Uitspraak
12 mei 2006
Eerste Kamer
Nr. C05/073HR
JMH
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
[Eiser],
wonende te [woonplaats],
EISER tot cassatie,
advocaat: mr. B.T.M. van der Wiel,
t e g e n
het publiekrechtelijk lichaam WATERSCHAP RIVIERENLAND, voorheen Polderdistrict Tieler- en Culemborgerwaarden,
kantoorhoudende te Geldermalsen,
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. J.A.M.A. Sluysmans.
1. Het geding in feitelijke instanties
Eiser tot cassatie - verder te noemen: [eiser] - heeft bij exploot van 12 april 1996 verweerder in cassatie - verder te noemen: het Waterschap - gedagvaard voor de rechtbank te Dordrecht en gevorderd bij vonnis, voor zoveel mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
primair: het Waterschap te veroordelen tot betaling van een schadeloosstelling te voldoen in gelijkwaardige grond, overeenkomstig de waarde in het economisch verkeer van de door het Waterschap in bezit genomen grond, kadastraal bekend gemeente Gorinchem, sectie [A] met nummer [001, 002 en 003], vrij van enige belastingschade, voor zoveel mogelijk grenzend aan het door of namens het Waterschap te vervaardigen dijklichaam tussen de percelen met kadastrale aanduiding gemeente Gorinchem, sectie [A] nummer [001], en gemeente Gorinchem, sectie [A] nummer [003];
subsidiair: het Waterschap te gelasten de gedeelten van de percelen kadastraal bekend gemeente Gorinchem, sectie [A] met nummer [001, 002 en 003] voor zover die niet volstrekt noodzakelijk zijn voor de uitvoering van dijkverbetering, in aanmerking genomen alle belangen die betrokken zijn bij de uitvoering van dijkwerkzaamheden waaronder de belangen die bedoeld zijn in art. 4 van Pro Dgr., terug te leveren aan [eiser] in dezelfde staat als waarin is onteigend, althans in de staat die voor dijkversterking noodzakelijk is, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 15 januari 1996 over een bedrag dat naar de waarde in het economisch verkeer per 15 januari 1996 aan die gedeelten dient te worden toegekend tot aan de dag van algehele teruglevering;
- met veroordeling van het Waterschap tot betaling aan [eiser] tegen behoorlijk bewijs van kwijting van een schadevergoeding van ƒ 574.000,--, vermeerderd met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf 15 januari 1996 tot aan de dag der algehele voldoening en verminderd met een bedrag dat naar de waarde in het economisch verkeer dient te worden toegekend aan de hiervoor bedoelde terug te leveren gronden;
- een onafhankelijke deskundige te benoemen teneinde te doen vaststellen welke perceelsgedeelten als niet volstrekt noodzakelijk voor dijkverbetering aan [eiser] dienen te worden teruggeleverd;
meer subsidiair: het Waterschap te veroordelen om aan [eiser] tegen behoorlijk bewijs van kwijting te betalen de som van ƒ 574.000,-- ter zake van voormelde percelen, kadastraal bekend gemeente Gorinchem, sectie [A] nummers [001, 002 en 003] verschuldigd, vermeerderd met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf de dag der inbezitneming van de betreffende percelen tot aan de dag der algehele voldoening;
uiterst subsidiair: een onafhankelijke deskundige te benoemen ten behoeve van een taxatie naar de waarde in het economisch verkeer per 15 januari 1996 van de percelen, kadastraal bekend gemeente Gorinchem, sectie [A] met nummers [001, 002 en 003], met veroordeling van het Waterschap tot betaling van schadevergoeding nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet.
Het Waterschap heeft de vorderingen bestreden en geconcludeerd dat de rechtbank de aan [eiser] toekomende schadeloosstelling vast zal stellen op een bedrag van ƒ 186.607,--, eventueel te verminderen met een bedrag van ƒ 2.125,-- indien [eiser] het aanbod aanvaardt enkele resterende perceelsgedeelten terug te ontvangen, althans dat de rechtbank overgaat tot benoeming van drie deskundigen om de schadeloosstelling te begroten.
De rechtbank heeft bij tussenvonnis van 13 oktober 1999 een onderzoek door drie deskundigen bevolen ter begroting van de schade door de eigendomsovergang van voornoemde percelen, overeenkomstig de daartoe strekkende bepalingen van de Onteigeningswet. Na deskundigenbericht heeft de rechtbank bij eindvonnis van 1 augustus 2001 het bedrag van de verschuldigde schadeloosstelling door het Waterschap aan [eiser] te betalen bepaald op ƒ 229.612,50 (€ 104.193,61), welk bedrag verrekend dient te worden met het reeds in depot gegeven voorschot van ƒ 186.607,-- (€ 84.678,56), mitsdien het Waterschap veroordeeld om tegen kwijting aan [eiser] te betalen een bedrag van ƒ 43.005,50 (€ 19.515,05), vermeerderd met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf 1 april 1996 tot aan de dag der algehele voldoening en bepaald dat de gekweekte depotrente over het reeds in depot gegeven voorschot aan [eiser] toekomt.
Tegen de vonnissen van 13 oktober 1999 en 1 augustus 2001 heeft [eiser] hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te 's-Gravenhage.
Het Waterschap heeft een incidentele conclusie houdende de exceptie van onbevoegdheid genomen en gevorderd dat het hof zich onbevoegd zal verklaren van het onderhavige geschil kennis te nemen dan wel [eiser] in zijn vorderingen niet-ontvankelijk te verklaren.
[Eiser] heeft de incidentele vordering van het Waterschap bestreden.
Bij arrest van 18 november 2004 heeft het hof [eiser] niet-ontvankelijk in het door hem ingestelde hoger beroep verklaard.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft [eiser] beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
Het Waterschap heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal E.M. Wesseling-van Gent strekt tot verwerping van het beroep.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) [Eiser] was tot (in ieder geval) 15 januari 1996 rechthebbende op de percelen, kadastraal bekend gemeente Gorinchem, sectie [A] nummers [001, 002 en 003], respectievelijk groot 0.04.80 ha, 0.07.40 ha en 0.03.30 ha.
(ii) Het Waterschap heeft bij aangetekende brief van 15 januari 1996 aan [eiser] mededeling gedaan van een lastgeving, waarbij de dijkstoel van het Waterschap krachtens art. 5 Deltawet Pro grote rivieren (Dgr) heeft besloten tot onverwijlde inbezitneming van de percelen, kadastraal bekend gemeente Gorinchem, sectie [A] nummers [001, 002 en 003]. Deze inbezitneming heeft betrekking op ieder perceel in zijn geheel.
(iii) Voormelde percelen waren in het grondaankoopplan bij de desbetreffende, onherroepelijk vastgestelde dijkverbeteringsplannen aangewezen op de zogenaamde "lijst van in bezit te nemen percelen", behorende bij een door Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland respectievelijk door Gedeputeerde Staten van Gelderland op grond van art. 4 lid 3 Dgr Pro vastgesteld plan van uitvoering met toelichting.
Tegen het besluit tot vaststelling van dit plan heeft [eiser] beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Deze heeft het beroep verworpen.
(iv) Het Waterschap heeft [eiser] overeenkomstig art. 74 van Pro de Onteigeningswet (Ow) een schadeloosstelling aangeboden voor de inbezitneming van genoemde percelen. [Eiser] heeft dat aanbod niet aanvaard.
3.2.1 [Eiser] heeft het Waterschap gedagvaard voor de rechtbank en gevorderd als onder 1 vermeld. [Eiser] heeft aan zijn vorderingen onrechtmatig handelen van het Waterschap ten grondslag gelegd. Het Waterschap heeft de vorderingen gemotiveerd bestreden.
3.2.2 Nadat het bij tussenvonnis bevolen deskundigenonderzoek was verricht, heeft de rechtbank bij eindvonnis het bedrag van de verschuldigde schadeloosstelling bepaald op € 104.193,61.
3.2.3 [Eiser] is van beide vonnissen in hoger beroep gekomen bij het hof. Het Waterschap heeft een beroep gedaan op de onbevoegdheid van het hof om van de vorderingen van [eiser] kennis te nemen op de grond dat art. 52 Ow Pro van toepassing is, zodat hoger beroep is uitgesloten.
3.3 Het hof heeft het beroep op onbevoegdheid uitgelegd als een verweer strekkende tot niet-ontvankelijkheid en [eiser] niet-ontvankelijk verklaard in zijn hoger beroep. Het hof heeft daartoe het volgende overwogen:
"2.1 Vast staat dat de bestreden inbezitnemingen zijn gebaseerd op artikel 5, eerste lid, van de Dgr. Dit artikellid bepaalt: "Indien onverwijlde inbezitneming van onroerende zaken ten behoeve van de uitvoering van een werk als bedoeld in artikel 1 volstrekt Pro noodzakelijk geacht wordt, kan deze, voor zover die onroerende zaken in het plan zijn aangewezen, op last van de beheerder geschieden. De artikelen 73, vijfde en zesde lid, 74, 75 en 76 van de Onteigeningswet zijn van toepassing."
2.2 Genoemde artikelen 73, vijfde en zesde lid, 74, 75 en 76 van de Onteigeningswet handelen over de inschrijving van het besluit tot ogenblikkelijke inbezitneming in geval van brand of watersnood, de wegens dat besluit te geven schadevergoeding en de eventuele teruglevering. Deze artikelen zijn opgenomen in Titel III van hoofdstuk IV van de Onteigeningswet (hierna: Titel III). Deze titel handelt over de onteigening in geval van buitengewone omstandigheden.
2.3 In artikel 5, derde lid, Dgr is bepaald:
"Tegen een besluit van de beheerder tot het geven van een last als bedoeld in het eerste lid, kan geen beroep worden ingesteld."
In de memorie van toelichting is hierover opgemerkt dat het voor de hand ligt het beroep op de bestuursrechter tegen de last tot inbezitneming uitdrukkelijk uit te sluiten, evenals dat ten aanzien van krachtens de Onteigeningswet te nemen besluiten het geval is. Daardoor staan ook de geschillen over de rechtmatigheid van de wijze waarop de beheerder van de bevoegdheid tot het geven van de last gebruik heeft gemaakt ter kennisneming van de burgerlijke rechter, aldus de memorie van toelichting.
2.4 In zijn arrest van 13 november 1946, NJ 1947, 29 heeft de Hoge Raad geoordeeld dat, gezien het stelsel van de wet, op de bepalingen van Titel III van de Onteigeningswet ook de bepalingen van Titel I van die wet van toepassing zijn. Dit brengt mee dat bij een onteigening in geval van buitengewone omstandigheden als bedoeld in artikel 73 Onteigeningswet Pro het hoger beroep is uitgesloten op grond van het bepaalde in artikel 52 Onteigeningswet Pro. Mitsdien staat tegen de onteigening en de vaststelling van de schadevergoeding - zowel bij de "gewone" onteigening als bij de ogenblikkelijke inbezitneming in geval van brand of watersnood - na het vonnis van de rechtbank geen hoger beroep, maar slechts beroep in cassatie open. Dit geldt ook wanneer de onteigening zelf wordt bestreden (bijvoorbeeld in HR 20 december 2000, NJ 2003, 427).
2.6 De Dgr kent geen artikelen waarin de wijze van rechtsbescherming tegen een op grond van de Dgr genomen besluit tot onverwijlde inbezitneming en de aangeboden schadevergoeding zijn vastgelegd (behoudens de bepaling dat tegen een besluit van de beheerder tot het geven van een last tot onverwijlde inbezitneming geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld). Wel zijn de bepalingen van Titel III van de Onteigeningswet aangaande inschrijving van het besluit tot inbezitneming en het aanbieden van schadevergoeding van toepassing verklaard. Voorts is in de memorie van toelichting meermalen verwezen naar de regels van het gewone onteigeningsrecht. Dit wijst erop dat voor de rechtsbescherming het bij onteigeningen gangbare stelsel geldt, dus een rechtsgang zonder hoger beroep bij het gerechtshof.
2.7 De last aangaande de onverwijlde inbezitneming op grond van de Dgr is niet zodanig anders dan die aangaande de ogenblikkelijke inbezitneming op grond van Titel III van de Onteigeningswet, dat daarin aanleiding is gelegen om door middel van hoger beroep bij de burgerlijke rechter meer rechtsbescherming te geven.
Ook de mate van toetsingsmogelijkheden door de rechter geeft hiertoe geen aanleiding. Anders dan de last tot ogenblikkelijke inbezitneming op grond van Titel III van de Onteigeningswet, kan de last tot inbezitneming op grond van de Dgr alleen worden gegeven ten aanzien van die onroerende zaken die in een door Gedeputeerde Staten vastgesteld plan met toelichting zijn aangewezen en voordat zo'n plan wordt vastgesteld, wordt de openbare voorbereidingsprocedure als geregeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht, gevoerd (artikel 4, vierde lid, Dgr) en nadat zo'n plan is vastgesteld, kan iedere belanghebbende daartegen (en tegen aanwijzing van een onroerende zaak) beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (artikel 6 Dgr Pro).
2.8 Het beroep dat [eiser] in verband met de rechtsbescherming doet op artikel 1 van Pro het Eerste Protocol van het EVRM - naar het hof begrijpt omdat het uitsluiten van hoger beroep volgens [eiser] niet bij wet is voorzien - treft geen doel. Een besluit tot onverwijlde inbezitneming op grond van de Dgr moet voldoen aan alle voorwaarden die voorzien zijn in de Dgr. Tegen het besluit staat beroep open bij de civiele rechter, die voldoende rechtsmacht over de zaak heeft, welke rechtsgang met de verdragsrechtelijke waarborgen is omkleed. Artikel 1 van Pro het Eerste Protocol garandeert geen recht op hoger beroep."
3.4 Onderdeel I bestrijdt het oordeel van het hof dat hoger beroep niet openstaat met de klacht dat het hof heeft miskend dat op grond van art. 332 Rv Pro. steeds hoger beroep openstaat tegen in eerste aanleg gewezen vonnissen, tenzij de wet zulks ondubbelzinnig heeft uitgesloten. Volgens het onderdeel heeft de wet hier niet ondubbelzinnig anders bepaald: wat betreft de subsidiaire vordering van [eiser] (verklaring voor recht dat de lasten tot inbezitneming onrechtmatig zijn en veroordeling van het Waterschap tot teruglevering van de desbetreffende perceelsgedeelten en tot schadevergoeding), omdat art. 5 lid 3 Dgr Pro bestuursrechtelijk redres uitsluit en bij de Deltawet grote rivieren geen van art. 332 Rv Pro. afwijkende bepalingen van toepassing zijn verklaard; wat betreft de primaire en meer subsidiaire vordering (schadeloosstelling op grond van art. 5 lid 1 Dgr Pro in verbinding met art. 74 Ow Pro), omdat het procesrecht van titel I Ow niet van overeenkomstige toepassing is op titel III Ow, dan wel de overeenkomstige toepassing van art. 74 Ow Pro niet meebrengt dat het procesrecht van titel I Ow van overeenkomstige toepassing is op een vordering tot schadevergoeding ter zake van inbezitneming op grond van de Deltawet grote rivieren.
3.5.1 Art. 5 lid 1 Dgr Pro bepaalt dat onder meer art. 73 lid 5 en Pro lid 6 (oud) Ow en art. 74 Ow Pro van toepassing zijn op de last tot onverwijlde inbezitneming van onroerende zaken ten behoeve van de uitvoering van een werk als bedoeld in art. 1 Dgr Pro. Art. 5 Dgr Pro voorziet - zoals ook blijkt uit de in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 2.38 weergegeven wetsgeschiedenis - in een ruimere toepassingsmogelijkheid dan is voorzien in art. 73 Ow Pro, waarbij in art. 5 Dgr Pro dezelfde bevoegdheid tot onverwijlde inbezitneming wordt verleend als in art. 73 Ow Pro is voorzien voor het geval van brand en watersnood. Ingevolge art. 5 lid 3 Dgr Pro is beroep op de bestuursrechter tegen een besluit tot het geven van een last tot onverwijlde inbezitneming uitgesloten en staan - zoals mede volgt uit de wetsgeschiedenis (vermeld in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 2.25 en 2.39) - geschillen over de rechtmatigheid van de uitoefening van de bevoegdheid tot het geven van de last, in aansluiting bij de algemene regeling van de rechtspraak inzake onteigeningen, ter kennis van de burgerlijke rechter.
Naar reeds is beslist in HR 13 november 1946, NJ 1947, 29, gelden de voorschriften van titel I Ow ("Over onteigening in gewone gevallen") ook voor de gevallen bedoeld in titel III Ow ("Over onteigening in geval van buitengewone omstandigheden"), zodat de in art. 52 lid 1 Ow Pro vervatte uitsluiting van hoger beroep toepasselijk is op vonnissen die worden gewezen in het kader van titel III Ow.
3.5.2 Het is dan ook in overeenstemming met de tekst van art. 5 Dgr Pro en het strookt met het systeem van de Deltawet grote rivieren - dat zeer nauw aansluit bij de regeling van de onteigening als bedoeld in titel III Ow - en met de bedoeling van de wetgever, dat art. 52 Ow Pro van overeenkomstige toepassing is op een vonnis aangaande de rechtmatigheid van het besluit tot het geven van een last tot onverwijlde inbezitneming op grond van de Deltawet grote rivieren en de vaststelling - op de voet van de Onteigeningswet - van de vergoeding van de als gevolg van deze inbezitneming geleden schade. Datzelfde geldt als de vordering tot schadevergoeding niet (slechts) wordt gebaseerd op art. 5 Dgr Pro in verbinding met art. 74 Ow Pro, maar (tevens) op art. 6:162 BW Pro; een andersluidende opvatting zou tot het niet aanvaardbare resultaat leiden dat in strijd met de bedoeling van de wetgever de wettelijke uitsluiting van hoger beroep reeds kan worden omzeild door aan de vordering (mede) ten grondslag te leggen dat op onrechtmatige wijze gebruik is gemaakt van de bevoegdheid tot het geven van de last.
Derhalve vloeit uit de Deltawet grote rivieren voort dat tegen de onderhavige vonnissen geen hoger beroep openstaat, zodat de in art. 332 lid 1 Rv Pro. bedoelde uitzondering zich voordoet. Zulks was overigens al impliciet door de Hoge Raad beslist in HR 20 juli 1999, nr. 1266, RvdW 1999, 113 en HR 21 maart 2001, nr. 1299, NJ 2001, 305. Het door het onderdeel bestreden oordeel van het hof is dus juist.
Op het voorgaande stuiten de klachten van het onderdeel af.
3.6 De, gezamenlijk te behandelen, onderdelen II.2 en II.3 - onderdeel II.1 bevat slechts een weergave van stellingen die bij het hof zijn betrokken ten betoge dat hoger beroep wel openstaat - klagen dat het oordeel van het hof dat [eiser] niet-ontvankelijk is in het ingestelde hoger beroep in strijd is met art. 6 lid 1 en Pro art. 13 EVRM Pro, aangezien voor hem hoger beroep redelijkerwijs de enig kenbare hogere voorziening was en hem niet kenbaar was dat hij beroep in cassatie had dienen in te stellen.
De onderdelen falen. De genoemde verdragsbepalingen waarborgen niet een recht op behandeling van een zaak in tweede feitelijke instantie. De stelling van [eiser], dat voor hem uit de wettelijke regeling redelijkerwijs slechts kenbaar was dat hoger beroep openstond, berust op de, door hem ook in de procedure bij het hof verdedigde, opvatting die hij koesterde omtrent het rechtsmiddel dat hem op grond van de Deltawet grote rivieren in verbinding met art. 332 lid 1 Rv Pro. zou (moeten) toekomen. Naar uit het hiervoor in 3.5.2 overwogene volgt, is die opvatting onjuist. Dat voor [eiser], anders dan hij meende, tegen de vonnissen van de rechtbank geen hoger beroep, doch uitsluitend beroep in cassatie openstond, vormt geen omstandigheid waardoor inbreuk wordt gemaakt op zijn recht op effectieve toegang tot de rechter als gewaarborgd door art. 6 lid 1 EVRM Pro of op zijn recht op een effectief rechtsmiddel in de zin van art. 13 EVRM Pro.
3.7 Onderdeel II.4 klaagt dat het hof "door [eiser] (...) niet-ontvankelijk te verklaren (...) art. 1 lid 1 eerste Pro protocol EVRM heeft geschonden". Mede blijkens de toelichting strekt het middel ten betoge dat bij de onderhavige inbezitnemingen niet is voldaan aan de eis dat deze zijn "provided for by law", doordat de "dubbele impliciete" wijze waarop art. 52 lid 1 Ow Pro in de Deltawet grote rivieren van overeenkomstige toepassing is verklaard niet voldoet aan de in art. 1 lid 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM besloten liggende eisen van toegankelijkheid, precisie en voorzienbaarheid.
Het onderdeel faalt. Art. 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM waarborgt, voor zover hier van belang, dat "deprivation of possessions" - zoals bij de onderhavige inbezitnemingen uit hoofde van de Deltawet grote rivieren - in overeenstemming is met de voorwaarden die bij de wet zijn voorzien. Daaraan is hier voldaan. Die wettelijke regeling voldoet aan de in art. 1 van Pro het Eerste Protocol besloten liggende eisen van toegankelijkheid, precisie en voorzienbaarheid. De omstandigheid dat - naar hiervoor in 3.5.2 is overwogen - de Deltawet grote rivieren door het verband met de Onteigeningswet een uitsluiting van hoger beroep inhoudt tegen het vonnis waarbij, kort gezegd, omtrent de rechtmatigheid van de inbezitnemingen en de vergoeding van als gevolg daarvan geleden schade is beslist, maakt dat niet anders. De wijze waarop te dezen in een rechtsmiddel is voorzien heeft immers niet betrekking op de voorwaarden waaronder die inbezitnemingen gerechtvaardigd zijn.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt [eiser] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van het Waterschap begroot op € 362,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president J.B. Fleers als voorzitter en de raadsheren A.M.J. van Buchem-Spapens, W.A.M. van Schendel, F.B. Bakels en W.D.H. Asser, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer J.C. van Oven op 12 mei 2006.