Uitspraak
Uitspraak: 25 januari 2007
Rolnummer: 04/1723
Rolnr. rechtbank: 02-2828
HET GERECHTSHOF TE ’S-GRAVENHAGE, eerste civiele kamer, heeft het volgende arrest gewezen in de zaak van
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Justitie),
zetelende te Den Haag,
appellant,
hierna te noemen: de Staat,
procureur: mr. C.M. Bitter,
tegen
DE GEMEENTE ’S-GRAVENHAGE, genoemd DEN HAAG,
zetelende te Den Haag,
geïntimeerde,
hierna te noemen: de Gemeente of Den Haag,
procureur: mr. M.H. de Boer.
Het geding
Bij exploot van 17 november 2004 is de Staat in hoger beroep gekomen van het vonnis van 18 augustus 2004, door de rechtbank te 's-Gravenhage gewezen tussen partijen. Bij memorie van grieven heeft de Staat één grief tegen het vonnis aangevoerd, die door de Gemeente bij memorie van antwoord is bestreden.
Tenslotte hebben partijen de stukken overgelegd en arrest gevraagd.
Beoordeling van het hoger beroep
1. Tegen de vaststelling door de rechtbank van de feiten onder 1.1 en 1.3 tot en met 1.7 van het bestreden vonnis is geen bezwaar gemaakt, zodat ook het hof die feiten tot uitgangspunt neemt. Met inachtneming van die feiten en gelet op hetgeen overigens uit de stukken is gebleken, gaat het in deze zaak om het volgende.
1.1. Per 1 april 2001 is een experiment van start gegaan met de strafrechtelijke opvang van verslaafden (SOV). In de eerste helft van de jaren ’90 was in het overleg tussen de Staatssecretaris van Grotestedenbeleid en de vier grote steden geconcludeerd dat er behoefte bestond aan langduriger opvang van personen die een – vaak – jarenlange verslaving combineren met voortdurend en hardnekkig crimineel gedrag dat veel overlast veroorzaakt, maar waarvoor slechts korte straffen worden opgelegd. Er was behoefte aan een langduriger opvang dan mogelijk is in het kader van schorsing van voorlopige hechtenis onder bijzondere voorwaarden. Om die langduriger opvang een wettelijke grondslag te geven werd een wet betreffende de strafrechtelijke opvang van verslaafden in werking gesteld (Wet SOV, Stb. 2001,28), waarbij de strafrechtelijke maatregel van plaatsing in een inrichting voor de opvang van verslaafden mogelijk werd gemaakt. Artikel VII van de Wet SOV voorziet in de mogelijkheid dat deze wet slechts in één of meer arrondissementen toepasselijk is. Artikel VI voorziet in een evaluatieprocedure.
1.2. De maatregel wordt in drie fasen ten uitvoer gelegd, waarvan de eerste twee binnen een door de minister van Justitie (de minister) als zodanig aangewezen SOV-inrichting (achtereenvolgens gesloten en halfopen) en de derde fase buiten de inrichting (open). Ingevolge het bij de Wet SOV ingevoerde artikel 38o, derde lid, WvS komen de kosten van tenuitvoerlegging van de maatregel ten laste van de Staat en de kosten van tenuitvoerlegging van de laatste fase (overeenkomstig nader te stellen regels) ten laste van gemeenten die deelnemen aan de tenuitvoerlegging daarvan.
1.3. Den Haag is met de drie andere grote gemeenten en een aantal middelgrote gemeenten ongeveer vanaf 1995 betrokken geweest bij de voorbereiding van het SOV-experiment. Daarbij is de financiering van de SOV-inrichtingen (de gebouwen) aan de orde geweest. De minister vroeg van de deelnemende gemeenten een bijdrage van aanvankelijk 50%, later 25% in de stichtingskosten.
1.4. De Gemeente heeft zich van meet af aan verzet tegen die verlangde bijdrage omdat de bouw van de SOV-voorzieningen volgens haar een rijkstaak is, zodat de financiering ervan ten laste van de Staat moet komen. De andere deelnemende gemeenten hebben de verlangde bijdrage voldaan en de minister wilde voor Den Haag geen uitzondering maken.
1.5. Na inwerkingtreding van de Wet SOV is Den Haag niet toegelaten tot deelname aan het SOV-experiment, omdat zij zich niet bereid verklaarde de verlangde financiële bijdrage te leveren. Hangende de procedure in eerste aanleg heeft de Gemeente zich alsnog bereid verklaard tot voorfinanciering, maar wel onder protest en onder voorbehoud van de uitkomst van deze procedure.
1.6. Per 1 oktober 2004 is de ISD-maatregel ingevoerd, een nieuwe maatregel tot plaatsing in een inrichting voor stelselmatige (ook niet verslaafde) daders. In tegenstelling tot de SOV-maatregel kan de ISD-maatregel vanaf 2005 (in de grote gemeenten al vanaf 1 oktober 2004) in alle arrondissementen worden opgelegd. De SOV-maatregel is als afzonderlijk programma (voor verslaafde veelplegers) blijven bestaan, maar is geïncorporeerd in de ISD en wordt binnen dat kader ten uitvoer gelegd.
2. In deze procedure vordert de Gemeente na eiswijziging zakelijk weergegeven,:
a) een verklaring voor recht dat het uitsluiten van de Gemeente van deelneming aan het SOV-experiment op de grond dat Den Haag weigert 25% bij te dragen in de kosten van de noodzakelijke bouwkundige voorzieningen voor de intramurale fase, in strijd is met de wet en dus onrechtmatig,
b) een veroordeling om Den Haag alsnog toe te laten tot deelneming zonder voorwaarden van financiële aard en een aanvang te maken met de noodzakelijke bouwkundige voorzieningen ten behoeve van de intramurale fase en die voorzieningen met onverwijlde spoed te voltooien en
c) een veroordeling tot terugbetaling van hetgeen de Staat aan kosten voor de SOV-celcapaciteit mocht hebben betaald,
d) en proceskosten.
3. De vorderingen zijn gegrond op de stelling dat het verlangen van een financiële bijdrage in strijd is met de wet, waarin het beginsel verankerd ligt, dat de kosten van de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen voor rekening van de staat zijn. Voor gemeentelijke medefinanciering van de SOV-voorzieningen voor de eerste twee fasen bestaat volgens de Gemeente geen grond.
4. De rechtbank heeft deze zienswijze van de Gemeente overgenomen en de vorderingen toegewezen, waartegen de Staat opkomt in dit appel. De Staat meent dat, juist omdat sprake was van een experiment, voorwaarden mochten worden gesteld aan deelname aan het experiment zonder dat voor die voorwaarden een specifieke wettelijke grondslag aanwezig hoefde te zijn.
5. Het hof stelt voorop dat de financiële bijdrage kennelijk eenmalig is en uitsluitend de stichtingskosten (nieuwbouw of verbouw) van de intramurale SOV-voorzieningen betreft. De jaarlijkse exploitatiekosten komen blijkens de memorie van toelichting (26023, nr. 3 pag. 17) voor rekening van de Staat. De Staat maakt een onderscheid tussen stichtingskosten en kosten die gepaard gaan met de “daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de maatregel” en lijkt van oordeel dat alleen laatstgenoemde kosten als detentiekosten moeten worden aangemerkt. Het hof deelt het standpunt van de Staat dat er onderscheid is tussen de (eenmalige) stichtingskosten van bouwwerken binnen de gemeenten en de (jaarlijkse) exploitatiekosten die verband houden met de daadwerkelijke tenuitvoerlegging door plaatsing van de verslaafden, maar deelt niet het standpunt dat alleen laatstgenoemde kosten als kosten voor detentie moeten worden aangemerkt. Tot de detentiekosten behoren naast de jaarlijkse exploitatiekosten ook de (nieuw- of ver)bouwkosten van de benodigde instellingen. Ingevolge de algemeen geldende regel dat de kosten van tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen voor rekening van de Staat komen, behoren ook de bouwkosten van de onderhavige SOV-voorzieningen voor rekening van de Staat te komen, tenzij de wetgever dat anders heeft voorzien.
6. Dat laatste is hier het geval. Van de aanvang af is duidelijk geweest dat de onderhavige SOV een experiment zou zijn dat op beperkte schaal zou worden toegepast. De SOV zou niet in het hele land toepassing (kunnen) vinden. Het was eveneens duidelijk dat landelijk (met uitzondering van het Rotterdamse experiment Ossendrecht) geen intramurale SOV-capaciteit aanwezig was. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat het de bedoeling was, dat in verband met de aanpak van de overlast (onder meer) in de vier grote steden voorzieningen zouden worden getroffen die het opleggen van de SOV-maatregel mogelijk maakten. Indien al hieruit valt af te leiden dat voor de Staat een verplichting bestond om binnen de gemeentegrenzen van Den Haag een intramurale SOV-voorziening op te richten dan volgt hieruit niet een onvoorwaardelijke verplichting dat te doen noch op welke termijn daaraan zou moeten worden voldaan. Den Haag heeft dus met de Wet SOV niet zonder meer ”recht” op een dergelijke SOV-inrichting gekregen. Den Haag wenste echter wel mee te doen aan het experiment en wilde (meteen na invoering van de Wet SOV) binnen haar gemeentegrenzen een intramurale SOV-voorziening aanwezig hebben. Voor de stichting van een dergelijke voorziening moeten voldoende financiële middelen beschikbaar zijn. Bij de schets van de financiële gevolgen van de wet in de memorie van toelichting (26023 nr. 3, pagina 17) is het volgende gememoreerd:
“De gezamenlijke financiering van de SOV-inrichtingen en SOV-voorzieningen door het Rijk en gemeenten sluit aan bij het uitgangspunt in de drugnota dat het voorkomen en bestrijden van overlast een gezamenlijke verantwoordelijkheid is.
Met de vier grote gemeenten en twintig andere gemeenten zijn afspraken gemaakt over de medefinanciering door deze gemeenten. Het gaat om in totaal 350 SOV-plaatsen.
De gemeenten dragen voor 25% bij aan de stichtingskosten (nieuwbouw en verbouw) van de inrichtingen waar de intramurale fase wordt doorlopen. De gemeentelijke bijdrage is afgestemd op het aan de betreffende gemeente toegewezen contingent intramurale SOV-capaciteit (…)
De kosten van de laatste extramurale fase van de opvang – training, scholing, arbeidsprojecten, huisvesting, eventuele vervolgzorg – worden in hun geheel gedragen door de gemeenten.”
De wetgever, bij uitstek degene die op de hoogte is van de wetgeving is er dus bij de goedkeuring van het wetsvoorstel (met alle financiële consequenties van dien) van uitgegaan dat de financiering van de (nieuw- of ver)bouw van de inrichtingen voor een deel op de schouders van de deelnemende gemeenten zou komen te rusten.
Het hof deelt niet het oordeel van Den Haag, dat bij de bespreking van het wetsvoorstel alleen aandacht is geweest voor de bijdrage van de gemeenten in de laatste fase. Dat de financiering van die laatste fase veel aandacht heeft gekregen, wil niet zeggen dat de vermelding in de memorie van toelichting van de afgesproken bijdrage van 25% in de bouwkosten over het hoofd is gezien.
Het hof acht het onder voormelde omstandigheden niet onrechtmatig van de Staat dat hij in verband met de wens van Den Haag om in het kader van het experiment (onmiddellijk) te beschikken over SOV-voorzieningen daarvoor een financiële bijdrage van Den Haag wenste en dat als voorwaarde voor die stichting van die voorzieningen stelde.
7. Dat de voorwaarde van de financiële bijdrage niet in de wet is opgenomen, is in het licht van hetgeen de wetgever in de memorie van toelichting heeft overwogen geen contra-indicatie voor het stellen van die voorwaarde.
8. De Gemeente heeft erop gewezen dat de bijdrage niet strookt met het advies van de Raad van State die van oordeel was, dat in de wettekst tot uiting moest worden gebracht dat de medefinanciering alleen betrekking heeft op de half open en open fase.
9. Dit advies is gegeven naar aanleiding van het oorspronkelijke wetsvoorstel, volgens welke art. 38o Sr. zou moeten luiden: “De kosten van de tenuitvoerlegging van de maatregel komen … ten laste van de Staat en deelnemende gemeenten.”
De Raad deelde de kritiek van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten dat de detentiekosten van de (eerste) intramurale fase niet voor rekening van de deelnemende gemeenten moeten komen, omdat de gemeenten in die fase geen eigen taak en verantwoordelijkheid hebben.
Na het advies van de Raad is de wettekst aangepast. Het betreffende artikel bepaalt, zoals eerder vermeld, dat de kosten van de tenuitvoerlegging van de maatregel in de eerste en tweede fase ten laste van de Staat komen en die van de laatste fase ten laste van de gemeenten.
10. Van strijd met het advies is naar het oordeel van het hof geen sprake. De wettekst in het oorspronkelijke voorstel liet ruimte open voor de uitleg dat de deelnemende gemeenten voor de kosten in alle fasen van de tenuitvoerlegging van de maatregel mede verantwoordelijk zouden zijn. Die ruimte is in de huidige tekst niet aanwezig en in zoverre strookt de tekst met de algemene regel die hiervoor onder 5 is weergegeven.
11. De conclusie is dat de grief slaagt. Het bestreden vonnis zal worden vernietigd met veroordeling van de Gemeente in de kosten, zowel van het hoger beroep als van de eerste aanleg.
Beslissing
Het hof:
- vernietigt het bestreden vonnis;
en opnieuw rechtdoende
- wijst de vorderingen af;
- veroordeelt de Gemeente in de kosten van de procedure, voor de eerste aanleg tot aan 18 augustus 2004 bepaald op € 193,76 aan verschotten en op € 904,- aan salaris voor de procureur en in het hoger beroep tot op heden bepaald op € 371,78 aan verschotten (waaronder € 83,78 aan explootkosten en € 288,- aan griffierecht) en op € 894,- aan salaris voor de procureur.
Dit arrest is gewezen door mrs. A. Dupain, A.V. van den Berg en G. Dulek-Schermers en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 25 januari 2007 in aanwezigheid van de griffier.