productie) heeft de Staat drie grieven aangevoerd, die A. c.s. bij memorie van antwoord tevens memorie van grieven in incidenteel appel (met producties) hebben bestreden onder aanvoering hun enerzijds van één grief in incidenteel appel. Na memorie van antwoord van de Staat in het incidenteel appel hebben partijen hun standpunten aan de hand van pleitnotities doen bepleiten ter zitting van het hof van 29 november 1999, de Staat door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, advocaat te 's-Gravenhage en A. c.s door hun procureur. Tenslotte hebben partijen de procesdossiers overgelegd voor arrest.
DE BEOORDELING VAN HET HOGER BEROEP in het principaal en incidenteel appel
l. Niet is opgekomen tegen de door de president in het vonnis sub 1. De feiten opgenomen feiten, zodat het hof diezelfde feiten als uitgangspunt neemt.
2. In dit arrest zullen hierna o.m. de volgende aanduidingen worden gebruikt: “Koppelingswet” voor: de Wet van 26 maart 1998 tot wijziging van de Vreemdelingenwet en enige andere wetten teneinde de aanspraak van vreemdelingen jegens bestuursorganen op verstrekkingen, voorzieningen, uitkeringen, ontheffingen en vergunningen te koppelen aan het rechtmatig verblijf van de vreemdeling in Nederland; “Vw” voor: de Vreemdelingenwet; “Abw” voor: de Algemene bijstandswet; “Ioaw” voor: de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers; “Ioaz” voor: de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen; “Gw” voor: de Grondwet; “EVSMB” voor: het Europees Verdrag betreffende sociale en medische bijstand; “BUPO-verdrag” voor: het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten; "EVSZ" voor: het Europees Verdrag inzake sociale zekerheid.
3. Het gaat in deze zaak om het volgende:
3.1 Bij de op 1 juli 1998 in werking getreden Koppelingswet is in de Vw art. 1b ingevoegd, dat in de aanhef en vijf leden omschrijft in welke gevallen vreemdelingen in Nederland rechtmatig verblijf genieten. Volgens art. 1b, aanhef en sub 3 behoren daartoe vreemdelingen die in afwachting zijn van de beslissing op een aanvraag om toelating, voortgezette toelating daaronder begrepen, terwijl ingevolge de Vw danwel op grond van een beschikking ingevolge de Vw of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op de aanvraag is besloten.
3.2. De Koppelingswet bepaalt voorts dat in de Abw wordt gewijzigd art. 7. Ingevolge dit gewijzigde artikel wordt met de Nederlander die op grond van de Abw recht heeft op bijstand van overheidswege (alleen) gelijkgesteld de vreemdeling die in Nederland rechtmatig verblijf houdt in de zin van art. 1b, aanhef en onder 1 van de Vw (vreemdelingen die zijn toegelaten op grond van een besluit of als gemeenschapsonderdaan). Art. 7 Abw Pro bepaalt voorts, dat bij algemene maatregel van bestuur ("amvb") andere dan laatstgenoemde vreemdelingen voor toepassing van de Abw met Nederlanders kunnen worden gelijkgesteld.
3.3. Een dergelijke amvb is getroffen met het Besluit gelijkstelling vreemdelingen Abw, Ioaw en loaz ("het Besluit").
3.4. Het Besluit bepaalt (slechts) dat voor de toepassing van de Abw, loaw en Ioaz met een Nederlander wordt gelijkgesteld de vreemdeling die, na rechtmatig in Nederland verblijf te hebben gehouden in de zin van art. 1b, aanhef en onder 1 Vw., een aanvraag om voortgezette toelating heeft ingediend of die bezwaar of beroep heeft gesteld tegen intrekking van de toelating.
3.5. Dit betekent dat de huidige wettelijke regeling voor een deel van de volgens art. 1b, aanhef en sub 3 genoemde rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen niet voorziet in aanspraak op uitkeringen op grond van de Abw, Ioaw en Ioaz. Dat zijn die vreemdelingen die in afwachting zijn van een beslissing op hun aanvraag om toelating terwijl ingevolge de Vw danwel op grond van een beschikking ingevolge de vw of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op de aanvraag is besloten (hierna: "de onderhavige vreemdelingen")
3.6. De regeling betekent voorts dat er voor het recht op een uitkering krachtens Abw, loaw of loaz onderscheid wordt gemaakt niet alleen tussen Nederlanders en de onderhavige vreemdelingen maar ook tussen de verschillende categorieën vreemdelingen. Vóór de inwerkingtreding van de Koppelingswet werd dit onderscheid in de Abw niet gemaakt en konden ook de onderhavige vreemdelingen aanspraak maken op een bijstandsuitkering.
3.7. A. c.s. achtten het ontbreken van een recht op uitkering krachtens Abw, Ioaw of Ioaz en het gemaakte onderscheid - in strijd met art. 1 jo Pro. art. 11 EVSMB Pro welke artikelen verplichten tot sociale en medische bijstand aan (alle) vreemdelingen die rechtmatig op Nederlands grondgebied verblijven, - in strijd met het discriminatieverbod van art. 1 van Pro de Gw en art. 26 van Pro het BUPO-verdrag en - (blijkens de memorie van antwoord in principaal appel:) voor wat betreft de IOAW en de IOAZ in strijd met artikel 8 lid 1 EVSZ Pro, dat bij toepassing van sociale zekerheidswetten gelijkstelling van vreemdelingen met Nederlanders eist. Zij hebben gevorderd de Staat te bevelen alle uitvoeringsinstanties die de Abw uitvoeren te berichten dat de onderhavige vreemdelingen in de aanvraagfase voor de toepassing van de Abw, de Wet Ioaw en de Wet Ioaz worden gelijkgesteld met Nederlanders, subsidiair een zodanige voorziening te treffen als de president vermeent dat behoort met veroordeling van de Staat in de kosten van de procedure. Het hof begrijpt dat zij daarmee vorderen dat de Minister aan de uitvoerende gemeentelijke overheden (de in art. 131 Abw Pro en art. 53 Ioaw Pro en Ioaz bedoelde) aanwijzingen geeft betreffende het algemene beleid, opdat dit beleid - anders dan het geval is wanneer overeenkomstig de Koppelingswet en het Besluit wordt gehandeld - in overeenstemming zal zijn met de Gw en de genoemde verdragen.
3.8. In het bestreden vonnis heeft de president, uitgaande van de rechtstreekse werking van het EVSMB, geoordeeld dat de uitsluiting van bijstandsverlening aan de onderhavige vreemdelingen - voorzover het gaat om onderdanen van verdragsstaten van het EVSMB - onmiskenbaar strijdig is met het EVSMB en de primaire vordering ten aanzien van hen toegewezen. Ten aanzien van de overige vreemdelingen - te weten die welke geen onderdaan zijn van de verdragsstaten van het EVSMB - heeft de president geoordeeld, dat voor toetsing van de Koppelingswet aan art. 1 van Pro de Gw geen plaats is en dat de regelgeving niet strijdig is met art. 26 BUPO Pro-verdrag, omdat niet zonder meer kan worden aangenomen dat geen rechtvaardigingsgronden aanwezig zijn voor het gemaakte onderscheid. De vordering ten aanzien van hen is afgewezen. in het principaal appel voorts grieven 1 en 2
4. Met de eerste grief klaagt de Staat erover dat de president niet (althans daarvan blijkt niet voldoende) een zelfstandige althans een onjuiste beslissing heeft genomen op zijn verweer dat de bepalingen van het EVSMB waarop A C.S. zich beroepen geen rechtstreekse werking hebben. Volgens de tweede grief heeft de president het begrip "verblijf" in het EVSMB verkeerd uitgelegd, zodat hij ten onrechte heeft geoordeeld dat de huidige regeling in de Koppelingswet onmiskenbaar onrechtmatig is.
5. Het gaat in casu om de uitleg van het begrip "lawfully present" (in de Nederlandse vertaling: "rechtmatig verblijf") in art. 1 EVSMB Pro dat de verdragsstaten gebiedt te waarborgen dat onderdanen van een andere verdragsstaat die "lawfully present" zijn op zijn grondgebied en niet beschikken over voldoende middelen van bestaan, gelijkelijk en onder dezelfde voorwaarden als de eigen onderdanen recht kunnen doen gelden op sociale en medische bijstand. Dit begrip is nader uitgewerkt in art. 11a EVSMB, volgens welk artikel "residence" van een vreemdeling als "lawful" in de betekenis van het verdrag wordt beschouwd zolang te zijnen aanzien “a permit or such other permission as is required by the laws and regulations of the country concerned to reside therein" van kracht is.
6. Naar het oordeel van het hof is dit samenstel van bepalingen dusdanig duidelijk en concreet en van dien aard dat het in de nationale rechtsorde zonder meer als objectief recht kan functioneren. Ook de verdragsluitende partijen waren blijkens het Explanatory Memorandum (punt 9) destijds van mening dat de term "lawful residence" "self-explanatory" was of "se comprend d'elle-même" en gedefinieerd werd om de partijen in staat te stellen te bepalen of iemand die om bijstand vraagt "lawfully resident" of "en séjour régulier" is. Zij gingen blijkens die passage tevens ervan uit, dat personen met een rechtstreeks beroep op de bepalingen van het verdrag om bijstand konden vragen.
7. Het gaat in deze procedure dan ook niet om de vraag of de onderhavige vreemdelingen rechtmatig in Nederland verblijven in de zin van de nationale wet, zoals A. c.s. voorstaan, maar of zij rechtmatig in Nederland verblijven in de zin van het verdrag. Aangezien ingevolge art. 1 jo Pro. art 11 van Pro het EVSMB een vreemdeling voor wie “a permit or such other permission” (in de Nederlandse vertaling: "een verblijfs- of andere soortgelijke vergunning") van kracht is gelijke rechten op bijstand doen gelden als Nederlanders komt het erop neer wat moet worden verstaan onder "such other permission".
8. De verblijfsstatus van de onderhavige vreemdelingen is als volgt: zij hebben weliswaar geen "permit" - een positieve instemming met hun verblijf - maar mogen niet worden uitgezet (ingevolge de wet, een beschikking op grond van de wet of een rechterlijke beslissing) en in afwachting van de beslissing op de aanvraag van een "permit" wordt hun verblijf in wezen gedoogd. Van dat gedogen kan (ook) blijken uit een door een politiekorpschef door middel van een daartoe bestemde sticker gemaakte aantekening in het identiteitspapier van de vreemdeling of op een afzonderlijk inlegvel.
9. Voor het hof is niet zonneklaar, dat het enkele feit dat de vreemdeling niet kan worden uitgezet en zijn verblijf wordt gedoogd - zelfs indien daarvan blijkt uit bescheiden - betekent dat hij een soortgelijke vergunning heeft als de "permit" vereist voor het verblijf op het grondgebied. Dat de Staat in het verleden gemeend heeft dat de onderhavige vreemdelingen (al dan niet op basis van het EVSMB) wel aanspraak op bijstand konden maken, maakt dit niet anders, reeds omdat ook de Staat tot een ander inzicht kan komen.
10. Volgens het hof kan dan ook niet worden gezegd, dat het beleid van de Minister (en van de gemeentelijke overheden) waarin aan de onderhavige "gedoogde" vreemdelingen geen recht op bijstand wordt toegekend apert in strijd is met het EVSMB, hetgeen meebrengt dat voor toewijzing van de vordering op grond van strijd met het EVSMB geen plaats is. De eerste grief die er uiteindelijk toe strekte dat het hof de hier aan de orde zijnde bepalingen van het EVSMB geen rechtstreekse werking zou toekennen faalt, maar de tweede grief slaagt. grief 3
11. met deze grief betoogt de Staat, dat de president de Ioaw en Ioaz ten onrechte onder de werking van het EVSMB heeft gebracht.
12. De Ioaw en Ioaz houden rechtstreeks verband met het wegvallen van inkomen als gevolg van verlies van een dienstbetrekking dan wel het noodgedwongen beëindigen van een zelfstandig beroep of bedrijf en vallen dan ook niet onder de werking van het EVSMB. Deze grief slaagt eveneens. in het incidenteel appel voorts
13. A. c.s. komen op tegen de gedeeltelijke afwijzing van de vordering. Zij bestrijden het oordeel van de president dat geen sprake is van strijd met het BUPO-verdrag. Zij klagen er niet over, dat niet aan art. 1 van Pro de Gw is getoetst.
14. De Staat bestrijdt in hoger beroep niet langer dat aan art. 26 van Pro het BUPO-verdrag rechtstreekse werking toekomt, maar voert aan dat de in deze procedure bestreden regeling niet met het in dat artikel gegeven discriminatieverbod in strijd is omdat het niet bieden van aanspraken berust op een objectieve en redelijke rechtvaardigingsgrond.
15. Het hof is van oordeel, dat de door de Staat aangevoerde rechtvaardigingsgrond, te weten het realiseren van een effectief en restrictief vreemdelingenbeleid, voorshands als een objectief te rechtvaardigen doelstelling moet worden gekwalificeerd, in het kader waarvan een bijzondere rechtspositie van de onderhavige vreemdelingen in de rede ligt, zodat voor de gevorderde voorlopige maatregel ook op deze grond geen plaats is. De incidentele grief faalt. in het principaal appel voorts
16. In verband met de devolutieve werking van het hoger beroep heeft het hof thans nog te onderzoeken of A. c.s. nog andere (niet behandelde) gronden hebben aangevoerd die tot toewijzing van de vordering zouden kunnen leiden.
17. A. c.s. hebben (voor het eerst) in hoger beroep betoogd, dat de uitkeringen krachtens de Ioaw en Ioaz onder het EVSZ vallen. Zij beroepen zich op art. 8 lid 1 EVSZ Pro, welk artikel van toepassing is indien de betrokkene op het grondgebied van de verdragsluitende staat woont en het verdrag op hem van toepassing is.
18. De Staat betwist niet de rechtstreekse werking van art. 8 lid 1 EVSZ Pro, waarop A. C.S. zich beroepen, maar voert (o.m.) ook hier aan, dat het gemaakte onderscheid niet ontoelaatbaar is omdat het bieden van aanspraken op een objectieve en redelijke rechtvaardigingsgrond berust.
19. Naar het oordeel van het hof is consistentie van overheidsbeleid en het realiseren van een effectief vreemdelingenbeleid voorshands als een overheersende objectief te rechtvaardigen doelstelling te kwalificeren op grond waarvan onderscheid naar verblijfsrechtelijke aard en legaliteit van tijdens het verblijf verrichte arbeid niet ontoelaatbaar is. Voor de op grond van art. 8 lid 1 EVSZ Pro gevorderde voorlopige voorziening is geen plaats.
20. In de inleidende dagvaarding hebben A. c.s. onder punt 8 nog aangevoerd - zo begrijpt het hof en zo heeft ook de Staat dat begrepen - dat de huidige regeling ten aanzien van (alleen) A. in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, omdat hij vanaf 24 maart 1998 bijstand genoot waaraan door de huidige regeling een eind is gemaakt. Hoewel voorshands niet valt uit te sluiten, dat A. zich met vrucht op dat (algemene) rechtsbeginsel kan (kon) beroepen, kan dit niet leiden tot toewijzing van de vordering. Niet alleen behelst de vordering een algemene beleidsaanwijzing, maar volgens art. 131 Abw Pro treedt de Minister niet in de besluitvorming in individuele gevallen en staat voor het individuele geval van tegen de beslissing tot beëindiging van de Abw-uitkering een voldoende gewaarborgde administratieve rechtsgang open.
Slotsom in het principaal en incidenteel appel
21. De slotsom is, dat in het principaal appel de eerste grief faalt en de tweede en derde grief slagen, dat de grief in het incidenteel appel faalt, dat het vonnis van de president zal worden vernietigd en de vordering alsnog geheel zal worden afgewezen met veroordeling van A. c.s. als de in het ongelijk gestelde partij in de kosten van de procedure, zowel die van het principaal en incidenteel hoger beroep als die van de procedure in eerste aanleg, waarmee ook de vierde grief van de Staat betreffende de proceskosten is geslaagd.
BESLISSING Het gerechtshof vernietigt het bestreden vonnis en opnieuw rechtdoende wijst de vordering af;
veroordeelt A. c. s. in de kosten van de procedure zowel die van de eerste aanleg tot op heden bepaald op f 1.870 (te weten f 370 aan griffierechten en f 1.500 aan salaris voor de procureur) als die van het principaal appel tot op heden bepaald op f 7.421,53 (te weten f 621,53 aan verschotten en f 5.100= aan salaris voor de procureur), als in het incidenteel appel tot op heden bepaald op f 2.550= aan salaris voor de procureur.
Dit arrest is gewezen door mrs. In ‘t Velt-Meijer, Dupain en Talman en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 20 januari 2000.