ECLI:NL:PHR:2007:AZ2475

• Datum uitspraak: 20 februari 2007
• Publicatiedatum: 5 april 2013
• Zaaknummer: 00225/06
• Instantie: Parket bij de Hoge Raad
• Type: Conclusie
• Rechtsgebied: Strafrecht
• Uitkomst: Vrijspraak
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl
• Verwijzingen: 46 uitgaand · 1 inkomend

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Toetsing rechtmatigheid aanwijzing veiligheidsrisicogebied en preventieve fouillering in Amsterdam

De zaak betreft de strafrechtelijke vervolging van verdachte wegens het opzettelijk niet voldoen aan een bevel tot medewerking aan een preventieve fouillering in een door de burgemeester van Amsterdam aangewezen veiligheidsrisicogebied. De aanwijzing van dit gebied vond plaats bij besluiten van 20 november 2002 en 26 juni 2003, waarbij het gebied werd omschreven en de geldingsduur werd vastgesteld. De officier van justitie gaf een last af voor fouillering in dit gebied.

Het hof sprak verdachte vrij omdat het aanwijzingsbesluit onvoldoende gemotiveerd was en daarmee het bevel niet rechtsgeldig was. De Hoge Raad stelt dat de strafrechter de rechtmatigheid van het aanwijzingsbesluit en het daarop gebaseerde bevel volledig moet toetsen, ook als de bestuursrechtelijke weg voor de verdachte niet openstaat. De toetsing moet aansluiten bij de bestuursrechtelijke toets, waarbij de burgemeester een ruime beoordelingsmarge heeft, maar het besluit proportioneel en deugdelijk gemotiveerd moet zijn.

De Hoge Raad oordeelt dat het hof onvoldoende heeft onderzocht of de motivering van het besluit van 26 juni 2003, in samenhang met het eerdere besluit en de onderliggende notitie, ontoereikend was. Ook heeft het hof het openbaar ministerie niet in de gelegenheid gesteld nadere onderbouwing te leveren. Daarom is de uitspraak van het hof vernietigd en wordt de zaak terugverwezen voor nieuwe beoordeling.

De zaak benadrukt de noodzaak van een zorgvuldige motivering van veiligheidsrisicogebieden en de rol van de strafrechter bij de toetsing van bevelen tot preventieve fouillering, waarbij grondrechten zoals het recht op privacy en vrijheid worden betrokken. De wetgever heeft expliciet gekozen voor een tijd- en plaatsgebonden aanpak met waarborgen tegen disproportionele inbreuken.

Uitkomst: De Hoge Raad vernietigt het arrest van het hof en bepaalt dat de strafrechter de rechtmatigheid van het aanwijzingsbesluit en het bevel tot fouillering volledig moet toetsen.

Conclusie

Nr. 00225/06

Mr. Knigge

Zitting: 14 november 2006

Conclusie inzake:

[verdachte]

1. Het Gerechtshof te Amsterdam heeft verdachte op 23 september 2005 vrijgesproken van het tenlastegelegde.

2. De Advocaat-Generaal bij het Hof heeft beroep in cassatie ingesteld en een middel van cassatie voorgesteld. Namens verdachte is het cassatieberoep tegengesproken door mr. J. Boksem, advocaat te Leeuwarden.

3. Het middel komt met rechts- en motiveringsklachten op tegen de door het Hof gegeven vrijspraak die erop is gegrond dat de motivering van het Aanwijzingsbesluit als bedoeld in art. 151b Gemeentewet van de burgemeester van Amsterdam niet voldoet aan de in het derde lid van die bepaling gestelde eisen, althans dat op dat besluit ten onrechte het bepaalde in art. 151b, zesde lid, Gemeentewet niet is toegepast.

4. Aan verdachte is tenlastegelegd dat:

"hij op of omstreeks 19 februari 2004 te Amsterdam opzettelijk niet heeft voldaan aan een bevel of een vordering, krachtens artikel 50 en/of 51 en/of 52 van de Wet Wapens en Munitie, in elk geval krachtens enig wettelijk voorschrift gedaan door [verbalisant 1], adspirant agent van politie bij het Regionale politiekorps Amsterdam-Amstelland, die was belast met de uitoefening van enig toezicht en/of die was belast met en/of bevoegd verklaard tot het opsporen en/of onderzoeken van strafbare feiten, immers heeft verdachte toen en daar opzettelijk, nadat deze ambtenaar hem had bevolen, althans van hem had gevorderd zijn, verdachtes, medewerking te verlenen aan een (zogenaamde) preventieve fouilleringsactie, geen gevolg gegeven aan dit bevel of die vordering".

5. De bestreden uitspraak houdt, voorzover voor de beoordeling van het middel van belang, het volgende in:

"Aan de verdachte is, overeenkomstig de op artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht toegesneden tenlastelegging, ten laste gelegd - kort gezegd - dat hij op 19 februari 2004 te Amsterdam opzettelijk niet heeft voldaan aan een krachtens de artikelen 50, 51 en 52 Wet wapens en munitie gegeven bevel of vordering om medewerking te verlenen aan een zogenaamde preventieve fouilleringsactie.

In deze zaak staat - voorzover van belang - het volgende vast.

Bij besluit van 20 november 2002 heeft de burgemeester van Amsterdam het gebied te Amsterdam dat wordt begrensd door de De Ruijterkade, de IJ-tunnel, de Prins Hendrikkade, de Nieuwe Herengracht, de Herengracht, de Reguliersgracht, de Lijnsbaansgracht, de Nieuwe Vijzelstraat, de Weteringlaan, de Stadhouderskade, de Nassaukade tot nummer 380, de Leidsegracht, de Herengracht, de Huidenstraat, de Wijde Heisteeg, de Singel en de Droogbak, met inbegrip van de genoemde wegen - en mitsdien een groot gedeelte van de Amsterdamse binnenstad - aangewezen als zogenaamd veiligheidsrisicogebied. Het besluit had een geldingsduur van zes maanden en trad in werking op 23 november 2002.

Bij besluit van 26 juni 2003 heeft de burgemeester van Amsterdam genoemd gebied (enigszins nader omschreven) opnieuw aangewezen als veiligheidsrisicogebied, zulks met ingang van 1 juli 2003 en met een geldingsduur van twaalf maanden.

De burgemeester van Amsterdam heeft deze (hernieuwde) aanwijzing (en daarmee naar de kern de verlenging van de geldingsduur van het eerdere besluit) - slechts - gemotiveerd met de gronden dat in het genoemde veiligheidsrisicogebied nog geen significante daling van (vuur)wapengerelateerde incidenten geconstateerd kan worden en dat, ondanks het feit dat er regelmatig preventief fouilleeracties plaatsvinden, nog steeds bij elke actie (vuur)wapens in beslag worden genomen.

Bij besluit van 24 juni 2004 heeft de burgemeester van Amsterdam genoemd gebied andermaal aangewezen als veiligheidsrisicogebied, zulks met ingang van 1 juli 2004 en zulks wederom voor een periode van twaalf maanden.

Ook ten aanzien van dit besluit heeft de burgemeester van Amsterdam volstaan met een summiere motivering zoals hiervoor is weergegeven, met dien verstande dat die is gaan luiden dat in het genoemde veiligheidsrisicogebied ondanks een significante daling nog steeds relatief veel wapengerelateerde incidenten plaatsvinden en dat ondanks het feit dat er regelmatig preventief fouilleeracties plaatsvinden nog steeds bij elke actie (vuur)wapens in beslag worden genomen.

Bij besluit van 18 februari 2004 heeft de officier van justitie te Amsterdam, gezien de voormelde aanwijzing van de burgemeester van Amsterdam van 26 juni 2003, gelast dat in de periode van 19 februari 2004 te 15.00 uur tot en met 20 februari 2004 te 00.00 uur in het aangewezen veiligheidsrisicogebied door de bij of krachtens artikel 141 van het Wetboek van Strafvordering aangewezen ambtenaren tegenover een ieder de bevoegdheden kunnen worden uitgeoefend als bedoeld in de artikelen 50, 51 en 52 van de Wet wapens en munitie. De advocaat-generaal heeft desgevraagd medegedeeld dat er van kan worden uitgegaan dat dit bevel niet op zichzelf stond voor de genoemde periode maar dat zowel daaraan voorafgaand als daaropvolgend soortgelijke bevelen zijn gegeven.

Op 19 februari 2004 te 19.43 uur waren [verbalisant 1] en [verbalisant 2], onderscheidenlijk aspirant agent en brigadier van politie, Regiopolitie Amsterdam-Amstelland, in het in voormeld veiligheidsriscogebied gelegen Metrostation Waterlooplein belast met - in de bewoordingen van het door hen opgemaakte proces-verbaal (nummer 200405014-2) - een "preventieve fouilleer actie in het kader van de aanwijzing van de burgemeester van Amsterdam van 26 juni 2003". Naar de - onweersproken - mededeling dienaangaande van de verdachte was sprake van een oefening ten behoeve van aspirant-agenten.

De - toen 56-jarige - verdachte betrad (na het gedaan hebben van boodschappen in een supermarkt en op weg naar huis) op genoemde datum en genoemd tijdstip met een boodschappentas in zijn hand genoemd Metrostation. Op de hem toen en daar gestelde vraag van voornoemde verbalisanten, die de verdachte mededeelden dat zij bezig waren met een preventieve fouilleeractie, of zij hem mochten fouilleren, heeft de verdachte ontkennend geantwoord en onder meer gezegd dat hij het ongepast vond "om publiekelijk te worden gefouilleerd". Nadat de verbalisanten van de verdachte vervolgens hadden gevorderd om zijn medewerking te verlenen en dat hij zich bij weigering aan een misdrijf zou schuldig maken, heeft de verdachte gezegd: "U mag mij niet fouilleren".

De verdachte is vervolgens op de genoemde datum om 19.45 uur aangehouden en overgebracht, eerst naar de mobiele post van het wijkteam van het bureau van politie aan de Beursstraat te Amsterdam, die stond opgesteld aan de Nieuwmarkt te Amsterdam, en na voorgeleiding aan de aldaar aanwezige hulpofficier van justitie P.C.E. Smit naar genoemd bureau. Bij de insluitingsfouillering van de verdachte werden geen voor inbeslagname vatbare voorwerpen aangetroffen. Na verhoor, waarin de verdachte weigerde een verklaring af te leggen, werd de verdachte na overleg van voornoemde Smit met de "hopper" I. van den Berg om 21.30 uur heengezonden.

De Politierechter te Amsterdam heeft bij het vonnis waarvan beroep de verdachte - kort gezegd - ter zake van overtreding van artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht veroordeeld tot een geldboete van € 150.

Het Hof overweegt over het door de verdachte ingestelde hoger beroep als volgt.

Artikel 151b van de Gemeentewet luidt - voorzover van belang - als volgt:

1. De raad kan bij verordening de burgemeester de bevoegdheid verlenen om bij verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens, dan wel bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, een gebied, met inbegrip van de daarin gelegen voor het publiek openstaande gebouwen en de daarbij behorende erven, aan te wijzen als veiligheidsrisicogebied. In een veiligheidsrisicogebied kan de officier van justitie de bevoegdheden, bedoeld in de artikelen 50, derde lid, 51, derde lid en 52 derde lid van de Wet wapens en munitie toepassen.

2. De burgemeester gaat niet over tot aanwijzing als veiligheidsrisicogebied dan na overleg met de officier van justitie in het overleg, bedoeld in artikel 14 van de Politiewet 1993.

3. De aanwijzing als veiligheidsrisicogebied wordt gegeven voor een bepaalde duur die niet langer is en voor een gebied dan niet groter is dan strikt noodzakelijk voor de handhaving van de openbare orde.

4. De beslissing tot gebiedsaanwijzing wordt op schrift gesteld en bevat een omschrijving van het gebied waarop deze van toepassing is alsmede de geldigheidsduur. (...)

5. (...)

6. Zodra de verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens, dan wel de ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, als bedoeld in het eerste lid, is geweken trekt de burgemeester de gebiedsaanwijzing in. (...)

Artikel 52 lid 3 van de Wet wapens en munitie luidt als volgt:

In gebieden die overeenkomstig artikel 151b, eerste lid, van de Gemeentewet door de burgemeester als veiligheidsrisicogebied zijn aangewezen kan de officier van justitie gelasten dat tegenover een ieder de bevoegdheid kan worden uitgeoefend om hem aan zijn kleding te onderzoeken op de aanwezigheid van wapens of munitie. Het bevel bevat een omschrijving van het aangewezen gebied en de geldigheidsduur die niet langer dan twaalf uur mag bedragen. Het bevel bevat voorts de feiten en omstandigheden, op grond waarvan de toepassing van de bevoegdheid om een ieder aan zijn kleding te onderzoeken op wapens of munitie noodzakelijk wordt geacht.

Een last als bedoeld in laatstgenoemd artikel is niet openbaar en daartegen staan bezwaar onderscheidenlijk een - bestuursrechtelijke - beroepsgang niet open.

Mede in aanmerking genomen de ingrijpendheid van een fouillering als waarvan hier sprake is en de inbreuk die deze maakt op het recht op vrijheid van een ieder en op het recht op eerbiediging van ieders persoonlijke levenssfeer, gezien voorts de bewoordingen alsmede zin en strekking van artikel 151b lid 1 van de Gemeentewet en in aanmerking genomen dat vanwege de inbreuk die een fouillering als de onderhavige maakt op bedoelde rechten restrictieve uitleg van het bepaalde in dat artikel geboden is, moet er van worden uitgegaan dat de in artikel 151b lid 1 van de Gemeentewet neergelegde bevoegdheid slechts binnen strikte grenzen op grond van een deugdelijke motivering kan worden uitgeoefend.

Blijkens de voormelde feiten voldoen de besluiten van de burgemeester van Amsterdam en ook dat van 26 juni 2003 daaraan niet. Vastgesteld moet worden dat sprake is van een zowel naar de tijd als naar gebied genomen zeer ruime aanwijzing. Mede gezien de daartoe in ernstige mate tekortschietende motivering, voldoen die besluiten geenszins aan de in lid 3 van artikel 151b van de Gemeentewet gestelde eisen, onderscheidenlijk is daarop het bepaalde in lid 6 van artikel 151b van de Gemeentewet ten onrechte niet toegepast.

De conclusie daarvan is dat die besluiten en derhalve ook, althans in ieder geval dat van 26 juni 2003 onbevoegd is genomen en dus rechtskracht ontbeert. Gevolg daarvan is dat reeds daarom eveneens het genoemde bevel van de officier van justitie van 18 februari 2004 rechtskracht ontbeert.

Voormelde overwegingen leiden bovendien tot de conclusie dat de bedoelde besluiten zich niet verdragen met de bescherming van de rechten op - kort gezegd - persoonlijke vrijheid en eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer als bedoeld in artikel 5 onderscheidenlijk 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Aan de, wat artikel 8 EVRM betreft in lid 2 daarvan opgenomen, eisen die worden gesteld aan het kunnen maken van inbreuken daarop voldoen die besluiten immers evenmin.

De conclusie van het vorenoverwogene is dan ook dat de verdachte van het hem ten laste gelegde dient te worden vrijgesproken.

Bij die stand van zaken kan hetgeen door de raadsman van de verdachte ter terechtzitting in hoger beroep met een beroep op het arrest van de Hoge Raad van 26 november 1957 (NJ 1958, 356) nog is aangevoerd, kort gezegd inhoudende dat de verdachte dient te worden vrijgesproken van het hem ten laste gelegde feit op de grond dat het optreden van verbalisanten op last van de officier van justitie niet kan worden aangemerkt als optreden krachtens een wettelijk voorschrift in de zin van artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht nu de verdachte weliswaar eventueel handelen van de verbalisanten (waaronder fouillering) zou moeten dulden of gedogen maar dat van hem geen medewerking kon worden gevergd, buiten beschouwing blijven. Bij de beoordeling van dat verweer heeft de verdachte immers geen - redelijk - belang."

6. De in de beslissing van het Hof genoemde bepalingen art. 151b Gemeentewet en art. 52, derde lid, Wet wapens en munitie, zijn ingevoegd bij Wet van 13 juli 2002 (Stb. 2002, 420), in werking getreden met ingang van 15 september 2002 (Stb. 2002, 459). De totstandkomingsgeschiedenis van deze wet (een initiatief-voorstel van Tweede-Kamerlid Van de Camp) houdt, voorzover voor de beoordeling van belang, het volgende in:

"Aangezien deze geweldsproblematiek sterk in bepaalde gebieden en rond bepaalde tijden is geconcentreerd is een tijd- en gebiedgerichte aanpak aangewezen. In de thans door de gemeenten en politie gevoelde tekortkomingen wordt met dit wetsvoorstel voorzien, door de burgemeester de bevoegdheid te verlenen dergelijke gebieden voor een bepaalde tijd aan te wijzen als gebieden met een verhoogd veiligheidsrisico in verband met de (vermoede) aanwezigheid van wapens. Binnen deze "veiligheidsrisicogebieden" wordt de mogelijkheid geopend preventief te fouilleren en vervoermiddelen en bagage te onderzoeken op de aanwezigheid van wapens."

(Kamerstukken II, 1999-00, 26 865, nr. 5 (MvT zoals gewijzigd n.a.v. het advies van de RvS), p. 1)

"5.1. Het bestuursrechtelijke spoor: preventief fouilleren in veiligheidsrisicogebieden

5.1.1. Inleiding

Dit wetsvoorstel opent de mogelijkheid voor de burgemeester om in bijzondere gevallen een bepaald gebied aan te wijzen als "veiligheidsrisicogebied". Een dergelijk gebied wordt gekenmerkt door een hoog risico op geweldsincidenten en dreigingen met (vuur)wapens. In het bijzonder kan hierbij gedacht worden aan concentraties van uitgaansgelegenheden die in avond en nacht uit een oogpunt van openbare orde en veiligheid een bijzondere gevaarzetting met zich meebrengen. Ook kan gedacht worden aan grote (sport)manifestaties met een verhoogd risico op verstoring van de openbare orde en veiligheid en gebieden met voortdurende drugsoverlast. (...)

5.1.2. Relevante bepalingen in de Grondwet en internationale verdragen

Terwijl aan de ene kant een uitbreiding van de bevoegdheden bij het tegengaan van geweld is vereist, dient aan de andere kant een duidelijke begrenzing aan de bevoegdheid te worden gegeven. Van een ongeclausuleerde bevoegdheid voor de politie kan en mag geen sprake zijn. Op grond van artikel 8 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM)en artikel 17 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke rechten (BUPO) is een wettelijke regeling vereist. Een algemene bevoegdheid tot fouillering op wapens zou bovendien in strijd komen met artikel 10 van de Grondwet, waarin het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer is vastgelegd. Bij of krachtens de wet is beperking van dit grondrecht mogelijk. Op grond van artikel 8 EVRM is geen inmenging van enig openbaar gezag in het privé-leven toegestaan, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van onder andere, de openbare veiligheid of het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten en de bescherming van de gezondheid. De voorgestelde bevoegdheid dient verschillende van de in artikel 8 EVRM genoemde belangen, met name het belang van de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten en de bescherming van de gezondheid. Bij de beantwoording van de vraag of een bepaalde beperking noodzakelijk is in een democratische samenleving, geniet de nationale wetgever een ruime beoordelingsvrijheid ("margin of appreciation") (in noot: EHRM 26 april 1979, Publ. EHRM A 30, par. 49, NJ 1980, 146 (Sunday Times)). Deze beoordelingsvrijheid is echter niet onbeperkt. Zo dient volgens jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de Mens (EHRM) met betrekking tot dit vereiste sprake te zijn van een dringende maatschappelijke behoefte ("pressing social need"), dient de beperking proportioneel te zijn in relatie tot het beoogde legitieme doel ("proportionate to the legitimate aim pursued")(in noot EHRM 7 december 1976, Publ. EHRM, A 24, par. 48 (Handyside)) en dienen de redenen die voor de beperking worden gegeven, relevant en voldoende te zijn ("relevant en sufficient"). Het wetsvoorstel is tegen het licht van deze jurisprudentiegehouden. In dit verband is van belang dat de noodzaak voor dit wetsvoorstel is aangetoond door de feiten zoals die uit de in paragraaf 2 aangehaalde rapporten blijken. Tevens tonen de commentaren van de verschillende instanties aan dat bij de verantwoordelijke autoriteiten een brede behoefte aan deze regeling bestaat. Ten slotte zij voor wat betreft de proportionaliteit opgemerkt dat nadrukkelijk in de regeling een beperking in tijd en plaats is opgenomen. (...)

5.1.4. Toepasselijkheid van de Algemene wet bestuursrecht

De aanwijzing door de burgemeester van een gebied als veiligheidsrisicogebied is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Dit houdt onder meer in dat het besluit bekend moet worden gemaakt op de wijze voorzien in artikel 3:42 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op grond van dit artikel geschiedt bekendmaking van een besluit door kennisgeving van het besluit of van de zakelijke inhoud ervan in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag-, nieuws, of huis-aan-huisblad, dan wel op een andere geschikte wijze. Het kan voorkomen dat een besluit zodanig kort van tevoren wordt genomen dat het niet meer kan worden afgedrukt. In dat geval kan worden volstaan met "een andere geschikte wijze". Hierbij kan gedacht worden aan het bekendmaken van het besluit bij de belangrijkste toegangswegen naar het als veiligheidsrisicogebied aangewezen gebied. Ook indien publicatie in een blad nog wel mogelijk is, heeft daarnaast bekendmaking bij de toegang tot een gebied de voorkeur. Door die publicatie is het best gewaarborgd dat de bezoekers van de aanwijzing op de hoogte worden gesteld. Tevens kan van de publicatie reeds een preventieve werking uit gaan. Doelstelling van de aanwijzing als veiligheidsrisicogebied is immers niet dat zoveel mogelijk wapens in beslag worden genomen, maar dat de veiligheid in het gebied wordt verhoogd doordat bezoekers geen wapens bij zich hebben. Tegen een aanwijzing als veiligheidsrisicogebied staat bezwaar en beroep open op grond van de Awb."

(Kamerstukken II, 1999-00, 26 865, nr. 5 (MvT zoals gewijzigd n.a.v. het advies van de RvS), p. 5-7)

"Artikel 174b, eerste lid, Gemeentewet

Om het bijzondere karakter van de maatregel te benadrukken is er de uitdrukkelijke clausulering aangebracht dat er sprake moet zijn van een verstoring van de openbare orde, dan wel ernstige vrees voor het ontstaan daarvan. Met de zinsnede "ernstige vrees voor het ontstaan daarvan" wordt aangesloten bij de terminologie van de artikelen 175 en 176 Gemeentewet. Vrees is een subjectief begrip. De vrees moet echter wel objectiveerbaar zijn, in die zin dat er in redelijkheid sprake van moet zijn. De rechter moet aan de hand van de feiten die tot de vrees aanleiding hebben gegeven kunnen toetsen of deze gerechtvaardigd is. De vrees kan bijvoorbeeld ontstaan uit politie-informatie ter zake of uit eerdere (dreiging van) incidenten.

Artikel 174b, tweede lid, Gemeentewet

De begrenzing in de tijd mag niet ruimer zijn dan nodig is om het gevaar af te wenden. Deze zal een zo specifiek mogelijke datum en tijd moeten bevatten opdat wordt voldaan aan eisen van redelijkheid en proportionaliteit. Er is van afgezien om een concrete maximale duur van de aanwijzing te noemen aangezien deze afhankelijk is van de aard van de omstandigheden die tot de aanwijzing van een veiligheidsrisicogebied aanleiding geven. De aanwijzing kan voor een bepaalde avond zijn, maar, bijvoorbeeld in geval van meerdaagse sportevenementen, ook voor een aantal dagen."

(Kamerstukken II, 1999-00, 26 865, nr. 5 (MvT zoals gewijzigd n.a.v. het advies van de RvS), p.8)

"Ik acht het wenselijk het wetsvoorstel preventief fouilleren op het terrein van de democratische inbedding in overeenstemming te brengen met het reeds in werking getreden wetsvoorstel bestuurlijk ophouden. Ik heb daarom besloten het wetsvoorstel zo te wijzigen dat de gemeenteraad een verordening kan opstellen waarbij aan de burgemeester de bevoegdheid wordt toegekend om een veiligheidsrisicogebied aan te wijzen. De omstandigheden waaronder de gebiedsaanwijzing kan geschieden blijven daarbij gelijk aan die in de versie van het wetsvoorstel tot op dit moment. Nu de gemeenteraad kan beslissen om al of niet bij verordening aan de burgemeester de bevoegdheid toe te kennen om preventief te fouilleren, bestaat er minder bezwaar tegen om de aanwijzing zonodig voor een meerdaags of enkele weken durend evenement te laten gelden. Voorop moet wel blijven staan dat de termijn waarvoor de aanwijzing geldt niet langer is dan strikt noodzakelijk. Een permanente aanwijzing is dus in strijd met deze wet. Is een gebied eenmaal aangewezen dan hoeft voor iedere afzonderlijke fouilleringsactie geen apart driehoeksoverleg plaats te vinden. De leden van de SGP-fractie vragen hiernaar. De wet bestuurlijk ophouden kent geen maximale termijn waarbinnen de burgemeester de bevoegdheid tot bestuurlijk ophouden mag uitoefenen. Alleen de termijn waarbinnen iemand bestuurlijk mag worden opgehouden is in de tijd begrensd. Omdat het gaat om een vrijheidsbeneming is een maximum onmisbaar. Ook het gebruik van de noodbevoegdheden die aan de burgemeester toekomen krachtens de artikelen 175 en 176 van de Gemeentewet is niet in de tijd begrensd. In artikel 175 van de Gemeentewet is het uitoefenen van de bevoegdheid begrensd tot de periode waarin sprake is "van oproerige beweging, van ernstige wanordelijkheden of van rampen of zware ongevallen, dan wel ernstige vrees voor het ontstaan daarvan". Ik acht het niet wenselijk om in dit wetsvoorstel anders dan in bovengenoemde wetten wel een begrenzing in de tijd aan te geven. (...)

De leden van diverse fracties vragen verder naar de beperking van het gebied. Het is onmogelijk hiervoor een omschrijving te geven. Ook hier geldt dat de omvang van het gebied zo beperkt moet zijn als strikt nodig is om het beoogde doel te realiseren. Het kan een straat zijn, enkele straten of een (deel van een) wijk. Ik wijs er op dat de bevoegdheden die de burgemeester thans bezit op basis van de artikelen 175 en 176 evenmin een gebiedsbegrenzing kennen."

(Kamerstukken II, 2000-01, 26865, nr. 7 (nota n.a.v. het verslag), p. 4-5)

"De vraag bij hoeveel geweldsincidenten en welke mate van geweld een burgemeester over kan gaan tot het aanwijzen van veiligheidsrisicogebieden is evenmin te beantwoorden als bijvoorbeeld de vraag na hoeveel incidenten een burgemeester over mag gaan tot bestuurlijke ophouding. Overigens wijs ik er op dat de incidenten niet reeds behoeven te hebben plaatsgevonden. Ernstige vrees is voldoende. Of de ernstige vrees voldoende is om over te gaan tot aanwijzing als veiligheidsrisicogebied behoort tot de bestuurlijke afweging van de burgemeester, in overleg met de officier van justitie. Of de vrees ernstig genoeg was is achteraf ter toetsing voorbehouden aan de rechter."

(Kamerstukken II, 2000-01, 26865, nr. 7 (nota n.a.v. het verslag), p. 7)

"De leden van de fracties van D66, GPV, RPF en SGP vragen naar de invulling van het begrip "ernstige vrees". De SGP vraagt hierbij om concrete voorbeelden van politie-informatie ter zake, eerder incidenten of eerdere dreiging van incidenten. Het begrip "ernstige vrees" heb ik bewust in de tekst opgenomen omdat het een bestaand begrip is in artikel 175, eerste lid van de Gemeentewet. Vrees is een subjectief begrip, maar voor de rechter moet wel objectiveerbaar zijn waarop deze vrees is gebaseerd. Een eerder incident kan aanleiding zijn tot deze ernstige vrees, zoals ik reeds in de memorie van toelichting heb aangegeven.

(Kamerstukken II, 2000-01, 26865, nr. 7 (nota n.a.v. het verslag), p. 9)

De leden van de SGP-fractie vragen tot slot wie in de zin van de Algemene wet bestuursrecht als belanghebbenden kunnen worden aangeduid bij een besluit als bedoeld in deze wet. Een gebiedsaanwijzing door de burgemeester is een besluit van algemene strekking en valt daarmee onder het bereik van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het rechtsgevolg dat uit het besluit voortvloeit is erin gelegen dat door de gebiedsaanwijzing de mogelijkheid bestaat dat burgers in het desbetreffende gebied aan de kleding worden onderzocht. Hiermee wordt hun grondrecht ingeperkt. Tegen een besluit tot gebiedsaanwijzing kan door belanghebbenden beroep worden ingesteld bij de (sector bestuursrecht van de) rechtbank. Alvorens in beroep te kunnen gaan dient de belanghebbende bezwaar te maken bij de burgemeester (artikel 7:1 van de Awb). Onder de categorie van belanghebbenden vallen allen die een rechtstreeks bij de aanwijzing betrokken, individueel bepaald belang hebben bij het aangewezen gebied. Het gaat hierbij in elk geval om de bewoners van het gebied en degenen die er een bedrijf hebben of in het gebied werkzaam zijn. Niet is uitgesloten dat iedereen die aangeeft het gebied te willen bezoeken, door de bestuursrechter als belanghebbende wordt aangemerkt."

(Kamerstukken II, 2000-01, 26865, nr. 7 (nota n.a.v. het verslag), p. 14)

"Algemeen

Het bevel van de officier van justitie De belangrijkste wijziging die ik ten opzichte van het oorspronkelijke voorstel heb aangebracht is dat naast de bevoegdheid van de burgemeester om een veiligheidsrisicogebied aan te wijzen, een aparte bevoegdheid voor de officier van justitie is gecreëerd om te gelasten dat de bevoegdheid daadwerkelijk wordt toegepast. Deze bevoegdheid van de officier van justitie is ontleend aan het voorstel van de regering. Hij biedt een extra waarborg dat het preventief fouilleren een strafvorderlijk belang dient. (...)

Beperking in de tijd

In mijn oorspronkelijke voorstel heb ik geen beperking in de tijd aangegeven voor de aanwijzing van een gebied door de burgemeester. Krachtens het door mij voorgestelde artikel 151b, tweede lid, moet de aanwijzing voor een bepaalde duur zijn die niet langer is dan strikt noodzakelijk voor de handhaving van de openbare orde. Ook de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties binden in hun wetsvoorstel de gebiedsaanwijzing door de burgemeester niet aan een termijn. De bevoegdheid van de officier van justitie, die in deze nota van wijziging een plaats krijgt, wordt echter wel aan een tijdslimiet gebonden.

Hiermee kom ik tegemoet aan een door een groot deel van de Kamer naar voren gebrachte wens om aan het preventief onderzoek naar wapens en munitie een uitdrukkelijke begrenzing in de tijd op te nemen. Het bevel van de officier kan niet langer dan 12 uur gelden. Ik heb voor een periode van 12 uur gekozen om hiermee enerzijds aan te geven dat het om een kort tijdsbestek moet gaan, maar om anderzijds wel de mogelijkheid te scheppen een gehele avond en nacht over de bevoegdheid te beschikken. Ik wil zoveel mogelijk voorkomen dat de bevoegdheid afloopt op een moment dat er nog sprake is van (dreigende) verstoring van de openbare orde."

(Kamerstukken II, 2000-01, 26865, nr. 11 (Derde nota van wijziging), p. 4-5)

"Een gebiedsaanwijzing door de burgemeester is een besluit van algemene strekking en valt daarmee onder het bereik van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het rechtsgevolg dat uit het besluit voortvloeit is erin gelegen dat door de gebiedsaanwijzing de mogelijkheid bestaat dat burgers in het desbetreffende gebied aan de kleding worden onderzocht. Hiermee wordt -zoals al eerder gesteld- hun grondrecht ingeperkt. Het van toepassing zijn van de regels uit de Awb betekent onder meer dat een beslissing tot gebiedsaanwijzing, conform artikel 3:42 van de Awb, moet worden bekendgemaakt door kennisgeving van het besluit of de zakelijke inhoud ervan in een van gemeentewege uitgegeven blad of een dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad, dan wel op een andere geschikte wijze. Voorts dient de gebiedsaanwijzing te berusten op een deugdelijke en kenbare motivering. Dit motiveringsvereiste houdt in elk geval in dat de burgemeester aangeeft op basis van welke feiten en omstandigheden de gebiedsaanwijzing noodzakelijk wordt geacht. Tevens moet een nauwkeurige omschrijving worden gegeven van het gebied, wat in elk geval betekent dat het gebied duidelijk wordt afgebakend. Ook dient het besluit de geldigheidsduur van de gebiedsaanwijzing te bevatten (artikel 151b, vierde lid). De duur van de aanwijzing wordt afgestemd op de verwachting van de periode die nodig is om via intensivering van de probleemaanpak, het risico van wapenbezit en -gebruik terug te kunnen brengen naar een aanvaardbaar niveau. Zodra de van toepassing zijnde omstandigheid, genoemd in het eerste lid van artikel 151b, zich niet langer voordoet, trekt de burgemeester de gebiedsaanwijzing in.

Aangezien in de fase die voorafgaat aan de gebiedsaanwijzing door de burgemeester twee organen met name bij de besluitvorming betrokken zijn, de gemeenteraad en de officier van justitie, is in het vijfde lid bepaald dat de burgemeester beide organen in kennis stelt van de gebiedsaanwijzing. Tegen een besluit tot gebiedsaanwijzing kan door belanghebbenden beroep worden ingesteld bij de (sector bestuursrecht van de) rechtbank. Alvorens in beroep te kunnen gaan dient de belanghebbende bezwaar te maken bij de burgemeester (artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)."

(Kamerstukken II, 2000-01, 26865, nr. 11 (Derde nota van wijziging), p. 4-5)

7. Uit deze passages uit de wetshistorie volgt dat de wetgever expliciet een rol heeft toebedacht aan de (bestuurs)rechter wat betreft de toetsing van het besluit van de burgemeester waarbij een gebied wordt aangewezen als veiligheidsrisicogebied. Voorts kan daaruit worden afgeleid dat een dergelijk aanwijzingsbesluit in de tijd en naar de plaats gemeten niet ruimer mag zijn dan strikt noodzakelijk is voor de handhaving van de openbare orde, waarbij dient te worden voldaan aan eisen van redelijkheid en proportionaliteit. Een permanente aanwijzing is in strijd met de wet. De duur van de aanwijzing moet worden afgestemd op de verwachting van de periode die nodig is om via intensivering van de probleemaanpak, het risico van wapenbezit- en gebruik terug te kunnen brengen naar een aanvaardbaar niveau. Zodra de situatie als bedoeld in lid 1 van art. 151b Gemeentewet zich niet meer voordoet trekt de burgemeester de aanwijzing volgens het zesde lid van die bepaling in. Ten slotte volgt eruit dat de motivering van het aanwijzingsbesluit zodanig moet zijn dat de rechter aan de hand van de feiten die tot de geobjectiveerde vrees als bedoeld in art. 151b, eerste lid, Gemeentewet aanleiding hebben gegeven, moet kunnen toetsen of deze vrees gerechtvaardigd is.

8. De wetgever heeft primair gedacht aan de bestuursrechter als degene aan wie een belanghebbende een aanwijzingsbesluit ter toetsing kan voorleggen. In het onderhavige geval lijkt het redelijk om er in cassatie vanuit te gaan - mede op grond van hetgeen in cassatie is aangevoerd door de raadsman van verdachte(1) en gelet op de gedeeltelijk ook in de schriftuur van het Openbaar Ministerie in punt 25 genoemde rechtspraak van de Raad van State(2) - dat voor verdachte in deze zaak de gang naar de bestuursrechter is afgesloten, omdat hij niet als belanghebbende is aan te merken ten aanzien van het hier toepasselijke aanwijzingsbesluit van de burgemeester van Amsterdam van 26 juni 2003.

9. Een in dit verband redelijk vergelijkbare situatie deed zich voor in de zaak die heeft geleid tot HR 24 september 2002, NJ 2003, 80, m.nt. YB. Ook in die zaak was de tenlastelegging toegesneden op art. 184 Sr. Ten laste van de verdachte was bewezen verklaard dat hij meermalen opzettelijk niet had voldaan aan een krachtens art. 2.6.A, eerste dan wel tweede lid, van de APV 1994 van de gemeente Amsterdam gegeven bevel om zich uit het door de burgemeester van Amsterdam als noodgebied aangewezen gebied te verwijderen. Het ging daarbij om twee bevelen voor de duur van acht uren gegeven door een politiefunctionaris en om drie schriftelijke bevelen voor de duur van veertien dagen gegeven door de burgemeester, waartegen de verdachte geen bezwaar of beroep had ingesteld. Voor de beoordeling van het middel zijn de volgende overwegingen uit dat arrest van de Hoge Raad relevant:

"3.4. De in tenlasteleggingen als de onderhavige voorkomende woorden "krachtens een wettelijk voorschrift gegeven bevel", die daarin kennelijk worden gebezigd in dezelfde betekenis als aan die bewoordingen toekomt in art. 184 Sr, dienen aldus te worden verstaan dat van zodanig bevel slechts sprake kan zijn indien dit bevel is gegeven krachtens een verbindend wettelijk voorschrift en in overeenstemming met een op dat voorschrift berustende bevoegdheid (vgl. HR 11 december 1990, NJ 1991, 423).

3.5. Bij een strafrechtelijke vervolging terzake van art. 184 Sr dient de rechter dus te onderzoeken of het in de tenlastelegging genoemde wettelijk voorschrift verbindend is en of het bevel rechtmatig is gegeven alsmede, indien terzake verweer is gevoerd van dat onderzoek te doen blijken en gemotiveerd op dat verweer te beslissen. Het gaat immers om bestanddelen van het in art. 184 Sr opgenomen misdrijf, terwijl daarop betrekking hebbende verweren bij een tenlastelegging als hier aan de orde is, zich weliswaar tegen de tenlastelegging richten en strekken tot vrijspraak, doch niet van louter feitelijke aard zijn maar een of meer rechtsvragen aan de orde stellen. Het voorgaande geldt ook indien tegen het desbetreffende bevel een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang open staat of heeft opengestaan en de verdachte van deze rechtsgang geen gebruik heeft gemaakt door een beroep op de bestuursrechter te doen. Voor een veroordeling is immers vereist dat komt vast te staan dat van een rechtmatig bevel sprake is. Daarom kan niet worden aanvaard dat, bij gebreke van het benutten door de verdachte van de bestuursrechtelijke rechtsgang, een verweer als hiervoor bedoeld kan worden verworpen op de grond dat, nu geen gebruik is gemaakt van de bestuursrechtelijke rechtsgang, ervan moet worden uitgegaan dat het bevel zowel wat de wijze van totstandkomen als wat zijn inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende voorschriften en algemene rechtsbeginselen.

Daarbij verdient nog opmerking dat gevallen als de onderhavige, waarin het niet gaat om strafbaarstelling van handelen zonder vergunning of van handelen in strijd met aan een verleende vergunning verbonden voorschriften, daardoor worden gekenmerkt dat als misdrijf met straf wordt bedreigd het opzettelijk niet voldoen aan in verband met de openbare orde en veiligheid gegeven bevelen die de in art. 12 IVBPR en art. 2 van het Vierde Protocol bij het EVRM gewaarborgde "liberty of movement" beperken.

3.6. In het zich hier niet voordoende geval dat de verdachte de bestuursrechtelijke rechtsgang heeft gevolgd geldt in verband met een behoorlijke taakverdeling tussen de strafrechter en de bestuursrechter en met het oog op het voorkomen van tegenstrijdige uitspraken het volgende. Is het desbetreffende bevel onherroepelijk door de bestuursrechter vernietigd, dan dient de strafrechter van die beslissing van de bestuursrechter uit te gaan. Is het desbetreffende bevel door de bestuursrechter bij onherroepelijke uitspraak in stand gelaten, dan staat zulks er in beginsel aan in de weg dat de strafrechter het verweer dat het wettelijk voorschrift niet verbindend is of het bevel anderszins onrechtmatig is, zelfstandig onderzoekt en daarop beslist. Onder bijzondere omstandigheden kan aanleiding bestaan hierop een uitzondering te maken."

10. De argumenten die in dat geval de weg van toetsing door de strafrechter openstelden, gaan hier ook op. In het bijzonder geldt dat het ook hier gaat om een op art. 184 Sr toegesneden tenlastelegging, zodat voor een veroordeling een rechtmatig gegeven bevel op grond van een verbindend wettelijk voorschrift vereist is. In de toelichting op het middel wordt dit onderkend, maar wordt onder punt 13 gesteld dat het in casu gegeven bevel niet op art. 151b Gemeentewet is gegrond, maar uitsluitend op art. 52 lid 3 Wet wapens en munitie. Derhalve zou de strafrechter slechts hebben te onderzoeken of genoemd art. 52 lid 3 verbindend is en of de door de Officier van Justitie gegeven last en het daarop steunende bevel van de politieambtenaar rechtmatig zijn gegeven De verbindendheid van art. 151b Gemeentewet en de daarop gebaseerde gebiedsaanwijzing zouden daarmee buiten de beoordeling vallen.

11. Deze uitleg van art. 184 Sr lijkt mij niet te stroken met de uit het arrest van de Hoge Raad sprekende grondgedachte dat het strafproces moet voorzien in adequate rechtsbescherming als een burger wordt vervolgd wegens een misdrijf dat bestaat uit het niet voldoen aan een in verband met de openbare orde en veiligheid gegeven bevel dat inbreuk maakt op een door het EVRM gegarandeerd recht. Dat het in casu, anders dan in het bedoelde arrest, niet gaat om de "liberty of movement", maakt daarbij mijns inziens geen relevant verschil. Het in de schriftuur ingenomen standpunt brengt mee dat in een strafrechtelijke procedure niet getoetst zou kunnen worden of de procedurele waarborgen waarmee de aanwijzing van een veiligheidsrisicogebied als bedoeld in art. 151b Gemeentewet is omkleed, zijn nageleefd. Mede in het licht van het ingrijpende karakter van de binnen het aangewezen gebied mogelijke preventieve fouillering, die inbreuk maakt op door art. 8 EVRM beschermde rechten, komt mij die consequentie bepaald onwenselijk voor. Dit geldt te meer ten aanzien van personen door wie ook in een bestuursrechtelijke rechtsgang niet tegen een dergelijke gebiedsaanwijzing kan worden opgekomen.(3)

12. Tot het geheel van wettelijke voorschriften waarop het onderhavige bevel is gebaseerd, moet derhalve ook art. 151b Gemeentewet en de daarop gebaseerde raadsverordening worden gerekend. De (getrapte) bevoegdheidsuitoefening die tot het gegeven bevel heeft geleid, zal voorts in haar geheel door de strafrechter op haar rechtmatigheid getoetst moeten worden. Dit kan ook "opgehangen" worden aan de tekst van art. 52, derde lid, Wet wapens en munitie. Onder een door de burgemeester aangewezen gebied als bedoeld in dat artikellid moet worden verstaan een door de burgemeester rechtsgeldig aangewezen gebied.

13. De vraag is vervolgens hoe de strafrechter invulling zou moeten geven aan de toetsing van het besluit van de burgemeester. In de toelichting op het middel wordt onder punt 12 met een beroep op HR 17 mei 2005, NJ 2005, 374 de stelling verdedigd dat die toetsing zich dient te beperken tot de vraag of de gegeven aanwijzing formeel in overeenstemming is met de wettelijke voorschriften. Ik meen dat de vergelijking met het genoemde arrest niet op gaat. Het ging in dat arrest niet om het misdrijf van art. 184 Sr, maar om dat van art. 272 Sr, dat niet als kernbestanddeel het negeren van een krachtens wettelijk voorschrift gegeven bevel kent. Ik merk daarbij op dat de geheimhoudingsplicht waarvan de schending in art. 272 Sr strafbaar wordt gesteld, niet per se behoeft te berusten op een wettelijk voorschrift, maar ook kan voortvloeien uit ambt of beroep.

14. In het arrest dat betrekking had op art. 184 Sr (NJ 2003, 80) wordt niet van een beperkte rechtmatigheidstoets gesproken. Het lijkt - mede gelet op het uitdrukkelijke verband dat in het arrest wordt gelegd met de bestuursrechtelijke rechtsgang - aangewezen dat de strafrechter aansluiting zoekt bij de wijze waarop de bestuursrechter zich van deze taak kwijt. Tot voorbeeld kan aldus dienen de beslissing van de Afd. Bestuursrechtspraak van de RvS van 9 november 2005 waarin een aanwijzingsbesluit van de burgemeester van Utrecht werd getoetst.(4) Deze beslissing werd gegeven in een procedure die was aangespannen door iemand die binnen het aangewezen gebied woonde (hierna aangeduid als: wederpartij). Zij houdt, voorzover voor de beoordeling van belang, het volgende in:

"2.5. De Afdeling komt thans toe aan bespreking van het beroep dat [wederpartij] op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24, eerste lid, en artikel 6:18, eerste lid, van de Awb, geacht wordt te hebben ingesteld tegen het besluit van 13 juni 2005. Daarbij is het door [wederpartij] bij de rechtbank Utrecht ingediende beroepschrift betrokken.

2.5.1. Het desbetreffende gebied is bij besluit van 3 januari 2005 voor de vierde maal aangewezen als veiligheidsrisicogebied, en wel van 1 februari 2005 tot 1 augustus 2005. Dat gebied is eerder van 15 mei 2003 tot 15 augustus 2003, van 1 november 2003 tot 1 februari 2004 en van 1 april 2004 tot 15 mei 2004 als veiligheidsrisicogebeid aangewezen geweest. In de gemeente Utrecht zijn tevens de gebieden Binnenstad / Hoog Catharijne / Stationsgebied en de kop van Lombok als veiligheidsrisicogebied aangewezen (geweest).

2.5.2. De burgemeester heeft aan het besluit van 13 juni 2005 ten grondslag gelegd dat zich in het aangewezen gebied ten opzichte van andere delen van de stad verhoudingsgewijs veel wapengerelateerde incidenten voordoen, dat bij fouilleringsacties nog steeds verboden wapens worden aangetroffen, dat de politie de gebiedsaanwijzing noodzakelijk acht, en dat aan de Amsterdamsestraatweg diverse horecagelegenheden zijn gelegen die gerelateerd zijn aan ongewenste situaties, zoals verkoop van (hard)drugs, welke verkoop vaak gepaard gaat met andere vormen van criminaliteit.

De burgemeester stelt zich voorts in het bestreden besluit op het standpunt dat de gebiedsaanwijzing niet strijdig is met artikel 8 van het EVRM, aangezien de aanwijzing bij wet is voorzien en zij in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de openbare veiligheid en het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten. Aan het algemene belang om verstoring van de openbare orde te kunnen voorkomen door fouillering in het aangewezen gebied mogelijk te maken dient, aldus de burgemeester, meer belang te worden gehecht dan aan het belang dat [wederpartij] heeft om niet het risico te lopen gefouilleerd te worden en van de gestelde waardedaling van zijn woning.

2.5.3. [wederpartij] betoogt dat het besluit van 13 juni 2005 disproportioneel is en dat met minder ingrijpende middelen de openbare orde ter plaatse kan worden gehandhaafd, zodat het besluit strijdig is met artikel 8 van het EVRM, en dat het besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. Voorts heeft hij aangevoerd dat het aangewezen gebied groter is dan strikt noodzakelijk, aangezien de aanwijzing beperkt had kunnen blijven tot de Amsterdamsestraatweg, waaraan alle horecagelegenheden zijn gelegen. Tevens heeft hij aangevoerd dat niet is aangegeven waarom voor aanwijzing van de periode van 1 februari 2005 tot 1 augustus 2005 is gekozen, en dat de aanwijzing voor een langere duur geldt dan strikt noodzakelijk is, aangezien de aanwijzing beperkt had kunnen blijven tot de nachtelijke uren waarin de vrees voor verstoring van de openbare orde reëel is.

2.5.4. De Afdeling stelt voorop dat de burgemeester bij het nemen van een aanwijzingsbesluit een ruime beoordelingsmarge toekomt. Het is aan hem om, na overleg met de officier van justitie in het zogenaamde driehoeksoverleg als bedoeld in artikel 14 van de Politiewet 1993, te beoordelen of verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens, dan wel ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, aanwijzing van een veiligheidsrisicogebied rechtvaardigt, en om daarbij alle verschillende bij het nemen van een dergelijk besluit betrokken belangen tegen elkaar af te wegen, waaronder enerzijds het belang van handhaving van de openbare orde en anderzijds het recht van een ieder op eerbiediging van zijn privé leven. De duur van de aanwijzing dient niet langer, en de omvang van het gebied niet groter te zijn dan noodzakelijk voor de handhaving van de openbare orde. De door de burgemeester gemaakte keuzen dienen deugdelijk te zijn gemotiveerd en proportioneel te zijn met de dreigende schending van het privé leven van een ieder in het aangewezen gebied.

De rechter zal zich bij de beoordeling van een aanwijzingsbesluit terughoudend moeten opstellen en zal slechts kunnen toetsen of het besluit strijdig is met wettelijke voorschriften, of de burgemeester in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat gebiedsaanwijzing in verband met (ernstige vrees voor) verstoring van de openbare orde noodzakelijk was, en of de burgemeester bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot de aanwijzing heeft kunnen komen.

2.5.5. Blijkens het na bezwaar gehandhaafde aanwijzingsbesluit is tot gebiedsaanwijzing overgegaan in verband met (ernstige vrees voor) verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens in verband met aan de Amsterdamsestraatweg gelegen horecagelegenheden. Hoewel de burgemeester heeft gesteld dat het gebied rondom de Amsterdamsestraatweg een probleemgebied is en dat meerdere maatregelen zijn genomen om in dat gebied de openbare orde te beheersen, bevat het bestreden besluit en het dossier slechts een geringe hoeveelheid informatie terzake van wapengerelateerde criminaliteit ter plaatse. Evenwel heeft de burgemeester, gelet op de omstandigheid dat uit het dossier blijkt dat zich op de Amsterdamsestraatweg in 2004 nog regelmatig incidenten hebben voorgedaan met (vuur)wapens, voldoende concrete aanwijzingen voor een (dreigende) gevaarssituatie als bedoeld in artikel 151b, eerste lid, van de Gemeentewet in de periode van 1 februari 2005 tot 1 augustus 2005. Op grond daarvan heeft hij zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat nog steeds sprake was van (ernstige vrees voor) verstoring van de openbare orde, zodat tot aanwijzing van de Amsterdamsestraatweg als veiligheidsrisicogebied kon worden overgegaan.

2.5.6. De burgemeester heeft naast de Amsterdamsestraatweg tevens meerdere noordoostelijk en zuidwestelijk van die weg gelegen straten aangewezen. De burgemeester heeft zich op het standpunt gesteld dat voor terugdringing van verboden wapenbezit niet kon worden volstaan met aanwijzing van louter de Amsterdamsestraatweg zelf als veiligheidsrisicogebied, omdat indien bekend is dat alleen kan worden gefouilleerd op de Amsterdamsestraatweg het risico groot is dat dragers van verboden wapens zich niet meer over die weg verplaatsen, maar over de straten in de directe omgeving daarvan. Mede gelet op de geografische situatie ter plaatse wordt niet onaannemelijk geacht dat dragers van verboden wapens via de omliggende straten fouillering op de Amsterdamsestraatweg zouden kunnen ontwijken. Mitsdien heeft de burgemeester de gebiedsaanwijzing niet hoeven te beperken tot de Amsterdamsestraatweg. De door [wederpartij] aangevoerde omstandigheid dat het verkeer door het aangewezen gebied gebruik moet maken van de in de Amsterdamsestraatweg gelegen onderdoorgang onder de spoorlijn Utrecht-Hilversum, zodat door aanwijzing van die onderdoorgang voor de gehele Amsterdamsestraatweg kan worden bereikt dat het door de Amsterdamsestraatweg gaande verkeer gefouilleerd kan worden op verboden wapenbezit, leidt niet tot een ander oordeel, aangezien de Amsterdamsestraatweg van andere zijden via diverse andere wegen dan via de spoorwegonderdoorgang kan worden bereikt.

2.5.7. Blijkens het besluit van 13 juni 2005 is het gebied thans voor een langere periode aangewezen dan bij de drie eerdere aanwijzingsbesluiten omdat bij fouilleringsacties in verband met de eerdere aanwijzingsbesluiten diverse verboden wapens zijn aangetroffen en er in het jaar 2004 een toename is geweest van het aantal (vuurwapen)gerelateerde incidenten in het gebied ten opzichte van het jaar 2003. Ter zitting heeft de burgemeester verklaard dat de aanwijzing niet is beperkt tot de nachtelijke uren omdat die beperking met zich zou kunnen brengen dat het dragen van verboden wapens zich verplaatst naar andere uren.

De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de mate waarin de openbare orde in het aangewezen gebied door de aanwezigheid daarin van verboden wapens (dreigt) te worden verstoord niet een gebiedsaanwijzing van zes maanden rechtvaardigt. Voorts is aannemelijk dat aanwijzing uitsluitend gedurende de nachtelijke uren met zich kan brengen dat illegaal wapenbezit zich naar de daguren verplaatst. Dat, zoals [wederpartij] heeft gesteld, uit de dossierstukken, waaronder statistische gegevens en evaluatieonderzoeken, niet blijkt dat eerdere gebiedsaanwijzingen hebben geleid tot een significante daling van het wapenbezit, leidt niet tot een ander oordeel. Hierbij is van belang dat bij fouilleringsacties nog steeds, zij het in beperkte mate, verboden wapens worden aangetroffen, en dat niet kan worden uitgesloten dat de door het aanwijzingsbesluit geschapen mogelijkheid om een ieder te fouilleren heeft bijgedragen aan een vermindering van verboden wapenbezit, zodat uit de omstandigheid dat bij fouilleringsacties geen aanzienlijke hoeveelheid verboden wapens is aangetroffen niet zonder meer kan worden opgemaakt dat het aanwijzingsbesluit niet leidt tot het daarmee beoogde resultaat.

2.5.8. De Afdeling stelt ten aanzien van het beroep op artikel 8 van het EVRM voorop dat fouillering een inmenging vormt in het recht op privé leven als neergelegd in artikel 8, eerste lid, van het EVRM, en dat die inmenging een redelijkerwijs voorzienbaar gevolg is van het aanwijzingsbesluit. Deze inmenging is bij wet, te weten de Gemeentewet, de APV en de Wet wapens en munitie, voorzien. De burgemeester heeft zich, gelet op de beoordelingsmarge die de lidstaten blijkens artikel 8 van het EVRM hebben, op het standpunt kunnen stellen dat deze inmenging haar rechtvaardiging vindt in de beperkingsgronden van het tweede lid van artikel 8 van het EVRM, te weten het belang van de openbare veiligheid en het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, en dat deze inmenging, gelet op hetgeen hiervoor in overwegingen 2.5.5. tot en met 2.5.7. is vermeld, in dit geval niet in strijd is met de eisen van dringende maatschappelijke noodzaak en evenredigheid.

2.5.9. Geconcludeerd wordt dat het betoog van [wederpartij] faalt. De burgemeester heeft in redelijkheid kunnen besluiten dat de gebiedsaanwijzing in verband met (ernstige vrees voor) verstoring van de openbare orde noodzakelijk was, en hij heeft het belang van handhaving van de openbare orde, dat met het aanwijzingsbesluit wordt gediend, zwaarder kunnen laten wegen dan het belang dat [wederpartij] heeft bij het voorkomen van schending van zijn privacy en waardevermindering van zijn woning."

15. Hetgeen omtrent de rechterlijke toetsing van het aanwijzingsbesluit is overwogen in r.o. 2.5.4 geldt in mijn visie dus ook voor de toetsing door de strafrechter. Dat betekent aan de ene kant dat de strafrechter niet op de stoel van de burgemeester mag gaan zitten en de "ruime beoordelingsmarge" die de burgemeester toekomt, moet eerbiedigen. Aan de andere kant betekent het dat de toetsing niet beperkt kan blijken tot de formele vereisten. Voorzover in het middel van een andere opvatting wordt uitgegaan, faalt het.

16. Subsidiair is in de toelichting op het middel, kort samengevat, betoogd dat de motivering van de Aanwijzingsbesluiten in onderlinge samenhang beschouwd en gelet op de notitie van 24 september 2002 "Wapencontroles in veiligheidsrisicogebieden" toereikend is en dat 's Hofs andersluidende oordeel onbegrijpelijk is, mede omdat het Hof die besluiten niet in onderlinge samenhang en in verband met de inhoud van genoemde notitie heeft beschouwd.

17. In verband met de beoordeling van deze subsidiaire klacht is de motivering van het aanwijzingsbesluit van belang. Hier zij opgemerkt dat op de website www.bestuursinformatie.amsterdam.nl alle hierna geciteerde stukken zijn te vinden. Daarop is ook het op 23 november 2002 in werking getreden besluit te vinden van de gemeenteraad van Amsterdam waarbij door invoeging van art. 2.5A in de APV 1994 aan de burgemeester de bevoegdheid is verleend veiligheidsrisicogebieden aan te wijzen. Het ten tijde van het ten laste gelegde feit (19 februari 2004) geldende besluit houdt in dit verband, voorzover hier van belang, het volgende in:

"Aanwijzing veiligheidsrisicogebieden in Centrum, Zuidoost en Venserpolder.

De burgemeester van Amsterdam,

Overwegende:

dat op 24 november 2002 delen van Amsterdam Centrum en Zuidoost aangewezen zijn als veiligheidsrisicogebieden en dat deze aanwijzing duurde tot 24 mei 2003;

dat in de genoemde veiligheidsrisicogebieden nog geen significante daling van (vuur)wapengerelateerde incidenten geconstateerd kan worden;

dat ondanks het feit dat er regelmatig preventief fouilleeracties plaatsvinden nog steeds bij elke actie (vuur)wapens in beslag worden genomen;

dat daarom gewenst is om deze gebieden opnieuw aan te wijzen als veiligheidsrisicogebied;

(...)

Gelet op art. 2.5A van de Algemene Plaatselijke Verordening 1994, vastgesteld bij raadsbesluit van 30 november 1994, nrs. 675 en 865 (Gemeenteblad 1994, afd. 4, volgn. 140), en laatstelijk gewijzigd bij raadsbesluit van 18 juni 2003, nr. 269 (Gemeenteblad 2003, afd. 3A, nr. 135),

Brengt ter algemene kennis dat hij bij zijn besluit van 26 juni 2003, nr. 2003/79459 AB, heeft besloten:

1. aan te wijzen als veiligheidsrisicogebieden:

a het gebied in Amsterdam Centrum begrensd door:

De Ruyterkade, IJtunnel, Prins Hendrikkade, Schippersgracht, Rapenburgerplein, Nieuwe Herengracht, Herengracht, Reguliersgracht, Lijnbaansgracht, Nieuwe Vijzelstraat, Weteringlaan, Stadhouderskade, de Nassaukade tot nr. 380, Leidsegracht, Herengracht, Wijde Heisteeg, Singel en Droogbak, met inbegrip van de hiervoor genoemde wegen en de in dat gebied en aan die wegen gelegen voor het publiek openstaande gebouwen en de bijbehorende erven;

(...)

2. te bepalen, dat dit besluit geldt voor een periode van twaalf maanden;

3. te bepalen, dat dit besluit in werking treedt op 1 juli 2003."

18. Het aanwijzingsbesluit waarnaar in voormeld besluit wordt verwezen houdt, voorzover voor de beoordeling van belang, het volgende in:

"Aanwijzingsbesluit Burgemeester inzake veiligheidsrisicogebieden binnenstad en Zuidoost

De Burgemeester van Amsterdam,

Overwegende:

dat in twee gebieden in de stad sprake is van een sterk verhoogd wapenbezit en van een groot aantal incidenten waarbij wapens zijn gebruikt;

dat voor een motivering van het hiernavolgende besluit wordt verwezen naar de notitie van 24 september 2002, getiteld: Wapencontroles in veiligheidsrisicogebieden, in het bijzonder de paragrafen 2.2 en 3.1 (Gemeenteblad 2002, afd. 1, nr. 617);

Gelet op art. 2.5A van de Algemene Plaatselijke Verordening 1994 (Gemeenteblad 2002, afd. 1, nr. 618),

Brengt ter algemene kennis dat hij op 20 november 2002 heeft besloten:

1. aan te wijzen als veiligheidsrisicogebieden:

a het gebied, begrensd door de De Ruijterkade, de IJ-tunnel, de Prins Hendrikkade, de Nieuwe Herengracht, de Herengracht, de Reguliersgracht, de Lijnbaansgracht, de Nieuwe Vijzelstraat, de Weteringlaan, de Stadhouderskade, de Nassaukade tot nr. 380, de Leidsegracht, de Herengracht, de Huidenstraat, de Wijde Heisteeg, de Singel en de Droogbak, met inbegrip van de hiervoor genoemde wegen, zoals nader aangegeven op de kaart in de bij dit besluit behorende bijlage A;

(...)

2. te bepalen, dat dit besluit geldt voor een periode van zes maanden;

3. te bepalen, dat dit besluit in werking treedt op de dag dat art. 2.5A van de Algemene Plaatselijke Verordening, zoals vastgesteld bij raadsbesluit van 20 november 2002, nr. 618, in werking treedt, te weten: 23 november 2002."

19. De notitie van 24 september 2002, getiteld: Wapencontroles in veiligheidsrisicogebieden, waarnaar in voormeld besluit wordt verwezen behelst het volgende:

"Wapencontroles in veiligheidsrisicogebieden

1 - Wet wapens en munitie

1.1 Inleiding

De samenleving heeft de afgelopen jaren in toenemende mate te maken gekregen met geweldscriminaliteit. Onderzoek ondersteunt die indruk, ook ten aanzien van wapenincidenten. Een toename van het aantal incidenten met wapens in de jaren tachtig en negentig, zorgde in Nederland voor een stijging van het aantal slachtoffers door wapengebruik. De Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling sprak in 1998 zelfs van een vervijfvoudiging van het aantal dodelijke slachtoffers als gevolg van vuurwapengeweld. Daarnaast droeg het gestegen gebruik van wapens bij overvallen, straatroven en bedreigingen bij aan een toename van de onveiligheidsgevoelens. Recentelijk (juli 2002) maakte het Ministerie van Justitie nog melding van een toename van de vuurwapenhandel in Nederland, waaronder die van tot bruikbare wapens omgebouwde nepwapens. Amsterdam speelt in de handel een centrale rol. Deze ontwikkelingen waren aanleiding voor een discussie over de mogelijkheden tegen wapengeweld op te treden. In 1998 presenteerde de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken een notitie waarin de wettelijke mogelijkheden werden beschreven ten aanzien van de bestrijding van vuurwapencriminaliteit. Het bestaande instrumentarium ten aanzien van fouilleren op het bezit van wapens is neergelegd in de Politiewet 1993 en de Wet wapens en munitie (WWM). Het doel van de WWM is het beheersen van het legale bezit van wapens en munitie en het bestrijden van het illegale bezit. In beginsel verbiedt de WWM alle vormen van bezit en gebruik van wapens zonder vergunning. Bezit of gebruik van wapens is alleen op basis van uitzondering mogelijk.

Voornaamste conclusie destijds was dat de bestaande wetgeving ruime mogelijkheden bood die nog niet optimaal waren benut: 'zolang niet bekend is of zich knelpunten voordoen bij de toepassing van de bestaande bevoegdheden en evenmin voldoende zicht bestaat op de aard en omvang van de problematiek, zou een wetswijziging met (nog) ruimere bevoegdheden elke onderbouwing ontberen'. (in noot: Brief van de minister van Justitie inhoudende de notitie aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal van de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties inzake de aanpak illegaal wapenbezit en -geweld, 1998-1999, 26494, nr. 1, p.4)

Naar aanleiding van deze conclusie zijn in Rotterdam (Millinx-buurt), Dordrecht en Amsterdam (Amsterdam Zuidoost) algemene controles gehouden om de grenzen te verkennen van de bevoegdheden, neergelegd in de artikelen 50, 51, en 52 van de Wet Wapens en Munitie (WWM). De diverse rechtbanken oordeelden eensluidend: nu verdachte geen toestemming tot fouillering had gegeven en, buiten het feit dat er enkele schietincidenten hebben plaatsgevonden in het betreffende gebied, ten aanzien van verdachte geen andere aanwijzingen waren die een verdenking alsmede ernstige bezwaren opleverden, heeft er een onrechtmatige fouillering plaatsgevonden.

Naar aanleiding van bovenomschreven bevindingen heeft Van de Camp een initiatiefvoorstel gedaan. Doelstelling van dit wetsvoorstel is het bezit van wapens en het daarmee gepaard gaande gebruik van wapens terug te dringen door de bevoegdheden van de politie uit te breiden met het preventief optreden tegen het bezit van wapens. Aangezien de geweldsproblematiek sterk in bepaalde gebieden en rond bepaalde tijden is geconcentreerd, is een tijd- en gebiedsgerichte aanpak gekozen. In mei 2002 hebben beide kamers van het Parlement ingestemd met de Wet van het lid Van de Camp tot wijziging van de Gemeentewet en de Wet wapens en munitie in verband met de bestrijding van wapengeweld. Deze wijziging maakt het mogelijk om wapencontroles te houden in daartoe aangewezen gebieden. De gebieden waar de controles gehouden mogen worden kenmerken zich door een ernstige mate van wapengebruik, door hoge aantallen incidenten of door ernstige, ordeverstorende incidenten. De controles mogen alleen op gezette tijden uitgevoerd worden.

In deze beleidsnotitie wordt een uiteenzetting gegeven over de wet van de Camp en de uitwerking van deze wettelijke bevoegdheid in de gemeente Amsterdam. Hierbij wordt ingegaan op de situatie in de gemeente Amsterdam met betrekking tot wapenbezit en het tot op heden gevoerde beleid. Tot slot gaan wij in op de specifieke uitwerking van deze bevoegdheid in de Amsterdamse situatie.

1.2 Wet Van de Camp

Op 14 mei jl. is de Eerste Kamer akkoord gegaan met het wetsvoorstel tot wijziging van de Gemeentewet en de Wet wapens en munitie in verband met bestrijding van wapengeweld (ook wel de wet Van de Camp genoemd). Deze wet beoogt het dragen van en het geweld met wapens terug te dringen door de bevoegdheden van de politie uit te breiden om preventief tegen het bezit van wapens te kunnen optreden. In het voorgestelde artikel 151b, eerste lid, van de Gemeentewet (Gemw) is bepaald dat de raad de burgemeester bij verordening de bevoegdheid kan verlenen om een veiligheidsrisicogebied aan te wijzen.

Deze bevoegdheid is bedoeld om bij verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens, dan wel bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, een gebied, met inbegrip van de daarin gelegen voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven, aan te wijzen als veiligheidsrisicogebied. Wanneer de verstoring of de vrees niet meer aanwezig is, dient de burgemeester de gebiedsaanwijzing in trekken (art. 151b, zesde lid, Gemw). Bij ernstige vrees voor het ontstaan van ordeverstoringen behoeven incidenten niet reeds te hebben plaatsgevonden. Ernstige vrees wordt voldoende geacht. Of de ernstige vrees voldoende is om over te gaan tot aanwijzing als veiligheidsrisicogebied behoort tot de bestuurlijke afweging van de burgemeester in overleg met de officier van justitie. De rechter zal achteraf dienen te toetsen of de vrees gegrond was.

In de voorgestelde artikelen van de Wet wapens en munitie (WWM) is bepaald dat de politie in een veiligheidsrisicogebied wapen- en munitiecontroles kan uitvoeren op verpakkingen van goederen, vervoermiddelen en aan de kleding van personen (art. 50, derde lid, 51, derde lid en 52 derde lid WWM), nadat de officier van justitie daartoe een last heeft gegeven. De officier van justitie dient in zijn bevel te vermelden op grond van welke feiten en omstandigheden hij van die bevoegdheid gebruik wil maken. Dit bevel is maximaal twaalf uur van kracht.

Aanwijzing van het gebied geschiedt op basis van een aan de APV toe te voegen artikel, dat luidt:

"De burgemeester kan, bij verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens, dan wel bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, openbare wegen, met inbegrip van de daaraan gelegen voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven, aanwijzen als veiligheidsrisicogebied".

De aanwijzing van een gebied gebeurt in overleg met de driehoek. Melding van aanwijzing van een gebied aan de Raad dient zo spoedig mogelijk te gebeuren. Het aanwijzingsbesluit dient ook bekendgemaakt te worden via publicatie in een "van overheidswege uitgegeven blad of een dag-, nieuws-, of huis-aan-huis-blad., dan wel op een andere geschikte wijze."

Tegen het aanwijzingsbesluit kan beroep ingesteld worden (bestuursrecht). Wanneer de verstoring of de vrees niet meer aanwezig is, dient de burgemeester de gebiedsaanwijzing in trekken (art. 151b, zesde lid Gemw).

2 - Wapengeweld in Amsterdam

2.1 Ontwikkelingen sinds 1990

Net als in de rest van Nederland viel in Amsterdam na 1990 een flinke stijging te bespeuren van het aantal slachtoffers door het gebruik van vuurwapens. Cijfers van overvallen, meldingen en gewonden bleven hier niet bij achter. Voor het opstellen van deze beleidsnotitie is een overzicht gemaakt van de cijfers met betrekking tot wapengeweld. In de onderstaande tabel staan de statistieken voor de wapenincidenten uitgesplitst naar delict.

Tabel 1: Statistieken wapenincidenten 1998-2002 (in noot: Getallen voor inbeslagnames kunnen sterk variëren door inbeslagname van grote partijen)

Meldingen 1998 1999 2000 20012002

Schietpartijen 161 145 139 126 84

Steekpartijen 341 302 288 303 220

Zwaaien met vuurwapens 271 300 266 253 181

Zwaaien met steekwapens 484 436400 362 311

Vuurwapengebruik

Doden 35 21 21 17 10

Gewonden 55 47 28 29 28

Overvallen 283 303 260 210 180

Aantal inbeslagnames 433 635 437 242 155

Aangehouden verdachten 371 447 600 486 354

Het overzicht maakt duidelijk dat sinds 1998 het aantal incidenten is gestabiliseerd. Hieraan ligt ten grondslag het tot prioriteit maken van het wapenprobleem bij de politie, door onder meer het besteden van intensieve aandacht aan de werking van de Wet wapens en munitie met een daarvoor benodigde extra inzet. Er zijn verschillende acties ondernomen om het wapenbezit terug te dringen, zoals het afkondigen van een generaal pardon voor het inleveren van wapens en het verhogen van het aantal wapencontroles op scholen en bij de horeca. Hiervoor was de vrijwillige medewerking van bevolking, instellingen en café-eigenaren noodzakelijk. Bovendien vergen de verschillende acties ook veel inzet van de politie, terwijl deze capaciteit ook op andere manieren kan worden ingezet.

In de volgende paragraaf staan wij uitgebreider stil bij het beleid dat in het kader van het beleidsprogramma Aanpak Agressie en Geweld is ondernomen om het wapenbezit terug te dringen.

Een volgende constatering is dat de cijfers voor 2002 na een daling sinds 1998 een stijging laten zien. Het is nog te vroeg om te concluderen dat hier sprake is van een trendmatige stijging, maar duidelijk is wel dat de cijfers een grillig patroon vertonen. Het niveau van incidenten blijft hoe dan ook onaanvaardbaar hoog en lijkt bovendien onderhevig aan bepaalde conjuncturele ontwikkelingen.

2.2 Onderzoek naar wapenincidenten in regio Amsterdam-Amstelland

Afgezien van de in paragraaf 2.1 gepresenteerde algemene cijfers is door de regiopolitie Amsterdam-Amstelland gericht onderzoek gedaan naar voorvallen met wapens in de regio. In de periode januari 2000-mei 2002 zijn in de regio Amsterdam-Amstelland de aantallen incidenten met wapens gemeten, waarbij de gegevens uitgewerkt zijn naar tijd en plaats (wijk, buurt en straat).

Uit het onderzoek kwam naar voren dat zich in de periode van het onderzoek (29 maanden) 9.750 wapenvoorvallen hebben voorgedaan in de regio. In bijna 60% van de gevallen ging het om straatroof en bedreiging. Eenvoudige en zware mishandeling, overvallen en doodslag/moord vormden samen ongeveer 25% van de incidenten.

Uit de gegevens blijkt ook dat slechts tien wijkteams van de politie te maken hebben met meer dan de helft van alle incidenten (5.047 van in totaal 9.750). Tot die groep horen wijkteams uit een beperkt aantal stadsdelen. Uit de lijst van de tien wijkteams met het meeste incidenten blijkt voorts dat twee gebieden met uitzonderlijk veel meer wapenincidenten te kampen hebben dan andere: Centrum en Zuidoost.

Tabel 2: Wijkteams met meeste wapenvoorvallen; meetperiode januari 2000-mei 2002

1. Ganzenhoef 821 Zuidoost

2. Flierbosdreef 782 Zuidoost

3. Beursstraat 568 Centrum

4. NZ. Voorburgwal 511 Centrum

5. Sloten (i.o.) 473 Slotervaart/Overtoomse veld

6. Surinameplein 436 De Baarsjes

7. Linneausstraat 388 Oost/Watergraafsmeer

8. Lodewijk van Deijselstr. 379 Geuzenveld/Slotermeer

9. Meer en Vaart 348 Osdorp

10. Lijnbaansgracht 341 Centrum

Het onderzoek strekt zich ook uit tot een kleinere schaal dan de wijkteams, namelijk het buurtniveau. Daardoor is nog nauwkeuriger vast te stellen waar de incidenten zich voordoen. Een beperkt aantal buurten in het centrum blijkt verantwoordelijk voor 16,1% van alle incidenten. Ook bij deze meting scoorden bepaalde buurten in Zuidoost hoog.

2.3 Wapenaanpak in Amsterdam

De wapenaanpak is als actie nr. 2 'Amsterdam wapenvrij' onderdeel van het Programma Aanpak Agressie & Geweld. Het beleid is erop gericht een stedelijk klimaat te creëren waarin het bezit van wapens onacceptabel is. Het in 1998 uitgezette beleid heeft bijgedragen aan verminderd wapengebruik in Amsterdam, maar niet voldoende.

Zoals eerder gemeld gebeurde dat door verschillende acties, onder meer het afkondigen van een generaal pardon voor het inleveren van wapens, het verhogen van het aantal wapencontroles op scholen en bij de horeca, en ook het opnemen in de APV van een sluitingsgrond voor openbare gebouwen bij het vinden van wapens.

Daarnaast is het in de noodgebieden verboden om openlijk messen of andere voorwerpen die als steekwapen kunnen worden gebruikt voorhanden te hebben. De noodgebieden liggen in de stadsdelen Binnenstad en Zuidoost. In de binnenstad mogen bovendien tussen 22:00 uur en 7:00 uur geen categorie IV-wapens gedragen of voorhanden zijn. Categorie IV-wapens zijn voorwerpen waarvan redelijkerwijs mag worden aangenomen dat ze, gelet op de aard of omstandigheid waaronder ze worden aangetroffen, voor geen ander doel bestemd zijn dan het aanbrengen van letsel of het bedreigen van een ander persoon. Zo'n omstandigheid is naar aanleiding van een aantal geweldsdelicten onder het uitgaanspubliek door een driehoeksbesluit in 1998 voor dit gebied in het leven geroepen. Hierdoor veranderde overigens niets aan de opsporingsbevoegdheid van de politie.

Tot slot is in 1999 in Zuidoost een actie gehouden om na te gaan of het met de bestaande wet mogelijk was om gebiedsgebonden controles uit te voeren. De rechter noemde de actie onrechtmatig.

3 - Uitvoering wapencontroles

3.1 Invoering wapencontroles

Door het in hoofdstuk 2 genoemde samenstel van uiteenlopende maatregelen en verscherpt optreden van de politie in het algemeen, is het wapenbezit enigszins teruggedrongen. De effectiviteit van deze maatregelen is beperkt. Sommige rusten op basis van vrijwilligheid; mensen dienen zelf hun wapens in te leveren, scholen kunnen zelf beslissen of zij meedoen met wapencontroles of niet. Veel andere middelen dan de huidige zijn niet voorhanden. Het is dan ook de vraag of de huidige stabilisatie in stand kan worden gehouden, of dat bezit en gebruik van wapens op deze basis verder kan worden teruggedrongen, en als dat al kan op welke termijn.

In het driehoeksoverleg is daarom overlegd over toepassing van de nieuwe Wet Van de Camp om in afgebakende gebieden de veiligheid terug te brengen. De driehoek is ervan overtuigd dat het wenselijk is ook in Amsterdam veiligheidsrisicogebieden aan te wijzen en over te gaan tot actieve wapencontroles. Om welke gebieden het moet gaan leidt de driehoek af uit de algemene cijfers van de politie en het gerichte onderzoek dat het Regiokorps heeft uitgevoerd.

De burgemeester is op grond hiervan voornemens de volgende gebieden als veiligheidsrisicogebieden aan te wijzen:

1 Centrum/Binnenstad:

De Ruyterkade, IJtunnel, Prins Hendrikkade, Nieuwe Herengracht, Herengracht, Reguliersgracht, Lijnbaansgracht, Nieuwe Vijzelstraat, Weteringlaan, Stadhouderskade, Nassaukade tot nr. 380, Leidsegracht, Herengracht, Huidenstraat, Wijde Heisteeg, Singel, Droogbak.

2 Zuidoost:

Burgemeester Stramanweg, Dolingadreef, Daalwijkdreef, Elsrijkdreef, provinciale weg S113, metrolijn tot aan Bijlmerdreef (inclusief station Ganzenhoef), Bijlmerdreef, 's-Gravendijkdreef, Gaasperparkpad, Kantershofpad, Nellesteinpad, Karspeldreef, Gooiseweg, Gulden Kruispad, Flierbosdreef, Karspeldreef, voetpad Karspeldreef-Hoogoorddreef, spoor- en metrolijn tussen Hoogoorddreef en Burgemeester Stramanweg (inclusief station Bijlmer).

Ad.1 Nadere onderbouwing Centrum/Binnenstad: In de buurten in het Centrum zijn relatief de hoogste aantallen incidenten per hectare gemeten. Er vonden in totaal 1575 incidenten plaats. Deze concentreerden zich met name rond de Wallen, het Centraal Station en de uitgaansgebieden.

Ad.2 Nadere onderbouwing Zuidoost: In het gebied omschreven als Zuidoost lagen de buurten die in absolute zin de hoogste aantallen incidenten maten. Hier vonden in totaal 1089 incidenten plaats. Deze concentreerden zich met name rond Ganzenhoef en Kraaiennest.

3.2 Uitvoering

Ingevolge artikel 151b, vijfde lid, Gemw brengt de burgemeester de gebiedsaanwijzing zo spoedig mogelijk ter kennis van de raad en de officier van justitie. Voordat de politie daadwerkelijk tot wapencontrole in het veiligheidsrisicogebied kan overgaan, dient de officier van justitie hier nog toe te gelasten. De officier van justitie moet, zoals eerder opgemerkt, in het bevel te vermelden op grond van welke feiten en omstandigheden wapencontrole noodzakelijk wordt geacht. Zonder deugdelijke grondslag kan derhalve geen wapencontrole plaats vinden. In de last wordt vastgelegd op welke gronden, welke tijdstippen en in welk gebied de politie op wapens mag controleren. De last stelt in feite de functie van het veiligheidsrisicogebied 'in werking'. In de last moet komen te staan voor hoe lang de last geldig is en hoe groot het gebied is waarin gecontroleerd mag worden. De controle mag niet langer en over een groter gebied worden uitgevoerd dan strikt noodzakelijk is. Het gebied waarop de last betrekking heeft hoeft niet samen te vallen met het veiligheidsrisicogebied. Het is bijvoorbeeld denkbaar dat controles in de Binnenstad zich wisselend richten op het gebied rond het Centraal Station, de Wallen of de uitgaansgebieden. De feiten dienen zo actueel mogelijk te zijn. Tussen de motivatie voor het aanwijzen van een gebied en de last moet natuurlijk enige mate van overeenkomst zijn. Anders gezegd; de gronden waarop besloten wordt een bepaald gebied aan te wijzen, moeten voor een gedeelte ook de gronden zijn die terugkomen in de motivering voor de last.

3.3 Werkwijze van de politie

De wijze waarop gecontroleerd wordt, is afhankelijk van het soort gebied, de gewenste mate van inzet en het tijdstip waarop de last wordt afgegeven.

Ieder gebied heeft karakteristieken die bepalen welke personen in het gebied aanwezig zijn, wanneer ze daar zijn en hoe ze er komen (woon-, uitgaans, forensen-, toeristen- en winkelgebieden).

Bij het controleren op wapens is dan ook elke keer een ander soort opzet nodig. Voor elke wapencontrole wordt een draaiboek ontwikkeld dat gericht is op de specifieke situatie. Hiervoor wordt een operationeel plan van aanpak gemaakt, waarbij gekeken wordt naar:

• Precieze locatie(s) (één of meerdere op verschillende tijdstippen);

• Tijdstippen en duur;

• Wijze van controle (voertuigen /of personen, en steekproefsgewijs of iedereen);

• Aantal te controleren voertuigen en/of personen;

• Aantal in te zetten politiemedewerkers etc;

• Voorschriften en beleidsgrenzen.

De bevoegdheid om feitelijk over te gaan tot algemeen onderzoek op wapens binnen een veiligheidsrisicogebied is voorbehouden aan de officier van justitie. Nadat de last is afgegeven kan worden gestart met de operationele uitvoering door de politie in de verschillende gebieden.

3.4 Persoonlijke integriteit

In debatten in de Tweede Kamer is veel aandacht besteed aan mogelijke schending van de persoonlijke integriteit bij het controleren. Deze zorg wordt uiteraard gedeeld door de driehoek. De driehoek acht mogelijke inbreuken echter verantwoord gezien het belang van de controles. Uit het voorgaande moge blijken dat de driehoek erop zal toezien dat toepassing omgeven zal worden met uiterste zorgvuldigheid. Het publiek zal worden gevraagd om begrip en medewerking. In de Memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, wordt ten aanzien van de noodzakelijkheid van een bepaalde vrijheidsbeperking het volgende gemeld: "Zo dient volgens de jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de mens (EHRM) met betrekking tot dit vereiste sprake te zijn van een dringende maatschappelijke behoefte, dient de beperking proportioneel te zijn in relatie tot het beoogde legitieme doel en dienen de redenen de voor de beperking worden gegeven, relevant en voldoende te zijn." De driehoek heeft zich bij het bepalen van het onderhavige beleid laten leiden door dezelfde overwegingen.

3.5 Evaluatie

Om zicht te houden op de effecten van de controles wordt de eerste jaren evaluatieonderzoek gedaan. Concrete invulling moet nog plaatsvinden. Wat de effectmeting betreft wordt gedacht aan indicatoren als het aantal ter kennis van de politie gekomen incidenten en verplaatsing van de problematiek. Het evaluatieonderzoek moet ook materiaal opleveren om de vraag te antwoorden in hoeverre de grenzen van de gekozen risicogebieden juist zijn getrokken: is bij nader inzien bijstelling nodig? Tenslotte moet de evaluatie aangeven of na verloop van tijd gekozen moet worden voor andere dan de nu beoogde twee gebieden. Amsterdam, 24 september 2002 De Burgemeester van Amsterdam"

20. Het Hof heeft blijkens zijn overwegingen niet of nauwelijks onderscheid gemaakt tussen de drie daarin genoemde aanwijzingsbesluiten van respectievelijk 20 november 2002, 26 juni 2003 en 24 juni 2004. Met betrekking tot het besluit dat ter toetsing voorlag, overwoog het Hof dat "deze (hernieuwde) aanwijzing" - die "naar de kern" een verlenging van de geldigheidsduur van het eerdere besluit wordt genoemd - slechts summier is gemotiveerd. Dat wekt de indruk dat ook het eerdere besluit naar het oordeel van het Hof (te) summier is gemotiveerd. Die indruk wordt versterkt door hetgeen voorts wordt overwogen. "De besluiten van de burgemeester en ook dat van 26 juni 2003" voldoen niet aan de door het Hof gestelde eisen. De conclusie is "dat die besluiten en derhalve ook, althans in ieder geval dat van 26 juni 2003" onbevoegd zijn genomen.

21. Het oordeel van het Hof dat het besluit van 26 juni 2003 in verband staat met - en beoordeeld moet worden in het licht van(5) - het eerdere besluit komt mij alleszins begrijpelijk voor. Ik merk daarbij op dat in het besluit van 26 juni 2003 uitdrukkelijk naar het eerdere besluit wordt verwezen. Voor zover evenwel het Hof als zijn oordeel tot uitdrukking heeft willen brengen dat het besluit van 26 juni 2003 onbevoegd is gegeven omdat het "naar de kern" een verlenging is van een besluit dat op onvoldoende gronden berust, acht ik het oordeel van het Hof niet zonder meer begrijpelijk. In de toelichting op dat besluit van 20 november 2002 wordt immers ter nadere motivering verwezen naar de hiervoor, onder 19 weergegeven notitie van 24 september 2002. Het Hof geeft er geen blijk van kennis te hebben genomen van deze notitie, die zich niet - evenmin overigens als het besluit van 20 november 2002 - bij de aan de Hoge Raad toegezonden stukken bevindt. Indien het Hof mocht hebben geoordeeld dat kennisneming van deze notitie niet nodig is om de rechtmatigheid van het besluit te beoordelen, dan is dat oordeel mijns inziens onjuist. Mocht het Hof hebben geoordeeld dat het besluit van 20 november 2002 ook in het licht van de in bedoelde notitie aangedragen en aan dat besluit ten grondslag gelegde feitelijke gegevens onvoldoende is gemotiveerd en daarom als onbevoegd gegeven moet worden beschouwd, dan is dat oordeel zonder nadere motivering - die ontbreekt - onbegrijpelijk.

22. Mocht het Hof wél bedoeld hebben onderscheid te maken tussen het besluit van 20 november 2002 en het - ter toetsing voorliggende - besluit van 26 juni 2003 en tot uitdrukking hebben willen brengen dat (alleen) de motivering van dat besluit tekortschiet, aangezien dat besluit slechts is "gemotiveerd met de gronden dat in het genoemde veiligheids-risicogebied nog geen significante daling van (vuur)wapengerelateerde incidenten geconstateerd kan worden en dat, ondanks het feit dat er regelmatig preventief fouilleeracties plaatsvinden, nog steeds bij elke actie (vuur)wapens in beslag worden genomen", geldt het volgende. Juist omdat - zoals het Hof niet onbegrijpelijk tot uitgangspunt heeft genomen - het besluit van 26 juni 2003 niet los gezien kan worden van het eerdere besluit van 20 november 2002 en de daaraan ten grondslag gelegde notitie, komt deze motivering, hoewel een nadere feitelijke onderbouwing van de daarin opgevoerde gronden ontbreekt, mij niet op voorhand ontoereikend voor. Ik neem daarbij, naast de ruime beoordelingsmarge die de burgemeester toekomt, in aanmerking dat tussen het opstellen van de notitie van 24 september 2002 en het nemen van het besluit van 26 juni 2003 - gelet op het voortdurende karakter van de onderhavige problematiek - betrekkelijk weinig tijd is verlopen. Op grond van die notitie, waarin voor het jaar 2002 nog een stijging van het aantal wapenincidenten werd voorzien, komt de vermelding in de toelichting van het besluit dat in juni 2003 nog geen significante daling van het aantal incidenten kon worden geconstateerd, niet direct onaannemelijk voor. Datzelfde geldt voor de vermelding dat er bij elke fouilleeractie nog steeds (vuur)wapens in beslag worden genomen. Een en ander brengt naar mijn mening mee dat het Hof niet zonder een nader onderzoek in te stellen naar de feitelijke juistheid van hetgeen door de burgemeester aan het besluit ten grondslag is gelegd, kon oordelen dat dit besluit op ontoereikende gronden is gegeven.

23. Bij het voorgaande voegt zich nog een opmerking van procedurele aard. In de onderhavige zaak is de rechtmatigheid van het aanwijzingsbesluit niet door of namens de verdachte aangevochten. Dat staat uiteraard aan toetsing van dat besluit door het Hof niet in de weg, maar het contradictoire karakter van het strafproces brengt wel mee dat het Hof, alvorens over te gaan tot het ambtshalve uitspreken van een oordeel over de rechtmatigheid van dat besluit, het openbaar ministerie in de gelegenheid had moeten stellen daarover het zijne te zeggen. Door zijn plompverloren oordeel heeft het Hof het openbaar ministerie in het bijzonder de gelegenheid ontnomen om stukken over te leggen die een nadere feitelijke onderbouwing zouden kunnen opleveren voor hetgeen aan het besluit ten grondslag is gelegd. De steller van het middel wijst er terecht op dat die mogelijkheid tot nadere onderbouwing ook zou hebben bestaan als de rechtmatigheid van het besluit in een normale bestuursrechtelijke bezwaar- en beroepsprocedure zou zijn aangevochten.(6)

24. Mijn conclusie is kort samengevat dat het Hof, als het had getoetst met de door de Afd. Bestuursrechtspraak van de RvS voorgestane terughoudendheid, niet zonder nadere motivering tot het oordeel heeft kunnen komen dat het besluit strijdig is met wettelijke voorschriften, dan wel dat de burgemeester niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat de gebiedsaanwijzing in verband met (ernstige vrees voor) verstoring van de openbare orde noodzakelijk was, dan wel dat de burgemeester bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot die aanwijzing heeft kunnen komen.

25. Deze conclusie slaat tevens de bodem weg onder het oordeel van het Hof dat de besluiten van de burgemeester van 20 november 2002 en 26 juni 2003 zich niet verdragen met de art. 5 en 8 EVRM.

26. Het vorenstaande dient te leiden tot vernietiging van de bestreden uitspraak, zodat het middel voor het overige geen bespreking behoeft.

27. Gronden waarop de Hoge Raad gebruik zou moeten maken van zijn bevoegdheid de bestreden uitspraak ambtshalve te vernietigen heb ik niet aangetroffen. Deze conclusie strekt tot vernietiging van de bestreden uitspraak en tot zodanige op art. 440 Sv gegronde beslissing als de Hoge Raad gepast zal voorkomen.

De Procureur-Generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden

AG

1 Overgelegd is een kopie van een uitspraak van de bestuursrechtelijke voorzieningenrechter in de Rechtbank te Amsterdam van 9 maart 2006, waarbij verdachte niet als belanghebbende is aangemerkt inzake zijn bezwaar tegen het aanwijzingsbesluit van 12 oktober 2005.

2 Zie: Afd. Bestuursrechtspraak RvS, 9 maart 2005, LJN AS 9248; AB 2005, 251, m.nt. J.G. Brouwer; JB 2005, 121 m.nt. J.L.W. Broeksteeg, en 9 november 2005, LJN AU5839; AB 2006, 90, m.nt. A.E. Schilder.

3 Of in de onderhavige zaak voor de verdachte een bestuurlijke rechtsgang tegen het aanwijzingsbesluit openstond of niet, is overigens gezien het genoemde arrest van de Hoge Raad niet van belang voor de vraag of de rechtmatigheid van die aanwijzing door de strafrechter mag worden beoordeeld. Het middel kan daarom, voor zover het klaagt over het oordeel van het Hof op dit punt, onbesproken blijven. Ik merk daarbij op dat de bijzondere situatie dat de verdachte reeds de bestuursrechtelijke weg heeft gevolgd, zich hier naar het zich laat aanzien niet heeft voorgedaan.

4 Gepubliceerd: LJN AU5839 en AB 2006, 90, met kritische noot van J.G. Brouwer en A.E. Schilder.

5 Het door een bestuursorgaan in een besluit verwijzen naar de inhoud van andere stukken ter motivering van dat besluit is het bestuursrecht niet ontoelaatbaar, mits wordt voldaan aan de eis van een kenbare motivering. Zie Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, 13e druk, Den Haag 2005, p. 304 e.v. en afd. 3.7 Awb.

6 Zie de hoofdstukken 6, 7 en 8 Awb, waaronder in het bijzonder ook art. 8:42, eerste lid, Awb betreffende de mogelijkheid van het indienen van een verweerschrift door het bestuursorgaan in de beroepsprocedure bij de rechtbank.