ECLI:NL:HR:2019:738 - Hoge Raad - Vaststelling aansprakelijkheid gemeente voor onrechtmatig...

Uitspraak

17 mei 2019

Eerste Kamer

18/01037

TT/MD

Hoge Raad der Nederlanden

Arrest

in de zaak van:

GEMEENTE DOESBURG,
zetelende te Doesburg,

EISERES tot cassatie,

advocaat: mr. R.D. Boesveld,

t e g e n

[verweerster] ,
wonende te [woonplaats],

VERWEERSTER in cassatie,

advocaat: mr. J.H.M. van Swaaij.

Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als de Gemeente en [verweerster] .

1.Het geding in feitelijke instanties

Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar:

a. de vonnissen in de zaak C/05/273313/HA ZA 14-630/357/878 van de rechtbank Gelderland van 14 januari 2015 en 4 maart 2015;

b. de arresten in de zaak 200.167.416 van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 4 juli 2017 en 12 december 2017.

De arresten van het hof zijn aan dit arrest gehecht.

2.Het geding in cassatie

Tegen de arresten van het hof heeft de Gemeente beroep in cassatie ingesteld. De procesinleiding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.

[verweerster] heeft een verweerschrift tot verwerping ingediend.

De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor [verweerster] mede door mr. J.M. Moorman.

De conclusie van de plaatsvervangend Procureur-Generaal strekt tot vernietiging van het bestreden arrest en verwijzing van de zaak naar een ander gerechtshof.

De advocaat van [verweerster] heeft schriftelijk op die conclusie gereageerd.

3.Beoordeling van het middel

3.1

In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.

( i) [verweerster] heeft tot 30 januari 2007 een onderneming geëxploiteerd. Bij besluit van 26 maart 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van de Gemeente (hierna: het college) haar met ingang van 6 februari 2007 een uitkering toegekend op grond van de toenmalige Wet werk en bijstand (hierna: de Wwb), naar de norm voor een alleenstaande ouder.

(ii) [verweerster] is gehuwd geweest. Uit het huwelijk is een zoon geboren. Op 27 september 2007 is het huwelijk ontbonden door inschrijving van de echtscheidingsbeschikking in de registers van de burgerlijke stand.

(iii) Op 14 mei 2009 is de wettelijke schuldsaneringsregeling van toepassing verklaard op [verweerster] . Haar schulden bedroegen volgens de verklaring ingevolge art. 284 Fw Pro op dat moment € 96.111,54 aan preferente schuldeisers en € 120.619,75 aan concurrente schuldeisers.

(iv) Naar aanleiding van een anonieme tip die inhield dat haar ex-echtgenoot bij haar woonde, heeft de sociale recherche een onderzoek ingesteld naar de leefsituatie van [verweerster] en daarvan rapport uitgebracht.

( v) Bij besluit van 20 oktober 2010 heeft het college het recht op uitkering ingevolge de Wwb over het tijdvak van 6 februari 2007 tot en met 7 juni 2010 ingetrokken op de grond dat [verweerster] een gemeenschappelijke huishouding voerde met haar ex-echtgenoot. Het college heeft € 53.083,92 van haar teruggevorderd als ten onrechte verleende bijstand.

(vi) [verweerster] heeft bezwaar gemaakt tegen het intrekkings-besluit. Bij beslissing op bezwaar van 24 mei 2011 is het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, in zoverre dat [verweerster] en haar ex-echtgenoot slechts tussen 1 september 2009 en 7 juni 2010 een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd. Het college heeft het terug te vorderen bedrag om deze reden in de beslissing verlaagd naar € 11.206,64.

(vii) [verweerster] heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar. De rechtbank heeft het beroep bij uitspraak van 12 januari 2012 ongegrond verklaard.

(viii) De rechtbank heeft bij vonnis van 8 maart 2012 de toepassing van de wettelijke schuldsaneringsregeling ten aanzien van [verweerster] tussentijds beëindigd. Op het hoger beroep van [verweerster] is die uitspraak bekrachtigd bij arrest van het gerechtshof van 19 april 2012.

(ix) [verweerster] heeft ook hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de bestuursrechter van 12 januari 2012.
De Centrale Raad van Beroep heeft dat beroep gegrond verklaard, de uitspraak van 12 januari 2012 vernietigd, de beslissing op bezwaar van 24 mei 2011 vernietigd en het besluit van het college van 20 oktober 2010 herroepen.

3.2.1

[verweerster] vordert in dit geding een verklaring voor recht dat de Gemeente jegens haar aansprakelijk is voor de schade die zij heeft geleden door de besluiten van 20 oktober 2010 en 24 mei 2011, alsmede schadevergoeding op te maken bij staat. Aan deze vordering heeft zij, voor zover in cassatie van belang, ten grondslag gelegd dat als gevolg van de besluiten de rechtbank de toepassing van de schuldsaneringsregeling tussentijds heeft beëindigd, omdat [verweerster] blijkens die besluiten een bovenmatige schuld heeft laten ontstaan tijdens de schuldsanering, en het hof deze beslissing heeft bekrachtigd. Zonder de besluiten zou de schuldsanering zijn geëindigd met verlening van de schone lei, aldus [verweerster] .

3.2.2

De Gemeente heeft als verweer gevoerd dat causaal verband tussen de besluiten en de tussentijdse beëindiging van de schuldsaneringsregeling ontbreekt. Daarvoor heeft zij erop gewezen dat de rechtbank aan haar beëindigingsbeslissing mede ten grondslag heeft gelegd dat [verweerster] niet heeft voldaan aan haar informatieplicht jegens de bewindvoerder, nu zij deze niet heeft geïnformeerd over de veelvuldige aanwezigheid in haar woning van haar ex-echtgenoot. Volgens de Gemeente kan deze grond de beslissing van de rechtbank zelfstandig dragen, dan wel zou de rechtbank de toepassing van de schuldsaneringsregeling ook tussentijds hebben beëindigd als alleen zou zijn gebleken van de niet-naleving van deze informatieplicht. Volgens de Gemeente zou het hof het vonnis van de rechtbank ook hebben bekrachtigd als het (enkel) op deze grond zou hebben berust.

3.2.3

De rechtbank heeft de vordering afgewezen. Zij oordeelde het aannemelijk dat indien de besluiten niet zouden zijn genomen, de schuldsanering tussentijds zou zijn beëindigd wegens de niet-naleving door [verweerster] van haar informatieplicht met betrekking tot de veelvuldige aanwezigheid in haar woning van haar ex-echtgenoot (rov. 4.1-4.9 eindvonnis).

3.2.4

Het hof heeft het eindvonnis van de rechtbank vernietigd en de vordering alsnog toegewezen. Daartoe heeft het als volgt overwogen.

“5.3 Het bestaan van het causaal verband dient te worden beoordeeld aan de hand van de maatstaf hoe het bestuursorgaan zou hebben beslist (of gehandeld) indien het niet het onrechtmatige besluit had genomen (vgl. HR 7 januari 2017, ECLI:NL:HR:2017:18, NJ 2017/62, UWV, r.o. 3.4.4). B&W zouden dan, conform de vaststellingen van de Centrale Raad van Beroep in zijn uitspraak van1 oktober 2013, onder ogen hebben gezien dat er onvoldoende bewijs was voor de aanname dat [de ex-echtgenoot van [verweerster] ] in de bewuste periode zijn hoofdverblijf had bij [verweerster] . Zij zouden dan geen intrekkings- en terugvorderingsbesluit hebben genomen. In dat geval zou [verweerster] geen nieuwe bovenmatige schuld hebben laten ontstaan die aanleiding zou kunnen vormen voor tussentijdse beëindiging van de schuldsanering zonder schone lei. Het hof oordeelt dat voldoende aannemelijk is dat de rechtbank (in de insolventiezaak) de door de rechtbank (in deze aansprakelijkheidszaak) genoemde gronden niet toereikend had geoordeeld om aan [verweerster] een schone lei te onthouden. De door de rechtbank (in de aansprakelijkheidszaak) genoemde omstandigheden waren immers bij de rechtbank (in de insolventiezaak) bekend door middel van het in die procedure ingebrachte rapport van de sociale recherche, maar vormden toen geen grond om daarop de tussentijdse beëindiging mede op te baseren. Voor zover de rechtbank (in de aansprakelijkheidszaak) mede belang heeft toegekend aan het veelvuldig verblijf van [de ex-echtgenoot van [verweerster] ] in de woning van [verweerster] , is de redenering onjuist. De Centrale Raad van Beroep heeft immers geoordeeld dat niet is komen vast te staan dat [de ex-echtgenoot van [verweerster] ] in de bewuste periode zijn hoofdverblijf in de woning van [verweerster] had. Daarvan heeft enerzijds de burgerlijke rechter bij de beoordeling van de op onrechtmatige daad gebaseerde vordering van [verweerster] uit te gaan, maar anderzijds ook de rechtbank (in de insolventiezaak) als het gaat om de bepaling van de beslagvrije voet ex artikel 475d Rv en de daarbij in aanmerking te nemen bijstandsuitkering van [verweerster] als alleenstaande. Daarom is er geen aanleiding om bij de berekening van het vrij te laten bedrag/beslagvrije voet mede te betrekken het inkomen van [de ex-echtgenoot van [verweerster] ] en kan niet worden aangenomen dat [verweerster] in zoverre een informatieplicht heeft geschonden. Verder heeft [verweerster] gesteld dat het wassen van de kleren van haar [ex-echtgenoot] gezien de vroegere affectieve relatie niet als een op geld waardeerbare activiteit kan worden beschouwd en dat daartegenover het financiële voordeel stond dat zij in zijn auto naar het ziekenhuis kon rijden, welke stelling onvoldoende is weersproken door de gemeente. (…) De rechtbank heeft daarom op onjuiste gronden geoordeeld dat [verweerster] de hand- en spandiensten die zij (…) verrichtte eerder had moeten melden aan de bewindvoerder in verband met de mogelijkheid betaald werk te verkrijgen.

5.4

Omdat op grond van het in 5.3 overwogene genoegzaam vast is komen te staan dat aan [verweerster] bij uitblijven van het onrechtmatige besluit een schone lei zou zijn verleend, is de kans op schade ten gevolge van dat besluit aannemelijk en dient verwijzing naar de schadestaat- procedure te volgen voor de vaststelling van de materiële schade. (…)”

3.3.1

Onderdeel 1.3 van het middel klaagt onder meer dat de overweging van het hof in rov. 5.3 dat de door de rechtbank in deze zaak genoemde omstandigheden (dat [verweerster] haar informatieplicht niet heeft nageleefd) voor de rechtbank bij de beslissing tot tussentijdse beëindiging van de schuldsanering geen grond vormden om daarop de tussentijdse beëindiging mede te baseren, onbegrijpelijk is in het licht van de overwegingen van de rechtbank bij die beslissing.

3.3.2

De klacht is gegrond. De rechtbank heeft in haar hiervoor in 3.1 onder (viii) genoemde vonnis waarbij zij de wettelijke schuldsaneringsregeling tussentijds heeft beëindigd, onder meer in aanmerking genomen dat [verweerster] niet heeft “voldaan aan de informatieplicht jegens de bewindvoerder nu zij de bewindvoerder niet heeft geïnformeerd over het verblijf van haar ex-partner in de woning”. De overweging van het hof is dus onbegrijpelijk.

3.4.1

De onderdelen 1.4 en 1.5 keren zich tegen het oordeel van het hof in rov. 5.3 dat zowel in de procedure tot tussentijdse beëindiging van de schuldsanering, als in de onderhavige procedure de rechter dient uit te gaan van het oordeel van de Centrale Raad van Beroep in zijn hiervoor in 3.1 onder (ix) genoemde uitspraak, dat niet is komen vast te staan dat de ex-echtgenoot van [verweerster] in de bewuste periode zijn hoofdverblijf in de woning van [verweerster] had, en dat daarom niet kan worden aangenomen dat [verweerster] is tekortgeschoten in haar informatieplicht. De onderdelen klagen onder meer dat het hof heeft miskend dat de burgerlijke rechter niet is gebonden aan de inhoudelijke overwegingen van de bestuursrechter.

3.4.2

Ook deze klachten zijn gegrond. Indien de bestuursrechter uitspraak heeft gedaan over een besluit waarvan beroep bij hem openstaat, is de burgerlijke rechter gebonden aan het oordeel van de bestuursrechter over de rechtmatigheid van dat besluit. De burgerlijke rechter is bij de beoordeling van een geschilpunt dat niet de geldigheid van het besluit betreft niet gebonden aan de inhoudelijke overwegingen die ten grondslag liggen aan het oordeel van de bestuursrechter over dat besluit. (HR 20 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:661, rov. 4.5.2, en HR 24 april 2015, ECLI:NL:HR:2015:1128, rov. 3.3.4, tweede alinea.) Anders dan het hof heeft overwogen, behoeft in de onderhavige procedure dus niet te worden uitgegaan van het door het hof genoemde oordeel van de Centrale Raad van Beroep. Hetzelfde geldt voor de procedure tot tussentijdse beëindiging van de toepassing van de wettelijke schuldsaneringsregeling, daargelaten nog dat op het tijdstip dat de rechtbank en het hof in die procedure uitspraak deden, de Centrale Raad van Beroep nog geen uitspraak had gedaan.

3.5

De overige klachten van het middel behoeven geen behandeling. Opmerking verdient nog dat indien na verwijzing komt vast te staan dat de toepassing van de wettelijke schuldsaneringsregeling ook tussentijds zou zijn beëindigd op de enkele grond dat zou zijn gebleken van de door de Gemeente gestelde niet-naleving van de informatieplicht van [verweerster] , causaal verband tussen de onrechtmatige besluiten van de Gemeente en die beëindiging ontbreekt.

4.Beslissing

De Hoge Raad:

vernietigt de arresten van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 4 juli 2017 en 12 december 2017;

verwijst het geding naar het gerechtshof ’s-Hertogenbosch ter verdere behandeling en beslissing;

veroordeelt [verweerster] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Gemeente begroot op € 976,99 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten indien [verweerster] deze niet binnen veertien dagen na heden heeft voldaan.

Dit arrest is gewezen door de raadsheren A.M.J. van Buchem-Spapens, als voorzitter, G. Snijders en C.H. Sieburgh, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer M.V. Polak op
17 mei 2019.