Uitspraak
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
CIVIELE KAMER
Nummer18/02744 en 18/02782
Datum20 september 2019
ARREST
In de zaak van
DE NATIONALE POLITIE, REGIONALE EENHEID DEN HAAG,
voorheen Politieregio Hollands Midden,
gevestigd te Den Haag,
gevestigd te Den Haag,
EISERES tot cassatie,
hierna: de Politie,
advocaten: mr. K. Teuben en mr. G.C. Nieuwland,
tegen
1. [verweerder 1] ,
wonende te [woonplaats] ,
2. [verweerster 2] ,
wonende te [woonplaats] ,
3. [verweerder 3] ,
wonende te [woonplaats] ,
4. [verweerster 4] ,
wonende te [woonplaats] ,
5. [verweerster 5] ,
wonende te [woonplaats] ,
6. [verweerster 6]
wonende te [woonplaats] ,
7. [verweerster 7] ,
wonende te [woonplaats] ,
8. [verweerder 8]
wonende te [woonplaats] ,
9. [verweerder 9] ,
wonende te [woonplaats] ,
10. [verweerder 10] ,
wonende te [woonplaats] ,
11. [verweerder 11] ,
wonende te [woonplaats] ,
12. [verweerster 12] ,
wonende te [woonplaats] ,
13. [verweerster 13] ,
wonende te [woonplaats] ,
14. [verweerder 14] ,
wonende te [woonplaats] ,
15. [verweerster 15] ,
wonende te [woonplaats] ,
16. [verweerster 16] ,
wonende te [woonplaats] ,
17. [verweerster 17] ,
wonende te [woonplaats] ,
18. [verweerster 18] ,
Wonende te [woonplaats] ,
19. [verweerder 19] ,
Wonende te [woonplaats] ,
20. [verweerster 20] ,
Wonende te [woonplaats] ,
21. [verweerder 21] ,
wonende te [woonplaats] ,
22. [verweerder 22] ,
wonende te [woonplaats] ,
23. [verweerster 23] ,
wonende te [woonplaats]
24. [verweerster 24] , pro se,
wonende te [woonplaats] ,
25. [verweerster 24] , optredende in haar hoedanigheid van moeder en
wettelijk vertegenwoordigster van [betrokkene 1] , geboren op [geboortedatum] 2001,
wonende te [woonplaats] ,
26. [verweerster 24] , optredende in haar hoedanigheid van moeder en
wettelijk vertegenwoordigster van [betrokkene 2] , geboren op [geboortedatum] 2007,
wonende te [woonplaats] ,
27. [verweerder 27] ,
wonende te [woonplaats] ,
28. [verweerster 28]
wonende te [woonplaats] ,
29. [verweerder 29] ,
wonende te [woonplaats] ,
30. [verweerder 30] ,
wonende te [woonplaats] ,
31. [verweerder 31] ,
wonende te [woonplaats] ,
32. [verweerster 32] ,
wonende te [woonplaats] ,
33. [verweerder 33] ,
wonende te [woonplaats] ,
34. [verweerster 34] ,
wonende te [woonplaats] ,
35. [verweerder 35] ,
wonende te [woonplaats] ,
36. [verweerder 36] ,
wonende te [woonplaats] ,
37. [verweerder 37] ,
wonende te [woonplaats] ,
38. [verweerder 38] ,
wonende te [woonplaats] ,
39. [verweerder 39] ,
wonende te [woonplaats] ,
40. [verweerder 40] ,
wonende te [woonplaats] ,
41. [verweerster 41] ,
wonende te [woonplaats] ,
42. [verweerder 42] ,
wonende te [woonplaats] ,
43. [verweerder 43] ,
wonende te [woonplaats] ,
44. [verweerder 44] ,
wonende te [woonplaats] ,
45. [verweerster 45] ,
wonende te [woonplaats] ,
46. [verweerder 46] ,
wonende te [woonplaats] ,
47. [verweerster 47] ,
wonende te [woonplaats] ,
48. [verweerder 48] ,
wonende [woonplaats] ,
49. [verweerster 49] ,
wonende te [woonplaats] ,
50. [verweerster 50] , pro se,
wonende te [woonplaats] ,
51. [verweerster 50] , optredende in haar hoedanigheid van moeder en wettelijk
vertegenwoordigster van haar minderjarige zoon [betrokkene 3] , geboren op [geboortedatum]
2007,
wonende te [woonplaats] ,
VERWEERDERS in cassatie,
hierna gezamenlijk: [verweerders] ,
advocaat: mr. J.H.M. van Swaaij.
En in de zaak van
1. [eiser 1] ,
wonende te [woonplaats] ,
2. [eiser 2] ,
wonende te [woonplaats] ,
3. [eiser 3] ,
wonende te [woonplaats] ,
4. [eiser 4] ,
wonende te [woonplaats] ,
5. [eiser 5] ,
wonende te [woonplaats] ,
6. [eiseres 6] ,
wonende te [woonplaats] ,
7. [eiser 7] ,
wonende te [woonplaats] ,
8. [eiser 8] ,
wonende te [woonplaats] ,
9. [eiser 9] ,
wonende te [woonplaats] ,
10. [eiser 10] ,
wonende te [woonplaats] ,
11. [eiser 11] ,
wonende te [woonplaats] ,
12. [eiser 12] ,
wonende te [woonplaats] ,
13. [eiseres 13] ,
wonende te [woonplaats] ,
14. [eiser 14]
wonende te [woonplaats] ,
15. [eiser 15] ,
wonende te [woonplaats] ,
EISERS tot cassatie,
hierna gezamenlijk: [eisers] ,
advocaat: mr. J.H.M. van Swaaij,
tegen
DE NATIONALE POLITIE, REGIONALE EENHEID DEN HAAG,
voorheen Politieregio Hollands Midden,
gevestigd te Den Haag,
VERWEERSTER in cassatie,
hierna: de Politie,
advocaten: mr. K. Teuben en mr. G.C. Nieuwland.
1.Procesverloop
Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar:
a. het vonnis in de zaak C/09/444726/HA ZA 13-665 van de rechtbank Den Haag van
4 februari 2015;
4 februari 2015;
b. het arrest in de zaak 200.171.422/01 van het gerechtshof Den Haag van 27 maart 2018.
In zaak 18/02744 heeft de Politie tegen het arrest van het hof beroep in cassatie ingesteld. [verweerders] hebben een verweerschrift tot verwerping ingediend.
In zaak 18/02782 hebben [eisers] tegen het arrest van het hof beroep in cassatie ingesteld. De Politie heeft een verweerschrift tot verwerping ingediend.
De zaken zijn voor partijen mondeling en schriftelijk toegelicht door hun advocaten, voor [verweerders] en [eisers] mede door mr. J.M. Beer en mr. J.M. Moorman.
De conclusies van de plaatsvervangend Procureur-Generaal strekken tot verwerping van het cassatieberoep in beide beroepen.
De advocaat van de Politie heeft in de zaak 18/02744 schriftelijk op die conclusie gereageerd en de advocaat van [eisers] heeft dat gedaan in de zaak 18/02782.
De Hoge Raad behandelt en beslist beide zaken gevoegd.
2.Uitgangspunten en feiten
2.1
In cassatie kan worden uitgegaan van de feiten zoals vermeld in het bestreden arrest in rov. 1.1-1.16. Kort weergegeven gaat het om het volgende.
(i) Op zaterdag 9 april 2011 heeft [de schutter] (geboren in 1986, hierna: ‘de schutter’) in en rond het winkelcentrum ‘de Ridderhof’ te Alphen aan den Rijn met vuurwapens op mensen geschoten. Daarbij zijn zes mensen gedood en zestien mensen verwond. De schutter heeft tot slot zichzelf gedood. [verweerders] zijn slachtoffers dan wel nabestaanden, ooggetuigen en winkeliers van wie eigendommen bij het schietincident zijn beschadigd.
(ii) De schutter heeft bij het schietincident drie vuurwapens gebruikt, te weten een kogelgeweer en een pistool, beide geschikt voor semiautomatisch schieten, en een revolver die geschikt is voor zowel
single- als
double-actionschieten.
single- als
double-actionschieten.
(iii) In augustus 2005 heeft de schutter aan de korpschef van de Politieregio Hollands Midden (hierna: Politieregio HM) voor het eerst verlof gevraagd voor het voorhanden hebben van een vuurwapen. Naar alle waarschijnlijkheid was hij toen lid van Dagschuttersvereniging Nieuwkoop (hierna: ‘de schietvereniging’).
(iv) Naar aanleiding van die aanvraag hebben medewerkers van de afdeling Bijzondere wetten van Politieregio HM een antecedentenonderzoek verricht. Uit dat onderzoek kwam naar voren dat in februari 2003 en maart 2003 tegen de schutter proces-verbaal was opgemaakt wegens verdenking van overtreding van de Wet wapens en munitie, waarbij ook anderen betrokken zouden zijn geweest. Het ging beide keren om gebruik van een luchtdrukwapen. De officier van justitie heeft die feiten geseponeerd wegens geringe betrokkenheid van de schutter.
(v) Op grond van die feiten heeft de korpschef bij beschikking van 1 september 2005 aan de schutter het gevraagde verlof geweigerd.
(vi) De schutter heeft de beschikking niet aangevochten. De correspondentie over de aanvraag en de weigering van het verlof is opgenomen in een politiedossier en niet in het geautomatiseerde vergunningen- en ontheffingensysteem dat de afdeling Bijzondere wetten destijds gebruikte. Dat systeem bood geen mogelijkheid om dit soort weigeringen digitaal te registreren.
(vii) Op 3 september 2006 is de schutter in een psychiatrisch ziekenhuis opgenomen op grond van een inbewaringstelling ingevolge de Wet Bopz. Politieregio HM heeft bij de opneming in het ziekenhuis bijstand verleend aan de crisisdienst van de GGZ. In het bedrijfsprocessensysteem van de politie is hierover een mutatie ingevoerd (de tekst van deze mutatie is opgenomen in het bestreden arrest in rov. 1.7).
(viii) De rechtbank heeft aansluitend machtiging verleend tot voortzetting van de inbewaringstelling op grond van het ernstige vermoeden dat de stoornis van de geestvermogens van de schutter onmiddellijk dreigend gevaar voor hem opleverde. Politieregio HM was niet op de hoogte van de voortzetting van de inbewaringstelling. De inbewaringstelling is na vijftien dagen beëindigd. Daarna is de schutter vrijwillig onder ambulante behandeling gebleven van de GGZ.
(ix) In 2007 is de schutter (opnieuw) lid geworden van de schietvereniging. Bij de aanvraag van dat lidmaatschap heeft hij een verklaring omtrent het gedrag overgelegd. De schietvereniging heeft de gegevens van de schutter met inbegrip van de verklaring verstuurd aan de Koninklijke Nederlandse Schutters Associatie, die daarop een licentie aan de schutter heeft verstrekt.
(x) Op 11 oktober 2008 heeft de schutter voor de tweede keer aan de korpschef van Politieregio HM verlof gevraagd voor het voorhanden hebben van een vuurwapen. De afdeling Bijzondere wetten heeft opnieuw een antecedentenonderzoek uitgevoerd. De medewerker die de verlofaanvraag behandelde (in het dossier aangeduid als G05) vroeg hiertoe een uittreksel uit de justitiële documentatie op bij de Justitiële Informatiedienst. Hij vroeg ook de businessunit Veredeling van de Politieregio HM om verschillende politiesystemen te raadplegen. Uit het uittreksel van de Justitiële Informatiedienst bleek dat de schutter in 2002 een transactie aangeboden had gekregen voor het afsteken van vuurwerk buiten de toegestane periode en in 2007 een transactie voor een snelheidsovertreding. De hiervoor onder (iv) genoemde incidenten uit 2003 waren vermeld in het overzicht van registraties uit de verschillende politiesystemen dat een medewerkster (G06) van de businessunit Veredeling in de vorm van een pdf-bestand aan medewerker G05 stuurde.
(xi) Bij de beoordeling van de tweede aanvraag heeft medewerker G05 de hiervoor onder (x) vermelde feiten betrokken. Medewerker G05 was niet op de hoogte van de eerdere aanvraag om verlof uit 2005, noch van het feit dat de hiervoor onder (iv) genoemde incidenten uit 2003 reden waren voor weigering van die aanvraag. Medewerker G05 heeft die weigering en de hiervoor onder (vii) genoemde Bopz-mutatie uit 2006 niet betrokken bij de beoordeling van de aanvraag.
(xii) Bij beschikking van 10 november 2008 heeft de korpschef verlof aan de schutter gegeven voor het voorhanden hebben en het vervoeren van het in de bijlage bij dat verlof genoemde pistool en bijbehorende munitie. Het verlof is nadien tweemaal verlengd, te weten op 9 november 2009 en 16 november 2010. In de bijlage bij de tweede verlenging zijn de vuurwapens vermeld die de schutter bij het schietincident heeft gebruikt.
(xiii) De schutter heeft de wapens waarmee hij heeft geschoten gekocht in januari 2010 (pistool), april 2010 (revolver) en januari 2011 (kogelgeweer). Bij het kogelgeweer werd een patroonmagazijn geleverd, geschikt voor maximaal 25 patronen. In januari 2011 bestelde de schutter nog drie patroonmagazijnen.
(xiv) Na het schietincident op 9 april 2011 hebben diverse onderzoeken plaatsgevonden. Onder meer de Inspectie voor de Gezondheidszorg heeft onderzoek gedaan naar de geestelijke gesteldheid en de (psychiatrische) behandeling van de schutter. Het rapport van de Inspectie van september 2011 is onder meer gebaseerd op een in opdracht van het Openbaar Ministerie uitgebracht rapport van het Nederlands Instituut voor Forensische Psychiatrie en Psychologie, een vertrouwelijke rapportage van een intern onderzoek dat binnen de GGZ was verricht, het rapport van een externe onafhankelijke onderzoekscommissie en de reactie van de raad van bestuur van de GGZ op beide rapporten. De Inspectie heeft daarnaast inzage gehad in het dossier van de GGZ en in het dossier van de huisarts van de schutter, met een mondelinge toelichting van de huisarts. De Inspectie heeft ook gesproken met de ouders van de schutter. (De bevindingen van de Inspectie zijn aangehaald in het bestreden arrest in rov. 1.15.)
2.2
[verweerders] vorderen in deze procedure primair van de Politie, als rechtsopvolgster van Politieregio HM, vergoeding van de schade die het gevolg is van het vuurwapengebruik van de schutter op 9 april 2011 in Alphen aan den Rijn, op te maken bij staat. Subsidiair vorderen zij een verklaring voor recht dat Politieregio HM jegens hen onrechtmatig heeft gehandeld door op 10 november 2008 aan de schutter een wapenverlof te verlenen en dit verlof op 9 november 2009 en op 16 november 2010 te verlengen. Grondslag van de vorderingen is dat de korpschef van Politieregio HM bij de hiervoor in 2.1 onder (xii) genoemde beschikkingen ten onrechte niet alle relevante feiten in de beoordeling heeft betrokken en ten onrechte de daarop toepasselijke wetgeving niet restrictief heeft toegepast.
2.3
De rechtbank heeft de vorderingen afgewezen. [1] Zij oordeelde onder meer dat Politieregio HM weliswaar onrechtmatig heeft gehandeld door het geven van het verlof bij de hiervoor in 2.1 onder (xii) genoemde beschikkingen – omdat de hiervoor in 2.1 onder (xi) vermelde gegevens daarbij niet zijn betrokken en deze tot afwijzing van het verzoek om het verlof hadden moeten leiden –, maar dat de door Politieregio HM overtreden norm niet strekt ter bescherming van de individuele vermogensbelangen van [verweerders] en zij dus niet wegens die overtreding aanspraak kunnen maken op schadevergoeding (rov. 5.8-5.46).
2.4
Het hof heeft het vonnis van de rechtbank vernietigd en de primaire vordering van [verweerders] toegewezen wat betreft materiële en immateriële letsel- en overlijdensschade. [2] Het hof heeft hiertoe onder meer het volgende overwogen.
De Wet wapens en munitie (hierna: WWM) verbiedt burgers om vuurwapens voorhanden te hebben. Bij uitzondering kan daarvoor verlof worden verleend. Dat kan alleen als voldaan is aan de voorwaarden die art. 28 WWM Pro noemt: (i) dat een redelijk belang de verlening van het verlof vordert en (ii) dat de aanvrager, die minstens achttien jaar moet zijn, geen gevaar voor zichzelf, de openbare orde of veiligheid kan vormen. Volgens de wetsgeschiedenis wordt niet snel aangenomen dat een redelijk belang vordert dat een burger een wapen van de categorie III voorhanden heeft. (rov. 7.2)
Daarnaast
moetingevolge art. 7 WWM Pro het verlof worden geweigerd indien er reden is om te vrezen dat aan de aanvrager het onder zich hebben van vuurwapens niet kan worden toevertrouwd of er reden is te vrezen dat er door de aanvrager misbruik zal worden gemaakt van de wapens. Wanneer er vrees voor misbruik van die wapens is, dan zal, zelfs indien er een redelijk belang is bij het bezit ervan, toch geen verlof mogen worden gegeven. De korpschef heeft daarbij geen beleidsvrijheid. (rov. 7.3)
moetingevolge art. 7 WWM Pro het verlof worden geweigerd indien er reden is om te vrezen dat aan de aanvrager het onder zich hebben van vuurwapens niet kan worden toevertrouwd of er reden is te vrezen dat er door de aanvrager misbruik zal worden gemaakt van de wapens. Wanneer er vrees voor misbruik van die wapens is, dan zal, zelfs indien er een redelijk belang is bij het bezit ervan, toch geen verlof mogen worden gegeven. De korpschef heeft daarbij geen beleidsvrijheid. (rov. 7.3)
De vrees voor misbruik moet ruim worden uitgelegd. Vuurwapens vormen immers een potentieel ernstige bedreiging voor de veiligheid in de samenleving indien zij in handen komen van personen die onvoldoende betrouwbaar zijn om zo’n wapen voorhanden te hebben. Daarom wordt een restrictief beleid gevoerd waar het de toepassing van het criterium “geen vrees voor misbruik” betreft. Reeds geringe twijfel aan het verantwoord zijn van het maken van de uitzondering op het wapenverbod is voldoende om de aanvraag te weigeren of in te trekken. Die twijfel moet gebaseerd zijn op een objectief toetsbare motivering. (rov. 7.4)
Vast staat dat op het moment van aanvraag van het verlof in de digitale politieregisters de Bopz-mutatie was opgenomen. Politieregio HM, in de persoon van G05, had die bij zijn beoordeling moeten betrekken. Dat is niet gebeurd. Niet van belang is of dat komt doordat die gegevens hem (door een andere ambtenaar) niet zijn toegestuurd. Als dat laatste het geval is, komt dat voor rekening en risico van Politieregio HM, die ervoor verantwoordelijk was dat G05 over die gegevens beschikte. Datzelfde geldt voor de door de Politie genoemde mogelijkheid dat G05 de Bopz-opname niet in de beoordeling heeft betrokken omdat de mutatie in het digitale systeem op een onopvallende plek gerubriceerd was, waarop G05 niet bedacht behoefde te zijn. Tot slot doet het feit dat Politieregio HM slechts “bij toeval” van de Bopz-opname op de hoogte was, niet af aan de wetenschap van de opname. (rov. 7.7)
Voorts was G05 op de hoogte van de incidenten met de luchtdrukwapens uit 2003. Die incidenten zijn nader omschreven in de weigering op de eerdere verlofaanvraag, die op haar beurt in de papieren politieregisters te vinden was. Ook die weigering en de daarin opgenomen feiten met betrekking tot de incidenten had G05 bij de beoordeling moeten betrekken. (rov. 7.11)
De informatie over de inbewaringstelling in combinatie met de eerdere luchtdrukwapenincidenten had twijfel bij de korpschef moeten oproepen over de vraag of het wel verantwoord was om voor de schutter een uitzondering te maken op het verbod om vuurwapens voorhanden te hebben. Hoewel niet zonder meer gezegd is dat iemand twee jaar na een gedwongen opname nog steeds in dezelfde psychische toestand verkeert, kon zonder nadere gegevens – waarover Politieregio HM niet beschikte – niet buiten twijfel worden geacht dat de aanvrager inmiddels geen gevaar meer vormde voor zichzelf en dat het voorhanden hebben van vuurwapens gezien zijn psychische gesteldheid aan hem kon worden toevertrouwd. (rov. 7.13)
Op basis van de beschikbare gegevens had de korpschef daarom het verlof moeten weigeren. Volgens het verlofstelsel had de korpschef daartoe eerst zijn voornemen tot een weigering van het verlof aan de schutter kenbaar moeten maken. Het zou vervolgens aan de schutter zijn geweest om een verklaring van een arts of psychiater over te leggen waaruit had moeten blijken dat de betreffende arts of psychiater bekend was met de problemen die tot de Bopz-opname hebben geleid en dat die problemen volgens die arts of psychiater niet (langer) een belemmering zouden zijn voor een wapenverlof. (rov. 7.14)
Een redelijk handelend en redelijk bekwaam psychiater zou op de vraag van de schutter om een verklaring af te geven dat de problemen waarvoor hij in september 2006 gedwongen was opgenomen geen belemmering (meer) vormden voor het afgeven van een wapenverlof, negatief hebben beslist. In het geval dat de schutter zich tot zijn huisarts zou hebben gewend voor een dergelijke verklaring, zou de uitkomst niet anders zijn geweest. (rov. 7.17-7.19)
Bij gebreke van een voor de schutter gunstige verklaring van een arts of psychiater zou op het voornemen tot weigering van de verlofaanvraag hoe dan ook een weigeringsbesluit van de korpschef hebben moeten volgen. De korpschef heeft dan ook in strijd gehandeld met de materiële wettelijke eis van art. 28 lid Pro 2, aanhef en onder b, in verbinding met art. 7 lid Pro 1, aanhef en onder b en c, WWM dat verlof moet worden geweigerd indien de aanvrager een gevaar voor zichzelf en de openbare orde of veiligheid kan vormen of er reden is om te vrezen dat aan de aanvrager het onder zich hebben van wapens of munitie niet kan worden toevertrouwd of dat van het verlof dan wel van wapens of munitie misbruik zal worden gemaakt. (rov. 7.21)
Met het oordeel dat de verlofverlening onrechtmatig is gegeven, moeten ook de verlengingen van het verlof onrechtmatig worden geoordeeld (rov. 7.23).
De WWM grijpt terug op de Vuurwapenwet 1919. Met de inwerkingtreding van de Vuurwapenwet 1919 werd het geheel verboden om een vuurwapen voorhanden te hebben. Doel van de wet was “de gevaren, welke uit de onbelemmerde verspreiding van wapenen onder de bevolking voortvloeien, te keeren” en “rustige burgers te beschermen tegen gevaren.” (rov. 8.5)
Op grond van art. 3 Vuurwapenwet Pro 1919 kwam de bevoegdheid om een vuurwapen voorhanden te hebben alleen toe aan degene die daartoe een machtiging van het hoofd van de politie had. De wetgever wilde met art. 3 onder Pro meer voorkomen dat “misdadigers, zieken van geest en kinderen” zich op legale wijze van een vuurwapen zouden kunnen voorzien en daarmee een misdrijf of zelfmoord zouden kunnen plegen. Van belang werd geacht een wet te maken “opdat geen personen met wapenen rondloopen, aan wie zij niet zijn toevertrouwd”. De bedoelde machtiging kon dan ook alleen worden verleend indien een redelijk belang dat vorderde en misbruik van de machtiging of het wapen niet viel te vrezen. “Hier komt de persoonlijkheid van den aanvrager in het geding, waaromtrent de politie zich zal hebben te vergewissen”. (rov. 8.10)
In de memorie van toelichting op de WWM wordt deze regeling van het legale bezit van vuurwapens in de Vuurwapenwet 1919 “vrijwel perfect” genoemd (Kamerstukken II 1976-1977, 14 413, nr. 3, p. 20). Aangenomen moet dan ook worden dat de wetgever beoogd heeft in zoverre de regeling van het legale bezit van wapens uit de Vuurwapenwet 1919 inhoudelijk ongewijzigd voort te zetten met onder meer het verbod van art. 26 WWM Pro en de weigeringsgronden van art. 7 lid 1 WWM Pro die net als in de Vuurwapenwet 1919 het geval was, zien op het vereiste van een redelijk belang en de vrees voor misbruik van het wapen. (rov. 8.11)
Gelet op het voorgaande moet worden aangenomen dat de geschonden norm mede (specifiek) tot doel heeft om de burger in zijn individuele belang te beschermen tegen de schadelijke gevolgen van het gebruik (misbruik) van een vuurwapen (rov. 8.12).
Het verweer van de Politie dat de schutter zonder het verlof op andere wijze (illegaal) aan een wapen zou zijn gekomen, wordt verworpen. Indien Politieregio HM onrechtmatig heeft gehandeld door ten onrechte verlof te geven en de schutter als gevolg daarvan met zijn vuurwapens op mensen heeft geschoten die daardoor schade hebben geleden, wordt het oorzakelijk verband tussen dat onrechtmatig handelen en die schade niet verbroken doordat zich andere feiten hadden kunnen voordoen die eveneens tot een zodanige schade zouden hebben geleid. Anders gezegd: het condicio sine qua non-verband ontbreekt niet wanneer de schade ook zou zijn ontstaan, omdat de schutter illegaal vuurwapens zou hebben verkregen als het vuurwapenverlof niet zou zijn verleend. Het bewijsaanbod dat de Politie ter zake heeft gedaan, wordt als niet relevant gepasseerd. (rov. 9.2)
Bij de beantwoording van de vraag of er een zodanig verband bestaat tussen de schade en de aan Politieregio HM verweten gedraging dat die schade als een gevolg van die gedraging aan Politieregio HM kan worden toegerekend, komt het aan op een weging van de relevante gezichtspunten, waaronder de aard van de aansprakelijkheid, de aard van de gedraging, de aard van de overtreden norm, de aard van de schade en de voorzienbaarheid van de schade (rov. 9.4).
De geschonden norm strekt in dit geval tot bescherming van de burger in zijn individuele belang tegen de schadelijke gevolgen van het gebruik (misbruik) van een vuurwapen. De aard van deze norm brengt mee dat aan de voorzienbaarheid van de schade minder hoge eisen hoeven te worden gesteld. (rov. 9.5)
Ten aanzien van die voorzienbaarheid geldt het volgende. Politieregio HM wist niet alleen dat de schutter in bewaring was gesteld vanwege suïcidale gedachten, maar ook dat hij in 2003 op enigerlei wijze betrokken is geweest bij het schieten met een luchtbuks op anderen. Daarnaast was algemeen bekend, ook in 2008, dat bij suïcide met vuurwapens ook andere slachtoffers kunnen vallen dan degene die zich suïcideert en dat zich in het buitenland een aantal keren de situatie had voorgedaan van suïcide met voorafgaande homicide met behulp van (legale) vuurwapens. In dit licht kan niet worden gezegd dat voor Politieregio HM ten tijde van de verlening van het verlof onvoorzienbaar was dat de schutter een vuurwapen tegen anderen zou gaan gebruiken. Integendeel, dat was toen in zekere zin wel te voorzien. (rov. 9.6)
Deze zekere mate van voorzienbaarheid, waarbij ook nog geldt dat voor de hand ligt dat, wanneer tegen anderen misbruik wordt gemaakt van een vuurwapen, dit kan leiden tot letsel en dat er gewonden, zo niet doden, vallen, en de strekking van de geschonden norm brengen mee dat aan Politieregio HM (alleen) dié schade kan worden toegerekend waarbij een ruime toerekening past, dus alleen materiële en immateriële letsel- en overlijdensschade. Die schade staat niet in zodanig verwijderd verband van de normschending dat op grond daarvan toerekening achterwege moet blijven. Andere schadeposten dan letsel- en overlijdensschade kunnen niet aan Politieregio HM worden toegerekend. (rov. 9.7 en 9.8)
2.5
De Politie heeft cassatieberoep ingesteld (zaak 18/02744). Een aantal van de personen die deel uitmaken van [verweerders] , te weten [eisers] , heeft zelfstandig cassatieberoep ingesteld tegen de afwijzing van de vordering met betrekking tot andere schadeposten dan letsel- en overlijdensschade (zaak 18/02782).
3.Beoordeling van het middel in de zaak 18/02744
Relativiteitsvereiste (art. 6:163 BW Pro)
3.1.1
Onderdeel 1 van het middel bestrijdt het oordeel van het hof in rov. 8.1-8.12 dat de door de korpschef bij de verlening van het verlof geschonden norm mede (specifiek) tot doel heeft om de burger in zijn individuele belang te beschermen tegen de schadelijke gevolgen van het gebruik van een vuurwapen. Volgens het onderdeel heeft de Wet wapens en munitie slechts ten doel het maatschappelijk belang van een veilige samenleving te dienen en in algemene zin de veiligheid van burgers en de samenleving te bevorderen; die wet strekt niet ter bescherming van individuele (vermogens)belangen van burgers, zoals [verweerders] , die schade lijden doordat degene aan wie verlof is verleend tot het voorhanden hebben van een vuurwapen, met dat vuurwapen een misdrijf pleegt.
3.1.2
Het middel bestrijdt noch het oordeel van het hof dat de korpschef, en daarmee Politieregio HM, onrechtmatig heeft gehandeld in de zin van art. 6:162 BW Pro door de schutter verlof te geven voor het voorhanden hebben van een vuurwapen, noch de gronden waarop dit oordeel rust, namelijk, kort gezegd, dat bij de verlofverlening ten onrechte geen rekening is gehouden met de inbewaringstelling van de schutter op grond van de Wet Bopz en met luchtdrukwapenincidenten waarbij de schutter was betrokken, en dat deze feiten, gelet op art. 7 lid Pro 1, aanhef en onder b en c, WWM, hadden moeten leiden tot weigering van het verlof. Onderdeel 1 stelt uitsluitend aan de orde of de door Politieregio HM overtreden norm strekt tot bescherming tegen de schade zoals [verweerders] die hebben geleden en lijden als slachtoffers van het vuurwapengebruik door de schutter, als bedoeld in art. 6:163 BW Pro.
3.1.3
Bij de beantwoording van de vraag of is voldaan aan het in art. 6:163 BW Pro neergelegde vereiste dat de geschonden norm strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden, komt het aan op het doel en de strekking van de geschonden norm, aan de hand waarvan moet worden onderzocht tot welke personen en tot welke schade en welke wijzen van ontstaan van schade de daarmee beoogde bescherming zich uitstrekt. [3] Hierover wordt met betrekking tot de onderhavige, door Politieregio HM geschonden norm het volgende overwogen.
3.1.4
De Wet wapens en munitie bevat een algeheel verbod op het voorhanden hebben van vuurwapens. Verlof voor het voorhanden hebben van een vuurwapen kan blijkens het stelsel van die wet uitsluitend gegeven worden als een redelijk belang het verlof vordert (art. 28 lid Pro 2, aanhef en onder a, WWM). Het verlof wordt niet verleend als er reden is om te vrezen dat aan de aanvrager het onder zich hebben van wapens of munitie niet kan worden toevertrouwd of als er reden is om te vrezen dat van het verlof dan wel van wapens of munitie misbruik zal worden gemaakt (art. 7 lid Pro 1, aanhef en onder b en c, WWM). Het verlof wordt bovendien in beginsel niet verleend als de aanvrager minderjarig is (art. 28 lid Pro 2, aanhef en onder c, WWM). Een verlof wordt slechts voor een jaar verleend en bij verlenging gelden dezelfde vereisten (art. 28 lid 4 WWM Pro). Het verlof wordt bovendien tussentijds ingetrokken als, kort gezegd, de gronden voor verlening daarvan niet of niet meer aanwezig zijn (art. 7 lid 2 WWM Pro).
3.1.5
De hiervoor in 3.1.4 genoemde regels strekken onmiskenbaar ter bescherming van de veiligheid van de samenleving. Dit blijkt ook met zoveel woorden uit de parlementaire geschiedenis van de voorloper van de Wet wapens en munitie, de Vuurwapenwet 1919. [4] Tegen de achtergrond van het grote maatschappelijke belang van deze veiligheid is reeds geringe twijfel aan het verantwoord zijn van het verlof voldoende reden om een verlof niet te verlenen of dit in te trekken, mits deze twijfel objectief is vast te stellen, aldus de vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, die de bevoegde rechter is ter zake van de verlening, verlenging en intrekking van het verlof. [5] Deze maatstaf is, onder verwijzing naar deze vaste rechtspraak, overgenomen in de op art. 38 lid 2 WWM Pro berustende Circulaire wapens en munitie, die aanwijzingen van de minister van Justitie en Veiligheid aan de korpschef bevat voor de uitvoering van de Wet wapens en munitie. [6]
3.1.6
Uit het vorenstaande volgt dat verlof uitsluitend kan worden verleend, verlengd en van kracht kan blijven als, kort gezegd, duidelijk is dat dit gelet op de veiligheid verantwoord is. De bestaansgrond van dit stringente stelsel is gelegen in de risico’s die zijn verbonden aan het voorhanden hebben van vuurwapens. Gelet op deze bestaansgrond moet worden aangenomen dat de hiervoor in 3.1.4 genoemde regels niet alleen beogen de veiligheid van de samenleving in algemene zin te bevorderen – zoals het geval was met betrekking tot de regels die aan de orde waren in het hiervoor in voetnoot 3 genoemde arrest Duwbak Linda –, maar ook om te voorkomen dat individuele burgers het slachtoffer worden van vuurwapenbezit dat niet verantwoord is in de hier bedoelde zin. Verlofverlening in een geval waarin duidelijk was of had moeten zijn dat het verlof niet verantwoord was, is daarom onrechtmatig jegens slachtoffers van het daardoor mogelijk gemaakte vuurwapengebruik.
3.1.7
Het oordeel van het hof berust daarop dat bij Politieregio HM bekend was dat de schutter in 2003 betrokken was geweest bij luchtdrukwapenincidenten en dat hij in 2006 in bewaring was gesteld op grond van de Wet Bopz, en dat die omstandigheden, gelet op de twijfel die zij meebrachten omtrent de vraag of het verlof verantwoord was, hadden moeten leiden tot weigering van het verlof. In het oordeel van het hof ligt besloten dat onderkend had moeten worden dat in het geval van de schutter risico bestond op vuurwapengebruik tegen anderen. Het oordeel van het hof dat met een en ander sprake is geweest van een normschending die jegens [verweerders] onrechtmatig is en die verplicht tot vergoeding van de door hen als gevolg van het vuurwapengebruik van de schutter geleden schade, is in overeenstemming met het hiervoor in 3.1.6 overwogene en geeft dan ook geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting. Het onderdeel faalt derhalve.
Condicio sine qua non-verband (art. 6:162 BW Pro)
3.2.1
Onderdeel 2 keert zich tegen de verwerping door het hof in rov. 9.2 van het betoog van de Politie dat condicio sine qua non-verband ontbreekt tussen het aan de schutter verleende verlof om een vuurwapen voorhanden te hebben en het schietincident omdat de schutter zonder het verlof op andere wijze (illegaal) aan een wapen zou zijn gekomen en het incident eveneens zou hebben plaatsgevonden. Het hof heeft de verwerping van dit betoog gegrond op de overweging dat het oorzakelijk verband tussen het verlof en de schade niet wordt verbroken doordat zich andere feiten hadden kunnen voordoen die eveneens tot een zodanige schade zouden hebben geleid.
3.2.2
In het midden kan blijven of deze overweging van het hof juist is, nu de stukken van het geding geen andere conclusie toelaten dan dat de Politie haar betwisting van het condicio sine qua non-verband onvoldoende heeft onderbouwd. In dit verband is het volgende van belang. Vast staat dat de schutter door het verlof over de bij het schietincident gebruikte wapens kon beschikken. De Politie heeft aangevoerd dat de schutter ook langs illegale weg aan die wapens had kunnen komen, maar zij heeft niet onderbouwd dat de schutter zich ook daadwerkelijk illegale wapens zou hebben verschaft. Mede gelet op de aard van de door Politieregio HM geschonden norm (een veiligheidsnorm die vuurwapenbezit beoogt te voorkomen bij personen bij wie dat bezit niet verantwoord is; zie hiervoor in 3.1.6), mocht van de Politie deze onderbouwing van de betwisting van het condicio sine qua non-verband tussen het verlof en het schietincident worden gevergd. De door de Politie aangevoerde omstandigheden dat de schutter, naar achteraf is gebleken, het incident enige tijd van tevoren heeft gepland en de nodige voorbereidingshandelingen daartoe heeft getroffen, en dat hij handelde onder invloed van stemmen, leveren die onderbouwing niet op. Die omstandigheden hebben zich voorgedaan toen de schutter reeds over het verlof beschikte en brengen niet mee dat de schutter zonder dat verlof zich daadwerkelijk illegaal wapens had verschaft.
Waar de Politie haar betwisting onvoldoende heeft onderbouwd, bestaat geen grond om in te gaan op het door het hof aan het slot van rov. 9.2 genoemde, algemene bewijsaanbod van de Politie.
Toerekening van letsel- en overlijdensschade (art. 6:98 BW Pro)
3.3.1
Onderdeel 3 richt zich tegen het oordeel van het hof dat de door de schutter bij het schietincident veroorzaakte materiële en immateriële letsel- en overlijdensschade aan Politieregio HM kan worden toegerekend (rov. 9.4-9.8).
3.3.2
Het hof heeft terecht geoordeeld dat bij de beantwoording van de vraag of de schade overeenkomstig art. 6:98 BW Pro aan Politieregio HM kan worden toegerekend, aan de voorzienbaarheid van de schade bij het verlenen van het verlof minder hoge eisen zijn te stellen, gelet op de aard van de door Politieregio HM geschonden norm. Die norm strekt immers ertoe schade door onverantwoord vuurwapenbezit te voorkomen, in beginsel ongeacht de wijze waarop deze in het concrete geval ontstaat. Dat betreft dus ook schade als gevolg van een schietincident als het onderhavige. De aard van de geschonden norm rechtvaardigt derhalve een ruime toerekening van schade.
3.3.3
Politieregio HM had in dit geval, naar de vaststelling van het hof, moeten onderkennen dat de schutter in 2003 betrokken is geweest bij het schieten met een luchtbuks op anderen en dat hij in 2006 vanwege suïcidegevaar in bewaring is gesteld op grond van de Wet Bopz. In het oordeel van het hof ligt besloten dat Politieregio HM rekening had te houden met de mogelijkheid dat de schutter leed aan een psychische stoornis. Politieregio HM had daarmee ook moeten onderkennen, naar het oordeel van het hof (rov. 9.6), dat bij de schutter mogelijk risico bestond van vuurwapengebruik tegen anderen. Dat betrof mede het risico van vuurwapengebruik gericht tegen meerdere personen.
3.3.4
Op grond van het hiervoor in 3.3.2 en 3.3.3 vermelde heeft het hof zonder blijk te geven van een onjuiste rechtsopvatting kunnen oordelen dat de door de schutter bij het schietincident veroorzaakte materiële en immateriële letsel- en overlijdensschade aan Politieregio HM kan worden toegerekend. Dat oordeel heeft het hof voldoende gemotiveerd en is niet onbegrijpelijk. De klachten van onderdeel 3 lopen hierop stuk.
3.4
Onderdeel 4 mist zelfstandige betekenis en behoeft derhalve geen behandeling.
4.Beoordeling van het middel in de zaak 18/02782
4.1
De klachten van onderdeel 1 van het middel kunnen niet tot cassatie leiden. Dit behoeft, gezien art. 81 lid 1 RO Pro, geen nadere motivering nu die klachten niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling.
Toerekening van andere schade (art. 6:98 BW Pro)
4.2.1
Onderdeel 2 keert zich tegen het oordeel van het hof dat andere schadeposten dan letsel- en overlijdensschade niet aan Politieregio HM kunnen worden toegerekend. Dit oordeel berust blijkens de overwegingen van het hof uitsluitend daarop dat bij de aard van die andere schadeposten geen ruime toerekening past (rov. 9.7 en 9.8).
4.2.2
Het onderdeel is gegrond. Gelet op hetgeen hiervoor in 3.3.2 en 3.3.3 is overwogen, kan in zijn algemeenheid niet worden geoordeeld dat, indien Politieregio HM onrechtmatig jegens een benadeelde heeft gehandeld als hiervoor bedoeld in 3.1.6, andere door het schietincident veroorzaakte schade dan letsel- en overlijdensschade in het geheel niet aan Politieregio HM kan worden toegerekend. De door Politieregio HM geschonden norm strekt immers niet uitsluitend ter bescherming tegen letsel- en overlijdensschade, maar ook tegen andere schade door vuurwapengebruik. De enkele omstandigheid dat andere schade in haar algemeenheid minder ernstig is te achten dan letsel- en overlijdensschade, is onvoldoende om toerekening van die schade in het geheel niet gerechtvaardigd te achten. Dat neemt niet weg dat het wel mogelijk is om die schade op een andere grond niet toe te rekenen, bijvoorbeeld op de grond dat deze in een te ver verwijderd verband staat met de gedraging waarop de aansprakelijkheid berust of niet of minder voorzienbaar was. Daarop berust het oordeel van het hof evenwel niet.
4.2.3
Nu het hof de Politie heeft veroordeeld tot schadevergoeding op te maken bij staat, kan de Hoge Raad zelf op dit punt de zaak afdoen door een verbeterde veroordeling uit te spreken als hierna te vermelden. Opmerking verdient dat gelet op het hiervoor in 4.2.2 overwogene, in de schadestaatprocedure onder meer nog zal moeten worden beoordeeld of en in hoeverre het in dit geval gerechtvaardigd is om andere schade dan letsel- en overlijdensschade aan Politieregio HM toe te rekenen.
5.Beslissing
De Hoge Raad:
in de zaak 18/02744:
- verwerpt het beroep;
- veroordeelt de Politie in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [verweerders] begroot op € 400,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris;
in de zaak 18/02782:
- vernietigt het arrest van het gerechtshof Den Haag van 27 maart 2018, maar uitsluitend voor zover de veroordeling van de Politie daarbij is beperkt tot vergoeding van materiële en immateriële letsel- en overlijdensschade;
- en opnieuw rechtdoende, veroordeelt de Politie tot vergoeding van de door [eisers] geleden en nog te lijden materiële en immateriële schade die het gevolg is van het vuurwapengebruik dat op 9 april 2011 door de schutter in Alphen aan den Rijn heeft plaatsgevonden, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 9 april 2011 tot aan de dag der algehele voldoening;
- veroordeelt de Politie in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [eisers] begroot op € 508,19 aan verschotten en € 2.600,- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vicepresident C.A. Streefkerk als voorzitter en de raadsheren G. Snijders, M.V. Polak, C.E. du Perron en C.H. Sieburgh, en in het openbaar uitgesproken door de vicepresident C.A. Streefkerk op
20 september 2019.
20 september 2019.