Uitspraak
20 februari 2007
Strafkamer
nr. 00225/06
SB
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
op het beroep in cassatie tegen een arrest van het Gerechtshof te Amsterdam van 23 september 2005, nummer 23/000645-05, in de strafzaak tegen:
[verdachte], geboren te [geboorteplaats] op [geboortedatum] 1947, wonende te [woonplaats].
1. De bestreden uitspraak
Het Hof heeft in hoger beroep - met vernietiging van een vonnis van de Politierechter in de Rechtbank te Amsterdam van 27 januari 2005 - de verdachte vrijgesproken van het bij inleidende dagvaarding tenlastegelegde.
2. Geding in cassatie
Het beroep is ingesteld door de Advocaat-Generaal bij het Hof. Mr. G.C. Haverkate, plaatsvervangend Advocaat-Generaal bij het Hof, heeft bij schriftuur een middel van cassatie voorgesteld. De schriftuur is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De raadsman van de verdachte, mr. J. Boksem, advocaat te Leeuwarden, heeft het beroep tegengesproken.
De Advocaat-Generaal Knigge heeft geconcludeerd tot vernietiging van de bestreden uitspraak en tot zodanige op art. 440 Sv Pro gegronde beslissing als de Hoge Raad gepast zal voorkomen.
3. Inleiding
3.1. Het gaat in deze zaak om het volgende. Bij besluit van 20 november 2002 heeft de burgemeester van Amsterdam een deel van die stad aangewezen als veiligheidsrisicogebied. Deze aanwijzing is gebaseerd op art. 151b van de Gemeentewet. Die bepaling, alsmede art. 52, derde lid, Wet wapens en munitie (WWM), is ingevoegd bij de Wet van 13 juli 2002 (Stb. 2002, 420), welke Wet in werking is getreden op 15 september 2002.
Het besluit van 20 november 2002 trad in werking op 23 november 2002 en had een geldigheidsduur van zes maanden. Bij besluit van 26 juni 2003 heeft de burgemeester, met wijziging van de grenzen van het gebied, de aanwijzing met ingang van 1 juli 2003 voor een periode van twaalf maanden verlengd.
In een veiligheidsrisicogebied kan, na een daartoe strekkende last van de officier van justitie op grond van art. 52, derde lid, WWM, een ieder aan de kleding worden onderzocht op de aanwezigheid van wapens of munitie, de zogenoemde preventieve fouillering. De verdachte heeft op 19 februari 2004 geweigerd te voldoen aan het bevel van een politieambtenaar zich aan een dergelijke fouillering te onderwerpen en is in verband daarmee vervolgd ter zake van art. 184 Sr Pro.
3.2. Voor de beoordeling van het middel zijn de volgende bepalingen van belang:
Art. 151b Gemeentewet dat, voor zover hier van belang, luidt:
"1.De raad kan bij verordening de burgemeester de bevoegdheid verlenen om bij verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens, dan wel bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, een gebied, met inbegrip van de daarin gelegen voor het publiek openstaande gebouwen en de daarbij behorende erven, aan te wijzen als veiligheidsrisicogebied. In een veiligheidsrisicogebied kan de officier van justitie de bevoegdheden, bedoeld in de artikelen 50, derde lid, 51, derde lid en 52 derde lid van de Wet wapens en munitie toepassen.
2. De burgemeester gaat niet over tot aanwijzing als veiligheidsrisicogebied dan na overleg met de officier van justitie in het overleg, bedoeld in artikel 14 van Pro de Politiewet 1993.
3. De aanwijzing als veiligheidsrisicogebied wordt gegeven voor een bepaalde duur die niet langer is en voor een gebied dan niet groter is dan strikt noodzakelijk voor de handhaving van de openbare orde.
4. De beslissing tot gebiedsaanwijzing wordt op schrift gesteld en bevat een omschrijving van het gebied waarop deze van toepassing is alsmede de geldigheidsduur. (...)
5. (...)
6. Zodra de verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens, dan wel de ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, als bedoeld in het eerste lid, is geweken trekt de burgemeester de gebiedsaanwijzing in. (...)"
Art. 52, derde lid, WWM dat luidt:
"In gebieden die overeenkomstig artikel 151b, eerste lid, van de Gemeentewet door de burgemeester als veiligheidsrisicogebied zijn aangewezen kan de officier van justitie gelasten dat tegenover een ieder de bevoegdheid kan worden uitgeoefend om hem aan zijn kleding te onderzoeken op de aanwezigheid van wapens of munitie. Het bevel bevat een omschrijving van het aangewezen gebied en de geldigheidsduur die niet langer dan twaalf uur mag bedragen. Het
bevel bevat voorts de feiten en omstandigheden, op grond waarvan de toepassing van de bevoegdheid om een ieder aan zijn kleding te onderzoeken op wapens of munitie noodzakelijk wordt geacht."
Art. 184, eerste lid, Sr dat, voor zover hier van belang, luidt:
"Hij die opzettelijk niet voldoet aan een bevel (..), krachtens wettelijk voorschrift gedaan door een ambtenaar met de uitoefening van enig toezicht belast (..), wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie."
4. Beoordeling van het middel
4.1. Het middel komt met rechts- en motiveringsklachten op tegen de door het Hof gegeven vrijspraak.
4.2.1. Aan de verdachte is tenlastegelegd dat:
"hij op of omstreeks 19 februari 2004 te Amsterdam opzettelijk niet heeft voldaan aan een bevel of een vordering, krachtens artikel 50 en Pro/of 51 en/of 52 van de Wet Wapens en Munitie, in elk geval krachtens enig wettelijk voorschrift gedaan door [verbalisant 1], adspirant agent van politie bij het Regionale politiekorps Amsterdam-Amstelland, die was belast met de uitoefening van enig toezicht en/of die was belast met en/of bevoegd verklaard tot het opsporen en/of onderzoeken van strafbare feiten, immers heeft verdachte toen en daar opzettelijk, nadat deze ambtenaar hem had bevolen, althans van hem had gevorderd zijn, verdachtes, medewerking te verlenen aan een (zogenaamde) preventieve fouilleringsactie, geen gevolg gegeven aan dit bevel of die vordering".
4.2.2. Het Hof heeft het volgende vastgesteld:
"Bij besluit van 20 november 2002 heeft de burgemeester van Amsterdam het gebied te Amsterdam dat wordt begrensd door de De Ruijterkade, de IJ-tunnel, de Prins Hendrikkade, de Nieuwe Herengracht, de Herengracht, de Reguliersgracht, de Lijnsbaansgracht, de Nieuwe Vijzelstraat, de Weteringlaan, de Stadhouderskade, de Nassaukade tot nummer 380, de Leidsegracht, de Herengracht, de Huidenstraat, de Wijde Heisteeg, de Singel en de Droogbak, met inbegrip van de genoemde wegen - en mitsdien een groot gedeelte van de Amsterdamse binnenstad - aangewezen als zogenaamd veiligheidsrisicogebied. Het besluit had een geldingsduur van zes maanden en trad in werking op 23 november 2002.
Bij besluit van 26 juni 2003 heeft de burgemeester van Amsterdam genoemd gebied (enigszins nader omschreven) opnieuw aangewezen als veiligheidsrisicogebied, zulks met ingang van 1 juli 2003 en met een geldingsduur van twaalf maanden.
De burgemeester van Amsterdam heeft deze (hernieuwde) aanwijzing (en daarmee naar de kern de verlenging van de geldingsduur van het eerdere besluit) - slechts - gemotiveerd met de gronden dat in het genoemde veiligheidsrisicogebied nog geen significante daling van (vuur)wapengerelateerde incidenten geconstateerd kan worden en dat, ondanks het feit dat er regelmatig preventief fouilleeracties plaatsvinden, nog steeds bij elke actie (vuur)wapens in beslag worden genomen.
Bij besluit van 24 juni 2004 heeft de burgemeester van Amsterdam genoemd gebied andermaal aangewezen als veiligheidsrisicogebied, zulks met ingang van 1 juli 2004 en zulks wederom voor een periode van twaalf maanden.
Ook ten aanzien van dit besluit heeft de burgemeester van Amsterdam volstaan met een summiere motivering zoals hiervoor is weergegeven, met dien verstande dat die is gaan luiden dat in het genoemde veiligheidsrisicogebied ondanks een significante daling nog steeds relatief veel wapengerelateerde incidenten plaatsvinden en dat ondanks het feit dat er regelmatig preventief fouilleeracties plaatsvinden nog steeds bij elke actie (vuur)wapens in beslag worden genomen.
Bij besluit van 18 februari 2004 heeft de officier van justitie te Amsterdam, gezien de voormelde aanwijzing van de burgemeester van Amsterdam van 26 juni 2003, gelast dat in de periode van 19 februari 2004 te 15.00 uur tot en met 20 februari 2004 te 00.00 uur in het aangewezen veiligheidsrisicogebied door de bij of krachtens artikel 141 van Pro het Wetboek van Strafvordering aangewezen ambtenaren tegenover een ieder de bevoegdheden kunnen worden uitgeoefend als bedoeld in de artikelen 50, 51 en 52 van de Wet wapens en munitie. De advocaat-generaal heeft desgevraagd medegedeeld dat er van kan worden uitgegaan dat dit bevel niet op zichzelf stond voor de genoemde periode maar dat zowel daaraan voorafgaand als daaropvolgend soortgelijke bevelen zijn gegeven.
Op 19 februari 2004 te 19.43 uur waren [verbalisant 1] en [verbalisant 2], onderscheidenlijk aspirant agent en brigadier van politie, Regiopolitie Amsterdam-Amstelland, in het in voormeld veiligheidsrisicogebied gelegen Metrostation Waterlooplein belast met - in de bewoordingen van het door hen opgemaakte proces-verbaal (nummer 200405014-2) - een "preventieve fouilleer actie in het kader van de aanwijzing van de burgemeester van Amsterdam van 26 juni 2003". Naar de - onweersproken - mededeling dienaangaande van de verdachte was sprake van een oefening ten behoeve van aspirant-agenten.
De - toen 56-jarige - verdachte betrad (na het gedaan hebben van boodschappen in een supermarkt en op weg naar huis) op genoemde datum en genoemd tijdstip met een boodschappentas in zijn hand genoemd Metrostation. Op de hem toen en daar gestelde vraag van voornoemde verbalisanten, die de verdachte mededeelden dat zij bezig waren met een preventieve fouilleeractie, of zij hem mochten fouilleren, heeft de verdachte ontkennend geantwoord en onder meer gezegd dat hij het ongepast vond "om publiekelijk te worden gefouilleerd". Nadat de verbalisanten van de verdachte vervolgens hadden gevorderd om zijn medewerking te verlenen en dat hij zich bij weigering aan een misdrijf zou schuldig maken, heeft de verdachte gezegd: "U mag mij niet fouilleren".
De verdachte is vervolgens op de genoemde datum om 19.45 uur aangehouden en overgebracht, eerst naar de mobiele post van het wijkteam van het bureau van politie aan de Beursstraat te Amsterdam, die stond opgesteld aan de Nieuwmarkt te Amsterdam, en na voorgeleiding aan de aldaar aanwezige hulpofficier van justitie P.C.E. Smit naar genoemd bureau. Bij de insluitingsfouillering van de verdachte werden geen voor inbeslagname vatbare voorwerpen aangetroffen. Na verhoor, waarin de verdachte weigerde een verklaring af te leggen, werd de verdachte na overleg van voornoemde Smit met de "hopper" I. van den Berg om 21.30 uur heengezonden.
De Politierechter te Amsterdam heeft bij het vonnis waarvan beroep de verdachte - kort gezegd - ter zake van overtreding van artikel 184 van Pro het Wetboek van Strafrecht veroordeeld tot een geldboete van € 150."
4.2.3. Het Hof heeft met betrekking tot de vrijspraak van de verdachte overwogen:
"Een last als bedoeld in laatstgenoemd artikel (Hoge Raad: dit betreft art. 52 lid 3 WWM Pro) is niet openbaar en daartegen staan bezwaar onderscheidenlijk een - bestuursrechtelijke - beroepsgang niet open.
Mede in aanmerking genomen de ingrijpendheid van een fouillering als waarvan hier sprake is en de inbreuk die deze maakt op het recht op vrijheid van een ieder en op het recht op eerbiediging van ieders persoonlijke levenssfeer, gezien voorts de bewoordingen alsmede zin en strekking van artikel 151b lid 1 van de Gemeentewet en in aanmerking genomen dat vanwege de inbreuk die een fouillering als de onderhavige maakt op bedoelde rechten restrictieve uitleg van het bepaalde in dat artikel geboden is, moet er van worden uitgegaan dat de in artikel 151b lid 1 van de Gemeentewet neergelegde bevoegdheid slechts binnen strikte grenzen op grond van een deugdelijke motivering kan worden uitgeoefend.
Blijkens de voormelde feiten voldoen de besluiten van de burgemeester van Amsterdam en ook dat van 26 juni 2003 daaraan niet. Vastgesteld moet worden dat sprake is van een zowel naar de tijd als naar gebied genomen zeer ruime aanwijzing. Mede gezien de daartoe in ernstige mate tekortschietende motivering, voldoen die besluiten geenszins aan de in lid 3 van artikel 151b van de Gemeentewet gestelde eisen, onderscheidenlijk is daarop het bepaalde in lid 6 van artikel 151b van de Gemeentewet ten onrechte niet toegepast.
De conclusie daarvan is dat die besluiten en derhalve ook, althans in ieder geval dat van 26 juni 2003 onbevoegd is genomen en dus rechtskracht ontbeert. Gevolg daarvan is dat reeds daarom eveneens het genoemde bevel van de officier van justitie van 18 februari 2004 rechtskracht ontbeert.
Voormelde overwegingen leiden bovendien tot de conclusie dat de bedoelde besluiten zich niet verdragen met de bescherming van de rechten op - kort gezegd - persoonlijke vrijheid en eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer als bedoeld in artikel 5 onderscheidenlijk Pro 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Aan de, wat artikel 8 EVRM Pro betreft in lid 2 daarvan opgenomen, eisen die worden gesteld aan het kunnen maken van inbreuken daarop voldoen die besluiten immers evenmin.
De conclusie van het vorenoverwogene is dan ook dat de verdachte van het hem ten laste gelegde dient te worden vrijgesproken."
4.3.1. Bij de beoordeling van het middel moet het volgende worden vooropgesteld.
4.3.2. Bij een strafrechtelijke vervolging ter zake van art. 184 Sr Pro dient de rechter te onderzoeken of het in de tenlastelegging genoemde wettelijke voorschrift verbindend is en of het daarop gegronde bevel rechtmatig is gegeven. Het gaat immers om bestanddelen van het in art. 184 Sr Pro opgenomen misdrijf (vgl. HR 24 september 2002, NJ 2003, 80).
4.3.3. Tot het geheel van wettelijke voorschriften dat op het onderhavige bevel van toepassing is, dient niet alleen art. 52, derde lid, WWM, maar ook art. 151b Gemeentewet en de op die bepaling gebaseerde verordening van de raad van de gemeente te worden gerekend. Dit volgt uit de tekst van art. 52, derde lid, WWM en is in overeenstemming met de wetsgeschiedenis (zoals weergegeven in de conclusie van de Advocaat-Generaal).
Onder een door de burgemeester aangewezen veiligheidsrisicogebied als bedoeld in het derde lid van art. 52 WWM Pro dient dan ook te worden verstaan een door de burgemeester bij het desbetreffende aanwijzingsbesluit rechtsgeldig aangewezen gebied. De officier van justitie kan gelasten dat in zodanig gebied tegenover een ieder de bevoegdheid kan worden uitgeoefend om hem aan zijn kleding te onderzoeken op de aanwezigheid van wapens en munitie.
De rechtmatigheid van de last van de officier van justitie en het daarop gebaseerde bevel van de politieambtenaar hangt dus mede af van de rechtmatigheid van het aanwijzingsbesluit: de last dient in overeenstemming te zijn met de op art. 52, derde lid, WWM berustende bevoegdheid van de officier van justitie, welke bevoegdheid eerst aanwezig is indien de aanwijzing van het gebied door de burgemeester rechtsgeldig is.
4.3.4. Wat betreft de beoordeling van het aanwijzingsbesluit dient de strafrechter aansluiting te zoeken bij de wijze waarop de bestuursrechter zich van deze taak kwijt. Daarbij geldt het volgende.
De burgemeester komt bij het nemen van een aanwijzingsbesluit een ruime beoordelingsmarge toe. Het is aan hem om, na overleg met de officier van justitie in het zogenaamde driehoeksoverleg als bedoeld in art. 14 Politiewet Pro 1993, te beoordelen of verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens, dan wel ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, aanwijzing van een veiligheidsrisicogebied rechtvaardigt, en om daarbij alle verschillende bij het nemen van een dergelijk besluit betrokken belangen tegen elkaar af te wegen, waaronder enerzijds het belang van handhaving van de openbare orde en anderzijds het recht van een ieder op eerbiediging van zijn privé-leven. De duur van de aanwijzing dient niet langer, en de omvang van het gebied niet groter te zijn dan noodzakelijk voor de handhaving van de openbare orde. De door de burgemeester gemaakte keuzen dienen deugdelijk te zijn gemotiveerd en proportioneel te zijn met de dreigende schending van het privé-leven van een ieder in het aangewezen gebied.
De rechter zal zich bij de beoordeling van een aanwijzingsbesluit terughoudend moeten opstellen en zal slechts kunnen toetsen of het besluit strijdig is met wettelijke voorschriften, of de burgemeester in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat gebiedsaanwijzing in verband met (ernstige vrees voor) verstoring van de openbare orde noodzakelijk was, en of de burgemeester bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot de aanwijzing heeft kunnen komen (vgl. Afdeling Bestuursrechtspraak RvS 9 november 2005, AB 2006, 90).
4.4. Voor zover het middel berust op de opvatting dat de taak van de strafrechter in een geval als het onderhavige is beperkt tot het onderzoek van de vraag of de genomen aanwijzingsbesluiten formeel in overeenstemming zijn met art. 151b Gemeentewet en dat de strafrechter de door de burgemeester van Amsterdam genomen aanwijzingsbesluiten en de motivering waarop deze berusten, niet (zelfstandig) mag toetsen, faalt het. Deze opvatting is, naar uit het hierboven overwogene voortvloeit, in zijn algemeenheid niet juist.
4.5. Het middel behelst voorts de klacht dat het oordeel van het Hof dat de motivering van de aanwijzingsbesluiten tekortschiet, onjuist of onbegrijpelijk is. Daartoe wordt in het bijzonder aangevoerd dat het Hof heeft nagelaten de desbetreffende besluiten in onderlinge samenhang te beschouwen en daarbij te betrekken dat de motivering van de besluiten mede berust op de notitie 'Wapencontroles in veiligheidsrisicogebieden' van 24 september 2002.
4.6. De in het middel bedoelde aanwijzingsbesluiten en notitie houden het volgende in:
a. het aanwijzingsbesluit van 26 juni 2003:
"Aanwijzing veiligheidsrisicogebieden in Centrum, Zuidoost en Venserpolder.
De burgemeester van Amsterdam,
Overwegende:
dat op 24 november 2002 delen van Amsterdam Centrum en Zuidoost aangewezen zijn als veiligheidsrisicogebieden en dat deze aanwijzing duurde tot 24 mei 2003;
dat in de genoemde veiligheidsrisicogebieden nog geen significante daling van (vuur)wapengerelateerde incidenten geconstateerd kan worden;
dat ondanks het feit dat er regelmatig preventief fouilleeracties plaatsvinden nog steeds bij elke actie (vuur)wapens in beslag worden genomen;
dat daarom gewenst is om deze gebieden opnieuw aan te wijzen als veiligheidsrisicogebied;
(...)
Gelet op art. 2.5A van de Algemene Plaatselijke Verordening 1994, vastgesteld bij raadsbesluit van 30 november 1994, nrs. 675 en 865 (Gemeenteblad 1994, afd. 4, volgn. 140), en laatstelijk gewijzigd bij raadsbesluit van 18 juni 2003, nr. 269 (Gemeenteblad 2003, afd. 3A, nr. 135),
Brengt ter algemene kennis dat hij bij zijn besluit van 26 juni 2003, nr. 2003/79459 AB, heeft besloten:
1. aan te wijzen als veiligheidsrisicogebieden:
a het gebied in Amsterdam Centrum begrensd door:
De Ruyterkade, IJtunnel, Prins Hendrikkade, Schippersgracht, Rapenburgerplein, Nieuwe Herengracht, Herengracht, Reguliersgracht, Lijnbaansgracht, Nieuwe Vijzelstraat, Weteringlaan, Stadhouderskade, de Nassaukade tot nr. 380, Leidsegracht, Herengracht, Wijde Heisteeg, Singel en Droogbak, met inbegrip van de hiervoor genoemde wegen en de in dat gebied en aan die wegen gelegen voor het publiek openstaande gebouwen en de bijbehorende erven;
(...)
2. te bepalen, dat dit besluit geldt voor een periode van twaalf maanden;
3. te bepalen, dat dit besluit in werking treedt op 1 juli 2003."
b. het aanwijzingsbesluit waarnaar in voormeld besluit wordt verwezen houdt, voor zover van belang, het volgende in:
"Aanwijzingsbesluit Burgemeester inzake veiligheidsrisicogebieden binnenstad en Zuidoost
De Burgemeester van Amsterdam,
Overwegende:
dat in twee gebieden in de stad sprake is van een sterk verhoogd wapenbezit en van een groot aantal incidenten waarbij wapens zijn gebruikt;
dat voor een motivering van het hiernavolgende besluit wordt verwezen naar de notitie van 24 september 2002, getiteld: Wapencontroles in veiligheidsrisicogebieden, in het bijzonder de paragrafen 2.2 en 3.1 (Gemeenteblad 2002, afd. 1, nr. 617);
Gelet op art. 2.5A van de Algemene Plaatselijke Verordening 1994 (Gemeenteblad 2002, afd. 1, nr. 618),
Brengt ter algemene kennis dat hij op 20 november 2002 heeft besloten:
1. aan te wijzen als veiligheidsrisicogebieden:
a het gebied, begrensd door de De Ruijterkade, de IJ-tunnel, de Prins Hendrikkade, de Nieuwe Herengracht, de Herengracht, de Reguliersgracht, de Lijnbaansgracht, de Nieuwe Vijzelstraat, de Weteringlaan, de Stadhouderskade, de Nassaukade tot nr. 380, de Leidsegracht, de Herengracht, de Huidenstraat, de Wijde Heisteeg, de Singel en de Droogbak, met inbegrip van de hiervoor genoemde wegen, zoals nader aangegeven op de kaart in de bij dit besluit behorende bijlage A;
(...)
2. te bepalen, dat dit besluit geldt voor een periode van zes maanden;
3. te bepalen, dat dit besluit in werking treedt op de dag dat art. 2.5A van de Algemene Plaatselijke Verordening, zoals vastgesteld bij raadsbesluit van 20 november 2002, nr. 618, in werking treedt, te weten: 23 november 2002."
c. de notitie van 24 september 2002, getiteld: "Wapencontroles in veiligheidsrisicogebieden", waarnaar in voormeld besluit wordt verwezen, houdt het volgende in:
"Wapencontroles in veiligheidsrisicogebieden
1 - Wet wapens en munitie
1.1 Inleiding
De samenleving heeft de afgelopen jaren in toenemende mate te maken gekregen met geweldscriminaliteit. Onderzoek ondersteunt die indruk, ook ten aanzien van wapenincidenten. Een toename van het aantal incidenten met wapens in de jaren tachtig en negentig, zorgde in Nederland voor een stijging van het aantal slachtoffers door wapengebruik. De Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling sprak in 1998 zelfs van een vervijfvoudiging van het aantal dodelijke slachtoffers als gevolg van vuurwapengeweld. Daarnaast droeg het gestegen gebruik van wapens bij overvallen, straatroven en bedreigingen bij aan een toename van de onveiligheidsgevoelens. Recentelijk (juli 2002) maakte het Ministerie van Justitie nog melding van een toename van de vuurwapenhandel in Nederland, waaronder die van tot bruikbare wapens omgebouwde nepwapens. Amsterdam speelt in de handel een centrale rol. Deze ontwikkelingen waren aanleiding voor een discussie over de mogelijkheden tegen wapengeweld op te treden. In 1998 presenteerden de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken een notitie waarin de wettelijke mogelijkheden werden beschreven ten aanzien van de bestrijding van vuurwapencriminaliteit. Het bestaande instrumentarium ten aanzien van fouilleren op het bezit van wapens is neergelegd in de Politiewet 1993 en de Wet wapens en munitie (WWM). Het doel van de WWM is het beheersen van het legale bezit van wapens en munitie en het bestrijden van het illegale bezit. In beginsel verbiedt de WWM alle vormen van bezit en gebruik van wapens zonder vergunning. Bezit of gebruik van wapens is alleen op basis van uitzondering mogelijk.
Voornaamste conclusie destijds was dat de bestaande wetgeving ruime mogelijkheden bood die nog niet optimaal waren benut: 'zolang niet bekend is of zich knelpunten voordoen bij de toepassing van de bestaande bevoegdheden en evenmin voldoende zicht bestaat op de aard en omvang van de problematiek, zou een wetswijziging met (nog) ruimere bevoegdheden elke onderbouwing ontberen'. (in noot: Brief van de minister van Justitie inhoudende de notitie aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal van de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties inzake de aanpak illegaal wapenbezit en -geweld, 1998-1999, 26494, nr. 1, p.4)
Naar aanleiding van deze conclusie zijn in Rotterdam (Millinx-buurt), Dordrecht en Amsterdam (Amsterdam Zuidoost) algemene controles gehouden om de grenzen te verkennen van de bevoegdheden, neergelegd in de artikelen 50, 51, en 52 van de Wet Wapens en Munitie (WWM). De diverse rechtbanken oordeelden eensluidend: nu verdachte geen toestemming tot fouillering had gegeven en, buiten het feit dat er enkele schietincidenten hebben plaatsgevonden in het betreffende gebied, ten aanzien van verdachte geen andere aanwijzingen waren die een verdenking alsmede ernstige bezwaren opleverden, heeft er een onrechtmatige fouillering plaatsgevonden.
Naar aanleiding van bovenomschreven bevindingen heeft Van de Camp een initiatiefvoorstel gedaan. Doelstelling van dit wetsvoorstel is het bezit van wapens en het daarmee gepaard gaande gebruik van wapens terug te dringen door de bevoegdheden van de politie uit te breiden met het preventief optreden tegen het bezit van wapens. Aangezien de geweldsproblematiek sterk in bepaalde gebieden en rond bepaalde tijden is geconcentreerd, is een tijd- en gebiedsgerichte aanpak gekozen. In mei 2002 hebben beide kamers van het Parlement ingestemd met de Wet van het lid Van de Camp tot wijziging van de Gemeentewet en de Wet wapens en munitie in verband met de bestrijding van wapengeweld. Deze wijziging maakt het mogelijk om wapencontroles te houden in daartoe aangewezen gebieden. De gebieden waar de controles gehouden mogen worden kenmerken zich door een ernstige mate van wapengebruik, door hoge aantallen incidenten of door ernstige, ordeverstorende incidenten. De controles mogen alleen op gezette tijden uitgevoerd worden.
In deze beleidsnotitie wordt een uiteenzetting gegeven over de wet van de Camp en de uitwerking van deze wettelijke bevoegdheid in de gemeente Amsterdam. Hierbij wordt ingegaan op de situatie in de gemeente Amsterdam met betrekking tot wapenbezit en het tot op heden gevoerde beleid. Tot slot gaan wij in op de specifieke uitwerking van deze bevoegdheid in de Amsterdamse situatie.
1.2 Wet Van de Camp
Op 14 mei jl. is de Eerste Kamer akkoord gegaan met het wetsvoorstel tot wijziging van de Gemeentewet en de Wet wapens en munitie in verband met bestrijding van wapengeweld (ook wel de wet Van de Camp genoemd). Deze wet beoogt het dragen van en het geweld met wapens terug te dringen door de bevoegdheden van de politie uit te breiden om preventief tegen het bezit van wapens te kunnen optreden. In het voorgestelde artikel 151b, eerste lid, van de Gemeentewet (Gemw) is bepaald dat de raad de burgemeester bij verordening de bevoegdheid kan verlenen om een veiligheidsrisicogebied aan te wijzen.
Deze bevoegdheid is bedoeld om bij verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens, dan wel bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, een gebied, met inbegrip van de daarin gelegen voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven, aan te wijzen als veiligheidsrisicogebied. Wanneer de verstoring of de vrees niet meer aanwezig is, dient de burgemeester de gebiedsaanwijzing in trekken (art. 151b, zesde lid, Gemw). Bij ernstige vrees voor het ontstaan van ordeverstoringen behoeven incidenten niet reeds te hebben plaatsgevonden. Ernstige vrees wordt voldoende geacht. Of de ernstige vrees voldoende is om over te gaan tot aanwijzing als veiligheidsrisicogebied behoort tot de bestuurlijke afweging van de burgemeester in overleg met de officier van justitie. De rechter zal achteraf dienen te toetsen of de vrees gegrond was.
In de voorgestelde artikelen van de Wet wapens en munitie (WWM) is bepaald dat de politie in een veiligheidsrisicogebied wapen- en munitiecontroles kan uitvoeren op verpakkingen van goederen, vervoermiddelen en aan de kleding van personen (art. 50, derde lid, 51, derde lid en 52 derde lid WWM), nadat de officier van justitie daartoe een last heeft gegeven. De officier van justitie dient in zijn bevel te vermelden op grond van welke feiten en omstandigheden hij van die bevoegdheid gebruik wil maken. Dit bevel is maximaal twaalf uur van kracht.
Aanwijzing van het gebied geschiedt op basis van een aan de APV toe te voegen artikel, dat luidt:
"De burgemeester kan, bij verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens, dan wel bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, openbare wegen, met inbegrip van de daaraan gelegen voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven, aanwijzen als veiligheidsrisicogebied".
De aanwijzing van een gebied gebeurt in overleg met de driehoek. Melding van aanwijzing van een gebied aan de Raad dient zo spoedig mogelijk te gebeuren. Het aanwijzingsbesluit dient ook bekendgemaakt te worden via publicatie in een "van overheidswege uitgegeven blad of een dag-, nieuws-, of huis-aan-huis-blad, dan wel op een andere geschikte wijze."
Tegen het aanwijzingsbesluit kan beroep ingesteld worden (bestuursrecht). Wanneer de verstoring of de vrees niet meer aanwezig is, dient de burgemeester de gebiedsaanwijzing in trekken (art. 151b, zesde lid Gemw).
2 - Wapengeweld in Amsterdam
2.1 Ontwikkelingen sinds 1990
Net als in de rest van Nederland viel in Amsterdam na 1990 een flinke stijging te bespeuren van het aantal slachtoffers door het gebruik van vuurwapens. Cijfers van overvallen, meldingen en gewonden bleven hier niet bij achter. Voor het opstellen van deze beleidsnotitie is een overzicht gemaakt van de cijfers met betrekking tot wapengeweld. In de onderstaande tabel staan de statistieken voor de wapenincidenten uitgesplitst naar delict.
Tabel 1: Statistieken wapenincidenten 1998-2002 (in noot: Getallen voor inbeslagnames kunnen sterk variëren door inbeslagname van grote partijen)
Meldingen 1998 1999 2000 2001 2002
Schietpartijen 161 145 139 126 84
Steekpartijen 341 302 288 303 220
Zwaaien met vuurwapens 271 300 266 253 181
Zwaaien met steekwapens 484 436 400 362 311
Vuurwapengebruik
Doden 35 21 21 17 10
Gewonden 55 47 28 29 28
Overvallen 283 303 260 210 180
Aantal inbeslagnames 433 635 437 242 155
Aangehouden verdachten 371 447 600 486 354
Het overzicht maakt duidelijk dat sinds 1998 het aantal incidenten is gestabiliseerd. Hieraan ligt ten grondslag het tot prioriteit maken van het wapenprobleem bij de politie, door onder meer het besteden van intensieve aandacht aan de werking van de Wet wapens en munitie met een daarvoor benodigde extra inzet. Er zijn verschillende acties ondernomen om het wapenbezit terug te dringen, zoals het afkondigen van een generaal pardon voor het inleveren van wapens en het verhogen van het aantal wapencontroles op scholen en bij de horeca. Hiervoor was de vrijwillige medewerking van bevolking, instellingen en café-eigenaren noodzakelijk. Bovendien vergen de verschillende acties ook veel inzet van de politie, terwijl deze capaciteit ook op andere manieren kan worden ingezet.
In de volgende paragraaf staan wij uitgebreider stil bij het beleid dat in het kader van het beleidsprogramma Aanpak Agressie en Geweld is ondernomen om het wapenbezit terug te dringen.
Een volgende constatering is dat de cijfers voor 2002 na een daling sinds 1998 een stijging laten zien. Het is nog te vroeg om te concluderen dat hier sprake is van een trendmatige stijging, maar duidelijk is wel dat de cijfers een grillig patroon vertonen. Het niveau van incidenten blijft hoe dan ook onaanvaardbaar hoog en lijkt bovendien onderhevig aan bepaalde conjuncturele ontwikkelingen.
2.2 Onderzoek naar wapenincidenten in regio Amsterdam-Amstelland
Afgezien van de in paragraaf 2.1 gepresenteerde algemene cijfers is door de regiopolitie Amsterdam-Amstelland gericht onderzoek gedaan naar voorvallen met wapens in de regio. In de periode januari 2000-mei 2002 zijn in de regio Amsterdam-Amstelland de aantallen incidenten met wapens gemeten, waarbij de gegevens uitgewerkt zijn naar tijd en plaats (wijk, buurt en straat).
Uit het onderzoek kwam naar voren dat zich in de periode van het onderzoek (29 maanden) 9.750 wapenvoorvallen hebben voorgedaan in de regio. In bijna 60% van de gevallen ging het om straatroof en bedreiging. Eenvoudige en zware mishandeling, overvallen en doodslag/moord vormden samen ongeveer 25% van de incidenten.
Uit de gegevens blijkt ook dat slechts tien wijkteams van de politie te maken hebben met meer dan de helft van alle incidenten (5.047 van in totaal 9.750). Tot die groep horen wijkteams uit een beperkt aantal stadsdelen. Uit de lijst van de tien wijkteams met het meeste incidenten blijkt voorts dat twee gebieden met uitzonderlijk veel meer wapenincidenten te kampen hebben dan andere: Centrum en Zuidoost.
Tabel 2: Wijkteams met meeste wapenvoorvallen; meetperiode januari 2000-mei 2002
1. Ganzenhoef 821 Zuidoost
2. Flierbosdreef 782 Zuidoost
3. Beursstraat 568 Centrum
4. NZ. Voorburgwal 511 Centrum
5. Sloten (i.o.) 473 Slotervaart/Overtoomse veld
6. Surinameplein 436 De Baarsjes
7. Linneausstraat 388 Oost/Watergraafsmeer
8. Lodewijk van Deijselstr. 379 Geuzenveld/Slotermeer
9. Meer en Vaart 348 Osdorp
10. Lijnbaansgracht 341 Centrum
Het onderzoek strekt zich ook uit tot een kleinere schaal dan de wijkteams, namelijk het buurtniveau. Daardoor is nog nauwkeuriger vast te stellen waar de incidenten zich voordoen. Een beperkt aantal buurten in het centrum blijkt verantwoordelijk voor 16,1% van alle incidenten. Ook bij deze meting scoorden bepaalde buurten in Zuidoost hoog.
2.3 Wapenaanpak in Amsterdam
De wapenaanpak is als actie nr. 2 'Amsterdam wapenvrij' onderdeel van het Programma Aanpak Agressie & Geweld. Het beleid is erop gericht een stedelijk klimaat te creëren waarin het bezit van wapens onacceptabel is. Het in 1998 uitgezette beleid heeft bijgedragen aan verminderd wapengebruik in Amsterdam, maar niet voldoende.
Zoals eerder gemeld gebeurde dat door verschillende acties, onder meer het afkondigen van een generaal pardon voor het inleveren van wapens, het verhogen van het aantal wapencontroles op scholen en bij de horeca, en ook het opnemen in de APV van een sluitingsgrond voor openbare gebouwen bij het vinden van wapens.
Daarnaast is het in de noodgebieden verboden om openlijk messen of andere voorwerpen die als steekwapen kunnen worden gebruikt voorhanden te hebben. De noodgebieden liggen in de stadsdelen Binnenstad en Zuidoost. In de binnenstad mogen bovendien tussen 22:00 uur en 7:00 uur geen categorie IV-wapens gedragen of voorhanden zijn. Categorie IV-wapens zijn voorwerpen waarvan redelijkerwijs mag worden aangenomen dat ze, gelet op de aard of omstandigheid waaronder ze worden aangetroffen, voor geen ander doel bestemd zijn dan het aanbrengen van letsel of het bedreigen van een ander persoon. Zo'n omstandigheid is naar aanleiding van een aantal geweldsdelicten onder het uitgaanspubliek door een driehoeksbesluit in 1998 voor dit gebied in het leven geroepen. Hierdoor veranderde overigens niets aan de opsporingsbevoegdheid van de politie.
Tot slot is in 1999 in Zuidoost een actie gehouden om na te gaan of het met de bestaande wet mogelijk was om gebiedsgebonden controles uit te voeren. De rechter noemde de actie onrechtmatig.
3 - Uitvoering wapencontroles
3.1 Invoering wapencontroles
Door het in hoofdstuk 2 genoemde samenstel van uiteenlopende maatregelen en verscherpt optreden van de politie in het algemeen, is het wapenbezit enigszins teruggedrongen. De effectiviteit van deze maatregelen is beperkt. Sommige rusten op basis van vrijwilligheid; mensen dienen zelf hun wapens in te leveren, scholen kunnen zelf beslissen of zij meedoen met wapencontroles of niet. Veel andere middelen dan de huidige zijn niet voorhanden. Het is dan ook de vraag of de huidige stabilisatie in stand kan worden gehouden, of dat bezit en gebruik van wapens op deze basis verder kan worden teruggedrongen, en als dat al kan op welke termijn.
In het driehoeksoverleg is daarom overlegd over toepassing van de nieuwe Wet Van de Camp om in afgebakende gebieden de veiligheid terug te brengen. De driehoek is ervan overtuigd dat het wenselijk is ook in Amsterdam veiligheidsrisicogebieden aan te wijzen en over te gaan tot actieve wapencontroles. Om welke gebieden het moet gaan leidt de driehoek af uit de algemene cijfers van de politie en het gerichte onderzoek dat het Regiokorps heeft uitgevoerd.
De burgemeester is op grond hiervan voornemens de volgende gebieden als veiligheidsrisicogebieden aan te wijzen:
1 Centrum/Binnenstad:
De Ruyterkade, IJtunnel, Prins Hendrikkade, Nieuwe Herengracht, Herengracht, Reguliersgracht, Lijnbaansgracht, Nieuwe Vijzelstraat, Weteringlaan, Stadhouderskade, Nassaukade tot nr. 380, Leidsegracht, Herengracht, Huidenstraat, Wijde
Heisteeg, Singel, Droogbak.
2 Zuidoost:
Burgemeester Stramanweg, Dolingadreef, Daalwijkdreef, Elsrijkdreef, provinciale weg S113, metrolijn tot aan Bijlmerdreef (inclusief station Ganzenhoef), Bijlmerdreef, 's-Gravendijkdreef, Gaasperparkpad, Kantershofpad, Nellesteinpad, Karspeldreef, Gooiseweg, Gulden Kruispad, Flierbosdreef, Karspeldreef, voetpad Karspeldreef-Hoogoorddreef, spoor- en metrolijn tussen Hoogoorddreef en Burgemeester Stramanweg (inclusief station Bijlmer).
Ad.1 Nadere onderbouwing Centrum/Binnenstad: In de buurten in het Centrum zijn relatief de hoogste aantallen incidenten per hectare gemeten. Er vonden in totaal 1575 incidenten plaats. Deze concentreerden zich met name rond de Wallen, het Centraal Station en de uitgaansgebieden.
Ad.2 Nadere onderbouwing Zuidoost: In het gebied omschreven als Zuidoost lagen de buurten die in absolute zin de hoogste aantallen incidenten maten. Hier vonden in totaal 1089 incidenten plaats. Deze concentreerden zich met name rond Ganzenhoef en Kraaiennest.
3.2 Uitvoering
Ingevolge artikel 151b, vijfde lid, Gemw brengt de burgemeester de gebiedsaanwijzing zo spoedig mogelijk ter kennis van de raad en de officier van justitie. Voordat de politie daadwerkelijk tot wapencontrole in het veiligheidsrisicogebied kan overgaan, dient de officier van justitie hier nog toe te gelasten. De officier van justitie moet, zoals eerder opgemerkt, in het bevel te vermelden op grond van welke feiten en omstandigheden wapencontrole noodzakelijk wordt geacht. Zonder deugdelijke grondslag kan derhalve geen wapencontrole plaats vinden. In de last wordt vastgelegd op welke gronden, welke tijdstippen en in welk gebied de politie op wapens mag controleren. De last stelt in feite de functie van het veiligheidsrisicogebied 'in werking'. In de last moet komen te staan voor hoe lang de last geldig is en hoe groot het gebied is waarin gecontroleerd mag worden. De controle mag niet langer en over een groter gebied worden uitgevoerd dan strikt noodzakelijk is. Het gebied waarop de last betrekking heeft hoeft niet samen te vallen met het veiligheidsrisicogebied. Het is bijvoorbeeld denkbaar dat controles in de Binnenstad zich wisselend richten op het gebied rond het Centraal Station, de
Wallen of de uitgaansgebieden. De feiten dienen zo actueel mogelijk te zijn. Tussen de motivatie voor het aanwijzen van een gebied en de last moet natuurlijk enige mate van overeenkomst zijn. Anders gezegd; de gronden waarop besloten wordt een bepaald gebied aan te wijzen, moeten voor een gedeelte ook de gronden zijn die terugkomen in de motivering voor de last.
3.3 Werkwijze van de politie
De wijze waarop gecontroleerd wordt, is afhankelijk van het soort gebied, de gewenste mate van inzet en het tijdstip waarop de last wordt afgegeven.
Ieder gebied heeft karakteristieken die bepalen welke personen in het gebied aanwezig zijn, wanneer ze daar zijn en hoe ze er komen (woon-, uitgaans, forensen-, toeristen- en winkelgebieden).
Bij het controleren op wapens is dan ook elke keer een ander soort opzet nodig. Voor elke wapencontrole wordt een draaiboek ontwikkeld dat gericht is op de specifieke situatie. Hiervoor wordt een operationeel plan van aanpak gemaakt, waarbij gekeken wordt naar:
• Precieze locatie(s) (één of meerdere op verschillende tijdstippen);
• Tijdstippen en duur;
• Wijze van controle (voertuigen /of personen, en steekproefsgewijs of iedereen);
• Aantal te controleren voertuigen en/of personen;
• Aantal in te zetten politiemedewerkers etc;
• Voorschriften en beleidsgrenzen.
De bevoegdheid om feitelijk over te gaan tot algemeen onderzoek op wapens binnen een veiligheidsrisicogebied is voorbehouden aan de officier van justitie. Nadat de last is afgegeven kan worden gestart met de operationele uitvoering door de politie in de verschillende gebieden.
3.4 Persoonlijke integriteit
In debatten in de Tweede Kamer is veel aandacht besteed aan mogelijke schending van de persoonlijke integriteit bij het controleren. Deze zorg wordt uiteraard gedeeld door de driehoek. De driehoek acht mogelijke inbreuken echter verantwoord gezien het belang van de controles. Uit het voorgaande moge blijken dat de driehoek erop zal toezien dat toepassing omgeven zal worden met uiterste zorgvuldigheid. Het publiek zal worden gevraagd om begrip en medewerking. In de Memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, wordt ten aanzien van de noodzakelijkheid van een bepaalde vrijheidsbeperking het volgende gemeld: "Zo dient volgens de jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de mens (EHRM) met betrekking tot dit vereiste sprake te zijn van een dringende maatschappelijke behoefte, dient de beperking proportioneel te zijn in relatie tot het beoogde legitieme doel en dienen de redenen de voor de beperking worden gegeven, relevant en voldoende te zijn." De driehoek heeft zich bij het bepalen van het onderhavige beleid laten leiden door dezelfde overwegingen.
3.5 Evaluatie
Om zicht te houden op de effecten van de controles wordt de eerste jaren evaluatieonderzoek gedaan. Concrete invulling moet nog plaatsvinden. Wat de effectmeting betreft wordt gedacht aan indicatoren als het aantal ter kennis van de politie gekomen incidenten en verplaatsing van de problematiek. Het evaluatieonderzoek moet ook materiaal opleveren om de vraag te antwoorden in hoeverre de grenzen van de gekozen risicogebieden juist zijn getrokken: is bij nader inzien bijstelling nodig? Tenslotte moet de evaluatie aangeven of na verloop van tijd gekozen moet worden voor andere dan de nu beoogde twee gebieden.
Amsterdam, 24 september 2002 De Burgemeester van Amsterdam."
4.7. Het Hof heeft kennelijk - en terecht - tot uitgangspunt genomen dat het besluit van de burgemeester van
Amsterdam van 26 juni 2003 in verband staat met en beoordeeld moet worden in het licht van diens besluit van
20 november 2002. Dat brengt mee dat ook de motivering die aan die onderscheidenlijke besluiten is gegeven, in samenhang dient te worden bezien. Gelet daarop is niet zonder meer begrijpelijk dat en waarom het Hof - dat geen blijk heeft gegeven de notitie van 24 september 2002, waarnaar in de motivering van eerstgenoemd besluit wordt verwezen, in zijn beoordeling te hebben betrokken - heeft geoordeeld dat ten aanzien van die besluiten sprake is van een "ernstig tekortschietende motivering".
4.8. Het middel is in zoverre terecht voorgesteld.
5. Slotsom
Hetgeen hiervoor is overwogen brengt mee dat de bestreden uitspraak niet in stand kan blijven en als volgt moet worden beslist.
6. Beslissing
De Hoge Raad:
Vernietigt de bestreden uitspraak;
Wijst de zaak terug naar het Gerechtshof te Amsterdam, opdat de zaak op het bestaande hoger beroep opnieuw wordt berecht en afgedaan.
Dit arrest is gewezen door de vice-president F.H. Koster als voorzitter, en de raadsheren J.P. Balkema, W.A.M. van Schendel, J. de Hullu en W.M.E. Thomassen, in bijzijn van de griffier S.P. Bakker, en uitgesproken op 20 februari 2007.