Uitspraak
Nr. 34189
22 maart 2000
gewezen op de beroepen in cassatie van X te Z en van het Dagelijks Bestuur van het Waterschap Groot Salland tegen de uitspraak van het Gerechtshof te Arnhem van 12 februari 1998 betreffende de aan X opgelegde aanslag in de waterschapslasten voor het jaar 1995.
1. Aanslag, bezwaar en geding voor het Hof
Aan belanghebbende zijn voor het jaar 1995 vijf op één biljet verenigde aanslagen waterschaplasten opgelegd ten bedrage van in totaal f 1.088,--. Na bezwaar zijn deze aanslagen bij uitspraak van het Dagelijks Bestuur van het Waterschap Salland gehandhaafd.
Belanghebbende is van die uitspraak in beroep gekomen bij het Hof. Op 1 januari 1997 is hangende dit beroep het Waterschap Salland opgeheven; het Waterschap Groot Salland is zijn rechtsopvolger.
Het Hof heeft de uitspraak van het Dagelijks Bestuur vernietigd, voor zover daarbij de aanslag voor het perceel genummerd 3002 was gehandhaafd, deze aanslag verminderd tot f 204,48 en de uitspraak voor het overige bevestigd. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Geding in cassatie
Ieder van partijen heeft tegen de uitspraak van het Hof beroep in cassatie ingesteld. Beide beroepschriften zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit.
Partijen hebben over en weer het beroep van de andere partij bij vertoogschrift bestreden.
Partijen hebben hun zaak doen toelichten, belanghebbende door mr. R.L.H. IJzerman en mr. A.R. Sturhoofd, advocaten te ’s-Gravenhage, en het Dagelijks Bestuur door mr. J.W. Meijer, advocaat te ’s-Gravenhage.
De Advocaat-Generaal Moltmaker heeft op 17 mei 1999 met betrekking tot beide beroepen in beide zaken geconcludeerd tot vernietiging van de bestreden uitspraak en verwijzing van het geding naar een ander gerechtshof ter verdere behandeling en beslissing.
Bij brief van de Griffier van de Hoge Raad van 14 oktober 1999 zijn inlichtingen gevraagd aan de secretaris-directeur van het waterschap Groot Salland betreffende de bekendmaking van de verordeningen waarop de aanslagen berusten. Deze heeft bij brief van 1 februari 2000 geantwoord.
3. Uitgangspunten in cassatie
3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
Belanghebbende is in de omslag voor het waterkwantiteitsbeheer aangeslagen als eigenaar van een gebouwde onroerende zaak en van drie ongebouwde onroerende zaken. Daarbij heeft het Dagelijks Bestuur twee van deze ongebouwde onroerende zaken ingedeeld in omslagklasse 7 als bedoeld in de Omslagklassenverordening van het waterschap Salland 1994 en één van deze zaken deels in klasse 6 en deels in klasse 7 van deze verordening.
Belanghebbende heeft voor het Hof primair het standpunt ingenomen dat de aanslagen ter zake van de ongebouwde onroerende zaken hem ten onrechte zijn opgelegd, onder meer omdat hij wat die gronden betreft - percelen bos - geen enkel belang heeft bij de werken van het Waterschap en die bospercelen ook geen enkel waterbezwaar veroorzaken. Ter adstructie van dit standpunt heeft hij - kort samengevat - aangevoerd dat het waterbergende
vermogen van de bospercelen (als gevolg van het bufferend vermogen van de strooisellaag en het waterbergend vermogen van het bodemprofiel), het zeer grote waterverbruik door het donkere bos en de wateronttrekking door de Waterleidingmaatschappij Overijssel tezamen ruim boven de jaarlijkse hoeveelheid neerslag liggen, zodat zijn bospercelen geen rechtstreeks en continu belang bij de werken van het Waterschap hebben.
Subsidiair heeft hij betoogd dat het perceel dat het Dagelijks Bestuur deels in omslagklasse 6 en deels in omslagklasse 7 had ingedeeld, in zijn geheel in laatstgenoemde klasse had moeten worden ingedeeld.
3.2. Het Hof heeft het primaire standpunt van belanghebbende verworpen maar heeft diens subsidiaire standpunt juist bevonden en met gedeeltelijke vernietiging van de uitspraak van het
Dagelijks Bestuur de aanslag dienovereenkomstig verminderd.
4. Beoordeling van de klachten van belanghebbende
4.1. De klachten van belanghebbende richten zich voornamelijk tegen de rechtsoverwegingen 6.3 en 6.8 van ’s Hofs uitspraak.
In zijn rechtsoverweging 6.3 heeft het Hof geoordeeld dat de toedeling van kosten aan de zakelijk gerechtigden ongebouwd berust op afwegingen en keuzen die uitsluitend ter beoordeling staan van het algemeen bestuur en van gedeputeerde staten en
die dan ook slechts in zoverre aan de rechter ter toetsing staan dat de toedeling niet mag leiden tot een willekeurige en onredelijke heffing die de wetgever met het toekennen van de bevoegdheid tot omslagheffing niet kan hebben bedoeld. Dit laatste ligt - aldus het Hof - niet besloten in hetgeen belanghebbende aanvoert over een gebrek aan doelmatigheid, rechtvaardigheid en uitvoerbaarheid van de toedeling op basis van de zogenoemde methode Oldambt, en is evenmin overigens gebleken.
In zijn rechtsoverweging 6.8 heeft het Hof geoordeeld dat door de tussen partijen vaststaande ligging van de percelen nabij en in het stroomgebied van watergang 847 op zichzelf aannemelijk is dat de percelen door het opleveren van waterbezwaar de waterbeheersingstaak van het Waterschap noodzakelijk maken en dat niet valt in te zien dat de aanwezigheid van waterstorende lagen die volgens belanghebbende afvoervertragend werken, daaraan afdoet.
4.2. Voorzover de klachten zijn gericht tegen ’s Hofs oordeel in rechtsoverweging 6.3 en de daarbij aansluitende oordelen in de rechtsoverwegingen 6.4 tot en met 6.6, treffen zij geen doel. Het Hof bespreekt daar de in de Kostentoedelingsverordening van het Waterschap Salland 1994 ter berekening van de omslag waterkwantiteitsbeheer op de voet van artikel 119 van Pro de Waterschapswet vastgestelde toedeling aan de (gehele) categorie zakelijk gerechtigden ongebouwd van 47,5% van de kosten van het waterkwantiteitsbeheer. 's Hofs oordeel dat in belanghebbendes klachten betreffende de toedeling van die kosten op basis van de “methode-Oldambt” niet ligt besloten dat die toedeling leidt tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing en dat dit ook overigens niet is gebleken, berust op een aan het Hof voorbehouden uitleg van de standpunten van partijen en is niet onbegrijpelijk. ’s Hofs oordeel dat de wet alleen een toedeling toelaat aan de hele categorie zakelijk gerechtigden ongebouwd, zonder verder onderscheid, is juist.
4.3. Voor zover de klachten zijn gericht tegen ’s Hofs oordeel in rechtsoverweging 6.8 dat op zichzelf aannemelijk is dat de percelen door hun ligging door het opleveren van waterbezwaar de waterbeheersingstaak van het waterschap noodzakelijk maken, zijn zij gegrond. Dit oordeel is zonder nadere redengeving niet begrijpelijk, nu belanghebbende gemotiveerd heeft gesteld dat hij wat betreft de hem toebehorende bospercelen geen enkel belang heeft bij de werken van het waterschap en de bospercelen ook geen enkel waterbezwaar veroorzaken, omdat - kort gezegd - de opnamecapaciteit en het waterverbruik van deze percelen alsmede de wateronttrekking ten behoeve van de drinkwatervoorziening de jaarlijkse hoeveelheid neerslag ruim overtreffen. Bovendien verdient opmerking dat, ook indien enig van belanghebbendes percelen afkomstig water uiteindelijk de watergang van het waterschap zou bereiken, niet zonder meer kan worden gezegd dat die percelen belang hebben bij de werken van het waterschap en/of waterbezwaar opleveren. Van waterbezwaar bij onzichtbare ondergrondse afstroming, waarom het hier gaat, is alleen sprake indien die afstroming zodanig is dat zij kosten veroorzaakt, bijvoorbeeld doordat daarmee bij de dimensionering van de waterstaatkundige werken rekening moet worden gehouden.
4.4. Het vorenoverwogene brengt mede dat de bestreden uitspraak niet in stand kan blijven en dat de overige klachten van belanghebbende - met uitzondering van zijn tegen ‘s Hofs rechtsoverweging 6.7 gerichte klacht, die bij de behandeling van het cassatieberoep van het Dagelijks Bestuur aan de orde zal komen - geen behandeling behoeven.
5. Beoordeling van de middelen van het Dagelijks Bestuur en van de klacht van belanghebbende tegen rechtsoverweging 6.7 van ’s Hofs uitspraak
5.1. De door het Dagelijks Bestuur aangevoerde middelen richten zich tegen ’s Hofs rechtsoverweging 6.7, waarin het Hof belanghebbendes grief dat zijn perceel 3002 ten onrechte deels in omslagklasse 6 en deels in omslagklasse 7 is ingedeeld en dat dit perceel in zijn geheel in laatstgenoemde omslagklasse had moeten worden ingedeeld, gegrond heeft bevonden.
Daartoe heeft het Hof het volgende overwogen:
“6.7 Het DB berekent de voor de indeling van belanghebbendes perceel 3002 in klasse 6 tot uitgangspunt genomen drooglegging op 0,8 à 0,9 m aan de hand van een normatief verhang dat op zichzelf door belanghebbende niet wordt betwist. Belanghebbende heeft evenwel bij zijn pleidooien gemotiveerd gesteld dat het waterpeil aan de b-weg langs zijn perceel ligt op 8,76 m + NAP en hij de grondwaterstand in het kolkje in zijn bos op 17 februari 1997 gemeten heeft op 8,75 m + NAP en op 12 juli 1997 op 8,46 m. Deze gegevens zijn op zichzelf onweersproken gebleven. De door het DB op 9,50 à 9,60 m doorberekende hoogwaterlijn mist daarom betekenis. Bij een door belanghebbende op 10,66 m en door het DB op 10,40 m + NAP gestelde gemiddelde maaiveldhoogte maakt het DB, waarop in dezen de bewijstlast rust, niet voldoende aannemelijk dat de ontwateringsdiepte van dat perceel minder dan 1,35 m bedraagt. Voor dat geval wordt een bosperceel volgens de artikelen 6 met tabel 3 en 11, tweede lid, van de voormelde omslagklasseverordening geacht geen belang bij de waterafvoer te hebben maar wel waterbezwaar op te leveren, zodat daaraan 1 punt wordt toegekend en het volgens artikel 18 van Pro die verordening in de zevende klasse wordt ingedeeld. Belanghebbendes hierop gerichte grief is derhalve gegrond.”
5.2 Middel I voert terecht aan dat het Hof aldus heeft miskend dat de Omslagklassenverordening uitgaat van een berekende hoogwaterlijn, waarbij het gaat om een theoretische grondwaterstand, die optreedt bij maatgevende afvoer, dat wil zeggen bij een afvoer die (kennelijk: gemiddeld ten minste)één à twee dagen per jaar wordt bereikt. In artikel 1 onder Pro g van voormelde verordening wordt immers de ontwateringsdiepte gedefiniëerd als het verschil tussen de hoogteligging van het maaiveld in een perceel en de berekende hoogwaterlijn ter plaatse, terwijl in artikel 1 onder Pro f de hoogwaterlijn is omschreven als het waterniveau in het waterbeheersingssysteem, dat optreedt bij maatgevende afvoer, en artikel 1 onder Pro k “maatgevende afvoer” definiëert als de afvoer die één à twee dagen per jaar wordt bereikt. Het Hof heeft derhalve in strijd met de Omslagklassenverordening geoordeeld dat de door het Dagelijks Bestuur berekende hoogwaterlijn betekenis mist, doordat belanghebbende gemotiveerd heeft gesteld dat zich op 17 februari 1997 en 12 juli 1997 in feite andere grondwaterstanden hebben voorgedaan dan die welke het Dagelijks Bestuur tot uitgangspunt heeft genomen.
Een en ander neemt evenwel niet weg dat bij het ontbreken van enig werkelijk belang percelen niet in een omslag kunnen worden betrokken op basis van een in de Omslagklassenverordening gefingeerd belang. Voorts is denkbaar dat als gevolg van een wijziging van de omstandigheden de door het Dagelijks Bestuur berekende hoogwaterlijn, welke naar belanghebbende heeft gesteld berust op uit 1958 daterende gegevens, zozeer afwijkt van het feitelijk waterniveau bij “maatgevende afvoer” ten tijde van het opleggen van de aanslagen, dat de daarop steunende klasse-indeling leidt tot een willekeurige en onredelijke heffing die de wetgever met het toekennen van de bevoegdheid tot omslagheffing niet kan hebben bedoeld.
Nu middel I gegrond is, behoeft middel II geen behandeling.
5.3. De klacht van belanghebbende die gericht is
tegen ’s Hofs rechtsoverweging 6.7 en wel tegen de vaststelling dat het door het Dagelijks Bestuur berekende normatieve verhang op zich zelf door belanghebbende niet is betwist, is eveneens gegrond, nu belanghebbende dat verhang in zijn pleitnota voor het Hof van 19 november 1997 wel degelijk heeft betwist; vorenbedoelde vaststelling is derhalve onbegrijpelijk.
6. Proceskosten
Het Dagelijks Bestuur zal worden veroordeeld in de proceskosten die belanghebbende in verband met het door hem ingestelde cassatie beroep heeft moeten maken. In het door het Dagelijks Bestuur aanhangig gemaakte cassatieberoep acht de Hoge Raad geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten.
7. Beslissing
De Hoge Raad:
- vernietigt de uitspraak van het Hof,
- verwijst het geding naar het Gerechtshof te Leeuwarden ter verdere behandeling en beslissing van de zaak in meervoudige kamer met inachtneming van dit arrest,
- veroordeelt het Dagelijks Bestuur in de kosten van het geding in cassatie aan de zijde van belanghebbende in verband met het door hem ingestelde cassatieberoep, vastgesteld op f 444,-- voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand, te vergoeden door het Waterschap Groot Salland, en
- gelast dat door het Dagelijks Bestuur aan belanghebbende wordt vergoed het door deze ter zake van de behandeling van het beroep in cassatie verschuldigde griffierecht ten bedrage van f 315,--.
Dit arrest is op 22 maart 2000 vastgesteld door de vice-president Korthals Altes als voorzitter, en de raadsheren Zuurmond, Pos, Beukenhorst en Monné, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier Fehmers, en op die datum in het openbaar uitgesproken.