Uitspraak
200503854/1.
Datum uitspraak: 9 november 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de burgemeester van Utrecht,
appellant,
tegen de uitspraak in zaak no. SBR 05/783 van de voorzieningenrechter van de rechtbank Utrecht van 20 april 2005 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te Utrecht
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2005 heeft appellant (hierna: de burgemeester) het gebied Amsterdamsestraatweg en omgeving - dat wordt begrensd door de Sint Josephlaan, Marnixlaan, Royaards van den Hamkade, Laan van Engelswier, Nieuwe Pijlsweerdstraat, Kerkweg, Kruisweg, Herenweg, Singelstraat, Weerdsingel WZ, Daalsetunnel en de spoorlijn Utrecht-Amsterdam - te Utrecht van 1 februari 2005 tot 1 augustus 2005 aangewezen als veiligheidsrisicogebied (hierna: het aanwijzingsbesluit).
Bij besluit van 30 maart 2005 heeft de burgemeester het daartegen door [wederpartij] gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 20 april 2005, verzonden op 21 april 2005, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Utrecht (hierna: de voorzieningenrechter) het daartegen door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd, de burgemeester opgedragen om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, en het aanwijzingsbesluit geschorst tot zes weken na bekendmaking van de nieuw te nemen beslissing op bezwaar. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester bij brief van 29 april 2005, bij de Raad van State ingekomen op 2 mei 2005, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 6 juni 2005 heeft [wederpartij] van antwoord gediend.
Bij besluit van 13 juni 2005, verzonden op 15 juni 2005, heeft de burgemeester opnieuw beslist op het bezwaar van [wederpartij] tegen het besluit van 3 januari 2005 en dat bezwaar ongegrond verklaard.
Op 23 augustus 2005 heeft de rechtbank Utrecht de stukken inzake het door [wederpartij] bij de rechtbank tegen het besluit van 13 juni 2005 ingestelde beroep ter verdere behandeling doorgezonden aan de Afdeling.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van de burgemeester en van [wederpartij]. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 september 2005, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. D. Kool, ambtenaar bij de gemeente, en [wederpartij] in persoon, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) heeft een ieder recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
Ingevolge artikel 8, tweede lid, van het EVRM is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voorzover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Artikel 151b van de Gemeentewet luidt, voorzover thans van belang, als volgt:
1. De raad kan bij verordening de burgemeester de bevoegdheid verlenen om bij verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens, dan wel bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, een gebied, met inbegrip van de daarin gelegen voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven, aan te wijzen als veiligheidsrisicogebied. In een veiligheidsrisicogebied kan de officier van justitie de bevoegdheden, bedoeld in de artikelen 50, derde lid, 51, derde lid, en 52, derde lid, van de Wet wapens en munitie toepassen.
2. De burgemeester gaat niet over tot aanwijzing als veiligheidsrisicogebied dan na overleg met de officier van justitie in het overleg, bedoeld in artikel 14 van Pro de Politiewet 1993.
3. De aanwijzing als veiligheidsrisicogebied wordt gegeven voor een bepaalde duur die niet langer is en voor een gebied dat niet groter is dan strikt noodzakelijk voor de handhaving van de openbare orde.
4. De beslissing tot gebiedsaanwijzing wordt op schrift gesteld en bevat een omschrijving van het gebied waarop deze van toepassing is alsmede de geldigheidsduur.
6. Zodra de verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens, dan wel de ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, bedoeld in het eerste lid, is geweken, trekt de burgemeester de gebiedsaanwijzing in.
Ingevolge de artikelen 50, derde lid, 51, derde lid en 52, derde lid, van de Wet wapens en munitie kan de officier van justitie gelasten dat in gebieden die overeenkomstig artikel 151b, eerste lid, van de Gemeentewet, door de burgemeester als veiligheidsrisicogebied zijn aangewezen tegenover een ieder de bevoegdheden kunnen worden uitgeoefend om verpakkingen van goederen, met inbegrip van reisbagage en vervoermiddelen te onderzoeken op wapens of munitie, alsmede tegenover een ieder de bevoegdheid kan worden uitgeoefend om hem aan zijn kleding te onderzoeken op de aanwezigheid van wapens of munitie. Het bevel bevat een omschrijving van het aangewezen gebied en de geldigheidsduur die niet langer dan twaalf uur mag bedragen. Het bevel bevat voorts de feiten en omstandigheden, op grond waarvan de toepassing van de bevoegdheden om de verpakking van goederen, met inbegrip van reisbagage, vervoermiddelen en een ieder aan zijn kleding te onderzoeken op wapens of munitie noodzakelijk wordt geacht.
Ingevolge artikel 10b van de Algemene Plaatselijke Verordening Utrecht (hierna: de APV) kan de burgemeester, overeenkomstig het bepaalde in artikel 151b van de Gemeentewet, bij verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens, dan wel bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, een veiligheidsrisicogebied aanwijzen.
2.2. Ten aanzien van het hoger beroep van de burgemeester, voorzover betrekking hebbend op de schorsing van het aanwijzingsbesluit, overweegt de Afdeling als volgt.
2.2.1. De voorzieningenrechter heeft het aanwijzingsbesluit met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) geschorst tot zes weken na de bekendmaking van de nieuw te nemen beslissing op bezwaar. Bij besluit van 13 juni 2005, verzonden op 15 juni 2005, heeft de burgemeester opnieuw beslist op het bezwaar van [wederpartij]. Het aanwijzingsbesluit was derhalve geschorst tot zes weken na 15 juni 2005, oftewel tot 27 juli 2005. Nu de schorsing is uitgewerkt is het belang van de burgemeester bij een beoordeling van de schorsing komen te vervallen. Mitsdien komt de Afdeling niet toe aan de beoordeling van hetgeen de burgemeester heeft aangevoerd inzake de overwegingen die de voorzieningenrechter ten grondslag heeft gelegd aan zijn schorsingsbesluit.
2.2.2. Het hoger beroep, voorzover betrekking hebbend op de schorsing van het aanwijzingsbesluit, is niet-ontvankelijk.
2.3. De Afdeling stelt vast dat het aanwijzingsbesluit gold tot 1 augustus 2005. Aangezien de uitspraak in (hoger) beroep gevolgen zal kunnen hebben voor een volgend aanwijzingsbesluit hebben partijen nog belang bij beoordeling van hetgeen (overigens) in (hoger) beroep is aangevoerd.
2.4. Ten aanzien van het hoger beroep van de burgemeester, voorzover gericht tegen de gegrondverklaring van het door [wederpartij] ingestelde beroep en de vernietiging van het besluit van 30 maart 2005, overweegt de Afdeling als volgt.
2.4.1. De burgemeester betoogt, mede onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 28 juni 2004 (LJN-nummer AP5618), dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat [wederpartij] geen rechtstreeks belang heeft bij het aanwijzingsbesluit.
2.4.2. Dit betoog faalt. De bevoegdheden als bedoeld in de artikelen 50, derde lid, 51, derde lid, en 52, derde lid, van de Wet wapens en munitie kunnen slechts worden uitgeoefend in gebieden die daartoe door de burgemeester zijn aangewezen. Die aanwijzing markeert derhalve de ruimte waarbinnen van die bevoegdheden onder meer jegens [wederpartij] gebruik kan en mag worden gemaakt. Dat tot daadwerkelijke uitoefening van die bevoegdheden eerst kan worden overgegaan nadat de officier van justitie daartoe bevel heeft gegeven, doet er niet aan af dat [wederpartij] reeds door het aanwijzingsbesluit rechtstreeks in zijn belang wordt getroffen. De Afdeling betrekt bij dit oordeel dat uit de parlementaire geschiedenis terzake de totstandkoming van artikel 151b van de Gemeentewet blijkt dat is beoogd om voor burgers in het aangewezen veiligheidsrisicogebied tegen een aanwijzingsbesluit rechtsbescherming open te stellen bij de bestuursrechter (Kamerstukken II, 26 865, nr. 7, p. 14). Dat dit oogmerk is verlaten nadat het wetsvoorstel zodanig was gewijzigd dat de bevoegdheid om feitelijk over te gaan tot preventief fouilleren eerst ontstaat nadat de officier van justitie het bevel als hiervoor bedoeld heeft gegeven, blijkt niet uit de Kamerstukken. Ook in Kamerstukken van na de hiergenoemde wijziging van het wetsvoorstel is door het Tweede-Kamerlid Van de Camp, die het wetsvoorstel heeft ingediend, verklaard dat tegen een besluit tot aanwijzing van een gebied als veiligheidsrisicogebied bij de bestuursrechter in beroep kan worden opgekomen (Kamerstukken II, 26 865, nr. 7, p. 14, Kamerstukken I, 26 865, nr. 75a, p. 1). Uit de Kamerstukken blijkt voorts dat met die wijziging van het wetsvoorstel juist is beoogd om de beperking van grondrechten die door het aanwijzingsbesluit mogelijk wordt met zoveel mogelijk waarborgen te omkleden, waaronder de mogelijkheid om tegen het aanwijzingsbesluit bij de bestuursrechter op te komen. De voorzieningenrechter is tot dezelfde slotsom gekomen.
De voorzieningenrechter heeft voorts - onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 9 maart 2005 in zaak no.
200406652/1(AB 2005, 251 en JB 2005/121) - op grond van de omstandigheid dat [wederpartij]'s woning zich in het aangewezen gebied bevindt met juistheid geconcludeerd dat [wederpartij] belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij het aanwijzingsbesluit.
200406652/1(AB 2005, 251 en JB 2005/121) - op grond van de omstandigheid dat [wederpartij]'s woning zich in het aangewezen gebied bevindt met juistheid geconcludeerd dat [wederpartij] belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij het aanwijzingsbesluit.
2.4.3. Het hoger beroep, voorzover betrekking hebbend op de gegrondverklaring van het door [wederpartij] ingestelde beroep en de vernietiging van het besluit van 30 maart 2005, is ongegrond. De uitspraak dient in zoverre te worden bevestigd.
2.5. De Afdeling komt thans toe aan bespreking van het beroep dat [wederpartij] op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24, eerste lid, en artikel 6:18, eerste lid, van de Awb, geacht wordt te hebben ingesteld tegen het besluit van 13 juni 2005. Daarbij is het door [wederpartij] bij de rechtbank Utrecht ingediende beroepschrift betrokken.
2.5.1. Het desbetreffende gebied is bij besluit van 3 januari 2005 voor de vierde maal aangewezen als veiligheidsrisicogebied, en wel van 1 februari 2005 tot 1 augustus 2005. Dat gebied is eerder van 15 mei 2003 tot 15 augustus 2003, van 1 november 2003 tot 1 februari 2004 en van 1 april 2004 tot 15 mei 2004 als veiligheidsrisicogebeid aangewezen geweest. In de gemeente Utrecht zijn tevens de gebieden Binnenstad / Hoog Catharijne / Stationsgebied en de kop van Lombok als veiligheidsrisicogebied aangewezen (geweest).
2.5.2. De burgemeester heeft aan het besluit van 13 juni 2005 ten grondslag gelegd dat zich in het aangewezen gebied ten opzichte van andere delen van de stad verhoudingsgewijs veel wapengerelateerde incidenten voordoen, dat bij fouilleringsacties nog steeds verboden wapens worden aangetroffen, dat de politie de gebiedsaanwijzing noodzakelijk acht, en dat aan de Amsterdamsestraatweg diverse horecagelegenheden zijn gelegen die gerelateerd zijn aan ongewenste situaties, zoals verkoop van (hard)drugs, welke verkoop vaak gepaard gaat met andere vormen van criminaliteit.
De burgemeester stelt zich voorts in het bestreden besluit op het standpunt dat de gebiedsaanwijzing niet strijdig is met artikel 8 van Pro het EVRM, aangezien de aanwijzing bij wet is voorzien en zij in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de openbare veiligheid en het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten. Aan het algemene belang om verstoring van de openbare orde te kunnen voorkomen door fouillering in het aangewezen gebied mogelijk te maken dient, aldus de burgemeester, meer belang te worden gehecht dan aan het belang dat [wederpartij] heeft om niet het risico te lopen gefouilleerd te worden en van de gestelde waardedaling van zijn woning.
2.5.3. [wederpartij] betoogt dat het besluit van 13 juni 2005 disproportioneel is en dat met minder ingrijpende middelen de openbare orde ter plaatse kan worden gehandhaafd, zodat het besluit strijdig is met artikel 8 van Pro het EVRM, en dat het besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. Voorts heeft hij aangevoerd dat het aangewezen gebied groter is dan strikt noodzakelijk, aangezien de aanwijzing beperkt had kunnen blijven tot de Amsterdamsestraatweg, waaraan alle horecagelegenheden zijn gelegen. Tevens heeft hij aangevoerd dat niet is aangegeven waarom voor aanwijzing van de periode van 1 februari 2005 tot 1 augustus 2005 is gekozen, en dat de aanwijzing voor een langere duur geldt dan strikt noodzakelijk is, aangezien de aanwijzing beperkt had kunnen blijven tot de nachtelijke uren waarin de vrees voor verstoring van de openbare orde reëel is.
2.5.4. De Afdeling stelt voorop dat de burgemeester bij het nemen van een aanwijzingsbesluit een ruime beoordelingsmarge toekomt. Het is aan hem om, na overleg met de officier van justitie in het zogenaamde driehoeksoverleg als bedoeld in artikel 14 van Pro de Politiewet 1993, te beoordelen of verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens, dan wel ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, aanwijzing van een veiligheidsrisicogebied rechtvaardigt, en om daarbij alle verschillende bij het nemen van een dergelijk besluit betrokken belangen tegen elkaar af te wegen, waaronder enerzijds het belang van handhaving van de openbare orde en anderzijds het recht van een ieder op eerbiediging van zijn privé leven. De duur van de aanwijzing dient niet langer, en de omvang van het gebied niet groter te zijn dan noodzakelijk voor de handhaving van de openbare orde. De door de burgemeester gemaakte keuzen dienen deugdelijk te zijn gemotiveerd en proportioneel te zijn met de dreigende schending van het privé leven van een ieder in het aangewezen gebied.
De rechter zal zich bij de beoordeling van een aanwijzingsbesluit terughoudend moeten opstellen en zal slechts kunnen toetsen of het besluit strijdig is met wettelijke voorschriften, of de burgemeester in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat gebiedsaanwijzing in verband met (ernstige vrees voor) verstoring van de openbare orde noodzakelijk was, en of de burgemeester bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot de aanwijzing heeft kunnen komen.
2.5.5. Blijkens het na bezwaar gehandhaafde aanwijzingsbesluit is tot gebiedsaanwijzing overgegaan in verband met (ernstige vrees voor) verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens in verband met aan de Amsterdamsestraatweg gelegen horecagelegenheden. Hoewel de burgemeester heeft gesteld dat het gebied rondom de Amsterdamsestraatweg een probleemgebied is en dat meerdere maatregelen zijn genomen om in dat gebied de openbare orde te beheersen, bevat het bestreden besluit en het dossier slechts een geringe hoeveelheid informatie terzake van wapengerelateerde criminaliteit ter plaatse. Evenwel heeft de burgemeester, gelet op de omstandigheid dat uit het dossier blijkt dat zich op de Amsterdamsestraatweg in 2004 nog regelmatig incidenten hebben voorgedaan met (vuur)wapens, voldoende concrete aanwijzingen voor een (dreigende) gevaarssituatie als bedoeld in artikel 151b, eerste lid, van de Gemeentewet in de periode van 1 februari 2005 tot 1 augustus 2005. Op grond daarvan heeft hij zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat nog steeds sprake was van (ernstige vrees voor) verstoring van de openbare orde, zodat tot aanwijzing van de Amsterdamsestraatweg als veiligheidsrisicogebied kon worden overgegaan.
2.5.6. De burgemeester heeft naast de Amsterdamsestraatweg tevens meerdere noordoostelijk en zuidwestelijk van die weg gelegen straten aangewezen. De burgemeester heeft zich op het standpunt gesteld dat voor terugdringing van verboden wapenbezit niet kon worden volstaan met aanwijzing van louter de Amsterdamsestraatweg zelf als veiligheidsrisicogebied, omdat indien bekend is dat alleen kan worden gefouilleerd op de Amsterdamsestraatweg het risico groot is dat dragers van verboden wapens zich niet meer over die weg verplaatsen, maar over de straten in de directe omgeving daarvan. Mede gelet op de geografische situatie ter plaatse wordt niet onaannemelijk geacht dat dragers van verboden wapens via de omliggende straten fouillering op de Amsterdamsestraatweg zouden kunnen ontwijken. Mitsdien heeft de burgemeester de gebiedsaanwijzing niet hoeven te beperken tot de Amsterdamsestraatweg. De door [wederpartij] aangevoerde omstandigheid dat het verkeer door het aangewezen gebied gebruik moet maken van de in de Amsterdamsestraatweg gelegen onderdoorgang onder de spoorlijn Utrecht-Hilversum, zodat door aanwijzing van die onderdoorgang voor de gehele Amsterdamsestraatweg kan worden bereikt dat het door de Amsterdamsestraatweg gaande verkeer gefouilleerd kan worden op verboden wapenbezit, leidt niet tot een ander oordeel, aangezien de Amsterdamsestraatweg van andere zijden via diverse andere wegen dan via de spoorwegonderdoorgang kan worden bereikt.
2.5.7. Blijkens het besluit van 13 juni 2005 is het gebied thans voor een langere periode aangewezen dan bij de drie eerdere aanwijzingsbesluiten omdat bij fouilleringsacties in verband met de eerdere aanwijzingsbesluiten diverse verboden wapens zijn aangetroffen en er in het jaar 2004 een toename is geweest van het aantal (vuurwapen)gerelateerde incidenten in het gebied ten opzichte van het jaar 2003. Ter zitting heeft de burgemeester verklaard dat de aanwijzing niet is beperkt tot de nachtelijke uren omdat die beperking met zich zou kunnen brengen dat het dragen van verboden wapens zich verplaatst naar andere uren.
De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de mate waarin de openbare orde in het aangewezen gebied door de aanwezigheid daarin van verboden wapens (dreigt) te worden verstoord niet een gebiedsaanwijzing van zes maanden rechtvaardigt. Voorts is aannemelijk dat aanwijzing uitsluitend gedurende de nachtelijke uren met zich kan brengen dat illegaal wapenbezit zich naar de daguren verplaatst. Dat, zoals [wederpartij] heeft gesteld, uit de dossierstukken, waaronder statistische gegevens en evaluatieonderzoeken, niet blijkt dat eerdere gebiedsaanwijzingen hebben geleid tot een significante daling van het wapenbezit, leidt niet tot een ander oordeel. Hierbij is van belang dat bij fouilleringsacties nog steeds, zij het in beperkte mate, verboden wapens worden aangetroffen, en dat niet kan worden uitgesloten dat de door het aanwijzingsbesluit geschapen mogelijkheid om een ieder te fouilleren heeft bijgedragen aan een vermindering van verboden wapenbezit, zodat uit de omstandigheid dat bij fouilleringsacties geen aanzienlijke hoeveelheid verboden wapens is aangetroffen niet zonder meer kan worden opgemaakt dat het aanwijzingsbesluit niet leidt tot het daarmee beoogde resultaat.
2.5.8. De Afdeling stelt ten aanzien van het beroep op artikel 8 van Pro het EVRM voorop dat fouillering een inmenging vormt in het recht op privé leven als neergelegd in artikel 8, eerste lid, van het EVRM, en dat die inmenging een redelijkerwijs voorzienbaar gevolg is van het aanwijzingsbesluit. Deze inmenging is bij wet, te weten de Gemeentewet, de APV en de Wet wapens en munitie, voorzien. De burgemeester heeft zich, gelet op de beoordelingsmarge die de lidstaten blijkens artikel 8 van Pro het EVRM hebben, op het standpunt kunnen stellen dat deze inmenging haar rechtvaardiging vindt in de beperkingsgronden van het tweede lid van artikel 8 van Pro het EVRM, te weten het belang van de openbare veiligheid en het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, en dat deze inmenging, gelet op hetgeen hiervoor in overwegingen 2.5.5. tot en met 2.5.7. is vermeld, in dit geval niet in strijd is met de eisen van dringende maatschappelijke noodzaak en evenredigheid.
2.5.9. Geconcludeerd wordt dat het betoog van [wederpartij] faalt. De burgemeester heeft in redelijkheid kunnen besluiten dat de gebiedsaanwijzing in verband met (ernstige vrees voor) verstoring van de openbare orde noodzakelijk was, en hij heeft het belang van handhaving van de openbare orde, dat met het aanwijzingsbesluit wordt gediend, zwaarder kunnen laten wegen dan het belang dat [wederpartij] heeft bij het voorkomen van schending van zijn privacy en waardevermindering van zijn woning.
2.5.10. Het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 13 juni 2005 is ongegrond.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep van de burgemeester van Utrecht niet-ontvankelijk voorzover het de schorsing van het besluit van de burgemeester van Utrecht van 26 januari 2005 (kenmerk 04.020745 OOV) tot zes weken na de bekendmaking van de nieuw te nemen beslissing op bezwaar betreft;
II. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
III. verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van de burgemeester van Utrecht van 13 juni 2005 (kenmerk 05/007315 JZ) ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W. van den Brink, Voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. D. Roemers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Broodman, ambtenaar van Staat.
w.g. Van den Brink w.g. Broodman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 november 2005
91-450.