Uitspraak
20 februari 2004
Eerste Kamer
Nr. C02/271HR
JMH/AT
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
GEMEENTE WAGENINGEN, gevestigd te Wageningen,
EISERES tot cassatie,
advocaat: mr. H.A. Groen,
t e g e n
[Verweerder], wonende te [woonplaats],
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. P.S. Kamminga.
1. Het geding in feitelijke instanties
Eiseres tot cassatie - verder te noemen: de Gemeente - heeft bij exploot van 7 februari 2002 verweerder in cassatie - verder te noemen: [verweerder] - in kort geding gedagvaard voor de voorzieningenrechter in de rechtbank te Arnhem en gevorderd bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad en op de minuut, [verweerder] te veroordelen de woning aan de [a-straat] te [plaats] binnen zeven dagen na betekening van het vonnis te ontruimen en ontruimd te houden.
[Verweerder] heeft de vordering bestreden.
De voorzieningenrechter heeft bij vonnis van 21 maart 2002 de vordering toegewezen en het vonnis uitvoerbaar bij voorraad verklaard.
Tegen dit vonnis heeft [verweerder] hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te Arnhem. Bij memorie van grieven heeft hij gevorderd voormeld vonnis te vernietigen en, opnieuw rechtdoende, bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad:
primair de vordering in eerste aanleg van de Gemeente af te wijzen;
subsidiair, voor het geval de Gemeente reeds tot ontruiming is overgegaan, de Gemeente te veroordelen om [verweerder] binnen zeven dagen na betekening van het te wijzen arrest opvang te verlenen, en
meer subsidiair met vergoeding van de door hem gemaakte kosten van levensonderhoud, woonruimte daaronder begrepen, in de periode volgend op de ontruiming, begroot op € 100,-- per dag.
Bij arrest van 23 juli 2002 heeft het hof het vonnis waarvan beroep vernietigd en, opnieuw rechtdoende, de vordering van de Gemeente alsnog afgewezen, de Gemeente veroordeeld om [verweerder] binnen zeven dagen na betekening van dit arrest opvang te verlenen, de Gemeente veroordeeld in de proceskosten van beide instanties aan de zijde van [verweerder], en het arrest uitvoerbaar bij voorraad verklaard.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft de Gemeente beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
[Verweerder] heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal L. Strikwerda strekt tot vernietiging van het bestreden arrest van het gerechtshof te Arnhem en tot verwijzing van de zaak naar een ander gerechtshof ter verdere behandeling en beslissing.
De advocaat van [verweerder] heeft bij brief van 3 december 2003 op die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) [Verweerder] is een vreemdeling in de zin van de Vreemdelingenwet 2000. Hij is afkomstig uit Somalië. Aan hem is een voorwaardelijke vergunning tot verblijf (vvtv) verleend. De gemeente heeft in het kader van de taakstelling zoals bedoeld in de Wet van 26 april 1995, houdende bepalingen inzake gemeentelijke zorg voor houders van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf, Stb. 1995, 158 (hierna: de Zorgwet vvtv) [verweerder] gehuisvest in een woning te [plaats] en zorg verleend overeenkomstig hoofdstuk 3 van die wet.
(ii) Bij beschikking van 11 augustus 1995 heeft de Staatssecretaris van Justitie afwijzend beslist op de aanvragen van [verweerder] om toelating als vluchteling en om verlening van een vergunning tot verblijf wegens klemmende redenen van humanitaire aard. [Verweerder] heeft tegen de afwijzing van de aanvragen een bezwaarschrift ingediend. De Staatssecretaris heeft bij beschikking van 19 december 1995 het bezwaar ongegrond verklaard en [verweerder] in het bezit gesteld van een vvtv. [Verweerder] is tegen de uitspraak op zijn bezwaarschrift in beroep gegaan. De rechtbank 's-Gravenhage, zittinghoudende te Zwolle, heeft op 28 januari 1998 het beroep ongegrond verklaard.
(iii) De Staatssecretaris heeft op 1 september 1997 bij beschikking de aan [verweerder] verleende vvtv ingetrokken. [Verweerder] heeft daartegen bezwaar gemaakt. De Staatssecretaris heeft op 15 mei 1998 het bezwaar ongegrond verklaard. [Verweerder] heeft tegen die beslissing beroep ingesteld bij de rechtbank 's-Gravenhage, die op 11 november 1999 het beroep ongegrond heeft verklaard.
(iv) Bij brief van 11 november 2000 heeft de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) aan [verweerder] medegedeeld dat de vvtv niet is verlengd en dat een last tot uitzetting is verstrekt. De gemeente heeft bij brief van 16 november 2001 aan [verweerder] kenbaar gemaakt dat hij na een periode van 28 dagen na datum poststempel geen aanspraak meer kan maken op voorzieningen in het kader van de Zorgwet vvtv en hij de woning na het verstrijken van die termijn van 28 dagen moet hebben ontruimd. [Verweerder] heeft aan dit laatste geen gevolg gegeven.
3.2 De gemeente heeft in kort geding gevorderd dat [verweerder] wordt veroordeeld tot ontruiming van de woning. De gemeente heeft aan die vordering ten grondslag gelegd dat [verweerder] zonder recht of titel in de woning verblijft, aangezien zijn recht op huisvesting en zorg op grond van de Zorgwet vvtv van rechtswege is geëindigd. Nadat [verweerder] verweer had gevoerd, heeft de voorzieningenrechter de vordering van de gemeente toegewezen. Op het door [verweerder] ingestelde hoger beroep heeft het hof het vonnis van de voorzieningenrechter vernietigd en de vordering van de gemeente alsnog afgewezen. De overwegingen van het hof komen, kort gezegd, op het volgende neer. Nu [verweerder] vóór 11 februari 2000 zijn laatste beslissing van de IND gekregen heeft, is het Stappenplan 1999 (Stcrt. 1999, 53) op hem van toepassing (gebleven) (rov. 4.3). In dit Stappenplan wordt uitgegaan van het zogeheten meewerkcriterium: indien de vreemdeling heeft aangetoond dat hij aan zijn inspanningsverplichting ter verkrijging van reisdocumenten heeft voldaan, wordt de opvang niet beëindigd als de aanvraag voor een reisdocument wordt afgewezen (rov. 4.4). [Verweerder] heeft, naar het voorlopig oordeel van het hof, voldoende aannemelijk gemaakt dat hij heeft voldaan aan het meewerkcriterium. Daaruit volgt, aldus het hof, dat op grond van het Stappenplan 1999 de opvang gecontinueerd had moeten worden (rov. 4.5).
3.3.1 Onderdeel 2 - onderdeel 1 bevat geen klacht - klaagt dat het hof heeft blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te overwegen dat op [verweerder] het Stappenplan 1999 van toepassing is (gebleven). Volgens het onderdeel heeft het hof miskend dat de gemeente aan [verweerder] geen voorzieningen heeft verstrekt uit hoofde van de Regeling opvang asielzoekers (Stcrt. 1987, 75) (hierna: ROA) of van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen (Stcrt. 1997, 246) (hierna: Rva 1997), maar voorzieningen uit hoofde van de Zorgwet vvtv, en dat met de inwerkingtreding van de Vreemdelingenwet 2000 de voorzieningen die [verweerder] uit hoofde van de Zorgwet vvtv ontving, van rechtswege zijn geëindigd per 29 april 2001.
3.3.2 Het Stappenplan 1999 (voluit: Herzien stappenplan beëindigen opvangvoorzieningen ongedocumenteerde asielzoekers) bevat een uitwerking van de in art. 8 Rva Pro 1997 voorziene regeling van de beëindiging van zogeheten ROA/RVA-voorzieningen, dat wil zeggen voorzieningen verstrekt uit hoofde van de ROA en/of uit hoofde van de Rva 1997.
Het hof heeft - in cassatie onbestreden - vastgesteld dat aan [verweerder] geen ROA/RVA-voorzieningen zijn verstrekt, doch voorzieningen op de voet van (art. 10 van Pro) de Zorgwet vvtv. Dit betekent dat op [verweerder] het Stappenplan 1999 niet van toepassing is.
3.3.3 Bij de beantwoording van de vraag of - zoals het onderdeel betoogt - de aan [verweerder] verstrekte voorzieningen per 29 april 2001 van rechtswege zijn beëindigd, is het volgende van belang.
Op 1 april 2001 is de Vreemdelingenwet 2000 in werking getreden, alsmede de daarmee verband houdende Invoeringswet Vreemdelingenwet 2000 (Stb. 2000, 496). Bij de Invoeringswet is de Zorgwet vvtv ingetrokken (art. 4 van Pro hoofdstuk 2 van de Invoeringswet). Ten aanzien van het overgangsregime bepaalt art. 5 van Pro hoofdstuk 11 van de Invoeringswet het volgende:
"1. In afwijking van artikel 4 van Pro hoofdstuk 2 kan de toepassing van de Wet gemeentelijke zorg voor houders van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf gedurende ten hoogste zes maanden worden voortgezet ten aanzien van een vreemdeling die op de dag, voorafgaande aan de inwerkingtreding van dat artikel, als vergunninghouder verstrekkingen op grond van die wet genoot.
2. In afwijking van artikel 4 van Pro hoofdstuk 2 kan de toepassing van de Wet gemeentelijke zorg voor houders van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf worden voortgezet ten aanzien van een vreemdeling die op de dag, voorafgaand aan de inwerkingtreding van dat artikel, niet langer houder is van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf, maar wel de verstrekkingen op grond van die wet geniet. Deze verstrekkingen eindigen vier weken na de dag waarop de beschikking is bekend gemaakt, waarbij de voorwaardelijke vergunning tot verblijf is ingetrokken of de geldigheidsduur van de voorwaardelijke vergunning tot verblijf is geëindigd.
Indien de werking van de beschikking waarbij de voorwaardelijke vergunning tot verblijf is ingetrokken of de aanvraag tot verlenging van de geldigheidsduur is afgewezen, is opgeschort, eindigen de verstrekkingen vier weken na de dag waarop de opschorting eindigt en uitzetting om die reden niet langer achterwege hoeft te blijven. Indien daarvan sprake is vóór de inwerkingtreding van deze wet, dan eindigen de verstrekkingen vier weken na de dag waarop deze Wet in werking is getreden."
Het tweede lid van voormeld art. 5 houdt Pro derhalve in dat met ingang van 1 april 2001 (de datum van inwerkingtreding van de Vreemdelingenwet 2000), voor vreemdelingen ten aanzien van wie ná 1 april 2001 de beslissing tot intrekking of niet-verlenging van de vvtv is genomen, de verstrekkingen op grond van de Zorgwet vvtv eindigen vier weken na de dag waarop die beslissing is bekend gemaakt. Voor vreemdelingen ten aanzien van wie een dergelijke beslissing is genomen vóór 1 april 2001 geldt dat de verstrekkingen eindigen vier weken na 1 april 2001, derhalve op 29 april 2001. De wet schrijft niet voor dat een afzonderlijke beëindigingsbeschikking noodzakelijk is; de verstrekkingen eindigen derhalve van rechtswege.
In het onderhavige geval heeft de Staatssecretaris van Justitie bij beschikking van 1 september 1997 de aan [verweerder] verleende vvtv ingetrokken. [Verweerder] heeft daartegen bezwaar gemaakt, welk bezwaar op 15 mei 1998 door de Staatssecretaris ongegrond is verklaard. Het daartegen door [verweerder] ingestelde beroep is op 11 november 1999 door de rechtbank 's-Gravenhage ongegrond verklaard. Bij brief van 11 november 2000 heeft de IND aan [verweerder] medegedeeld dat de vvtv niet is verlengd. Ten aanzien van [verweerder] is de beslissing tot intrekking of niet-verlenging van de vvtv derhalve genomen vóór 1 april 2001, zodat ingevolge art. 5 lid 2 van Pro hoofdstuk 11 van de Invoeringswet Vreemdelingenwet 2000, de aan [verweerder] op grond van de Zorgwet vvtv verstrekte voorzieningen vier weken na 1 april 2001, derhalve op 29 april 2001, van rechtswege eindigden. Onderdeel 2 is dus gegrond.
3.3.4 Opmerking verdient nog dat het Stappenplan Zorgwet VVTV (circulaire van de Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid, Stcrt. 2000, 233) aan het voorgaande niet kan afdoen. Dit Stappenplan is blijkens de omschrijving van de doelgroep (onder 1.2) slechts van toepassing op vreemdelingen aan wie voorzieningen worden verstrekt in het kader van de Zorgwet vvtv en ten aanzien van wie in de periode tussen 2 december 2000 (de datum van inwerkingtreding van het Stappenplan) en 1 april 2001 (de datum van inwerkingtreding van de Vreemdelingenwet 2000) een beslissing tot intrekking of niet-verlenging van de vvtv is genomen of een negatieve beslissing op het ingediende bezwaar tegen de intrekking of de niet-verlenging van de vvtv is genomen. Nu ten aanzien van [verweerder] zowel de beslissing tot intrekking van de vvtv als de negatieve beslissing op het bezwaar daartegen is genomen vóór 2 december 2000, is het Stappenplan Zorgwet VVTV op hem niet van toepassing.
3.4 Onderdeel 3 is gericht tegen de rov. 4.4 en 4.5, in welke rechtsoverwegingen het hof heeft geoordeeld dat [verweerder] heeft voldaan aan het meewerkcriterium van het Stappenplan 1999. Nu deze overwegingen van het hof voortbouwen op het - bij de behandeling van onderdeel 2 onjuist bevonden - oordeel van het hof dat het Stappenplan 1999 ten aanzien van [verweerder] van toepassing is, is ook het tegen deze overwegingen gerichte onderdeel 3 gegrond.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
vernietigt het arrest van het gerechtshof te Arnhem van 23 juli 2002;
verwijst de zaak naar het gerechtshof te Leeuwarden ter verdere behandeling en beslissing;
veroordeelt [verweerder] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de gemeente begroot op € 388,74 aan verschotten en € 1.590,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de raadsheren J.B. Fleers, als voorzitter, H.A.M. Aaftink, A.M.J. van Buchem-Spapens, P.C. Kop en F.B. Bakels, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer A. Hammerstein op 20 februari 2004.