ECLI:NL:GHSHE:2025:2966

• Datum uitspraak: 28 oktober 2025
• Publicatiedatum: 28 oktober 2025
• Zaaknummer: 200.274.973_02
• Instantie: Gerechtshof 's-Hertogenbosch
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Civiel recht; Verbintenissenrecht
• Procedures: Hoger beroep
• Rechters: J.P. de Haan; N.W.M. van den Heuvel; S.M. Peek
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Geschil tussen een saunaclub en gemeente over onrechtmatige sluiting door de burgemeester

In deze zaak gaat het om een geschil tussen Yin Yang Exploitatie B.V., Vocu BV, CS Horeca B.V. en CS Sauna B.V. (gezamenlijk aangeduid als Yin Yang c.s.) en de Gemeente Roermond over de onrechtmatige sluiting van een saunaclub. De burgemeester van Roermond besloot op 23 februari 2017 de saunaclub te sluiten voor een periode van 12 maanden, nadat er drugs waren aangetroffen. Yin Yang c.s. hebben hiertegen bezwaar gemaakt en in hoger beroep gesteld dat de sluiting onrechtmatig was. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelde op 31 januari 2024 dat de burgemeester ten onrechte had besloten tot sluiting. Het hof oordeelt dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld en verwijst de zaak naar de schadestaatprocedure voor het vaststellen van de schade. De gemeente wordt veroordeeld tot schadevergoeding aan Yin Yang c.s. en moet de proceskosten vergoeden.

Uitspraak

GERECHTSHOF ’s-HERTOGENBOSCH

Team Handelsrecht

zaaknummer 200.274.973/02

arrest van 28 oktober 2025

in de zaak van

1. Yin Yang Exploitatie B.V.,gevestigd te [vestigingsplaats] ,

2.
Vocu BV. ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,

3.
CS Horeca B.V. gevestigd te [vestigingsplaats] ,

4.
CS Sauna B.V.,

gevestigd te Roermond,

appellanten,

hierna aan te duiden als respectievelijk Yin Yang, Vocu, CS Horeca en CS Sauna, en gezamenlijk als Yin Yang c.s.,

advocaat: mr. F.J.H.M. Berndsen te Breda,

tegen

Gemeente Roermond,

zetelend te Roermond,

geïntimeerde,

hierna aan te duiden als de gemeente,

advocaat: mr. R.D. Boesveld te Haarlem,

op het bij exploot van dagvaarding van 27 februari 2020 ingeleide hoger beroep van het vonnis van 4 december 2019, door de rechtbank Limburg, zittingsplaats Roermond, gewezen tussen Yin Yang c.s. als eiseressen en de gemeente als gedaagde.

1. Het geding in eerste aanleg (zaak-/rolnummer C/03/264844 / HA ZA 19-281)

Voor het geding in eerste aanleg verwijst het hof naar voormeld vonnis.

2. Het geding in hoger beroep

Het verloop van de procedure blijkt uit:

• de dagvaarding in hoger beroep;
• de memorie van grieven, met producties 21 tot en met 23;
• de memorie van antwoord, met producties (genummerd) 11 tot en met 14;
• de akte uitlaten d.d. 21 januari 2025 van Yin Yang c.s., met producties 24 tot en met 31;
• de antwoordakte d.d. 18 februari 2025 van de gemeente, met producties (genummerd) 11 tot en met 25;
• de mondelinge behandeling op 27 augustus 2025, waarbij Yin Yang c.s. spreekaantekeningen hebben overgelegd.

Het hof heeft daarna een datum voor arrest bepaald. Het hof doet recht op bovenvermelde stukken en de stukken van de eerste aanleg.

3. De beoordeling

Waar deze zaak over gaat

Bij besluit van 23 februari 2017 heeft de burgemeester van de gemeente besloten om de saunaclub van Yin Yang c.s. te sluiten met ingang van 6 maart 2017 voor de duur van 12 maanden, omdat in de saunaclub door de politie drugs zijn aangetroffen. Yin Yang c.s. hebben tegen de sluiting bestuursrechtelijke rechtsmiddelen aangewend.

Bij uitspraak van 16 januari 2019 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid van haar bevoegdheid tot sluiting van de saunaclub gebruik heeft kunnen maken. De burgemeester heeft vervolgens bij brief van 6 februari 2019 aangekondigd dat zij ter uitvoering van haar besluit van 23 februari 2017 met ingang van 25 februari 2019 daadwerkelijk zou overgaan tot sluiting van de saunaclub voor de duur van 12 maanden. Op 25 februari 2019 heeft de burgemeester de saunaclub feitelijk laten sluiten.

Tegen het besluit tot sluiting van de saunaclub hebben Yin Yang en Vocu bezwaar en beroep ingesteld. De Afdeling heeft uiteindelijk geoordeeld – bij uitspraak van 31 januari 2024 – dat de burgemeester in februari 2019 ten onrechte heeft besloten tot sluiting van de saunaclub over te gaan. Deze uitspraak van de Afdeling dateert dus van na het vonnis waarvan beroep, dat gewezen is op 4 december 2019. Na de sluiting door de burgemeester in februari 2019 is de saunaclub gesloten gebleven, totdat deze in oktober 2024 weer is heropend.

Yin Yang c.s. vorderen in de onderhavige procedure, voor zover relevant in hoger beroep, een verklaring voor recht dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld jegens Yin Yang c.s. door de sluiting van de saunaclub. Voorts vorderen zij onder meer veroordeling van de gemeente aan Yin Yang c.s. te vergoeden de door hen geleden en nog te lijden schade ten gevolge van het onrechtmatig handelen, en daarvoor verwijzing naar de schadestaatprocedure.

De gemeente voert gemotiveerd verweer. Ten eerste voert zij aan dat nu slechts Yin Yang en Vocu bezwaar en beroep hebben ingesteld, CS Horeca en CS Sauna zich niet kunnen beroepen op de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2024 gelet op de leer van de formele rechtskracht. Ten tweede voert de gemeente causaliteitsverweren.

Het hof komt tot de conclusie dat het beroep van de gemeente op formele rechtskracht slaagt, maar dat de causaliteitsverweren falen. Daarom wijst het hof de gevorderde verklaring voor recht dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld jegens Yin Yang en Vocu toe en verwijst het de zaak naar de schadestaatprocedure voor het vaststellen van de schade van Yin Yang en Vocu.

Feiten

3.1.

In rov. 2.1 tot en met 2.16 van het vonnis waarvan beroep heeft de rechtbank vastgesteld van welke feiten in dit geschil wordt uitgegaan. Deze feiten zijn niet betwist en vormen ook in hoger beroep het uitgangspunt. Het hof zal deze feiten hierna als rov. 3.1.1 tot en met 3.1.16 weergeven, met dien verstande dat het hof in rov. 3.1.2 een datum zal corrigeren en rov. 3.1.16 zal aanvullen.

Voorts staan nog andere feiten van na het vonnis waarvan beroep, als enerzijds voldoende gemotiveerd gesteld en anderzijds niet (voldoende gemotiveerd) betwist, tussen partijen vast. Het hof zal die feiten hierna in rov. 3.2 en 3.3 weergeven.

3.1.1.

Yin Yang c.s. exploiteren in het pand aan de [adres] te [vestigingsplaats] een erotisch ontmoetingscentrum onder de naam “Saunaclub Yin Yang”, bestaande uit sauna’s, baden, wellnessruimten, horeca en relaxkamers (hierna: de saunaclub).

Vocu is eigenaar van het onroerend goed, dat wordt verhuurd aan de andere drie vennootschappen. Yin Yang Exploitatie houdt zich bezig met het ontmoetingscentrum en het ter beschikking stellen van kamers. CS Horeca houdt zich bezig met het horecagedeelte (catering en bar). CS Sauna houdt zich bezig met het natte gedeelte (baden, sauna’s enz.).

3.1.2.

Op 26 november 2016 heeft in het kader van een strafrechtelijk onderzoek een doorzoeking van de saunaclub plaatsgevonden (hierna: de doorzoeking).

3.1.3.

Op 6 januari 2017 is naar aanleiding van de doorzoeking een bestuurlijke rapportage opgesteld, waarin is opgenomen dat bij de doorzoeking 2,55 gram cocaïne en 16 xtc-pillen zijn aangetroffen.

3.1.4.

Bij besluit van 23 februari 2017 heeft de burgemeester van de gemeente Roermond

(verder: de burgemeester) Yin Yang c.s. op grond van artikel 13b Opiumwet een last onder bestuursdwang opgelegd (hierna: het besluit van 23 februari 2017). Dit besluit is genomen naar aanleiding van de in voornoemde bestuurlijke rapportage genoemde drugsvondst. Het besluit bevat de motivering daarvan, welke motivering wordt afgesloten met de volgende tekst (onder het kopje “
Besluit ”):

“
Op grond van de bevindingen die zijn opgenomen in de bestuurlijke rapportage heb ik daarom besloten om een last onder bestuursdwang op te leggen die inhoudt dat alle opstallen aan het perceel [adres] , [postcode] te [vestigingsplaats] , kadastraal bekend [vestigingsplaats] sectie M nummer 109 met ingang van 6 maart 2017 vanaf 12:00 uur gesloten zullen zijn en blijven voor de duur van 12 maanden. (…) ”

De tekst wordt vervolgd met een passage (onder het kopje “
Einde sluiting ”) waarvan de eerste twee zinnen luiden: “
Op donderdag 6 maart 2018 zal de afdeling Stadstoezicht de zegels verbreken. Daarna hebt u weer toegang tot het pand. (…)”.

3.1.5.

Yin Yang c.s. hebben bezwaar gemaakt tegen dit besluit en hebben de (bestuursrechtelijke) voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg verzocht om het besluit te schorsen. Bij uitspraak van 27 maart 2017 heeft deze voorzieningenrechter het besluit geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar.

3.1.6.

Bij besluit van 18 juli 2017 zijn de bezwaren van Yin Yang c.s. ongegrond verklaard en is het besluit van 23 februari 2017 in stand gelaten. Yin Yang c.s. hebben vervolgens tegen het besluit van 18 juli 2017 beroep bij de bestuursrechter aangetekend en de (bestuursrechtelijke) voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg opnieuw om een voorlopige voorziening verzocht.

3.1.7.

Bij uitspraak van 8 september 2017 heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat - zakelijk samengevat - de eerder door de voorzieningenrechter uitgesproken schorsing moet worden voortgezet tot de uitspraak van de rechtbank op het beroep van Yin Yang c.s..

3.1.8.

Bij uitspraak van de rechtbank Limburg van 29 november 2017 is het beroep van Yin Yang c.s. tegen het besluit van 18 juli 2017 gegrond verklaard en is het primaire besluit van 23 februari 2017 herroepen, waarmee - praktisch samengevat - het sluitingsbesluit van tafel was. De gemeente heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld.

3.1.9.

Bij uitspraak van 16 januari 2019 heeft de Afdeling geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid van haar bevoegdheid tot sluiting van de saunaclub gebruik heeft kunnen maken. De Afdeling heeft het door de burgemeester ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank Limburg van 29 november 2017 vernietigd en het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond verklaard. Praktisch samengevat was van deze uitspraak het gevolg dat het sluitingsbesluit van 23 februari 2017 weer herleefde.

3.1.10.

De burgemeester heeft vervolgens bij brief van 6 februari 2019 aangekondigd dat zij ter uitvoering van haar besluit van 23 februari 2017 met ingang van maandag 25 februari

2019 daadwerkelijk zou overgaan tot sluiting van de saunaclub voor de duur van 12 maanden.

3.1.11.

Bij brief van 7 februari 2019 hebben Yin Yang c.s. de burgemeester verzocht om een nieuw - voor bezwaar en beroep vatbaar - besluit te nemen, omdat volgens hen de

sluitingstermijn uit het besluit van 23 februari 2017 op 6 maart 2018 was verstreken.

3.1.12.

Bij e-mailbericht van 11 februari 2019 heeft de burgemeester het standpunt ingenomen dat een nieuw besluit niet nodig was, omdat de aangekondigde sluiting met ingang van 25 februari 2019 de feitelijke uitvoering betreft van het besluit van 23 februari 2017.

3.1.13.

Yin Yang c.s. hebben vervolgens de gemeente in kort geding gedagvaard en gevorderd dat de gemeente zal worden veroordeeld om de uitvoering van de aangekondigde sluiting van de saunaclub per 25 februari 2019 te staken en gestaakt te houden. Bij vonnis van 22 februari 2019 heeft de (civiele) voorzieningenrechter Yin Yang c.s. in haar vorderingen niet ontvankelijk verklaard.

3.1.14.

Op 25 februari 2019 heeft de burgemeester de saunaclub feitelijk laten sluiten (hierna: de sluiting).

3.1.15.

Yin Yang c.s. zijn in hoger beroep gegaan van het vonnis van 22 februari 2019. Bij arrest van 30 april 2019 heeft het hof het vonnis waarvan beroep vernietigd - voor wat betreft de niet-ontvankelijkverklaring - en de vorderingen van Yin Yang c.s. - na inhoudelijke beoordeling daarvan - afgewezen.

3.1.16.

De saunaclub is nadien gesloten gebleven tot oktober 2024 (zie over de heropening verder hierna in rov. 3.2.5).

3.2.

Zoals hiervoor is vermeld, staan nog andere feiten van na het vonnis waarvan beroep, als enerzijds voldoende gemotiveerd gesteld en anderzijds niet (voldoende gemotiveerd) betwist, tussen partijen vast.

Het hof zal een deel van deze feiten in deze rechtsoverweging (rov. 3.2) weergeven. Dit zijn feiten die betrekking hebben op de bestuursrechtelijke procedure ten aanzien van de sluiting van de saunaclub. Deze feiten zijn relevant voor de vraag of de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld jegens Yin Yang c.s. door de saunaclub in februari 2019 te sluiten.

Het andere deel van de tussen partijen vaststaande feiten die relevant zijn voor de beoordeling van de onderhavige zaak (in het bijzonder voor de beoordeling van het tweede causaliteitsverweer van de gemeente), zal het hof hierna in rov. 3.3 weergeven. Deze feiten betreffen met name de bestuursrechtelijke procedure ten aanzien van de exploitatievergunning van Yin Yang.

3.2.1.

Bij uitspraak van 16 oktober 2020 tussen Yin Yang en Vuco als eiseressen en de burgemeester van de gemeente als verweerder heeft de rechtbank Limburg het beroep van Yin Yang en Vocu tegen de beslissing op bezwaar van 18 oktober 2019 ter zake de sluiting van de saunaclub gegrond verklaard, deze beslissing op bezwaar vernietigd, het bezwaar van Yin Yang en Vocu niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van de beslissing op bezwaar van 18 oktober 2019. Het hof verwijst voor de inhoud van deze uitspraak verder naar de uitspraak zelf (ECLI:NL:RBLIM:2020:7937).

Tegen deze uitspraak van de rechtbank is namens Yin Yang en Vocu hoger beroep ingesteld bij de Afdeling.

3.2.2.

Bij uitspraak van 8 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2756, heeft de Afdeling het hoger beroep van Yin Yang en Vocu tegen de uitspraak van de rechtbank van 16 oktober 2020 gegrond verklaard en de uitspraak van de rechtbank vernietigd, voor zover zij het bezwaar van Yin Yang en Vocu niet-ontvankelijk heeft verklaard en heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van de beslissing op bezwaar van 18 oktober 2019. Voorts heeft de Afdeling het besluit van de burgemeester van 11 februari 2019 vernietigd en bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.

De Afdeling heeft daartoe het volgende overwogen, waarbij Yin Yang en Vocu gezamenlijk zijn aangeduid als Yin Yang.

“5. De Afdeling ziet naar aanleiding van dit betoog aanleiding om duidelijkheid te bieden voor de rechtspraktijk over hoe moet worden omgegaan met tijdsverloop na het nemen van een bestuursdwangbesluit op grond van artikel 13b van de Opiumwet. Tijdsverloop kan ertoe leiden dat sluiting van een pand op grond van deze bepaling redelijkerwijs niet meer zal bijdragen aan het bereiken van de doelen die met een dergelijke sluiting worden gediend. Als een burgemeester een pand nog niet feitelijk heeft gesloten en daar nog wel toe wil overgaan, moet hij daarom opnieuw een beoordeling maken van de noodzaak van het alsnog sluiten als meer dan één jaar is verstreken sinds de datum dat de sluiting volgens het bestuursdwangbesluit in zou zijn gegaan.

(…)

De beoordeling van de noodzaak om na het verstrijken van meer dan een jaar als hiervoor aangegeven alsnog te sluiten is een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht.

(…)

6. Voor Yin Yang betekent dit het volgende. In het bestuursdwangbesluit is bepaald dat de sluiting in zou gaan op 6 maart 2017. Een jaar later had de burgemeester de gebouwen nog niet gesloten. Voordat hij tot sluiting over kon gaan, moest hij daarom opnieuw de noodzaak van een sluiting beoordelen. In de brief van 6 februari 2019 heeft hij bepaald dat hij met ingang van 25 februari 2019 de gebouwen zou sluiten. Omdat hij in deze brief te kennen heeft gegeven nog steeds tot sluiting over te willen gaan, en daarmee impliciet te kennen heeft gegeven dat er nog een noodzaak bestaat daarvoor, moet deze brief worden aangemerkt als een besluit. In de brief van 7 februari 2019 heeft Yin Yang aangegeven het hier niet mee eens te zijn. Deze brief moet daarom worden aangemerkt als een bezwaarschrift. De burgemeester heeft op dit bezwaar besloten bij besluit van 11 februari 2019, maar heeft zich in dat besluit op het standpunt gesteld dat het nemen van een besluit niet aan de orde is. Dat is, gelet op het voorgaande, onjuist. De burgemeester zal alsnog inhoudelijk op het bezwaar moeten beslissen.

7. Ten behoeve van het nieuw te nemen besluit overweegt de Afdeling nog dit. In het geval dat de burgemeester een nieuwe sluitingsdatum en -duur wil vaststellen, dient hij te onderbouwen waarom op deze datum naar zijn oordeel nog steeds wordt gerechtvaardigd dat de sluiting plaatsvindt en dat deze plaatsvindt voor de te bepalen sluitingsduur. Hierbij dient te worden ingegaan op de vraag waarom de doeleinden die de Opiumwet met sluiting beoogt te dienen nog steeds een sluiting zouden rechtvaardigen. Bij dit nieuw te nemen besluit geldt voor het overige de uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2019 als uitgangspunt. Het nieuwe besluit beperkt zich dus tot een besluit om al dan niet nog steeds te willen sluiten en, ingeval van sluiting, tot een vaststelling van sluitingsdatum en -duur.

8. Wat Yin Yang voor het overige aanvoert, heeft betrekking op de rechtmatigheid van de sluiting. Volgens Yin Yang waren de feiten en omstandigheden ten tijde van zijn verzoek van 7 februari 2019 zodanig gewijzigd, dat sluiten onrechtmatig is. Hierop zal de burgemeester in het nieuw te nemen besluit moeten ingaan.”

3.2.3.

Op 23 maart 2022 heeft de burgemeester een nieuwe beslissing op bezwaar genomen, waarbij het bezwaar van 7 februari 2019 ontvankelijk, maar ongegrond is verklaard. De burgemeester heeft bij dit besluit de motivering van het besluit van 6 februari 2019 aangevuld, in die zin dat het, kort gezegd, op die datum nog steeds noodzakelijk was om over te gaan tot sluiting van de sauna.

Tegen deze nieuwe beslissing op bezwaar is namens Yin Yang en Vocu beroep ingesteld bij de Afdeling.

3.2.4.

Bij uitspraak van 31 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:374, heeft de Afdeling het beroep van Yin Yang en Vocu tegen de nieuwe beslissing op bezwaar van 23 maart 2022 over de sluiting van de saunaclub gegrond verklaard, deze beslissing op bezwaar vernietigd en - zelf in de zaak voorziend - het primaire besluit van 6 februari 2019 herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 23 maart 2022.

Volgens de Afdeling heeft de burgemeester in de beslissing op bezwaar van 23 maart 2022 onvoldoende gemotiveerd dat de sluiting op 25 februari 2019 voor de duur van twaalf maanden alsnog en nog steeds noodzakelijk was.

De Afdeling heeft daartoe het volgende overwogen.

“5.6. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de burgemeester in het besluit van 23 maart 2022 onvoldoende gemotiveerd dat de sluiting op 25 februari 2019 voor de duur van twaalf maanden alsnog en nog steeds noodzakelijk was. Niet is gebleken dat de sluiting nog nodig was om de loop naar het pand eruit te halen, de bekendheid van de saunaclub als drugspand teniet te doen, herhaling te voorkomen en/of het signaal af te geven dat drugscriminaliteit niet wordt getolereerd.

(…)

5.7.

Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het besluit van de burgemeester tot sluiting onevenredig is.

(…)

7. Niet kan worden verwacht dat de noodzaak van de sluiting op 25 februari 2019 alsnog afdoende wordt onderbouwd. Het primaire besluit van de burgemeester van 6 februari 2019 komt eveneens voor herroeping in aanmerking. De Afdeling zal bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Dit betekent dat de burgemeester in februari 2019 ten onrechte heeft besloten tot sluiting van de saunaclub over te gaan.”

3.2.5.

Zoals hiervoor in rov. 3.1.16 is vermeld, is de saunaclub gesloten gebleven tot oktober 2024. In oktober 2024 is de saunaclub weer geopend op dezelfde locatie, met de benodigde vergunningen voor Yin Yang, CS Horeca en CS Sauna; Vocu is (nog steeds) de verhuurder (zie hiervoor rov. 3.1.1).

3.3.

In deze rechtsoverweging zal het hof, als aangekondigd hiervoor in rov. 3.2, feiten weergeven die de bestuursrechtelijke procedure ten aanzien van de exploitatievergunning van Yin Yang betreffen. Daarbij zal ook de intrekking van de vergunningen van CS Horeca worden vermeld.

3.3.1

Op 26 september 2017 heeft Yin Yang een nieuwe exploitatievergunning aangevraagd bij de burgemeester van de gemeente.

3.3.2.

Naar aanleiding van deze aanvraag heeft de burgemeester op 1 mei 2018 het Landelijk Bureau Bibob (hierna: het LBB) om een advies gevraagd als bedoeld in artikel 9 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: de Wet Bibob). Op 11 oktober 2018 heeft LBB advies uitgebracht.

3.3.3.

Op 25 oktober 2019 heeft de burgemeester het LBB om een aanvullend advies gevraagd in het kader van de aanvraag van Yin Yang van een nieuwe exploitatievergunning van 26 september 2017. Op 24 december 2019 heeft het LBB naar aanleiding van het verzoek van de burgemeester van 25 oktober 2019 een aanvullend advies gegeven.

3.3.4.

Bij besluit van 19 februari 2020 heeft de burgemeester op grond van artikel 3, lid 1, van de Wet Bibob geweigerd aan Yin Yang een nieuwe exploitatievergunning te verlenen. Het gevolg van dit besluit was dat Yin Yang haar deuren na afloop van de sluiting op grond van het besluit van de burgemeester van 6 februari 2019 op 25 februari 2020 niet opnieuw heeft kunnen openen.

Op 19 februari 2020 heeft de burgemeester, eveneens op grond van artikel 3 lid 1, van de Wet Bibob, de bij besluiten van 8 december 2015 aan CS Horeca verleende exploitatievergunning horeca respectievelijk drank- en horecavergunning voor het horecagedeelte van de saunaclub ingetrokken.

Yin Yang c.s. hebben tegen deze besluiten bestuursrechtelijke rechtsmiddelen aangewend.

3.3.5.

Op 17 augustus 2022 heeft de Afdeling uitspraak gedaan in het hoger beroep van Yin Yang c.s. tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg van 25 februari 2021 over de weigering aan Yin Yang een nieuwe exploitatievergunning te verlenen en de intrekking van de aan CS Horeca verleende vergunningen. De Afdeling heeft de uitspraak van de voorzieningenrechter bevestigd. Het weigeringsbesluit en de intrekkingsbesluiten zijn daarmee onherroepelijk geworden.

Geschil in eerste aanleg

3.4.1.

In eerste aanleg vorderden Yin Yang c.s. - na eiswijziging - bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad:

1. te verklaren voor recht dat de gemeente onrechtmatig handelt jegens Yin Yang c.s., dan wel heeft gehandeld voor zover op het moment van het wijzen van het vonnis in deze de feitelijke sluiting reeds beëindigd is;

2. de gemeente te gebieden om, indien de sluiting op het moment van het in deze te wijzen vonnis nog niet is beëindigd, de feitelijke uitvoering van de sluiting met onmiddellijke ingang te beëindigen;

3. de gemeente te veroordelen om aan Yin Yang c.s. te vergoeden de door haar geleden en nog te lijden schade ten gevolge van het onrechtmatig handelen, te vermeerderen met de wettelijke rente hierover vanaf de datum waarop zij bekend is geworden met het onrechtmatig handelen van de gemeente en de daaruit voortvloeiende schade, althans vanaf

de datum van aansprakelijkstelling van de gemeente, althans vanaf de datum van

dagvaarding, althans de wettelijke rente vanaf een door de rechtbank te bepalen datum, zulks nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet;

4. de gemeente te veroordelen om aan Yin Yang c.s. te vergoeden de kosten tot vaststelling van de schade en aansprakelijkheid en de kosten ter verkrijging van voldoening buiten rechte, te vermeerderen met de wettelijke rente hierover vanaf de datum van dagvaarding, zulks nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet,

5. ( samengevat) veroordeling van de gemeente in de proces- en nakosten.

3.4.2.

Op hetgeen Yin Yang c.s. aan deze vorderingen ten grondslag hebben gelegd en de door de gemeente gevoerde verweren, zal het hof hierna, voor zover in hoger beroep van belang, ingaan.

3.4.3.

Bij het vonnis waarvan beroep heeft de rechtbank de vorderingen van Yin Yang c.s. afgewezen en Yin Yang c.s. in de proceskosten veroordeeld.

Geschil in hoger beroep

3.5.1.

Yin Yang c.s. hebben in hoger beroep tien grieven aangevoerd. Zij hebben bij memorie van grieven geconcludeerd tot vernietiging van het vonnis waarvan beroep en tot het alsnog toewijzen van hun vorderingen, met veroordeling van de gemeente in de kosten in beide instanties.

3.5.2.

De gemeente heeft bij memorie van antwoord de grieven bestreden en geconcludeerd tot bekrachtiging van het vonnis waarvan beroep, met veroordeling van Yin Yang c.s. in de proceskosten.

Plan van behandeling

3.6.1.

Yin Yang c.s. hebben aan hun vorderingen ten grondslag gelegd dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door de saunaclub te sluiten. Zij hebben voorts gesteld dat dit onrechtmatig handelen aan de gemeente toe te rekenen is en dat aan de relativiteitseis is voldaan. Ook is het causaal verband met de door hen geleden en te lijden schade volgens Yin Yang c.s. gegeven.

3.6.2.

Het hof zal eerst ingaan op de vraag of de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld (rov. 3.7). Daarna komt het causaal verband aan de orde (rov. 3.8). Vervolgens zal het hof de gestelde schade bespreken (rov. 3.9). Tussen partijen is niet in geschil dat als er sprake is van een onrechtmatige daad, er sprake is van toerekening en relativiteit, zodat die twee onderwerpen niet nader hoeven te worden besproken.

Onrechtmatigheid

3.7.1.

De grieven van Yin Yang c.s. zijn gericht tegen overwegingen van de rechtbank in het vonnis waarvan beroep. Uit deze overwegingen volgt dat niet kan worden geoordeeld dat sprake is van enige onrechtmatige gedraging van de gemeente jegens Yin Yang c.s. (zie rov. 4.7 van dat vonnis). De grieven strekken ertoe te betogen dat de gemeente wel degelijk onrechtmatig heeft gehandeld jegens Yin Yang c.s. (zie met name grief X en de toelichting daarbij). In het verlengde hiervan hebben Yin Yang c.s. in hun akte uitlaten d.d. 21 januari 2025 nader toegelicht waarin het onrechtmatig handelen van de gemeente is gelegen, op basis van de uitkomst van de bestuursrechtelijke procedure met betrekking tot het besluit tot sluiting van de saunaclub.

3.7.2.

Het zwaartepunt van het partijdebat heeft gelegen bij de vraag of de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door de saunaclub te sluiten. Partijen hebben in eerste aanleg gedebatteerd over de vraag over de sluiting onbevoegd heeft plaatsgevonden.

Daartoe hadden Yin Yang c.s. aangevoerd dat de begin- en einddatum van de sluiting een essentieel onderdeel vormen van het besluit van 23 februari 2017. De begindatum was 6 maart 2017 en de einddatum 6 maart 2018. Dit betekende volgens Yin Yang c.s. dat de uit het besluit van 23 februari 2017 voorvloeiende bevoegdheid van de burgemeester om tot sluiting over te gaan op 6 maart 2018 is geëindigd. Daarmee is de feitelijke sluiting op 25 februari 2019 niet gebaseerd op een (rechts)geldig besluit tot sluiting en dus onrechtmatig. Aldus – steeds – Yin Yang c.s.

De gemeente heeft bestreden dat zij onrechtmatig heeft gehandeld. Zij heeft zich op het standpunt gesteld dat zij op 25 februari 2019 wel bevoegd was om te saunaclub te sluiten op grond van het besluit van 23 februari 2017.

Bij het vonnis waarvan beroep heeft de rechtbank geoordeeld dat Yin Yang c.s. een onjuiste rechtsopvatting hebben gepresenteerd. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat het besluit van 23 februari 2017 niet is “uitgewerkt” omdat geen sprake is van het juridisch bindend vastleggen van begin- en einddatum van de sluiting. Dat betekent dat de feitelijke sluiting met ingang van 25 februari 2019 juridisch is gebaseerd op het besluit van 23 februari 2017. Anders dan Yin Yang c.s. hebben aangevoerd is er dus naar het oordeel van de rechtbank in het vonnis waarvan beroep geen sprake van een onbevoegdelijk uitgevoerde feitelijke sluiting van de sauna.

3.7.3.

In de memorie van grieven (die dateert van 21 april 2020) en de memorie van antwoord (die dateert van 7 juli 2020) heeft dit debat zich voortgezet, in het bijzonder naar aanleiding van de grieven II tot en met IV. Yin Yang c.s. hebben hun stelling gehandhaafd dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door de saunaclub onbevoegdelijk te sluiten. De gemeente heeft volhard in haar betwisting van deze stelling.

3.7.4.

Na het vonnis waarvan beroep en na de genoemde memoriewisseling is gebleken dat het gelijk aan de zijde van Yin Yang c.s. is.

Het hof wijst op de overwegingen van de Afdeling in de uitspraak van 8 december 2021 die hiervoor zijn weergegeven in rov. 3.2.2. Uit deze uitspraak volgt dat de gemeente zich voor de sluiting op 25 februari 2019 niet had mogen baseren op het besluit tot sluiting van 23 februari 2017. De burgemeester had opnieuw een beoordeling moeten maken van de noodzaak van het alsnog sluiten. Dit had de burgemeester echter niet gedaan. Na de uitspraak van de Afdeling van 8 december 2021 heeft de burgemeester dit alsnog gedaan, door een aanvullende motivering te geven waarom het op 25 februari 2019 nog steeds noodzakelijk was om over te gaan tot sluiting van de sauna (zie hiervoor rov. 3.2.3). Maar de Afdeling heeft daarover bij uitspraak van 31 januari 2024 geoordeeld dat die motivering onvoldoende is, en dat niet kan worden verwacht dat de noodzaak van de sluiting op 25 februari 2019 alsnog afdoende wordt onderbouwd. De Afdeling heeft vervolgens geconcludeerd dat de burgemeester in februari 2019 ten onrechte heeft besloten tot sluiting van de saunaclub over te gaan (zie rov. 3.2.4, laatste zin).

Daarmee staat onherroepelijk vast dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld. Dus in zoverre slagen de grieven.

3.7.5.

De gevorderde verklaring voor recht (de vordering onder 1, zoals weergeven hiervoor in rov. 3.4.1) is dan ook in beginsel toewijsbaar. Nu de sluiting van de saunaclub op het moment van het wijzen van dit arrest reeds beëindigd is, blijft over de verklaring voor recht dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld. Om dezelfde reden is het voorwaardelijk gevorderde gebod (de vordering onder 2) niet meer aan de orde.

3.7.6.

Daarbij moet evenwel worden aangetekend dat de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2024 gewezen is tussen alleen Yin Yang en Vocu en de burgemeester van de gemeente, en niet ook CS Horeca en CS Sauna. Het hof kan daarom gelet op de leer van de formele rechtskracht, waarop de gemeente in dit verband een beroep heeft gedaan, alleen voor recht verklaren dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld jegens Yin Yang en Vocu. De hierna (in rov. 3.9) te bespreken veroordeling tot schadevergoeding als gevolg van het besluit tot sluiting van de saunaclub kan dus ook alleen worden toegewezen ten gunste van Yin Yang en Vocu.

3.7.7.

Anders dan door Yin Yang c.s. bepleit, doet zich hier geen uitzondering op de leer van de formele rechtskracht voor. Nu Yin Yang en Vocu wel bezwaar hebben gemaakt en beroep en hoger beroep hebben ingesteld ten aanzien van het besluit van 6 februari 2019, valt niet in te zien dat niet ook CS Horeca en CS Sauna dit hadden kunnen en moeten doen, te meer zij door dezelfde advocaat werden vertegenwoordigd. Omdat - in de eigen woorden van Ying Yang c.s. - de vier ondernemingen gezamenlijk de saunaclub Yin Yang vormen (zie ook hiervoor 3.1.1) en eerder ook steeds mede namens CS Horeca en CS Sauna bezwaar was gemaakt en beroep ingesteld (ten aanzien van het bestuursdwangbesluit van 23 februari 2017), waren zij alle vier belanghebbende bij het besluit van de burgemeester tot sluiting van de saunaclub, althans daarvan kan worden uitgegaan.

Het – onjuiste (zie de uitspraak van de Afdeling van 8 december 2021, in rechtsoverweging 6) – standpunt van de burgemeester ten aanzien van de brieven van 6 februari 2019 (overgelegd als productie 8 bij de inleidende dagvaarding) dat de inhoud daarvan geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht is en daartegen geen bezwaar kan worden ingediend (zie hiervoor ook rov. 3.1.12), is gelet op het voorgaande onvoldoende voor een ander oordeel. Hetzelfde geldt voor het feit dat de brieven van 6 februari 2019 alleen gericht waren aan Yin Yang en Vocu. CS Sauna en CS Horeca hebben ook niet alsnog bezwaar gemaakt (of beroep ingesteld) nadat de Afdeling in haar uitspraak van 8 december 2021 de inhoud van de brieven van 6 februari 2019 heeft aangemerkt als een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit. Yin Yang c.s. hebben niet althans niet voldoende toegelicht dat het aan de gemeente te wijten is dat CS Sauna en CS Horeca geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen hebben ingesteld ten aanzien van de sluiting van de saunaclub in februari 2019.

De conclusie kan niet anders zijn dat er tegen het besluit van 6 februari 2019 ook voor CS Sauna en CS Horeca een met voldoende waarborgen omklede administratiefrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan en dat zij die niet hebben gevolgd zonder dat zij daarvoor een (afdoende) verklaring hebben gegeven. De onrechtmatigheid van het besluit tot sluiting jegens CS Sauna en CS Horeca is dan ook niet in rechte vastgesteld.

Causaal verband

3.8.1.

Nu vast staat dat de sluiting van de saunaclub onrechtmatig is, komt het hof toe aan de vraag naar het causaal verband tussen het onrechtmatige handelen van de gemeente en de schade van Yin Yang en Vocu.

3.8.2.

Daarbij verdient allereerst aandacht dat Yin Yang c.s. reeds in de dagvaarding in eerste aanleg van 27 mei 2019 hebben gesteld – onder het kopje ‘Causaliteit’ – dat er sprake is van causaal verband, nu zonder de sluiting de schade als gevolg van de sluiting niet zal optreden. De gemeente heeft eerst bij haar antwoordakte d.d. 18 februari 2025, dus na de memorie van antwoord, causaliteitsverweren gevoerd. Dat is in strijd met de in artikel 347 lid 1 Rv besloten tweeconclusieregel.

Yin Yang c.s. hebben er tijdens de – op de antwoordakte volgende – mondelinge behandeling in hoger beroep bezwaar tegen gemaakt dat deze verweren alsnog in de rechtsstrijd tussen partijen worden betrokken. Naar het oordeel van het hof doet zich hier geen uitzondering op de tweeconclusieregel voor. De gemeente had de causaliteitsverweren die zij thans voert eerder kunnen en moeten voeren. Zij hoefde daarvoor niet eerst te weten dat zij onrechtmatig heeft gehandeld door de saunaclub te sluiten.

Dat Yin Yang c.s. in hun akte uitlaten d.d. 21 januari 2025 nader zijn ingegaan op het causaal verband tussen het onrechtmatig handelen en de schade (omdat haar kennelijk bekend was uit overleg met de gemeente over een minnelijke regeling na de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2024 dat de gemeente dan wel haar verzekeraar zich op het standpunt stelt dat de gemeente niet schadeplichtig is wegens het ontbreken van causaal verband), maakt het voorgaande niet anders. Hieruit kan naar het oordeel van het hof niet worden afgeleid dat Yin Yang c.s. er ondubbelzinnig mee instemmen dat de nieuwe weer alsnog in de rechtsstrijd in hoger beroep wordt betrokken. Dit geldt temeer nu zij zich tijdens de mondelinge behandeling in hoger beroep op de tweeconclusieregel hebben beroepen. Dit is het eerste moment nadat de gemeente de causaliteitsverweren heeft gevoerd in deze procedure (in de antwoordakte) en dus niet tardief. Ook overigens is gesteld noch gebleken dat dit beroep in strijd is met de eisen van een goede procesorde.

Reeds hierom kunnen deze verweren niet slagen.

3.8.3.

Om recht te doen aan het partijdebat zal het hof niettemin ook inhoudelijk op de door de gemeente gevoerde causaliteitsverweren ingaan. De gemeente betoogt dat het vereiste condicio sine qua non-verband met de gestelde schade van Yin Yang c.s. ontbreekt. De gemeente voert, kort gezegd, de volgende twee causaliteitsverweren. Ten eerste voert de gemeente daartoe aan dat zij de saunaclub in februari 2019 rechtmatig heeft kunnen sluiten en dit ook zou hebben gedaan. Ten tweede voert de gemeente daartoe aan dat zij door eerder de exploitatievergunning van Yin Yang te weigeren, had kunnen bewerkstelligen dat de saunaclub niet had kunnen worden geëxploiteerd vanaf februari 2019 en dat zij dit ook zou hebben gedaan als zij zich ervan bewust was geweest dat de sluiting onrechtmatig was. Kortom, Yin Yang c.s. hadden volgens de gemeente hoe dan ook dezelfde schade geleden als zij nu stellen te lijden en hebben geleden.

3.8.4.

Met het eerste causaliteitsverweer doet de gemeente een beroep op de zogenoemde leer van het hypothetisch rechtmatig besluit. Uit de rechtspraak van de Hoge Raad leidt het hof af dat in een geval als het onderhavige beoordeeld moet worden hoe het bevoegd gezag zou hebben gehandeld of besloten op de peildatum van het onrechtmatige besluit indien het niet het onrechtmatige besluit had genomen, veronderstellende dat het op dat moment wist van het gebrek dat aan het besluit kleefde, waarbij de peildatum is het tijdstip waarop het onrechtmatige besluit is genomen en bij deze beoordeling dus moet worden uitgegaan van dat tijdstip. Het hof verwijst in het bijzonder naar het arrest van de Hoge Raad van 25 september 2020, ECLI:NL:HR:2020:1510 (
X/gemeente Sluis ), rov. 3.2. Zie ook de arresten van de Hoge Raad van 4 februari 2022, ECLI:NL:HR:2022:115 (
X/Gemeente Waalre ), rov. 3.2.1, en 30 september 2022, ECLI:NL:HR:2022:1334 (
Nannoka/Provincie Gelderland ), rov. 3.2.

3.8.5.

In het kader van dit eerste causaliteitsverweer heeft de gemeente slechts gesteld dat, als de burgemeester had geweten dat hij opnieuw een beoordeling had moeten maken van de noodzaak van het alsnog sluiten van de saunaclub, hij ‘controles’ had laten uitvoeren in de saunaclub en dat er een ‘reële kans’ is dat dit informatie zou hebben opgeleverd waarop de sluiting had kunnen worden gestoeld. Van belang is dat uit de hiervoor genoemde rechtspraak van de Hoge Raad volgt dat voor de invulling van de hypothetische situatie het startmoment is de datum van het onrechtmatige besluit (dus: 6 februari 2019). Dat de gemeente in die hypothetische situatie vóór 6 februari 2019 controles zou hebben laten uitvoeren bij de saunaclub die informatie zouden hebben opgeleverd waarop de sluiting had kunnen worden gestoeld, is dus niet relevant. Hierbij komt dat de gemeente dit niet althans niet voldoende concreet heeft onderbouwd. De ‘meer algemene’ opmerking van de gemeente dat er een inherent risico kleeft aan de exploitatie van de saunaclub is daartoe niet toereikend.

3.8.6.

Het hof acht het voorgaande dan ook een onvoldoende betwisting van het door Yin Yang c.s. gestelde condicio sine qua non-verband met de gestelde schade. Yin Yang c.s. hebben tijdens de mondelinge behandeling in hoger beroep – onbestreden door de gemeente – naar voren gebracht dat zij direct bij de aankondiging van de sluiting hebben aangegeven dat de openbare orde geheel en definitief was hersteld. Dit vindt ook steun in hetgeen de Afdeling in rov. 5.6 heeft overwogen in de uitspraak van 31 januari 2024. Bij deze stand van zaken kan worden aangenomen dat de burgemeester niet een rechtmatig besluit tot sluiting had kunnen nemen in februari 2019 en dit dus ook niet had gedaan. Het onderhavige causaliteitsverweer faalt dus ook inhoudelijk.

3.8.7.

Met het tweede causaliteitsverweer doet de gemeente er, los van de leer van het hypothetisch rechtmatig besluit, een beroep op dat ook in het kader van besluitaansprakelijkheid het condicio sine qua non-verband moet worden vastgesteld door vergelijking van enerzijds de situatie zoals die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan, en anderzijds de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de onrechtmatige gedraging achterwege was gebleven.

3.8.8.

Voor zover de gemeente in het kader van het onderhavige causaliteitsverweer stelt dat de burgemeester op basis van de informatie waarover hij in februari 2019 beschikte, de exploitatievergunning had geweigerd, overweegt het hof het volgende.

3.8.9.

De gemeente heeft aangevoerd dat het LBB al op 11 oktober 2018 een advies had uitgebracht, waarin het concludeert dat er een ernstig gevaar bestaat dat de door Yin Yang aangevraagde vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen, zoals bedoeld in artikel 3, lid 1 aanhef en onder b, van de Wet Bibob. Op basis van dit advies had de burgemeester (ruim) vóór 25 februari 2019 – de datum waarop de saunaclub daadwerkelijk in werkelijkheid haar deuren heeft gesloten – een nieuwe exploitatievergunning kunnen weigeren, en niets wijst erop dat de burgemeester dit niet zou hebben gedaan als hij zich er in februari 2019 van bewust was geweest dat de saunaclub niet meer op grond van het bestuursdwangbesluit kon worden gesloten. Aldus – steeds – de gemeente.

3.8.10.

Het hof volgt de gemeente niet in dit standpunt. De gemeente beroept zich in dit verband slechts op het negatieve Bibob-advies van 11 oktober 2018.

Yin Yang c.s. hebben er echter op gewezen dat de burgemeester dit negatieve advies niet voldoende vond om een beslissing op de aanvraag van de exploitatievergunning te nemen. Daarbij hebben zij verwezen naar het verweerschrift van de burgemeester d.d. 4 februari 2020 in een bestuursrechtelijke procedure die Yin Yang c.s. hadden ingesteld ten aanzien van het niet tijdig beslissen door de burgemeester op de aanvraag van de exploitatievergunning (productie 27 bij de akte uitlaten d.d. 21 januari 2025). Daarin is onder meer vermeld dat het Bibob-advies vragen opriep en dat de burgemeester in het kader van de vergewisplicht – als bedoeld in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht – deze vragen aan het LBB heeft gesteld (onder 8). Gezien de verdere inhoud van dit verweerschrift, was de burgemeester in zijn visie nog op 4 februari 2020 niet in staat om een voldoende zorgvuldig en weloverwogen besluit te nemen op de aanvraag van een exploitatievergunning van Yin Yang c.s.

Dit zo zijnde, acht het hof het niet waarschijnlijk dat de burgemeester op basis van slechts het negatieve Bibob-advies de aanvraag van de exploitatievergunning in februari 2019 zou hebben geweigerd als hij zou hebben geweten dat de sluiting van de saunaclub in februari 2019 niet rechtmatig was. Ook kan, mede gelet op genoemde vergewisplicht, niet zonder meer worden aangenomen dat de burgemeester dit toen op basis van slechts het negatieve Bibob-advies rechtmatig had kunnen doen.

3.8.11.

Voor zover de gemeente stelt dat als zij zou hebben geweten dat zij de saunaclub niet rechtmatig kon sluiten, zij eerder nadere informatie – in aanvulling op het negatieve Bibob-advies – had verzameld op basis waarvan zij de exploitatievergunning rechtmatig had kunnen weigeren en ook daadwerkelijk had geweigerd, overweegt het hof als volgt.

3.8.12.

De gemeente heeft aangevoerd dat het LBB, nadat de burgemeester het LBB bij brief van 25 oktober 2019 had gevraagd een aantal vragen te beantwoorden die naar aanleiding van 11 oktober 2018 waren gerezen, deze vragen binnen twee maanden, bij brief van 24 december 2019, heeft beantwoord (hof: zie hiervoor rov. 3.3.3). Het is dan ook alleszins aannemelijk dat wanneer de burgemeester het LBB direct na ontvangst van het advies van 11 oktober 2018 zou hebben gevraagd een nader advies uit te brengen, het LBB omstreeks medio december 2018 dit nader advies zou hebben gegeven. Ook dan had de burgemeester nog voldoende tijd gehad om vóór 25 februari 2019 een nieuwe exploitatievergunning te weigeren. Aldus – steeds – de gemeente.

3.8.13.

Het hof volgt de gemeente ook in dit standpunt niet. Ervan uitgaande dat ook in het kader van het onderhavige causaliteitsverweer voor de invulling van de hypothetische situatie als startmoment de datum van het onrechtmatige besluit (dus: 6 februari 2019) heeft te gelden, oordeelt het hof als volgt.

Op grond van hetgeen in rov. 3.8.10 is overwogen, gaat het hof ervan uit dat de burgemeester het BIBOB-advies niet voldoende basis vond om de exploitatievergunning te weigeren. Hier is ook van betekenis dat Yin Yang c.s. – onbestreden door de gemeente – naar voren hebben gebracht dat de officieren van justitie op 8 juni 2018 een brief hebben verzonden aan het LBB, waarin uitdrukkelijk stond vermeld dat uit het strafrechtelijk onderzoek niet is gebleken van feiten en omstandigheden die naar het oordeel van het OM in het kader van de Bibob-regelgeving of anderszins, tot een negatief advies zouden moeten of kunnen leiden en dat onder meer naar aanleiding hiervan de burgemeester het noodzakelijk heeft geacht om een nader Bibob-advies te vragen.

Het hof acht daarom waarschijnlijk dat, ook in de situatie dat de burgemeester wist dat het besluit tot sluiting onrechtmatig is en hij de exploitatie van de saunaclub hoe dan ook wilde beëindigen en de exploitatie daarvan niet meer wilde gedogen, hij een nader Bibob-advies had gevraagd. Hypothetisch kan worden aangenomen dat hij dit op of kort na 6 februari 2019 zou hebben gedaan.

Niet waarschijnlijk acht het hof, mede gelet op de vragen aan het LBB die de burgemeester aan het LBB had in het kader van zijn vergewisplicht, dat in deze hypothetische situatie het LBB al in februari 2019, althans op of vóór 25 februari 2019 (het tijdstip van sluiting), zijn nadere advies al gereed zou hebben gehad, mede in aanmerking genomen dat het LBB in werkelijkheid ongeveer twee maanden over dit nadere advies heeft gedaan, laat staan dat de burgemeester dan de besluitvorming al rond zou hebben gehad om op basis daarvan de exploitatievergunning te weigeren. Met betrekking tot dat laatste merkt het hof nog op dat, na ontvangst van het nadere advies, de burgemeester eerst het voornemen heeft bekendgemaakt dat hij de aanvraag van de exploitatievergunning zou weigeren en Yin Yang c.s. heeft uitgenodigd om daaromtrent een zienswijze te geven (zie productie 27 bij de akte uitlaten d.d. 21 januari 2025 van Yin Yang c.s., onder 11 en 12). Ook dat heeft in werkelijkheid enige tijd in beslag genomen, zodat verondersteld kan worden dat dit ook in de hypothetische situatie het geval zou zijn geweest.

Hieruit volgt dat niet kan worden aangenomen dat de burgemeester vóór of uiterlijk op 25 februari 2019 de aanvraag van de exploitatievergunning zou hebben geweigerd en evenmin dat hij dit rechtmatig had kunnen doen.

3.8.14.

Voor zover de gemeente zich, in het kader van het onderhavige causaliteitsverweer, op het standpunt stelt dat voor de invulling van de hypothetische situatie als startmoment een eerder moment dan de datum van het onrechtmatige besluit (dus: 6 februari 2019) heeft te gelden, stelt het hof allereerst vast dat dit standpunt van de gemeente geen steun vindt in de genoemde jurisprudentie van de Hoge Raad over besluitaansprakelijkheid.

Hier komt bij dat ook dan niet kan worden aangenomen dat de burgemeester vóór of uiterlijk op 25 februari 2019 de aanvraag van de exploitatievergunning (rechtmatig) zou hebben geweigerd.

De gemeente heeft in dit kader aangevoerd (antwoordakte, randnummer 43) dat als de burgemeester zich er ten tijde van de uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2019 over het bestuursdwangbesluit, althans ten tijde van (de voorbereiding van) het besluit van 6 februari 2019 bewust van zou zijn geweest, ondanks dat het bestuursdwangbesluit uiteindelijk is stand is gebleven, het door tijdsverloop niet meer mogelijk was de saunaclub op grond van het bestuursdwangbesluit alsnog te sluiten, hij eerder op de exploitatievergunningsaanvraag van Yin Yang van 26 september 2017 hebben beslist.

Ook als de burgemeester ten tijde van de uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2019 over het bestuursdwangbesluit, althans ten tijde van (de voorbereiding van) het besluit van 6 februari 2019, een aanvullend advies aan het LBB had gevraagd en de besluitvorming over de exploitatievergunning verder in gang had gezet, acht het hof niet waarschijnlijk dat de burgemeester vóór of uiterlijk op 25 februari 2019 (rechtmatig) afwijzend op de exploitatievergunningsaanvraag van Yin Yang zou hebben beslist, mede gelet op de tijd die daarmee gemoeid zijn geweest. In verband met dat laatste merkt het hof op dat in werkelijkheid tussen het moment dat de burgemeester nader advies vroeg aan het LBB en de weigering van de exploitatievergunning ongeveer vier maanden zaten (zie rov. 3.3.3 en 3.3.4). De gemeente heeft geen althans onvoldoende feiten en omstandigheden gesteld waaruit kan worden afgeleid dat het besluitvormingsproces in de hypothetische situatie (in relevante mate) sneller zou zijn verlopen dan het in werkelijkheid is verlopen.

3.8.15.

Ook het tweede causaliteitsverweer faalt dus op inhoudelijke gronden. Hetgeen de gemeente in dat verband heeft aangevoerd, is evenmin een onvoldoende betwisting van het condicio sine qua non-verband met de gestelde schade.

3.8.16.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het vereiste causaal verband aanwezig is om de gemeente aansprakelijk te achten voor de schade als gevolg van de sluiting van de saunaclub. Zoals hierna in rov. 3.9 zal blijken, zal het hof de zaak voor de schadebegroting naar de schadestaatprocedure verwijzen. In de schadestaatprocedure kan ook de stelling van de gemeente – voor het geval de burgemeester niet uiterlijk op 25 februari 2019 een weigeringsbesluit had kunnen nemen en genomen zou hebben – aan de orde komen, dat dit besluit in elk geval ‘heel kort nadien’ zou zijn genomen.

Schade

3.9.1.

Op grond van artikel 612 Rv begroot de rechter die een veroordeling tot schadevergoeding uitspreekt, voor zover hem dit mogelijk is, de schade in het vonnis. Indien begroting in het vonnis hem niet mogelijk is, spreekt hij een veroordeling uit tot schadevergoeding op te maken bij staat. Dit geldt ook als slechts schadevergoeding nader op te maken bij staat is gevorderd, zoals in het onderhavige geval.

3.9.2.

Yin Yang c.s. hebben gesteld dat zij doordat de burgemeester vanaf 25 februari 2019 de saunaclub een jaar lang onrechtmatig heeft gesloten, forse schade hebben geleden. Deze schade hebben zij in de akte uitlaten d.d. 21 januari 2025 begroot op € 5.604.113,- + p.m. Ter onderbouwing van dit bedrag hebben zij als productie 24 bij deze akte een schadebegroting met een toelichting overgelegd.

3.9.3.

De gemeente heeft bij antwoordakte gemotiveerd betwist dat Yin Yang c.s. de gestelde schade hebben geleden. Daarbij heeft de gemeente de verschillende schadeposten (gederfde winst over de periode 25 februari 2019 tot en met 19 februari 2020, ‘opstartverlies’ en ‘imagoschade’, kosten van juridische bijstand, kosten ter vaststelling van aansprakelijkheid en schade en wettelijke rente) besproken. In zijn algemeenheid heeft de gemeente opgemerkt dat onderliggende stukken ontbreken aan de hand waarvan de juistheid van de gepresenteerde schadeposten zou kunnen worden geverifieerd.

3.9.4.

Gelet op de gemotiveerde betwisting van de door Yin Yang c.s. gestelde schade door de gemeente, kan het hof bij dit arrest geen concreet schadebedrag vaststellen – waarbij ook relevant is dat mogelijk niet over de gehele periode van sluiting schade kan worden gevorderd (zie ook hiervoor rov. 3.8.16). Dat Yin Yang en Vocu mogelijk schade hebben geleden als gevolg van de sluiting van de saunaclub, is echter zonder meer aannemelijk. Daarmee is voldaan aan de maatstaf voor verwijzing naar de schadestaatprocedure, zodat het hof dat zal doen om de schade te laten bepalen. Dit geldt zowel voor schade als gevolg van de onrechtmatige sluiting van de saunaclub als voor kosten tot vaststelling van de schade en aansprakelijkheid en ter verkrijging van voldoening buiten rechte (de vorderingen onder 3 en 4, zie hiervoor rov. 3.4.1).

3.9.5.

Meer specifiek merkt het hof ten aanzien van de vordering onder 3 nog het volgende op. Naar het hof begrijpt - gelet op de uitlatingen van de advocaat van Yin Yang c.s. tijdens de mondelinge behandeling in hoger beroep - vorderen Yin Yang c.s. in verband met de vordering onder 3 primair rente vanaf het moment dat besloten is tot sluiting van de saunaclub, te weten 6 februari 2019. De gemeente heeft zich tegen deze uitleg van de vordering niet verzet. Deze rentevordering acht het hof toewijsbaar.

3.9.6.

Tot slot: de advocaat van Yin Yang c.s. heeft tijdens de mondelinge behandeling in hoger beroep in verband met de vordering onder 4 desgevraagd geantwoord dat Ying Yang c.s. kosten hebben gemaakt om een schaderapport op te stellen (accountant en rechtsbijstand) en dat zij kosten hebben gemaakt om tot een minnelijke regeling te komen (zonder resultaat). Ook deze schade acht het hof daarmee voldoende toegelicht voor verwijzing naar de schadestaatprocedure.

Slotsom en afwikkeling

3.10.1.

De slotsom is dat het hoger beroep grotendeels gegrond is. Voor zover de grieven van Yin Yang c.s. hiervoor niet expliciet dan wel impliciet zijn besproken, behoeven die geen afzonderlijke bespreking. Aan bewijslevering komt het hof niet toe. Overigens hebben partijen ook geen terzake dienende en voldoende geconcretiseerde en gespecificeerde bewijsaanbiedingen gedaan.

3.10.2.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het vonnis waarvan beroep dient te worden vernietigd. De vorderingen van Yin Yang en Vocu zijn toewijsbaar als hierna in het dictum is vermeld.

De zaak wordt dus voor de schadebegroting verwezen naar de schadestaatprocedure, maar het hof geeft partijen in deze langlopende zaak in overweging om, nu onherroepelijk is beslist dat de sluiting onrechtmatig was en met de handvatten die dit arrest biedt (in het bijzonder voor de schadebegroting met name in rov. 3.9.4 (in verbinding met rov. 3.8.16), 3.9.5 en 3.9.6) alsnog tot een vergelijk te komen ten aanzien van door de gemeente te vergoeden schade.

3.10.3.

Gelet op al hetgeen is overwogen en beslist heeft de gemeente in deze zaak te gelden als de overwegend in het ongelijk gestelde partij. Het hof zal de gemeente daarom in de kosten van beide instanties veroordelen. Er is onvoldoende grond om afzonderlijk proceskosten te liquideren ten aanzien van CS Horeca en CS Sauna, mede gelet op de verwevenheid tussen de ondernemingen van Yin Yang, Vocu, CS Horeca en CS Sauna die gezamenlijk de saunaclub exploiteren. Ook heeft de gemeente in dezelfde processtukken en bij dezelfde advocaat grotendeels dezelfde verweren gevoerd ten aanzien van CS Horeca en CS Sauna als ten aanzien van Yin Yang en Vocu.

3.10.4.

De kosten voor de procedure in eerste aanleg aan de zijde van Yin Yang en Vocu zullen worden vastgesteld op:

• Explootkosten € 81,83
• Griffierecht € 639,-
• Salaris advocaat

Totaal € 2.078,33

De kosten voor de procedure in hoger beroep aan de zijde van Yin Yang en Vocu zullen vastgesteld worden op:

• Explootkosten € 87,99
• Griffierechten € 760,-
• Salaris advocaat € 3.035,- (2½ punten x tarief II)
• Nakosten

Totaal € 4.060,99

De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals vermeld in de beslissing.

4. De uitspraak

Het hof:

vernietigt het vonnis waarvan beroep;

opnieuw recht doende:

verklaart voor recht dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld jegens Yin Yang en Vocu;

veroordeelt de gemeente om aan Yin Yang en Vocu te vergoeden de door haar geleden en nog te lijden schade ten gevolge van het onrechtmatig handelen, te vermeerderen met de wettelijke rente hierover vanaf 6 februari 2019, zulks nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet;

veroordeelt de gemeente om aan Yin Yang en Vocu te vergoeden de kosten tot vaststelling van de schade en aansprakelijkheid en de kosten ter verkrijging van voldoening buiten rechte, te vermeerderen met de wettelijke rente hierover vanaf de datum van dagvaarding, zulks nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet;

veroordeelt de gemeente in de proceskosten van Yin Yang en Vocu van de eerste aanleg van € 2.078,33 en van het hoger beroep van € 4.060,99, te betalen binnen veertien dagen na heden. Als de gemeente niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het arrest daarna wordt betekend, dan moet de gemeente € 92,- extra betalen vermeerderd met de kosten van betekening;

veroordeelt de gemeente in de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 Burgerlijk Wetboek over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na heden zijn voldaan;

verklaart voormelde veroordelingen uitvoerbaar bij voorraad;

wijst het meer of anders gevorderde af.

Dit arrest is gewezen door mrs. J.P. de Haan, N.W.M. van den Heuvel en S.M. Peek en is in het openbaar uitgesproken door de rolraadsheer op 28 oktober 2025.

griffier rolraadsheer