Conclusie
Nr. 39.811
Mr. Niessen
Derde kamer B
Waterschapslasten 1998
Conclusie inzake
Waterschap Goeree- Overflakkee
tegen
X
7 december 2004
1. Inleiding
1.1 Aan belanghebbende (verweerder in cassatie) zijn voor het jaar 1998 door het waterschap Goeree-Overflakkee aanslagen in de omslag ongebouwd opgelegd die tezamen een bedrag van f 3.686 belopen. Het betreft hier de omslagen voor waterkeringszorg, waterkwantiteitsbeheer en wegenzorg.
1.2 Het tegen deze aanslagen gerichte bezwaar van belanghebbende is door het waterschap ongegrond verklaard, belanghebbende heeft vervolgens beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage.
1.3 Het Hof heeft bij uitspraak van 28 mei 2003, nr. 01/01057, het beroep gegrond verklaard en de aanslag verminderd tot een bedrag van f 714. Het waterschap Goeree-Overflakkee heeft tegen deze uitspraak tijdig beroep in cassatie ingesteld. Belanghebbende heeft hierop gereageerd met een verweerschrift.
2. Feiten en verordening
2.1 Het algemeen bestuur van het waterschap heeft in zijn vergadering van 16 september 1994 de Omslagverordening waterschap Goeree-Overflakkee 1995 vastgesteld. Deze verordening is bij besluit van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 10 maart 1995, nr. DWM/93600 goedgekeurd en laatstelijk gewijzigd bij besluit van het algemeen bestuur van 13 maart 1998. De verordening en wijziging zijn in een plaatselijk blad bekendgemaakt.
2.2 Voorzover relevant luiden de bepalingen uit deze verordening als volgt:
Hoofdstuk 1 Inleidende bepalingen
Artikel 1 Begripsbepalingen Pro
In deze verordening wordt verstaan onder:
a taken: de bij het reglement voor het waterschap Goeree-Overflakkee opgedragen waterschapstaken, welke omvatten de waterkeringszorg, het waterkwantiteitsbeheer en de wegenzorg.
b omslagplichtig gebied: de in het Reglement voor het waterschap Goeree-Overflakkee in artikel 1.2 bedoelde gebieden waarin de verscheidene taken, bedoeld in artikel 1.3, tweede lid, van het reglement worden uitgeoefend. Onder omslagplichtig gebied wordt mede verstaan een niet in het reglement aangegeven gebied, waarbinnen het waterschap de taak, bedoeld in artikel 1.3, derde lid, van het reglement heeft. De begrenzing van het omslagplichtig gebied van de wegenzorg is aangegeven op de bij deze verordening behorende kaart.
c (...)
d (...)
Artikel 2 Belastbaar Pro feit en omslagplicht.
1 Ter bestrijding van de kosten die zijn verbonden aan de behartiging van de aan het waterschap opgedragen taken wordt onder de naam 'omslag' een directe belasting geheven.
2 De in het eerste lid bedoelde omslag wordt geheven van de omslagplichtigen:
a bedoeld in de hoofdstukken II en III, ter zake van de in die hoofdstukken genoemde onroerende zaken, voorzover deze zijn gelegen in het omslagplichtig gebied en deze belang hebben bij de behartiging van de in die hoofdstukken nader omschreven taken;
b (...)
Hoofdstuk II Omslagheffing ongebouwd
Artikel 3 Omslagplicht Pro zakelijk genothebbenden ongebouwd
1 Met betrekking tot de taken van het waterschap wordt de omslag geheven van degenen die in het omslagplichtig gebied van het waterschap krachtens eigendom, bezit of beperkt recht het genot hebben van ongebouwde onroerende zaken.
2 Als genothebbende krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van een ongebouwde onroerende zaak wordt aangemerkt degene die bij het begin van het belastingjaar als zodanig in de desbetreffende kadastrale registratie is vermeld, tenzij blijkt dat hij op dat tijdstip geen genothebbende krachtens eigendom, bezit of beperkt recht was.
3 (...)
4 (...)
Artikel 4 Belastingobject Pro ongebouwd
(...)
Artikel 5 Heffingsmaatstaf Pro ongebouwd
1 Met inachtneming van het bepaalde in de Omslagklassenverordening waterschap Goeree-Overflakkee 1995 wordt de omslag geheven naar de oppervlakte van de ongebouwde onroerende zaak. De oppervlakte wordt uitgedrukt in een aantal hectaren of een gedeelte daarvan.
2 (...)
Artikel 6 Tarieven Pro ongebouwd
Met inachtneming van het bepaalde in de Kostentoedelingsverordening waterschap Goeree-Overflakkee 1995 bedragen de tarieven van de omslag, bedoeld in artikel 3, per hectare:
a voor de waterkeringszorgf. 18,05;
b voor het waterkwantiteitsbeheerf. 153,01;
c voor de wegenzorgf. 18,70;
(...)
2.3 Belanghebbende is op 1 januari 1998 eigenaar van een aantal ongebouwde percelen, gelegen binnen het beheersgebied van het waterschap. De buitendijks gelegen percelen liggen in de Zuiderdiepboezem. Deze percelen wateren af op het Zuiderdiep, dat binnendijks is gelegen en vóór de totstandkoming van de Deltawerken een geul in het Haringvliet was. De bemaling van een omvangrijk gedeelte van het beheersgebied van het waterschap geschiedt direct of indirect op het Zuiderdiep, dat aldus dient als boezemwater Het Zuiderdiep watert af in de Noordzee; dit geschiedt door vrij verval in de haven van Stellendam. Daartoe is een niet van pompen voorziene afwateringssluis gebouwd. De waterstand van het Zuiderdiep is afhankelijk van de weersomstandigheden en van de mogelijkheid tot lozing in verband met de waterstand op de Noordzee. Bij een hoge waterstand op de Noordzee kan het water van het Zuiderdiep niet geloosd worden, en blijft de sluis gesloten. Hierdoor kunnen de percelen van belanghebbende onderlopen, hetgeen in 1998 een aantal malen is gebeurd. Ten gevolge daarvan zijn de percelen niet meer bruikbaar voor de aardappelteelt. Belanghebbende wordt hierdoor beperkt in zijn bedrijfsuitvoering.
2.4 Door A B.V. te T (hierna: A) is in opdracht van het waterschap een kostenverdelingsonderzoek uitgevoerd. Uit het onderzoek, dat als bijlage 8 bij het verweerschrift voor het Hof is opgenomen, blijkt dat voor de percelen als die van belanghebbende een verminderde bijdrage in de kosten heeft te gelden van 16,6%. Het waterschap heeft naar aanleiding hiervan besloten geen aparte omslagklasse in te stellen omdat geen sprake zou zijn van een zodanig verschil in hoedanigheid of ligging dat dit leidt tot een onevenredig voor- of nadeel.
3. Geschil
3.1 Voor het Hof was in geschil of belanghebbende terecht en tot de juiste hoogte is betrokken in de heffing van omslag ter zake van de kosten van het waterkwantiteitsbeheer.
3.2 Niet was in geschil dat belanghebbende enig belang heeft bij het werk van het waterschap. Tevens stond naar het oordeel van het Hof en anders dan belanghebbende had gesteld - niettegenstaande een kennelijke verschrijving in dat rapport - de juistheid van de uitkomst van de berekeningen in het rapport van A vast.
3.3 Het belang dat belanghebbende heeft, is naar zijn mening echter geringer dan dat van eigenaren van omliggende percelen. Het Hof oordeelde dat de louter cijfermatige benadering van het waterschap bij de berekening van dit verminderde belang niet voldoende is om tot een juiste waardering te komen. Bij de beoordeling dient tevens rekening te worden gehouden met eventuele schadelijke gevolgen veroorzaakt door het bemaalbeleid van het waterschap. Het achterwege blijven van een aparte omslagklasse voor percelen als de onderhavige leidt naar 's Hofs oordeel daarmee tot een onevenredig nadeel voor belanghebbende in de zin van art. 120, lid 7, Waterschapswet (hierna: Wsw).
3.4 Door het waterschap zijn twee cassatiemiddelen aangevoerd. Allereerst schending en/of verkeerde toepassing van art. 120 lid 7 Wsw Pro en de Omslagklassenverordening, doordat het Hof ten onrechte heeft geoordeeld dat een louter cijfermatige benadering niet voldoende is bij de beoordeling of een omslagklasse moet worden ingesteld. Daarnaast is aangevoerd dat het oordeel van het Hof dat de schadelijke gevolgen die optreden als gevolg van de taakuitoefening van het waterschap een rol spelen bij de beoordeling of een omslagklasse moet worden ingesteld, een subjectieve benadering van het begrip 'belang' inhoudt en schending en/of verkeerde toepassing van art. 120 lid 7 Wsw Pro en de Omslagklassenverordening oplevert.
3.5 Het waterschap is van mening dat bij het instellen van omslagklassen waarde moet worden gehecht aan de solidariteitsgedachte en dat terughoudendheid moet worden betracht. De wetgever heeft, zo vervolgt het waterschap in zijn beroepschrift in cassatie, bewust gekozen voor deze terughoudendheid en heeft ook de invulling van de wijze waarop omslagklassen moeten worden ingesteld, bewust aan de waterschappen overgelaten. De waterschappen hebben hierbij uniform gekozen voor de methode-Oldambt. Uit jurisprudentie blijkt dat de methode-Oldambt is geaccepteerd door Uw Raad.
3.6 Belanghebbende stelt in zijn verweerschrift in cassatie dat het rapport - A onjuist is, en dat hij niet naar recht en billijkheid wordt behandeld daar hij in een positie verkeert die ongunstiger is dan die van naburige agrariërs.
4. Belang bij waterschapslasten
4.1 Algemeen
4.1.1 In art. 120 lid 7 Wsw Pro(1) (tekst per 1 januari 1998) is bepaald:
'Met betrekking tot de bepaling van de heffingsmaatstaf, bedoeld in het eerste of tweede lid, kan het algemeen bestuur een verordening vaststellen, waarin omslagklassen voor onroerende zaken worden ingesteld om te voorkomen dat verschillen in hoedanigheid of ligging leiden tot onevenredig voor- of nadeel voor de omslagplichtigen (...)'
4.1.2 Het belang bij waterschapslasten wordt sinds 1974 aangegeven met de trits belang-betaling-zeggenschap.(2) Wie belang heeft bij de waterschapstaken moet hiervoor betalen, degenen die betalen krijgen zeggenschap.(3) Van oudsher waren de grondeigenaren degenen die werden geacht belang te hebben bij de waterschapstaken; het was immers het land dat door de dijken werd beschermd tegen overstroming. Doel van de bescherming was het in stand houden van de economische waarde van de grond.(4)
4.1.3 Naast de eigenaren hebben ook de gebruikers van de grond een belang, namelijk de instandhouding van de aanwendingsmogelijkheden van de grond. Zonder een goede waterhuishouding is het voor pachters onmogelijk om aardappels of suikerbieten te verbouwen.(5)
4.1.4 Met ingang van 1991 is door de invoering van de ingezetenenomslag in de Wsw erkend, dat naast specifieke belangen ook algemene belangen een rol spelen. De ingezetenenomslag is ingevoerd met de rechtvaardiging dat iedere ingezetene van een waterschap belang heeft bij zijn taken door het wonen, werken en leven in het waterschapsgebied.(6)
4.1.5 Mijn ambtsvoorganger Moltmaker schreef in paragraaf 7.2 van zijn conclusie voor HR 11 juli 1984(7) inzake 'belang':
'Alle inwoners van Nederland hebben belang bij een goed functionerend waterschapsbestel. Een watersnood als die van 1953 was een nationale ramp en de Nederlandse belastingbetaler wordt bij tijd en wijle duidelijk geconfronteerd met de financiering van de deltawerken uit de algemene middelen. Gesteld zou kunnen worden dat naar mate men dichter in de buurt van het waterschap woont, het belang bij een goede taakvervulling door het waterschap toeneemt. Het zal echter duidelijk zijn dat in de trits "belang, betaling, zeggenschap'' het begrip belang een veel beperkter betekenis heeft, en dat het in concreto niet steeds eenvoudig zal zijn de grens te bepalen waarbinnen het belang van dien aard is, dat het een omslagplicht rechtvaardigt. Veelal komt men niet verder dan de aanduiding: "direct'' of "rechtstreeks'' belang (vgl. punt 6.2), maar een behoorlijke afbakening is daarmee nog niet gegeven.'
4.1.6 Omtrent 'belang' werd opgemerkt in de MvT(8) bij de Wsw:
'Voorzover bij dat belang sprake is van een fysieke gebondenheid aan onroerende ongebouwde en gebouwde goederen, gelegen in het gebied op welks waterstaatkundige verzorging de waterschapstaak per definitie is gericht, kan worden onderscheiden tussen tweeërlei soort belang: t.w. enerzijds het belang bij de instandhouding van het onroerende goed als vermogensobject en anderzijds het belang van de mogelijkheid tot feitelijk aanwending overeenkomstig het gebruik waartoe het is bestemd; en wel onder zo gunstig mogelijke omstandigheden voorzover die laatste afhankelijk zijn van die waterstaatkundige verzorging. Bij het agrarisch gebruik staat centraal het bereiken of handhaven van de opbrengst, bij het gebruik van andere onroerende goederen is dat vooral het belang om gevrijwaard te zijn van stoornis in het gebruik door invloeden die zijn terug te voeren op hetzij de zorg voor de waterkering hetzij die voor de waterbeheersing.'
4.1.7 In de MvA(9) wordt over het begrip 'belang' gezegd:
'De feitelijke betekenis van het begrip belang moet worden gezien in het licht van de taakuitoefening door het waterschap. Deze strekt, zoals eerder betoogd, in hoge mate, maar niet exclusief, tot de waterstaatkundige verzorging van het onroerende goed. Daarnaast is het inwonersbelang (het kunnen leven en werken) een zeer eigenlijk belang. Bij het belang van het onroerend goed betreft het de instandhouding van het goed en de verzekering van zijn gebruiksmogelijkheid van het gebouwd en ongebouwd (eventueel nog met een nuancering op grond van classificatie) als geobjectiveerd belang. Dus niet een geïndividualiseerd economisch belang van een bepaalde eigenaar of gebruiker naar rato van bijvoorbeeld de opbrengstwaarde."
4.1.8 In zijn conclusie voor HR 22 juli 1997(10) vat de A-G Moltmaker de tot dan toe gewezen jurisprudentie omtrent het begrip 'belang' samen. De belangrijkste conclusies zijn dat bij belang moet worden gedacht aan een waterstaatkundig belang, dat vanwege de gemeenschappelijkheid van het belang ook kosten kunnen worden omgeslagen over anderen dan de direct belanghebbenden en dat, uitzonderingen daargelaten, geen perceelsgewijs differentiatiestelsel hoeft te worden ingesteld. Bij de indeling in klassen spelen de individuele waterstaatkundige voorkeuren van belanghebbenden geen rol. Voor herindeling is plaats in geval van tussentijdse waterstaatkundige wijzigingen, waaronder wijzigingen in de toestand van het perceel door toedoen van de eigenaar of door verandering van de bestemming, indien deze gevolgen hebben voor de waterhuishouding van het gebied. Enigerlei classificatie mag echter niet ontbreken, indien de belangen van de omslagplichtige percelen binnen het waterschapsgebied zozeer uiteenlopen, dat daarmee rekening gehouden moet worden.
4.2 De solidariteitsgedachte
4.2.1 Binnen het waterschap is van oudsher de solidariteitsgedachte een belangrijk begrip geweest. Deze gedachte vindt zijn oorsprong in de vroege middeleeuwen toen de inwoners van een kleine polder gezamenlijk de kosten droegen voor het behoud van de omliggende dijken.
4.2.2 Zoals uit de MvT(11) bij de Wsw blijkt:
'(...) is met de aanduiding "aard en omvang van het belang" de algemene norm gegeven voor toedeling van kosten over categorieën van belanghebbenden, waarbij verder alleen onderscheid wordt gemaakt naar gelang van de waterschapstaak waarvoor specifiek de kosten zijn gemaakt. Hantering van dat algemene beginsel betekent dat alle onroerende goederen van een bepaalde categorie omslagplichtigen hetzelfde belang hebben bij die waterschapstaak, ongeacht waar die goederen in het waterschapsgebied zijn gelegen of over wat voor soort gronden het gaat.'
4.2.3 J.H. van Gelderen(12) schrijft over de eis van rechtstreeks en continu belang bij waterschapslasten:
'De context van deze eis maakt evenwel aannemelijk dat hij in ieder geval de strekking heeft van een nadere opdracht aan de provincies en de waterschappen ten aanzien van de gebiedsomschrijving, zetelverdeling en kostendeling, zulks in samenhang met de concrete waterschapstaken. Uit de aard der zaak kan de wet over dat verband alleen algemene regels geven, zodat de concrete invulling van geval tot geval zal moeten plaatsvinden. (...) Eerst nadat de rechtstreekse en continue belangen zijn geïnventariseerd, wordt het mogelijk deze onderling af te wegen. De daarvoor gegeven criteria "de aard en omvang" (art. 13 lid 1 en Pro 116 lid 6 Wsw) hebben kennelijk betrekking op respectievelijk de eigenaardige belangen van de in concreto betrokken categorieën als zodanig en de mate waarin ieder van deze belangen aanwezig zijn.'
'Als verdeelsleutel voor de [kosten-] toedeling geldt het criterium van de aard en omvang van het belang of de belangen van de onderscheidene categorieën van belanghebbenden bij de behartiging van de taken waarmee het waterschap is belast (art. 119 lid 6 Wsw Pro). De wet volstaat hiermee, omdat de wijze waarop de kostentoedeling in concreto moet plaatsvinden niet vatbaar werd geacht voor nadere normering en bovendien dergelijke kwesties primair thuishoren bij het provinciaal gezag en de waterschappen zelf.(13) Voor de wetgever doet slechts ter zake dat het resultaat globaal recht doet aan de aanwezige belangenverhoudingen, waarvoor niet in exacte becijferingen behoeft te worden getreden.(14)'
4.2.4 Uw Raad heeft deze gedachtegang van de wetgever bevestigd in HR 10 augustus 2001(15), waarin U overwoog 'dat iedere ingezetene een gelijk belang heeft bij de uitvoering van de waterschapstaken en dat het in de lijn van het algemene `ingezetenenbelang' ligt dat voor de hoogte van de omslag wordt gedacht aan een gelijk bedrag per omslagplichtige.(...) Gelet op het vorenoverwogene brengt een redelijke wetstoepassing mee dat het bepaalde in de artikelen 121 en 119, lid 1, van de Wet aldus moet worden opgevat dat deze bepalingen waterschappen waarvan het gebied bestaat uit verschillende taakgebieden, zoals kennelijk ook het geval is met betrekking tot het gebied van het Hoogheemraadschap, de vrijheid laten hetzij in hun gehele gebied de ingezetenenomslag op een gelijk bedrag per woonruimte te stellen, hetzij per taakgebied de ingezetenenomslag op een gelijk bedrag per woonruimte te stellen, zoals het Hoogheemraadschap kennelijk heeft gedaan.'
4.3 Classificatie
4.3.1 De MvT(16) bij de Wsw houdt omtrent classificatie in:
'Er dient echter rekening te worden gehouden met de mogelijkheid dat er zodanige verschillen [in belang] zijn dat er, teneinde de belangen op één lijn te brengen, een vorm van classificatie nodig is, zoals thans in waterschapsreglementen is voorzien. (...) De wijze van classificatie van gebieden, met name de keuze van criteria die daarbij moeten worden aangelegd, is een zaak van reglementering, die dus tot de primaire bevoegdheid van provinciale staten behoort. Er is echter nog een ander motief voor het opnemen in de Waterschapswet van een bepaling omtrent classificatie. Dit betreft de vraag tot op welke hoogte classificatie, met de daaraan verbonden differentiatie binnen het heffingssysteem, noodzakelijk is voor een billijke belastingheffing, niet in de laatste plaats ten opzichte van de omslagplichtigen. Daarvoor zijn de volgende overwegingen van belang. Aan te nemen valt dat het provinciaal gezag niet een zodanige verfijning van het omslagstelsel zal voorschrijven dat voor elk ongebouwd of gebouwd moet worden nagegaan of er feiten of omstandigheden zijn die het belang bij de betreffende waterschapstaak bepalen. Afgezien immers nog van praktische bezwaren verbonden aan een te gedifferentieerd heffingsstelsel, zou zulks te zeer afbreuk doen aan het voor de waterstaatkundige verzorging geldende uitgangspunt dat onroerende goederen - zowel het gebouwd als het ongebouwd - gemeenschappelijk belang hebben bij de verschillende taken. Dat neemt niet weg dat er wel bijzondere feiten of omstandigheden kunnen zijn van zodanige aard, dat wanneer zij niet in de omslagregeling zouden worden verdisconteerd, binnen het waterschapsgebied het ene gebied in onevenredige mate in een financieel gunstiger positie zou verkeren dan een ander gebied. Dat laatste zou redelijkerwijs aanspraak geven op een zekere classificatie; bijv. indien gronden door hun ligging bijzondere kosten veroorzaken of juist in bijzondere mate van bepaalde specifieke maatregelen profijt hebben (detailwaterbeheersing e.d.). Vanuit dat gezichtspunt lijkt het gewenst de instelling van verschillende omslagklassen te binden aan de negatief geformuleerde norm zoals die in de onderhavige bepaling( ...) is omschreven, er op neerkomende dat het niet verdisconteren van bepaalde aan hoedanigheid of ligging verbonden feiten of omstandigheden zou leiden tot een onevenredig voor- of nadeel.'
4.3.2 Van Gelderen(17) schrijft over classificatie:
'Verschillen in waterstaatkundige aspecten van de hoedanigheid of ligging van onroerende zaken zijn aanleiding tot classificatie, mits zij leiden tot `onevenredig' voor- of nadeel. In deze voorwaarde ligt uiteindelijk de materiële norm voor classificatie besloten, die de wetgever beoogd heeft te geven (...). Deze norm berust
zowel op principiële als op praktische overwegingen. (...) [D]e waterschappen zijn geenszins op voorhand verplicht om te classificeren, doch slechts indien en voor zover concrete omstandigheden bepaaldelijk op de noodzaak wijzen van nuancering van heffingsmaatstaven door middel van classificatie. Daarom is de classificatienoodzaak gebonden aan een `negatief geformuleerde norm', `er op neerkomende dat het niet verdisconteren van bepaalde aan hoedanigheid of ligging verbonden feiten of omstandigheden zou leiden tot een onevenredig voor- of nadeel.'
4.4 Mate van belang
4.4.1 Reeds in 1966 heeft de Werkgroep Waterschapsfinanciën gesteld dat een doelmatiger en billijker heffingssysteem dient uit te gaan van de gedachte: wie belang heeft bij de waterschapswerken of deze mede noodzakelijk maakt, betaalt naar rato van de omvang van zijn belang of van de veroorzaakte last.(18) Sneep schrijft hierover(19):
'De mate van beschermd of gediend belang, resp. de mate van veroorzaakte last is de grondslag voor iedere omslagregeling. Door classificatie wordt getracht tot een rechtvaardiger verdeling van lasten te komen met hetzelfde uitgangspunt: de mate van het beschermd of gediend belang. (...) gestreefd wordt thans naar minder klassen en een uniforme omslag wegens gemiddelde belangen, waarbij slechts voor objecten met specifiek belang en/of van bijzondere aard, die sterk afwijkt van de gemiddelde belangen of aard van belangen binnen de omslagregeling, een differentiatie wordt aangebracht. In de factor belang zijn twee elementen te onderscheiden: enerzijds de factor mate van belang bij de waterschapswerken, b.v. betere bescherming, profijt en beter leefmilieu, waarbij de situering van het object bepalend is, en anderzijds de factor mate van belang die in het object zelf gelegen is en wel in zijn hoedanigheid, omvang of waarde. Deze beide elementen vormen de (classificatie-)factoren, wier product van vermenigvuldiging (...) ten opzichte van de grondslag of rekeneenheid de hoogte van de te heffen omslag aanduiden.
4.4.2 Onder de Waterstaatswet 1900 is het KB van 14 januari 1971, nr. 27, AB 1971, 137 gewezen. In deze zaak ging het om een regeling van de heffing der lasten van het waterschap De Berkel. Tegen deze regeling is door belanghebbenden beroep ingesteld met o.a. als gronden dat bij het bepalen van de omslagklassen geen rekening is gehouden met de cultuurstand van de percelen van belanghebbende, met de beheersdoeleinden van eigenaren en met de nadelige gevolgen voor de percelen van de werken van het waterschap. De Kroon oordeelde dat de in het algemeen lagere productiviteit van bosgronden in vergelijking met landbouwgronden geen factoren zijn waarmee rekening dient te worden gehouden omdat deze factoren voor de waterstaattechnische toestand van de grond niet mede bepalend kunnen worden geacht.
4.4.3 In 1981 is een rapport uitgebracht door het waterschap Oldambt.(20) In dit rapport is een nieuw systeem van toedeling van waterschapskosten geïntroduceerd, de methode-Oldambt. De methode-Oldambt gaat uit van een strikt objectieve benadering van het begrip belang. De toedeling is gebaseerd op de mate, waarin de onderscheiden groepen belanghebbenden behoefte hebben aan waterschapsvoorzieningen en daardoor kosten aan het waterschap veroorzaken. De kosten van een bepaalde taak worden in beginsel voor een gelijk bedrag omgeslagen over de omslagplichtigen voor die taak. Bij deze methode wordt dus een rechtstreeks verband gelegd tussen het belang van een omslagplichtige en de kosten die gemaakt worden voor diens perceel. Hoe meer kosten, hoe groter het belang. De gedachte hierachter is dat belanghebbenden slechts gebruik maken van de diensten van een waterschap vanwege de schaalvoordelen en de daarmee gepaard gaande kostenvoordelen.
4.4.4 Egberts(21) schrijft over classificatie:
'De mate van belang is in de classificatieregelingen afhankelijk gesteld van de vraag in hoeverre de gronden door de activiteit van het waterschap in een betere waterstaatkundige toestand zijn komen te verkeren, of de activiteit van het waterschap een bepaald gebruik van de grond mogelijk maakt en tenslotte of de gronden wateroverlast aan het waterschap veroorzaken. (...) In Zeeland worden gronden ingedeeld naar gelang van hun hoedanigheid of van hun ligging. De hoedanigheid wordt bepaald op basis van het opbrengend vermogen in agrarische dan wel in economische zin. Ter bepaling van het opbrengend vermogen wordt rekening gehouden met de opbrengst, welke bij een redelijke exploitatie van de ongebouwde eigendommen en behoorlijke vervulling van de aan het waterschap opgedragen taken kan worden behaald.'
4.4.5 In het Rapport inzake de omslagklassen van de Unie van Waterschappen(22) wordt onder verwijzing naar twee uitspraken van Hof Den Haag(23) geconcludeerd, dat van een onevenredig voor- of nadeel sprake is bij een verschil in belang van 50% of meer. De mate van belang is overigens in de eerste uitspraak geschat door een deskundige ingeschakeld door het Hof. Niet duidelijk is waarop deze deskundige zijn schatting baseert. In de tweede zaak wordt het belang niet op een bepaald percentage gesteld, maar overweegt het Hof dat het onderhavige perceel een zeer gering belang heeft en dat een omslagklasse van 50% aan dit belang geen recht doet. De in het Rapport getrokken conclusie is dan ook niet erg sterk onderbouwd.(24) Voor de ondergrens van 25%, waarbij zeker geen onevenredig nadeel aanwezig is, wordt aansluiting gezocht bij de uitleg van andere 'vage normen' in de belastingwetten. De concretisering van de belangen zou moeten gebeuren door middel van de methode-Oldambt.
4.4.6 Uit arresten van 15 december 1999(25), 22 maart 2000(26), 27 september 2000(27) en 6 december 2000(28) trekken De Bruin en Lanser(29) de conclusie:
'... dat de belastingrechter in toenemende mate een relatie lijkt te leggen tussen het aantonen van (extra) kosten en de aanwezigheid van belang en steeds hogere eisen stelt aan de onderbouwing daarvan.'
4.4.7 Bij Wet van 3 juni 1999, Stb. 276, is met ingang van 1 januari 2001 aan art. 120 lid 7 Wsw Pro toegevoegd:
'Voorzover zodanige verschillen leiden tot een verschil in belang van meer dan 50% of van minder dan 25% wordt dat verschil in elk geval aangemerkt als onevenredig onderscheidenlijk niet onevenredig.'
4.4.8 In de MvT bij deze wet wordt gemeld dat de aanvulling in de wet is opgenomen om aan de waterschappen een uniforme maatstaf te geven voor het instellen van omslagklassen.(30) Een nadere begrenzing kan het beste worden uitgedrukt in een percentage van verschil in belang. De grenzen ontleent de wetgever aan het Rapport inzake de omslagklassen en de daarin vermelde hofuitspraken. Uitgangspunt dient wel te blijven dat met het instellen van omslagklassen terughoudend wordt omgegaan.
4.4.9 Van Gelderen(31) schrijft over de begrenzing:
'Innerlijk tegenstrijdig is dan ook de opvatting dat - analoog aan dergelijke vage normen - het criterium `onevenredig' de waterschappen voor de beoordeling van de classificatienoodzaak op voorhand kwantitatieve marges zou gunnen, te weten: verplicht classificeren bij belangverschillen van meer dan 50% ten opzichte van het gemiddelde omslagbedrag per heffingseenheid; facultatief classificeren bij verschillen van 25 - 50%; niet classificeren bij verschillen van minder dan
25%. (...) Deze normering is reeds op het eerste gezicht ongerijmd: zij impliceert dat belangen nauwkeurig kwantificeerbaar zijn, doch niettemin onderlinge verschillen tot 100% veronachtzaamd mogen, en tot 50% zelfs moeten worden. Bovendien zijn ook binnen die marges aanzienlijke verschillen mogelijk in nominale omslagbedragen.
Al met al is de werkelijke reden voor de 25/50% normering betrekkelijk banaal, namelijk `het bevorderen van effectiviteit en vereenvoudiging binnen het stelsel
van omslagheffing' (...).
Art. 120, lid 7, Wsw geeft (...) de specifiek waterschapsrechtelijk[e] criteria om te bepalen of en, zo ja, in hoeverre voor de omslagheffing sprake is van ongelijke gevallen. Binnen het kader van de formele wet heeft ook het waterschap, in zijn hoedanigheid van materiële wetgever, in het algemeen een zekere beoordelingsvrijheid ten aanzien van het gelijkheidsbeginsel. Schending daarvan op grond dat ongelijke gevallen niet naar evenredigheid worden behandeld, doet zich slechts voor bij een `overduidelijke onevenredigheid'. Bovendien kan de uitvoerbaarheid van de wetgeving voldoende reden zijn om ongelijke gevallen niettemin gelijk te behandelen, dan wel om een zekere `ruwheid' te betrachten bij het maken van onderscheid. (...)
In de eerste plaats blijft voorop staan dat het belang als heffingsbeginsel op zichzelf geen verband houdt met individuele kostenveroorzaking. Maatgevend is hier het fysieke of (daarvan afgeleide) economische voordeel dat de waterschapsverrichtingen meebrengen voor het betreffende onroerende goed, vergeleken met de toestand waarin deze verrichtingen achterwege blijven. Het belang betreft dus eigenlijk het resultaat van de verrichtingen: hun kosten zeggen daar op zichzelf weinig over (...)Slechts in dit relatief beperkte kosten-baten-kader laten procentuele classificatiemarges zich begrijpen, namelijk als uitdrukking van het vermoeden dat gemeen belang bestaat ongeacht van tijd tot tijd en hier en daar optredende verschillen in kostenveroorzaking. Met de (...) vanaf 2001 in art. 120, lid 7, tweede volzin, Wsw genoemde verschillen in belang is in feite gedoeld op verschillen in kostenveroorzaking, zoals deze blijken uit een kosten-baten-analyse van de betreffende collectieve waterschapsgoederen. (...) In samenhang met het juridische uitgangspunt van gemeen belang en het besef dat de analyse hoe dan ook nooit waterdicht zal zijn, kan in principe aan kostenverschillen van minder dan 25% het vermoeden ontleend worden dat in zoverre geen sprake kan zijn van aanmerkelijk (echte) belangverschillen.'
4.4.10 In uw arrest van 13 juni 2003(32) overwoog u in r.o. 3.3.5-3.3.7 het volgende:
'3.3.5 Uit de tijdens de parlementaire behandeling gegeven toelichting op de hiervoor in 3.3.4 vermelde bepaling blijkt dat het uitgangspunt van de wetgever bleef dat er geen omslagklassen zijn, dat de nadere invulling van het begrip onevenredig voor- of nadeel niet afdeed aan zijn opvatting dat met het instellen van omslagklassen terughoudendheid is te betrachten, maar dat bij een verschil in belang van 50 percent of meer het instellen van een of meer omslagklassen geboden is (...). Gelet op dit een en ander en op het hiervoor in 3.3.4 en 3.3.3 overwogene is aannemelijk dat de wetgever bij het ontwerpen van deze bepaling voor ogen stond hetgeen omtrent de verplichting tot het instellen van omslagklassen was uiteengezet in de hiervoor in 3.3.2 vermelde uitgave van de Unie van Waterschappen uit april 1994. Zulks voert tot de slotsom dat deze bepaling aldus moet worden uitgelegd, dat tot de instelling van omslagklassen moet worden overgegaan indien het aan een aspirant-omslagklasse toe te delen kostenbedrag meer dan 50 percent afwijkt van het gemiddelde kostenbedrag.(...)
-3.3.7. De hiervoor in 3.3.4 vermelde bepaling gold nog niet in het onderhavige jaar. De Hoge Raad acht evenwel geen goede grond aanwezig om voor het
onderhavige jaar een strengere maatstaf aan te leggen bij de beantwoording van de vraag of het ontbreken van omslagklassen leidt tot een willekeurige en
onredelijke heffing die de wetgever met het toekennen van de bevoegdheid tot omslagheffing niet kan hebben bedoeld. De Hoge Raad neemt hierbij in
aanmerking dat - ook onder de gelding van artikel 120, lid 7, van de Waterschapswet in de voor het onderhavige jaar geldende tekst - naar de bedoeling van de wetgever aan waterschappen een zekere vrijheid toekwam bij het instellen van omslagklassen en bij de indeling van gebieden in die klassen.'
4.4.11 Van Leijenhorst schrijft in zijn noot bij bovenstaand arrest:
'Dit oordeel van de Hoge Raad is logisch, gelet op het doel van de waterschapsomslag: het omslaan van de kosten die verbonden zijn aan de behartiging van de taken van het waterschap (zie art. 116 Waterschapswet Pro).'
Blijkens zijn noot zou Snoijink:
' ... liever spreken van kostentoerekening. Hier wordt immers (...) bezien of het voorzieningenniveau binnen een categorie gelijkelijk aan alle onroerende zaken ten goede komt, of dat er groepen van objecten of deelgebieden zijn waarvoor een bijzonder voorzieningenniveau tot stand is gebracht (..) of waarvoor (...) een lager voorzieningenniveau volstaat. De kosten van die uiteenlopende voorzieningen bepalen, hoe het 'belang' van de ene klasse zich tot dat van de andere kwantitatief verhoudt. De wetgever is er, in het voetspoor van het rapport uit 1994, van uitgegaan dat belangen bij waterschapstaken meetbaar en kwantificeerbaar zijn.'
5. Beoordeling
5.1 Uit de hierboven gereleveerde wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever het belang bij waterschapstaken relateert aan de kosten die het waterschap maakt voor de door hem getroffen voorzieningen. De kosten worden gelijkmatig omgeslagen over de percelen die belang hebben bij de getroffen voorzieningen, behoudens wanneer sprake is van een onevenredig voor- of nadeel, waarbij een verschil in belang van ten minste 50 % in elk geval moet worden aangemerkt als onevenredig.
5.2 In het onderhavige geval is vastgesteld dat voor wat betreft de kosten voortvloeiende uit de door het waterschap gedane uitgaven geen sprake is van een afwijking van 50 % als zojuist genoemd. In die kosten komen echter niet alle kosten van het waterkwantiteitsbeheer door het waterschap tot uitdrukking. De in dat kader getroffen voorzieningen impliceren dat onder bepaalde omstandigheden de percelen van belanghebbende dienst doen als overloopgebied. De kosten die daarmee samenhangen, zijn in de zojuist bedoelde becijferingen niet meegenomen maar drukken op belanghebbendes percelen. Deze kosten worden niet opgeroepen door het perceel van belanghebbende, maar komen voor rekening van belanghebbende als gevolg van de oplossing die het waterschap heeft gekozen voor het beheren van de waterkwantiteit.
5.3 Het oordeel van het Hof dat deze gevolgen van het waterkwantiteitsbeheer die zich onttrekken aan de maatstaf van art. 120, lid 7, tweede volzin, Wsw, leiden tot onevenredig nadeel voor belanghebbende, is voldoende gemotiveerd en niet in strijd met die bepaling. Mijns inziens falen derhalve de in het beroepschrift in cassatie aangevoerde middelen.
5.4 Gegeven deze slotsom behoeven de in het verweerschrift neergelegde, als incidenteel beroep te kwalificeren klachten geen behandeling.
6. Conclusie
De middelen ongegrond bevindend, concludeer ik tot verwerping van het beroep in cassatie.
Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden
A-G
1 Wet van 6 juni 1991, houdende regels met betrekking tot de waterschappen (Waterschapswet), Stb. 379.
2 Studiecommissie waterschappen, 'Het waterschap en zijn toekomst', 1974, blz. 8.
3 Zie uitgebreider J.C. Sneep, Het waterschapsbestuur: kanttekeningen bij de ontwikkeling van het waterschap tot functionele representatie-democratie, Deventer: Kluwer 1980, blz. 33-58.
4 Idem, blz. 45.
5 Idem, blz. 45.
6 Kamerstukken II 1988-1989, 19995, nr. 6, blz. 57-58.
7 HR 11 juli 1984, nr. 22 150, na concl. A-G Moltmaker, BNB 1984/259, m.nt. H.J. Hofstra, Belastingblad 1984/468, blz. 468, m.nt. P. de Bruin.
8 Kamerstukken II 1986-1987, 19995, nr. 3, blz.22-23.
9 Kamerstukken II 1988-1989, 19995, nr. 6, blz. 63.
10 HR 22 juli 1997, nr. 31 017, na concl. A-G Moltmaker, BNB 1997/328c, m.nt. G.J. van Leijenhorst, Belastingblad 1997/624, m.nt. P. de Bruin.
11 Kamerstukken II 1986-1987, 19995, nr. 3, blz. 84.
12 J.H. van Gelderen, Waterschapslasten (diss. Utrecht), Maastricht: Shaker Publishing 1999, blz. 122-123 resp. blz. 215.
13 Kamerstukken II 1986-1987, 19 995, nr. 3, blz.83-84
14 Kamerstukken II 1986-1987, 19 995, nr. 3, blz. 81 en Kamerstukken II 1988-1989, 19995, nr. 6, blz. 62.
15 HR 10 augustus 2001, nr. 36 014, na concl. A-G Ilsink, BNB 2001/339c, m.nt. W.J.N.M. Snoijink, Belastingblad 2001/966, blz. p66, m.nt. P. de Bruin.
16 Kamerstukken II 1986-1987, 19995, nr. 3, blz. 84-85.
17 J.H. van Gelderen, Waterschapslasten (diss. Utrecht), Maastricht: Shaker Publishing 1999, blz. 245-246.
18 Waterschapsbelangen 1966, blz. 343.
19 J.C. Sneep, Het waterschapsbestuur: kanttekeningen bij de ontwikkeling van het waterschap tot functionele representatie-democratie, Deventer: Kluwer 1980, blz. 42-43, alsmede Rapport van de Commissie Unificatie Waterschapsregelementering, Unie van waterschappen, 1971, blz.78.
20 Rapport kostentoedeling waterschap Oldambt, Unie van Waterschappen, 1981.
21 E. Egberts, 'De geldmiddelen van het waterschap', in: B de Goede e.a. (red.), Het Waterschap. Recht en werking, Deventer: Kluwer 1982, blz. 194-195.
22 Rapport inzake de omslagklassen, Unie van waterschappen, 1994, blz. 27-30.
23 Hof Den Haag, 7 februari 1991, nr. 3387/87, BB 1991 blz. 319 en Hof Den Haag 19 oktober 1992, nr. 910149-E-4, BB 1993 blz. 18, m.nt. P. de Bruin.
24 Zie ook J.H. van Gelderen, Waterschapslasten (diss. Utrecht), Maastricht: Shaker Publishing 1999, blz. 247, voetnoot 851.
25 HR 15 december 1999, nr. 33 424, na concl. A-G Moltmaker, BNB 2000/113c, m.nt. G.J. van Leijenhorst, Belastingblad 2000/457, blz. 457, m.nt. P. de Bruin
26 HR 22 maart 2000, nr. 34 189, na concl. A-G Moltmaker, BNB 2000/218c., m.nt. G.J. van Leijenhorst, Belastingblad 2000/630, blz. 630, m.nt. P. de Bruin.
27 HR 27 september 2000, nr. 35 323, BNB 2000/363, Belastingblad 2000/1023, blz. 1023, m.nt. P. de Bruin.
28 HR 6 december 2000, nr. 35 340, BNB 2001/64, Belastingblad 2001/68, blz. 68, m.nt. P. de Bruin, FED 2001/180, blz. 668, m.nt. J. Schuurman
29 P. de Bruin en J.K. Lanser, 'De probatio diabolica van de Waterschapswet: duivelsverzen of engelenproza?', WFR 2001/1782.
30 Kamerstukken II 1998-1999, 26235, nr. 3, blz. 14-15.
31 J.H. van Gelderen, Waterschapslasten (diss. Utrecht), Maastricht: Shaker Publishing 1999, blz. 247-254.
32 HR 13 juni 2003, nr. 36 176, na concl. A-G Ilsink, BNB 2003/294c, m.nt. G.J. van Leijenhorst, FED 2003/400, m.nt. W.J.N.M. Snoijink, Belastingblad 2003/872.