Uitspraak
GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN CURAÇAO
Uitspraak
in het geding tussen:
[eiser],
eiser,
wonende te Curaçao,
gemachtigde: mr. C.A. Peterson,
en
de Fair Trade Authority Curaçao,
verweerder,
gemachtigden: mr. R. van den Heuvel en mr. P.H. de Lange (advocaten in Curaçao) en mr. S. Tuinenga (advocaat in Nederland).
Partijen worden in deze uitspraak hierna eiser en FTAC genoemd.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt het Gerecht het beroep van eiser tegen de beslissing van de FTAC om eiser een boete van Cg 25.000,- op te leggen voor het overtreden van de verplichting tot medewerking om inlichtingen te verschaffen.
1.1
De FTAC heeft deze boete opgelegd bij beschikking van 8 augustus 2025 (de bestreden beschikking). Eiser heeft op 26 september 2025 beroep ingesteld tegen de bestreden beschikking en op 5 november 2025 per email de beroepsgronden aangevuld.
1.2
De FTAC heeft op 8 december 2025 met een verweerschrift op het beroep gereageerd.
1.3
Het Gerecht heeft het beroep op 15 december 2025 ter zitting behandeld. Eiser is niet verschenen en heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De FTAC heeft zich laten vertegenwoordigen door [medewerker FTAC], zaakbehandelaar bij de FTAC, en zijn gemachtigden mr. P.H. de Lange en mr. S. Tuinenga.
1.4
Het Gerecht heeft ter zitting van 15 december 2025 gelijktijdig drie andere beroepen tegen boetebeslissingen van de FTAC behandeld. Het betreft de zaaknummers: CUR202502104, CUR202502460 en CUR202503709.
Beoordeling door het Gerecht
2.1
Het Gerecht beoordeelt de bestreden beschikking aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
2.2
Het Gerecht komt tot het oordeel dat het beroep van eiser ongegrond is. De beroepsgronden over de wettelijke grondslag van de (onderzoeks)bevoegdheid van de FTAC, over misbruik van (onderzoeks)bevoegdheden, over de vaststelling van een overtreding en ten aanzien van de hoogte van de boete slagen niet. Het Gerecht ziet geen aanleiding om de hoogte van de boete te matigen. Dat betekent dat de bestreden beschikking in stand blijft en dat de FTAC de boete terecht aan eiser heeft opgelegd.
Het Gerecht legt hierna uit hoe hij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Wat is relevant om te weten in deze zaak?
3.1
De FTAC heeft in 2022 ter uitvoering van haar jaaragenda 2022-2023 een marktonderzoek naar de levensmiddelensector opgestart. Op 25 juli 2022 heeft de FTAC een schriftelijk informatieverzoek gestuurd aan Supermarket Vereniging Curaçao (SUVECU) “ter attentie van de voorzitter” in het kader van zijn taak om toezicht te houden op de naleving van de voorschriften van de Landsverordening inzake concurrentie (Lvic). De FTAC heeft zich bij het opvragen van informatie gebaseerd op artikel 6.2, eerste lid en tweede lid sub a, van de Lvic in samenhang met artikel 6.2, vijfde lid, van de Lvic, waarin de verplichting tot medewerking aan het informatieverzoek is neergelegd. Bij het informatieverzoek is een vragenlijst gevoegd met vragen over de vereniging SUVECU en het verzoek om de vereniging betreffende documenten over te leggen zoals de statuten, de ledenlijst en notulen van vergaderingen. Verder is bijgevoegd een vragenlijst betreffende het marktonderzoek naar de levensmiddelensector en een uitleg over de rechten en plichten van degene aan wie het informatieverzoek is gericht. In die uitleg is onder meer vermeld dat het meewerken aan een informatieverzoek in beginsel verplicht is en dat het niet meewerken kan leiden tot oplegging van een bestuurlijke boete.
3.2
Omdat een reactie van de SUVECU op het informatieverzoek uitbleef, heeft de FTAC op 31 augustus 2022 aan SUVECU een rappelbrief gestuurd, wederom gericht aan “de voorzitter SUVECU”, dit maal op een ander adres, namelijk dat van [supermarkt 1]. Via medewerkers van [supermarkt 1] en [directeur supermarkt 3], bestuurslid van SUVECU, werd de FTAC verwezen naar advocaat mr. A. Henriquez die SUVECU zou vertegenwoordigen. Na het versturen van een informatieverzoek aan zowel mr. Henriquez als [directeur supermarkt 3] en het weigeren van mr. Henriquez een daarop volgende rappelbrief in ontvangst te nemen, heeft de FTAC zich op 7 juni 2023 weer tot [directeur supermarkt 3] gericht met een rappelbrief.
Uit een telefonisch gespreksverslag van 10 juli 2023 blijkt dat [directeur supermarkt 3] heeft gemeld dat het informatieverzoek op de volgende ledenvergadering van SUVECU zal worden besproken en heeft verzocht om toezending van de vragenlijst per email. De FTAC heeft per email van 10 juli 2023 aan dit verzoek voldaan.
Bij brief van 3 oktober 2023, gericht aan SUVECU ter attentie van eiser, voorzitter, heeft de FTAC aangekondigd een formeel onderzoek te starten naar SUVECU met als doel vaststelling van een mogelijke overtreding van artikel 6.2, vijfde lid, van de Lvic door SUVECU en/of haar leden. De FTAC heeft deze brief ook gestuurd aan de andere twee bestuursleden, [directeur supermarkt 3] en [directeur supermarkt 2]. Zoals in de eerdere (rappel)brieven heeft de FTAC ook in deze brief geattendeerd op de verplichting om mee te werken aan het informatieverzoek en dat het niet meewerken op grond van artikel 7.3 van de Lvic kan worden bestraft met een bestuurlijke boete.
3.3
Op 21 november 2023 heeft de FTAC een schriftelijk informatieverzoek gestuurd aan elk van de drie bij de Kamer van koophandel ingeschreven bestuursleden van SUVECU, aan eiser (voorzitter) per adres [supermarkt 1], [directeur supermarkt 2] (secretaris) per adres [supermarkt 2] en [directeur supermarkt 3] (penningmeester) per adres [supermarkt 3]. De FTAC schrijft dat het informatieverzoek wordt gericht aan eiser als bestuurslid van SUVECU. In de bijlagen zijn dezelfde vragenlijsten meegestuurd als bij het oorspronkelijke verzoek van 25 juli 2022 alsmede een uitleg over de rechten en plichten bij een informatieverzoek.
Bij brief van 27 november 2023 heeft eiser namens SUVECU gereageerd en om uitstel gevraagd vanwege de reorganisatiefase waarin SUVECU zich bevindt.
Op 20 december 2023 heeft de FTAC rappelbrieven aan eiser, [directeur supermarkt 2] en [directeur supermarkt 3] gestuurd. De FTAC refereert in deze brieven aan de brief van eiser van 27 november 2023, maar wijst erop dat de informatieverzoeken van
21 november 2023 zijn gericht aan ieders onderneming individueel en niet aan de vereniging SUVECU. De FTAC herinnert aan de verplichting om mee te werken aan het informatieverzoek en aan de bevoegdheid van de FTAC om bij niet meewerken een bestuurlijke boete op te leggen.
21 november 2023 zijn gericht aan ieders onderneming individueel en niet aan de vereniging SUVECU. De FTAC herinnert aan de verplichting om mee te werken aan het informatieverzoek en aan de bevoegdheid van de FTAC om bij niet meewerken een bestuurlijke boete op te leggen.
3.4
Op 15 januari 2024 heeft advocaat mr. C.A. Peterson namens eiser, [directeur supermarkt 2] en [directeur supermarkt 3] een brief aan de FTAC gestuurd, waarin hij onder meer uitlegt dat SUVECU niet meer actief is en dat eiser en de andere twee heren geen officiële bestuursleden zijn van SUVECU. Verder heeft mr. Peterson gereageerd op de vragen van het informatieverzoek en heeft hij een ledenlijst van SUVECU en de statuten van SUVECU als bijlagen bijgevoegd. Tot slot heeft mr. Peterson zich bereid verklaard om samen met de drie betrokkenen een mondelinge toelichting aan de FTAC te geven.
3.5
De FTAC heeft bij brief van 8 maart 2024 eiser, [directeur supermarkt 2] en [directeur supermarkt 3] ieder afzonderlijk uitgenodigd voor een gesprek naar aanleiding van het informatieverzoek. Eiser, [directeur supermarkt 2] en [directeur supermarkt 3] zijn daarbij aangeschreven in de hoedanigheid van bestuurslid van SUVECU. In de brief heeft de FTAC gewezen op de mogelijkheid van bijstand van een juridisch adviseur of advocaat tijdens het gesprek, bijvoorbeeld om FTAC erop te wijzen dat de betrokkene vragen niet begrijpt, waarbij de juridisch adviseur of advocaat echter geen vragen namens de betrokkene mag beantwoorden. Tot slot heeft de FTAC gewezen op de medewerkingsplicht ex artikel 6.2, vijfde lid, van de Lvic.
3.6
Bij brief van 19 maart 2024 heeft mr. Peterson namens eiser, [directeur supermarkt 2] en [directeur supermarkt 3] gereageerd op de uitnodiging van 8 maart 2024.
Mr. Peterson heeft onder meer bericht dat zijn cliënten niet bevoegd zijn om als bestuurslid SUVECU te vertegenwoordigen en dat zij inmiddels hun inschrijving in het handelsregister weer ongedaan hebben gemaakt. Verder heeft mr. Peterson gemeld dat zijn cliënten niet op gesprek willen komen, maar wel bereid zijn om als natuurlijk persoon of namens hun eigen onderneming schriftelijk vragen te beantwoorden.
Mr. Peterson heeft onder meer bericht dat zijn cliënten niet bevoegd zijn om als bestuurslid SUVECU te vertegenwoordigen en dat zij inmiddels hun inschrijving in het handelsregister weer ongedaan hebben gemaakt. Verder heeft mr. Peterson gemeld dat zijn cliënten niet op gesprek willen komen, maar wel bereid zijn om als natuurlijk persoon of namens hun eigen onderneming schriftelijk vragen te beantwoorden.
Bij brief van 3 mei 2024 heeft de FTAC op de brieven van mr. Peterson van 15 januari 2024 en 19 maart 2024 gereageerd waarin onder meer staat dat de FTAC erbij blijft dat een gesprek gewenst is, omdat de brief van 15 januari 2024 nadere vragen heeft opgeroepen, die gezien de ervaringen het beste in een gesprek behandeld kunnen worden.
3.7
In een brief van 25 juni 2024 heeft de FTAC eiser weer uitgenodigd voor een gesprek. De FTAC licht toe dat eiser in de vorige uitnodiging van 8 maart 2024 was uitgenodigd in zijn hoedanigheid van bestuurslid van SUVECU, maar dat eiser nu wordt uitgenodigd in zijn persoonlijke hoedanigheid. De FTAC heeft opnieuw gewezen op de mogelijkheid van bijstand van een juridisch adviseur of advocaat tijdens het gesprek. Ook heeft de FTAC eiser geattendeerd op de medewerkingsplicht.
Op 4 juli 2024 heeft mr. Peterson namens eiser aan de FTAC bericht dat eiser niet zal ingaan op de uitnodiging, onder meer omdat de FTAC geen bevoegdheid heeft om eiser te dwingen op kantoor te verschijnen.
3.8
Bij brief van 1 oktober 2024 heeft de FTAC aangekondigd een formeel onderzoek te starten naar eiser in zijn hoedanigheid van natuurlijk persoon wegens de mogelijke weigering om medewerking te verlenen aan het informatieverzoek. Verder meldt de FTAC dat een rapport op grond van artikel 7.11 van de Lvic zal worden opgesteld.
3.9
In het rapport van 10 februari 2025 heeft de FTAC vastgesteld dat eiser als natuurlijke persoon vermoedelijk de medewerkingsplicht ingevolge artikel 6.2, vijfde lid, van de Lvic heeft overtreden. Eiser stond tussen 7 juni 2021 en 18 januari 2024 ingeschreven bij de Kamer van Koophandel als voorzitter van SUVECU. Verder heeft de FTAC geconcludeerd dat deze overtreding kan worden toegerekend aan eiser en dat op grond van artikel 7.3 van de Lvic aan eiser een bestuurlijke boete kan worden opgelegd. In een begeleidende brief is eiser in de gelegenheid gesteld een zienswijze te geven op het rapport.
Bij brief van 24 maart 2025 heeft mr. Peterson namens eiser een zienswijze op het rapport gegeven. Van de hem geboden mogelijkheid om de zienswijze mondeling toe te lichten heeft eiser geen gebruik gemaakt.
Wat heeft de FTAC ten grondslag gelegd aan de boete?
4.1
De FTAC heeft in de boetebeschikking aan eiser als natuurlijke persoon een boete opgelegd op grond van artikel 7.3 van de Lvic. Het verwijt aan eiser bestaat uit het handelen in strijd met de verplichting van artikel 6.2, vijfde lid, van de Lvic om medewerking te verlenen aan het informatieverzoek van de FTAC. Mede gezien het lange voortraject die ook in de boetebeschikking is beschreven, heeft het Gerecht ter zitting gevraagd of FTAC kan verduidelijken welke gedragingen aan eiser worden verweten. De FTAC heeft verklaard dat eiser wordt verweten dat hij niet heeft gereageerd op het informatieverzoek van 21 november 2023 en de rappelbrief van 20 december 2023 en vervolgens niet is verschenen voor het gesprek waarvoor eiser bij brieven van 8 maart 2024 en 25 juni 2024 was uitgenodigd. Daarmee heeft eiser de medewerkingsplicht overtreden en deze overtreding kan aan eiser worden toegerekend. Door te weigeren inlichtingen te verstrekken heeft eiser de FTAC belemmerd in haar toezichthoudende taak betreffende de naleving van de Lvic.
4.2
De FTAC heeft de hoogte van de boete bepaald op basis van artikel 7.3 van de Lvic in samenhang met paragraaf 4 van het Beleid voor het opleggen van bestuurlijke boeten door de FTAC (Boetebeleid). Een overtreding als bedoeld in artikel 7.3 van de Lvic wordt conform artikel 4.2 van het Boetebeleid bestraft met een basisboete tussen een bandbreedte van Cg 450.000,- en Cg 800.000,-, of tussen 7 promille en 9 promille van de jaaromzet als dat meer is. Omdat dit artikel van het Boetebeleid onvoldoende is afgestemd op oplegging van een boete aan een natuurlijk persoon en mede omdat voor het eerst een boete wordt opgelegd aan een natuurlijk persoon, heeft de FTAC de boete bepaald op Cg 25.000,-.
Wat is de wettelijke grondslag voor het opleggen van een boete? En is de FTAC bevoegd om een onderzoek te verrichten naar een mogelijke overtreding van de medewerkingsverplichting?
5. Het Gerecht buigt zich ambtshalve over de vraag of de FTAC bevoegd is tot het opleggen van een boete. Daarbij zal het Gerecht ook ingaan op de door eiser aangevoerde beroepsgrond dat de FTAC niet bevoegd is om onderzoek te verrichten naar mogelijke overtreding van de medewerkingsverplichting met als doel een boete op te leggen. Volgens eiser kan een onderzoek alleen verricht worden om vast te stellen of sprake is van een verboden concurrentiebelemmerende gedraging. Dit blijkt ook uit artikel 7.11 van de Lvic, dat alleen verwijst naar inhoudelijke overtredingen van de Lvic. Eiser vindt dan ook dat de strafbaarstelling van artikel 7.3 van de Lvic moet wijken voor artikel 7.11, omdat artikel 7.11 niet de mogelijkheid biedt voor het opleggen van een boete. Ter terechtzitting is stilgestaan bij de inmiddels gewijzigde artikelen 7.3 en 7.11 van de Lvic. Eiser persisteert echter bij zijn standpunt.
Het wettelijk kader
5.1
De volgende wettelijke bepalingen zijn voor de beoordeling van belang.
In artikel 1.1. van de Lvic onder s. wordt onderzoek gedefinieerd als handelingen die worden verricht met het oog op de vaststelling dat al dan niet een overtreding is begaan van het bepaalde bij of krachtens deze landsverordening
Artikel 6.2, eerste lid, van de Lvic bepaalt kort gezegd dat met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de Lvic dat is opgedragen aan de FTAC, belast zijn de daartoe bij beschikking door de FTAC aangewezen personeelsleden van het bureau, bedoeld in artikel 2.12, eerste lid.
Artikel 6.2, tweede lid sub a, van de Lvic bepaalt dat de krachtens het eerste lid aangewezen personen, uitsluitend voor zover dat voor de vervulling van hun taak redelijkerwijze noodzakelijk is, bevoegd zijn alle inlichtingen te vragen.
Artikel 6.2, vijfde lid, van de Lvic bevat de zogeheten medewerkingsplicht: een ieder is verplicht aan de krachtens het eerste lid aangewezen personen alle medewerking te verlenen die op grond van het tweede lid wordt gevorderd.
In artikel 7.3 van de Lvic (oud) staat dat de FTAC degene die jegens de in artikel 6.2, eerste lid, bedoelde personen in strijd handelt met artikel 6.4, eerste lid, een bestuurlijke boete opleggen van ten hoogste Cg 1 miljoen of, indien het een onderneming of ondernemingsvereniging betreft en indien dat meer is, ten hoogste 1% van de omzet van de onderneming, onderscheidenlijk van de gezamenlijke omzet van de ondernemingen die van de vereniging deel uitmaken.
Artikel 7.11, eerste lid, van de Lvic (oud) schrijft voor dat de FTAC een rapport doet opmaken indien hij na afloop van het onderzoek een redelijk vermoeden heeft dat een overtreding als bedoeld in artikel 3.1, tweede lid, 4.1, eerste lid, 4.2, eerste lid, of 4.4, eerste lid, is begaan en dat daarvoor een bestuurlijke boete dient te worden opgelegd.
Artikel 7.13, tweede lid, van de Lvic bepaalt dat de beschikking waarbij een bestuurlijke boete is opgelegd, wordt bekend gemaakt in de Curaçaose Courant en ter inzage gelegd bij de FTAC.
Bij Landsverordening van 5 december 2024 [1] heeft de wetgever (onder meer) de artikelen 7.3 en 7.11 van de Lvic gewijzigd.
In artikel 7.3 van de Lvic is de verwijzing naar artikel 6.4, eerste lid, vervangen door de verwijzing naar artikel 6.2, vijfde lid.
In artikel 7.11 is overtreding van handelen in strijd met de medewerkingsverplichting van artikel 6.2, vijfde lid, toegevoegd.
De wettelijke grondslag voor oplegging van een boete
5.2
Het Hof heeft in een uitspraak van 12 juni 2024 [2] geoordeeld dat artikel 7.3 van de Lvic de wettelijke grondslag biedt voor het opleggen van een boete bij handelen in strijd met de medewerkingsverplichting uit artikel 6.2, vijfde lid, van de Lvic. In artikel 7.3 werd destijds niet verwezen naar artikel 6.2, vijfde lid, maar naar artikel 6.4, eerste lid. Het Hof heeft deze onjuiste verwijzing verklaard. Het Hof heeft gewezen op de memorie van toelichting bij artikel 7.3 waaruit blijkt dat de bedoeling van de wetgever onmiskenbaar is geweest het beboetbaar maken van het niet voldoen aan de medewerkingsverplichting. Het Hof heeft toegevoegd dat in een situatie waarin de wetstekst niet klip en klaar is over de verbodsnorm, het voor degene die wordt beboet duidelijk moet zijn geweest dat hij in geval van een bepaald handelen of nalaten een beboetbare overtreding zou begaan.
Het inmiddels gewijzigde artikel 7.3 van de Lvic was ten tijde van de onderhavige overtreding nog niet van kracht. Daarom baseert het Gerecht zich voor de beoordeling van de bevoegdheid op de tekst van de Lvic zoals die gold ten tijde van de overtreding en het Gerecht betrekt daarbij de genoemde uitspraak van het Hof. Toegepast op de onderhavige zaak is het Gerecht van oordeel dat de FTAC op grond van artikel 7.3 van de Lvic bevoegd was de boete op te leggen. Het Gerecht betrekt daarbij dat de FTAC in de drie verstuurde brieven aan eiseres voldoende duidelijk heeft gemaakt dat zij verplicht is mee te werken aan het informatieverzoek en dat het niet meewerken kan leiden tot oplegging van een boete.
De bevoegdheid om onderzoek te verrichten
5.4
Ook in artikel 7.11 van de Lvic (oud) werd niet verwezen naar de overtreding van handelen in strijd met de medewerkingsverplichting van artikel 6.2, vijfde lid. In de gewijzigde Lvic is overtreding van handelen in strijd met de medewerkingsverplichting van artikel 6.2, vijfde lid aan artikel 7.11 toegevoegd.
5.5
Het Gerecht is van oordeel dat er ook bij dit artikel sprake is geweest van een kennelijke verschrijving of omissie van de wetgever. Dit volgt alleen al uit de definitie in artikel 1.1 van de Lvic waarin staat dat onderzoek betrekking kan hebben op alle overtredingen van of krachtens de Lvic. Bovendien blijkt uit de memorie van toelichting op artikel 7.11 dat de wetgever met de rapportfase heeft beoogd de betrokken onderneming of betrokken persoon in kennis te stellen van de bevindingen in de onderzoeksfase, toegang te geven tot het dossier en de mogelijkheid te bieden een zienswijze op het rapport te geven. Het kan niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest om deze processuele waarborgen aan de overtreder van de medewerkingsplicht van artikel 6.2, vijfde lid, te onthouden. Het Gerecht concludeert dat de FTAC ten tijde van de overtreding op grond van artikel 7.11 van de Lvic bevoegd was om onderzoek te verrichten naar mogelijk handelen in strijd met de medewerkingsplicht en daarover te rapporteren.
Heeft de FTAC misbruik gemaakt van zijn (onderzoeks)bevoegdheden?
6. Eiser stelt in het verlengde van het voorgaande dat de FTAC misbruik heeft gemaakt van zijn (onderzoeks)bevoegdheden.
Het verloop van het onderzoek toont volgens eiser aan dat de FTAC op een “fishing expedition” was om eiser een boete te kunnen opleggen. Dit blijkt uit de volharding waarmee de FTAC eiser bleef aanmerken als bestuurder van SUVECU, ondanks de uitleg die eiser aan de FTAC had gegeven. Verder bleef de FTAC herhaaldelijk een grote hoeveelheid informatie over SUVECU opvragen, terwijl intussen uit reacties van andere supermarkten al was gebleken dat een deel van de gevraagde documenten niet bestaat. Eiser heeft steeds medewerking verleend voor zover hij daartoe in staat was. Zo heeft eiser via de brief van zijn gemachtigde van 15 januari 2024 informatie aan de FTAC verschaft voor zover voor hem beschikbaar was. Toch werd eiser uitgenodigd voor een gesprek op het kantoor van de FTAC.
De FTAC is niet bevoegd om eiser te verplichten op kantoor van de FTAC te verschijnen om zich aan een verhoor te onderwerpen. Ook schrijft de FTAC in de uitnodigingsbrieven dat de advocaat van eiser niet mag deelnemen aan het gesprek, terwijl de advocaat van de FTAC wel juridische bijstand mag verlenen. Dit gebrek aan procedurele waarborgen strijdt met artikel 6 EVRM Pro. Eiser wijst er in dit kader ook op dat de in de Lvic vermelde functiescheiding binnen de FTAC een wassen neus is, gezien het kleine personeelsbestand van de FTAC dat samenwerkt in een klein gebouw. Verder voldoet de FTAC niet aan het vereiste van de openbaarheid van zijn vergaderingen, waardoor behalve artikel 6 EVRM Pro ook artikel 111 van Pro de Staatsregeling wordt geschonden. Door de publicatie van de boetebeschikking is de privacy van eiser en daarmee artikel 8 EVRM Pro geschonden en hebben eiser en zijn onderneming reputatieschade opgelopen.
Alles wijst erop dat de FTAC erop uit was om eiser een boete op te leggen en daartoe zijn bevoegdheden heeft misbruikt. Dit moet leiden tot vernietiging van de bestreden beschikking, aldus eiser.
6.1
De FTAC heeft in de boetebeschikking de stelling van eiser dat de FTAC vooringenomen was en erop uit was om bewijs te vergaren tegen eiser weerlegd. Ook heeft de FTAC uitleg gegeven over de noodzaak van het onderzoek en geconcludeerd dat de inzet van de bevoegdheden noodzakelijk en evenredig was. Verder is de FTAC van mening dat artikel 6.2, eerste en tweede lid, van de Lvic het vragen van mondelinge inlichtingen niet uitsluit. Gezien het verloop van de schriftelijke procedure waarbij eiser niet heeft meegewerkt, de nadere vragen die de FTAC had naar aanleiding van de brief van 15 januari 2024 en de mogelijkheid te kunnen doorvragen, heeft de FTAC besloten tot het uitnodigen van eiser voor een gesprek. In zijn verweerschrift en ter zitting heeft de FTAC zijn standpunt gehandhaafd. In zijn verweerschrift betwist de FTAC de stellingen van eiser dat sprake is van schending van de Staatsregeling en artikel 8 EVRM Pro.
6.2
Het Gerecht is van oordeel dat de FTAC zijn bevoegdheden opportuun heeft ingezet, daarvan op correcte en evenredige wijze gebruik heeft gemaakt en deze inzet deugdelijk heeft gemotiveerd. In wat eiser aanvoert, ziet het Gerecht geen grond voor het oordeel dat de FTAC erop uit was om eiser een boete op te leggen. Dit is ook op geen enkele wijze af te leiden uit de stukken.
6.2.1
Uit de formulering van artikel 6.2, eerste en tweede lid, van de Lvic noch uit de Memorie van Toelichting (MvT) op de Lvic blijkt dat het vragen van mondelinge inlichtingen niet mogelijk is. Ook is geen bepaling opgenomen over de locatie waar een gesprek of gehoor moet plaatsvinden. Het Gerecht is dan ook van oordeel dat het opvragen van inlichtingen zowel schriftelijk als mondeling kan en dat een gesprek op het kantoor van de FTAC kan plaatsvinden.
6.2.2
In de uitnodigingsbrieven heeft de FTAC niet uitgesloten dat een advocaat het woord mag doen. Uit de tekst blijkt dat een advocaat bijstand kan verlenen tijdens het gesprek, maar geen vragen mag beantwoorden namens de betrokkene. Hoewel de formulering wellicht scherper had gekund, begrijpt het Gerecht dat hiermee wordt bedoeld dat een advocaat betrokkene niet kan vertegenwoordigen bij het verklaren over de gevraagde inlichtingen (de feiten). Onder deze omstandigheden is van handelen in strijd met artikel 6 EVRM Pro dan ook geen sprake.
6.2.3
De FTAC heeft de boetebeschikking conform artikel 7.13, tweede lid, van de Lvic gepubliceerd. Artikel 8 EVRM Pro bepaalt dat inmenging van het openbaar gezag in de uitoefening van het recht op privacy is toegestaan, indien dat bij de wet is voorzien en inmenging in een democratische samenleving noodzakelijk is voor onder meer het economisch welzijn van het land. Onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [3] overweegt het Gerecht dat indien sprake is van een bevoegd genomen besluit van een toezichthouder in het kader van zijn toezichthoudende taak en daarmee samenhangende handhavende taak, het in dat kader van deze toezichthoudende taak past dat het betreffende besluit wordt gepubliceerd. Daarmee wordt bekendheid gegeven aan de wijze van uitvoering van deze taak. Bij die openbaarmaking is echter een nadere afweging van belangen geboden, waarbij het algemeen belang dat door openbaarmaking wordt gediend, wordt afgewogen tegen het belang van de betrokkene geen onevenredig nadeel te lijden als gevolg van de openbaarmaking, waarbij aan het algemeen belang om bovengemelde reden groot gewicht moet worden toegekend. Of sprake is van onevenredige benadeling hangt af van een oordeel over de rechtmatigheid van het besluit. In deze zaak heeft het Gerecht geoordeeld dat sprake is van een bevoegd genomen beslissing. Eiser heeft onvoldoende onderbouwd welk concreet onevenredig nadeel hij door publicatie lijdt. Het betoog slaagt niet.
6.2.4
Tot slot gaat het Gerecht in op de door eiser aangevoerde punten over de functiescheiding binnen de FTAC en schending van artikel 111 van Pro de Staatsregeling, hoewel die geen verband houden met de bevoegdheden met betrekking tot het informatieverzoek. Het Gerecht passeert de stelling van eiser dat de functiescheiding binnen de FTAC een wassen neus is, nu eiser deze stelling niet concreet heeft onderbouwd. Het Gerecht volgt eiser evenmin in de stelling dat artikel 111 van Pro de Staatsregeling wordt geschonden. Dit artikel bepaalt kort gezegd dat de openbaarheid van vergaderingen van een zelfstandig bestuursorgaan bij landsverordening wordt geregeld en schrijft niet voor dat vergaderingen openbaar moeten zijn. Uit de MvT op de Lvic [4] en het verweerschrift van de FTAC blijkt dat op grond van artikel 2.15 van de Lvic en het daarop gebaseerde reglement van orde is voorzien in een regeling. Dat daarin is gekozen voor vertrouwelijkheid van bestuursvergaderingen van de FTAC leidt niet tot schending van artikel 111 van Pro de Staatsregeling.
6.2.5
Het Gerecht concludeert dat het betoog van eiser over misbruik van bevoegdheden niet slaagt.
Is er sprake van een overtreding?
7. Eiser voert aan dat hij geen overtreding heeft begaan. Eiser heeft steeds medewerking verleend voor zover hij daartoe in staat was. Zo heeft eiser via de brief van zijn gemachtigde van 15 januari 2024 informatie aan de FTAC verschaft voor zover voor hem beschikbaar was.
7.1
Het Gerecht volgt eiser niet in zijn betoog. Eiser heeft in het schriftelijk voortraject niet aan het informatieverzoek voldaan en is vervolgens herhaaldelijk niet verschenen op uitnodigingen voor een gesprek. De FTAC heeft in beide uitnodigingsbrieven vermeld dat eiser op gesprek wordt uitgenodigd naar aanleiding van het informatieverzoek en verwezen naar het schriftelijke voortraject. In de eerste uitnodigingsbrief heeft de FTAC bovendien geschreven dat er naar aanleiding van de brief van de gemachtigde van eiser van 15 januari 2024 nog vragen zijn. Eiser is niet verschenen op gesprek. De FTAC heeft in zijn onderzoeksrapport en de boetebeschikking voldoende gemotiveerd dat en waarom sprake is van een overtreding. Het Gerecht is van oordeel dat de FTAC terecht heeft geoordeeld dat eiser niet heeft voldaan aan de medewerkingsplicht en daarmee een overtreding heeft begaan.
Wat vindt het Gerecht van de hoogte van de boete?
8. Eiser heeft aangevoerd dat de FTAC willekeurig de boete aan eiser heeft opgelegd. De hoogte van de boete is niet op basis van beleid vastgesteld. Ook is de boete te hoog vergeleken met andere zaken zoals die van Texaco (fl. 10.000,-) en de supermarkten [supermarkt 4] (Cg 13.000,-) en [supermarkt 5] (Cg 18.000,-). Eiser voert verder aan dat de FTAC in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door aan [directeur supermarkt 3] geen boete op te leggen en wel aan eiser en [directeur supermarkt 2]. [directeur supermarkt 3] is weliswaar op gesprek verschenen maar heeft net als eiser geen (andere) informatie kunnen geven. Tot slot heeft de gemachtigde van eiser ter zitting verklaard dat eiser sinds kort werkloos is.
8.1
Het Gerecht stelt voorop dat de bestuursrechter zonder terughoudendheid toetst of een opgelegde boete evenredig is met de ernst van de overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en de omstandigheden van het concrete geval.
8.1.1
Dit evenredigheidsbeginsel is neergelegd in artikel 7.10 van de Lvic, dat volgens de memorie van toelichting van de Lvic is afgeleid van artikel 5:46, tweede lid, van de Nederlandse Algemene wet bestuursrecht en voortvloeit uit artikel
6 EVRM.
6 EVRM.
Artikel 7.10 van de Lvic schrijft voor dat de FTAC de bestuurlijke boete afstemt op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze kan worden verweten aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon aan wie de overtreding kan worden toegerekend. De FTAC houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
In de memorie van toelichting bij artikel 7.1 van de Lvic staat dat bij iedere boetebeschikking afgewogen moet worden hoe hoog de boete in dat concrete geval moet zijn. Daarbij moet in ieder geval rekening gehouden worden met de ernst en de duur van de overtreding. Afhankelijk van het geval kunnen ook andere factoren een rol spelen, zoals mogelijke recidive, de bereidheid van de betrokken ondernemer om mee te werken aan het beëindigen van de overtreding en het behaalde voordeel. Hoewel de financiële positie van de onderneming in beginsel geen rol speelt bij vaststelling van de hoogte van de boete, moet het anderzijds niet zo zijn dat een boete een faillissement van de onderneming waarschijnlijk zou maken.
8.1.2
De FTAC heeft de voorschriften van de Lvic nader uitgewerkt in zijn Boetebeleid. In het beleid is onderscheid gemaakt tussen inhoudelijke overtredingen van de Lvic (paragraaf 3) en procedurele overtredingen (paragraaf 4). Volgens de artikelen 4.1 en 4.2 van het Boetebeleid wordt overtreding van artikel 7.3 van de Lvic onder categorie II bestraft met een basisboete tussen een bandbreedte van Cg 450.000,- of 7 promille (0,7%) van de jaaromzet als dat meer is, en Cg 800.000,-, of 9 promille (0,9%) van de jaaromzet als dat meer is. Artikel 4.3 van het Boetebeleid biedt de mogelijkheid om van toepassing zijnde bandbreedtes met maximaal 20% te verhogen of te verlagen, indien toepassing van artikel 4.2 geen passende basisboete toelaat. In paragraaf 6 van het Boetebeleid worden tot slot boeteverhogende en boeteverlagende omstandigheden genoemd.
Voor het opleggen van boetes aan natuurlijke personen is in paragraaf 5 een artikel 5.1 opgenomen met richtlijnen voor de basisboete bij een aantal inhoudelijke overtredingen genoemd in artikel 7.1, derde lid, van de Lvic. Het Boetebeleid bevat geen richtlijn voor procedurele overtredingen begaan door natuurlijke personen, zoals de onderhavige overtreding.
Voor zover eiser heeft aangevoerd dat de FTAC willekeurig de boete aan eiser heeft opgelegd omdat er geen beleid was, volgt het Gerecht eiser niet. Het enkele feit dat er geen beleid is, brengt niet met zich dat sprake is van willekeur. Het gaat om een zorgvuldige en goed onderbouwde besluitvorming bij het opleggen van de boete en aan dat vereiste heeft de FTAC voldaan.
8.1.3
De FTAC heeft in zijn boetebeschikking onderkend dat artikel 4.2 van het Boetebeleid onvoldoende is afgestemd op het overtreden van de medewerkingsplicht door een natuurlijk persoon. Tijdens de zitting heeft de FTAC deze lacune in zijn Boetebeleid bevestigd en verklaard dat het Boetebeleid zal worden aangepast. De FTAC heeft desgevraagd toegelicht dat er geen concrete berekening aan het opgelegde boetebedrag van Cg 25.000,- ten grondslag ligt, maar dat wel rekening is gehouden met de financiële draagkracht van eiser, die directeur is van een grote onderneming, en het feit dat de FTAC voor het eerst een boete heeft opgelegd aan een natuurlijk persoon. Ook is de boete volgens de FTAC veel lager dan voor een vergelijkbare overtreding door de Autoriteit Consument en Markt (ACM; voorheen de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa)) in Nederland wordt opgelegd, waarbij een boete varieert tussen de € 150.000,- en € 250.000,-.
8.2
Onder 7.1 heeft het Gerecht al geoordeeld dat eiser de medewerkingsplicht heeft geschonden en daarmee op grond van artikel 7.3 van de Lvic een beboetbare overtreding heeft begaan. Het Gerecht is verder van oordeel dat de FTAC de hoogte van de boete heeft bepaald in overeenstemming met de voorschriften van de Lvic en de algemene uitgangspunten van het Boetebeleid. De FTAC heeft daarbij het feit dat sprake is van een procedurele overtreding gepleegd door een natuurlijk persoon getoetst aan het in de Lvic en Boetebeleid vervatte evenredigheidsbeginsel.
8.2.1
Het Gerecht volgt de FTAC in zijn afwegingen over de ernst van de overtreding. Het opvragen van inlichtingen is een belangrijk instrument voor de FTAC bij de uitoefening van zijn toezichthoudende taken. Zonder medewerking zou de opsporing van bijvoorbeeld een kartel bemoeilijkt of verhinderd kunnen worden. Wel is van belang dat het onderscheid tussen een procedurele overtreding en een inhoudelijke overtreding bij het opleggen van een sanctie en het bepalen van de hoogte daarvan wordt meegewogen. Met dit onderscheid is in het Boetebeleid al wel rekening gehouden in het geval de overtreder een onderneming is, maar nog niet in het geval de overtreder een natuurlijke persoon is. Bij het bepalen van de hoogte van de boete in dit concrete geval heeft de FTAC het feit dat het gaat om een procedurele overtreding door een natuurlijke persoon in zijn afwegingen betrokken.
Het Gerecht merkt daarbij ter nuancering op dat overtreding van de medewerkingsplicht onder verschillende omstandigheden en in vele vormen kan plaatsvinden en dat de aard van de overtreding van invloed kan zijn op de ernst van de overtreding. In het onderhavige geval werden in het informatieverzoek in het kader van een marktonderzoek vragen gesteld over de mate van concurrentie tussen supermarkten op Curaçao. [5] Het niet meewerken aan een dergelijk informatieverzoek is naar het oordeel van het Gerecht minder ernstig dan het niet meewerken aan een informatieverzoek dat berust op een concreet vermoeden van een materiële overtreding van de Lvic. Dit laatste doet zich voor in twee van de andere FTAC-zaken waarin het Gerecht heden uitspraak doet. In die twee zaken (CUR202502104 en CUR202502460) was sprake van een informatieverzoek in het kader van een onderzoek naar een mogelijke door de betrokken ondernemingen begane overtreding van de Lvic, namelijk het maken van prijsafspraken over koffieproducten.
8.2.2
Het Gerecht heeft bij het toetsen van de evenredigheid van de boete ter oriëntatie ook acht geslagen op Nederlands(e) wetgeving en beleid en op jurisprudentie over boeteoplegging door toezichthoudende bestuursorganen.
Voor overtreding van de medewerkingsplicht van artikel 6b, eerste lid, van de Nederlandse Instellingswet Autoriteit Consument en Markt (IACM), kan de ACM volgens artikel 12 m, eerste lid onder a, van de IACM, een bestuurlijke boete opleggen van ten hoogste € 900.000,- of, indien dat meer is, van ten hoogste 1% van de omzet van de marktorganisatie. Deze overtreding wordt in de bijlage van de Boetebeleidsregel ACM 2014 (Boetebeleidsregel) geschaard onder boetecategorie III. De basisboete wordt bij categorie III volgens artikel 2.5, eerste lid, Boetebeleidsregel vastgesteld binnen de bandbreedtes € 150.000,- en € 600.000,-.
In artikel 2.7, tweede lid onder b ten 1e, van de Boetebeleidsregel wordt de basisboete voor natuurlijke personen voor het opdracht geven tot of feitelijk leidinggeven aan overtredingen ingedeeld in categorie III vastgesteld binnen de bandbreedtes € 40.000,- en € 250.000,-.
In het eerste lid van artikel 2.7 van de Boetebeleidsregel wordt voor het opleggen van een boete aan een natuurlijk persoon verwezen naar eensluidende boeteverhogende en boeteverlagende omstandigheden als vermeld in de artikelen 6.2 en 6.3 van het Boetebeleid van de FTAC (artikelen 2.9 en 2.10 Boetebeleidsregel). Daarnaast kan rekening worden gehouden met de mate van betrokkenheid van de natuurlijke persoon bij het plegen van de overtreding en zijn positie binnen de marktorganisatie waarvoor hij werkzaam is of was. Verder is bepaald dat de ACM een boetegrondslag vaststelt die ten minste gerelateerd is aan de ernst van de overtreding en het inkomen en vermogen van de overtreder en zo komt tot een boete die uit het oogpunt van algemene of specifieke preventie voldoende afschrikwekkend is.
Artikel 2.7, derde lid, van de Boetebeleidsregel biedt de mogelijkheid om de naast hogere of de naast lagere categorie toe te passen indien de in het tweede lid bedoelde indeling in een boetecategorie in het concrete geval geen passende beboeting toelaat.
Tot slot bepaalt artikel 2.12 van de Boetebeleidsregel dat de ACM een symbolische bestuurlijke boete kan opleggen in geval van uitzonderlijke omstandigheden.
In de door het Gerecht geraadpleegde bestuursrechtspraak en de besluitvorming van de ACM (dan wel de voorganger NMa) variëren boetebedragen bij overtreding van de medewerkingsplicht door een natuurlijk persoon van €4.500,- en € 10.000,- tot
€ 150.000,-, De boetebesluiten hebben niet allemaal stand gehouden, omdat door de bestuursrechter is geoordeeld dat betrokkene zwijgrecht toekomt. Daardoor was van een overtreding van de medewerkingsplicht geen sprake meer. [6] Bovendien moeten deze uitspraken worden gezien tegen het licht van diverse wijzigingen van de mededingingswetgeving waarbij het wettelijke maximale boetebedrag in de loop der jaren is verhoogd. [7]
€ 150.000,-, De boetebesluiten hebben niet allemaal stand gehouden, omdat door de bestuursrechter is geoordeeld dat betrokkene zwijgrecht toekomt. Daardoor was van een overtreding van de medewerkingsplicht geen sprake meer. [6] Bovendien moeten deze uitspraken worden gezien tegen het licht van diverse wijzigingen van de mededingingswetgeving waarbij het wettelijke maximale boetebedrag in de loop der jaren is verhoogd. [7]
Mede door de relatief jonge wetgeving op het gebied van het mededingingsrecht op Curaçao heeft zich nog niet veel lokale jurisprudentie kunnen ontwikkelen. Er is eerder door de FTAC een boete opgelegd aan een Curaçaose taxivereniging wegens overtreding van de medewerkingsplicht, waarover het Gerecht en het Hof hebben geoordeeld. [8] Verder heeft het Hof in een aantal zaken geoordeeld over boeteoplegging door de Centrale Bank van Aruba in het kader van financieel toezicht. [9]
8.2.3
Het Gerecht concludeert dat de door de FTAC opgelegde boete van Cg 25.000,- in de lijn ligt van voorgaande oriëntatie.
De FTAC heeft verder nog rekening gehouden met de omstandigheid dat het de eerste keer is dat aan een natuurlijk persoon op grond van de Lvic een boete wordt opgelegd. Het Gerecht volgt de FTAC in zoverre dat met deze omstandigheid in deze zaak rekening kan worden gehouden maar wel in samenhang bezien met het feit dat beleid voor procedurele overtredingen van natuurlijke personen ontbreekt.
Aangezien eiser directeur is van een grote supermarkt heeft de FTAC terecht ingeschat dat de vastgestelde boete passend is bij het inkomen en vermogen van eiser. Namens eiser is ook niet aangevoerd dat het bedrag zijn financiële draagkracht te boven gaat. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiser verklaard dat eiser recent werkloos is geworden en de boete niet kan betalen. Het Gerecht gaat aan die verklaring voorbij, nu eiser geen financiële onderbouwing heeft overgelegd en dus niet aannemelijk heeft gemaakt dat zijn financiële draagkracht is verminderd.
8.2.4
Het Gerecht volgt eiser niet in zijn betoog dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel.
De vergelijking met de zaken Texaco [10] , [supermarkt 4] en [supermarkt 5] gaat alleen al niet op omdat dit ondernemingen zijn en geen natuurlijke personen die de mededelingsplicht hebben overtreden. Verder speelde de zaak Texaco ten tijde van de oude Mededingingswet waarin de maximale boete was gesteld op fl. 10.000,-. In de zaken van [supermarkt 4] en [supermarkt 5] heeft de FTAC de boete verlaagd tot respectievelijk Cg 13.000,- en Cg 18.000,- op grond van de specifieke financiële situatie van de betreffende ondernemingen.
De vergelijking met de zaak van [directeur supermarkt 3] strandt op het feit dat hij wel voldaan heeft aan de medewerkingsplicht door te verschijnen op het gesprek en de FTAC te woord te staan.
8.2.5
Er doen zich volgens het Gerecht overigens geen boetematigende omstandigheden voor. Het Gerecht acht de door de FTAC aan eiser opgelegde boete van Cg 25.000,- passend en geboden.
Conclusie en gevolgen
9. Omdat de beroepsgronden van eiser tegen de bestreden beschikking niet slagen, is zijn beroep ongegrond. Dat betekent dat boetebeschikking in stand blijft.
10. Het Gerecht ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling
Beslissing
Het Gerecht:
-
verklaarthet beroep van eiser tegen de bestreden beschikking ongegrond.
verklaarthet beroep van eiser tegen de bestreden beschikking ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. drs. S. Lanshage, rechter, en in het openbaar uitgesproken op 2 februari 2026, in tegenwoordigheid van mr. C. Anselma-Bernsen, griffier.
Informatie over hoger beroep
Tegen deze uitspraak kunnen alle partijen hoger beroep instellen bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie.
Het hoger beroepschrift moet worden ingediend
binnen zes wekenna de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
binnen zes wekenna de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Het hoger beroep moet worden ingediend bij het Gerecht dat de uitspraak heeft gedaan.
De indiener van het hoger beroep moet in ieder geval:
- het hoger beroepschrift indienen in tweevoud;
- een afschrift van deze uitspraak bijvoegen;
- vermelden waarom hij het niet eens is met de uitspraak (hoger beroepsgronden).
Partijen kunnen gebruik maken van de mogelijkheid om binnen de gegeven hoger beroepstermijn te volstaan met een pro-forma hoger beroepschrift. Dit betekent dat de hoger beroepsgronden op een later moment worden ingediend.
Voor het instellen van het hoger beroep is griffierecht verschuldigd.