Conclusie
Rolnr. C00/238
Zitting 15 februari 2002 (bij vervroeging)
Conclusie mr J. Spier inzake
[Eiser]
tegen
De Staat der Nederlanden
(hierna: de Staat)
Inhoudsopgave
In verband met de lengte van deze conclusie en de vele onderwerpen die daarin aan de orde komen, geef ik een kort overzicht van de inhoud.
1. Feiten
2. Procesverloop
3. Inleiding
4. Bespreking van de klachten
4.2 en 4.42 - 4.49 Bespreking van onderdeel 1
4.3 - 4.4 Overgangsrechtelijk stelsel
4.5 - 4.42 De verjaringsregeling zoals deze m.i. moet worden toegepast
4.8 - 4.11 en 4.67 - 4.70 De betekenis van art. 6:2 lid 2 BW Pro
4.12 - 4.13 De aansprakelijkheid voor de kosten van de procedure bij het CBB
4.14 - 4.21 De aansprakelijkheid voor undue delay
4.22 - 4.41 Wanneer begint de verjaring te lopen: vanaf uitspraak CBB of EHRM?
4.29 en 4.65 De betekenis van "bekendheid met de aansprakelijke persoon" in de zin van art. 3:310 lid 1 BW Pro
4.52 - 4.60 Bespreking van onderdeel 2
4.61 - 4.66 Bespreking van onderdeel 3
4.67 - 4.71 Bespreking van onderdeel 4
4.73 De ratio van art. 74 (oud) Wet Arbo
4.74 - 4.75 De betekenis van het arrest Talma/Friesland
4.76 - 4.82 Bespreking van onderdeel 5 (voortdurende schade)
5 Ten slotte
1. Feiten
1.1 In deze procedure kan worden uitgegaan van de volgende feiten ontleend aan het - in dat opzicht niet volledig gelijkluidende - vonnis van de Rechtbank 's-Gravenhage van 1 juli 1998 rov. 1.1 - 1.5 en rov. 1 en 2 van het bestreden arrest.
1.2 [Eiser] exploiteert te [woonplaats] een melkveehouderij. Dit bedrijf heeft hij in januari 1981 van zijn vader overgenomen.
1.3 Op 12 juni 1986 heeft [eiser] op de voet van art. 2 lid 3 van Pro de Beschikking aanvulling superheffing (hierna: BAS) een aanvraag ingediend voor de toekenning van een bijzondere hoeveelheid heffingvrije melk (een bijzonder melkquotum). Aan dit verzoek heeft hij ten grondslag gelegd dat hij in de periode van 1 september 1979 tot 1 september 1981 investeringsverplichtingen is aangegaan voor de vervanging en/of uitbreiding van het aantal standplaatsen voor "melk- en kalfkoeien" en dat de melkafleveringen in 1983 nadelig zijn benvloed door een buitengewone omstandigheid als bedoeld in art. 12 BAS Pro nu zich in de periode 1981 - 1983 een epizoötie heeft voorgedaan.
1.4 De directeur landbouw en voedselvoorziening in de provincie Noord-Brabant heeft dit verzoek afgewezen. Bij besluit van 20 maart 1987 heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij het tegen dit besluit gerichte bezwaarschrift van [eiser] ongegrond verklaard.
1.5 [Eiser] heeft tegen de beslissing van de Minister beroep ingesteld bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBB). Bij uitspraak van 28 maart 1989 heeft het CBB dit beroep verworpen op de grond dat - kort samengevat - onvoldoende aannemelijk is gemaakt dat zich kort voor of in de loop van 1983 een epizoötie heeft voorgedaan, nu [eiser] niet heeft aangetoond dat op zijn bedrijf sprake is geweest van een groter aantal "verwerpingen" dan normaal is te achten.
1.6 Door de Rechtbank is aangenomen en door de Staat is in appèl niet bestreden dat [eiser] de Staat op 6 juli 1995 aansprakelijk heeft gesteld (rov. 3.1; zie ook hierna onder 2.19).
1.7 Aan de feitenvaststellingen door Rechtbank en Hof voeg ik nog het volgende toe. In zijn arrest van 19 april 1994 in de zaak Van de Hurk tegen de Staat(1) heeft het EHRM kort gezegd geoordeeld dat het CBB niet kon worden beschouwd als een (onafhankelijk) gerecht ("tribunal") in de zin van art. 6 EVRM Pro, nu art. 74 van Pro de tot 1 januari 1994 geldende Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganistie 1954 (Wet Arbo) de Kroon de bevoegdheid gaf de gevolgen van uitspraken van het CBB geheel of gedeeltelijk ongedaan te maken.
2. Procesverloop
2.1 In de onderhavige procedure, die is ingeleid bij dagvaarding van 2 september 1996, vordert [eiser] - samengevat - een verklaring voor recht dat de Staat onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld en uit dien hoofde jegens hem schadeplichting is.
2.2 Aan deze vordering heeft [eiser] ten grondslag gelegd dat de Staat onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld:
a) door het voorbereiden, vaststellen en handhaven van de onjuiste - want in strijd met art. 2 lid 3 BAS Pro j( art. 11 Beschikking Pro superheffing 1984 en een of meer algemene beginselen van behoorlijk bestuur genomen - beslissing dat [eiser] geen aanspraak heeft op een aanvullend melkquotum (inleidende dagvaarding onder 18 en 23);
b) door het inrichten, voorbereiden, vaststellen en handhaven van de rechtsgang bij het CBB (onder 21 en 23);
c) door het voorbereiden, vaststellen en handhaven van de beslissing van het CBB van 28 maart 1989 (onder 18 en 23);
d) doordat [eiser] niet binnen redelijke termijn na het indienen van zijn onder 1.3 genoemde verzoek een beslissing van een onafhankelijke rechter heeft verkregen op zijn aanvraag van een bijzonder melkquotum. In dat verband wordt onder meer gewezen op jarenlange onzekerheid over de uitkomst van de procedure (onder 21, 23 en 24; eveneens mvg onder 3.9 en 3.10, waar verder wordt betoogd dat zijn bedrijfsvoering door deze lange onzekerheid is bemoeilijkt; [eiser] maakt melding van - niet in enig opzicht gesubstantieerde - materiële en immateriële schade. De omvang daarvan moet zijn inziens in een schadestaatprocedure worden vastgesteld);
e) doordat de Staat [eiser] niet enigerlei vorm van schadevergoeding heeft aangeboden (onder 23).
Deze handelingen zijn zowel afzonderlijk als in onderling verband onrechtmatig te achten, aldus [eiser].
2.3 De Staat heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Daartoe heeft hij - voorzover thans van belang(2) - betoogd dat [eiser] niet-ontvankelijk dient te worden verklaard in zijn vordering. De beginselen van rechtszekerheid en een goede procesorde brengen mee dat [eiser] zich binnen een redelijke termijn na het arrest van het EHRM tot de burgerlijke rechter diende te wenden. [Eiser] heeft deze redelijke termijn echter niet in acht genomen, nu hij zijn vordering eerst 28 maanden later heeft ingesteld (cva onder 4.4). Daarnaast heeft de Staat de vordering inhoudelijk bestreden.
2.4 In haar vonnis van 1 juli 1998 heeft de Rechtbank te 's-Gravenhage het niet-ontvankelijkheidsverweer van de Staat verworpen. Naar het oordeel van de Rechtbank is het niet aannemelijk dat de Staat door het tijdsverloop na de uitspraak van het CBB en het arrest van het EHRM zodanig is benadeeld dat de onderhavige zaak in redelijkheid niet meer kon worden geëntameerd (rov. 3.1). Ten gronde heeft de Rechtbank vervolgens geoordeeld dat de grondslagen waarop [eiser] zijn vordering baseert, geen onrechtmatige daad van de Staat opleveren (rov. 3.2-3.8). Zij heeft de vordering daarom afgewezen.
2.5 [Eiser] is van het vonnis van de Rechtbank in hoger beroep gekomen. De Staat heeft het beroep bestreden en heeft incidenteel geappelleerd.
2.6.1 In cassatie is uitsluitend grief I van het incidenteel appèl nog van belang. In deze grief kant de Staat zich tegen het oordeel van de Rechtbank dat het [eiser] 28 maanden na het arrest van het EHRM in de zaak Van de Hurk nog vrij zou staan een civiele procedure te entameren.
2.6.2 In de "aanvulling en toelichting" op deze grief heeft de Staat uiteengezet dat hij primair (alsnog) een beroep op verjaring doet (onder 7).
2.7.1 De Staat heeft zijn beroep op verjaring aangekleed door er op te wijzen dat het door [eiser] gestelde onrechtmatig handelen op grond waarvan hij thans schadevergoeding vordert (onder meer) zou zijn gelegen in het voorbereiden, vaststellen en handhaven van het besluit van de Minister van 20 maart 1987 (d.i. de beslissing op het bezwaarschrift). Aangezien de bevoegdheid de nakoming van de verbintenis uit onrechtmatige daad te vorderen op die datum is ontstaan, is de verjaring op grond van het bepaalde in art. 1 van Pro de Wet van 31 oktober 1924 op 1 januari 1988 gaan lopen, zodat de vordering van [eiser] op 1 januari 1993 is verjaard. Dat [eiser] op 20 maart 1987 mogelijk onbekend was met het bestaan van zijn vordering doet daaraan niet af. Evenmin is van betekenis op welk moment hij wist, dan wel kon weten, dat hij ten gevolge van de door hem gestelde onrechtmatige daad schade leed (mvg in het incidenteel appèl onder 7 en 8).
2.7.2 Anticiperend op een beroep door [eiser] op het arrest in de zaak Talma (NJ 1995, 139) wijst de Staat erop dat die zaak hier belang mist. Immers ging het daarin om een door de administratieve rechter uitgesproken onrechtmatigheid. De Staat heeft dit betoog als volgt uitgewerkt:
"Tegen het besluit van de Minister van 20 maart 1987 blijkt echter géén rechtsgang open te staan, waarbij kon worden beslist dat dit besluit onrechtmatig is. De rechtsgang naar het CBB blijkt namelijk (...) niet met voldoende waarborgen omgeven (...). Dit is de reden dat [eiser] zich tot de civiele rechter (...) heeft gewend en zich op het standpunt stelt dat het nemen en handhaven van het besluit van 20 maart 1987 onrechtmatig is en dat de Staat vanaf dat moment geleden schade dient te vergoeden. (...)"
2.8.1 [Eiser] heeft zijn bestrijding van het beroep op verjaring ingeleid met de stelling dat de onrechtmatige daad van de Staat is gelegen in het besluit van 20 maart 1987 (mva incidenteel onder 2.2).
2.8.2 Met een beroep op genoemd arrest Talma Rusthof/Friesland heeft hij zich primair op het standpunt gesteld dat de verjaring van art. 1 van Pro de Wet van 31 oktober 1924 nimmer is aangevangen. Het standpunt van [eiser] kan het beste letterlijk worden weergegeven:
"(...) tot op heden heeft voor [eiser] de mogelijkheid ontbroken een voldoende rechtsbescherming biedende administratieve rechtsgang te doorlopen en heeft een dergelijke administratieve rechter tot op heden geen uitspraak gedaan over de onrechtmatigheid van het bestreden besluit" (onder 2.4).
2.9 Voor het geval moet worden aangenomen dat de verjaringstermijn wel op enig moment zou zijn aangevangen, heeft [eiser] betoogd dat dit moment op zijn vroegst kan zijn gelegen op 19 april 1994, de datum waarop het EHRM zijn arrest in de zaak Van de Hurk tegen de Staat heeft gewezen. Eerst vanaf die datum kon hij zich tot de burgerlijke rechter wenden zodat zijn vordering eerst toen "opvorderbaar" was. Vóór het arrest van het EHRM werd de rechtsgang bij het CBB beschouwd als een met voldoende waarborgen omklede administratieve rechtsgang zodat hij in een vordering tot schadevergoeding gebaseerd op de onrechtmatigheid van de beschikking van 20 maart 1987 bij de burgerlijke rechter niet-ontvankelijk zou zijn verklaard (onder 2.6 - 2.8).
2.10.1 Voorzover de verjaringstermijn reeds op 1 januari 1988 zou zijn aangevangen, heeft [eiser] nog aangevoerd dat de schade die hij als gevolg van het besluit van 20 maart 1987 lijdt dagelijks opnieuw intreedt. Indien en voor zover al sprake zou kunnen zijn van verjaring heeft deze verjaring daarom hooguit betrekking op de schade die is ingetreden op een tijdstip, gelegen op meer dan vijf jaar voorafgaand aan het moment dat hij de verjaring heeft gestuit door zijn brief van 22 december 1995, waarin hij de Staat aansprakelijk heeft gesteld "voor (onder meer) alle schade die hij geleden heeft tengevolge van het bestreden besluit" (onder 2.9 - 2.10).
2.10.2 Onder 2.11 staat [eiser] stil bij het onrechtmatig handelen dat - in zijn ogen - is gelegen in "het uitvaardigen handhaven en voorschrijven van de rechtsgang bij het CBB." De vraag of dientengevolge schade is geleden kan, nog steeds volgens [eiser],
"alleen maar beantwoord worden door het bestreden besluit alsnog te toetsen in het kader van de vaststelling van (de omvang van) de schade die [eiser] heeft geleden tengevolge van het uitvaardigen, handhaven en voorschrijven van de rechtsgang bij het CBB".
2.10.3 Hij voegt hieraan nog toe dat het uitvaardigen van de Wet Arbo en het nemen van het bestreden besluit "in wezen (...) communicerende vaten ten opzichte van elkaar" zijn. Of, in zijn eigen woorden nog anders gezegd,
"Het antwoord op de vraag of de uitspraak van het CBB jegens [eiser] een onrechtmatige daad oplevert hangt af van de onrechtmatigheid van het bestreden besluit" (onder 2.11).
2.11 Ten slotte heeft [eiser] aangevoerd dat, gelet op het feit dat hij zich in ieder geval vóór 19 april 1994 niet tot de burgerlijke rechter kon wenden, de redelijkheid en billijkheid zich tegen een beroep op verjaring verzetten. Dit geldt eens te meer, aldus [eiser], nu de Staat hem door het uitvaardigen en handhaven van de wet Arbo heeft belet zich tot een gerecht in de zin van art. 6 EVRM Pro te wenden (onder 2.12).
2.12 Bij pleidooi heeft de Staat zijn beroep op verjaring nader uitgewerkt. Daarbij heeft hij primair volhard bij zijn standpunt dat de vordering van [eiser] op grond van de Wet van 31 oktober 1924 per 1 januari 1993 is verjaard nu deze voordien niet is gestuit (pleitnotities mr Siebenga(3) onder 5).
2.13 Het beroep van [eiser] op het arrest Talma Rusthof pareert de Staat met de stelling dat, anders dan in die zaak, in het onderhavige geval geen sprake is geweest van een met voldoende waarborgen omklede administratieve rechtsgang nu uit het arrest van het EHRM volgt dat het CBB niet als een onafhankelijk gerecht valt aan te merken (onder 7). [Eiser] had kunnen weten dat het CBB niet voldeed aan de eisen van art. 6 EVRM Pro; hij had de verjaring bijgevolg kunnen stuiten (onder 8).
2.14 Voorzover het Talma-arrest in deze zaak wel een rol speelt, meent de Staat dat de verjaring ingevolge de Wet van 31 oktober 1924 is gaan lopen na 31 december van het jaar waarin het CBB uitspraak heeft gedaan, derhalve op 1 januari 1990 (onder 9).
2.15 Als zou moeten worden aangenomen dat de verjaring op 1 januari 1993 nog niet was voltooid, is vanaf dat moment art. 3:310 BW Pro met onmiddellijke werking van toepassing geworden. Ingevolge dit artikel is de verjaring in elk geval gaan lopen op 29 maart 1989 (de dag waarop het CBB uitspraak heeft gedaan).(4) Op die datum was [eiser] immers zowel met de schade als met de daarvoor aansprakelijke persoon bekend. Deze verjaringstermijn is op 29 maart 1994 verstreken en vóór deze datum heeft [eiser] geen stuitingshandelingen verricht, aldus de Staat (onder 10 en 11).
2.16 [Eiser] heeft zijn standpunt bij pleidooi nogmaals omstandig toegelicht. De pleitnotities van mrs J.G.A. Linssen en A.A.M. van Beek zijn niet per pagina genummerd. Hierna verwijs ik naar de versie in het A-dossier waar dat met potlood wél is geschied. Het vraagteken in margine op blz. 4 is, naar ik veronderstel, afkomstig van de concipiënt bij het Hof.
2.17.1 [Eiser] leidt uit vaker genoemd arrest Talma af dat - uitgaande van toepasselijkheid van de verjaringsregeling van de Wet van 1924 - de verjaringstermijn in elk geval niet reeds vóór de uitspraak van het CBB is beginnen te lopen. Een gerechtelijke procedure leidt "tot het niet intreden van een verjaringstermijn of in elk geval tot stuiting", in welk verband beroep wordt gedaan op art. 8:73 Awb Pro (blz. 5 en 6).
2.17.2 Voorzover deze wet van toepassing is, dringt [eiser] nog aan dat sprake is van doorlopende schade, in welk verband met name omzet- en winstderving worden genoemd (blz. 11).
2.18.1 Onder het hoofdje "Is er sprake van verjaring na 1 januari 1993" wordt gepropageerd dat
"in het verlengde van de benadering in HR Talma/Provincie Friesland geldt dat de verjaringstermijn eerst kan zijn gaan lopen op het moment dat een procedure aanhangig gemaakt kon worden bij de burgerlijke rechter."
2.18.2 Op een eerder gelegen moment kon [eiser] zijn vordering - om ampel nader aangegeven redenen - niet in civilibus geldend maken (blz. 6/10). Daarom verzetten ook "redelijkheid en billijkheid" zich "tegen een verjaring" (blz. 7); op blz. 9 duikt in dit verband de onaanvaardbaarheidsmaatstaf op.
2.19 Bij brief van 6 juli 1995 zou [eiser] de Staat aansprakelijk hebben gesteld "voor alle schade geleden c.q. nog te lijden tengevolge van het besluit d.d. 20 maart 1987; hij zou aldus de verjaring hebben gestuit (blz. 10/11).(5) Deze brief trof ik niet bij de stukken aan, met name ook niet bij de akte in appèl en evenmin op het bijgevoegde overzicht van overgelegde stukken.
2.18 In zijn arrest van 18 mei 2000 heeft het Hof in het incidenteel appèl het beroep van de Staat op verjaring gehonoreerd, het vonnis van de Rechtbank vernietigd en, opnieuw rechtdoende, [eiser] niet-ontvankelijk verklaard in zijn vordering. Daartoe heeft het Hof het volgende overwogen (rov. 5-7):
"5. Het hof behandelt eerst het incidenteel appel, omdat dat de verste strekking heeft. De Staat heeft zich daarbij beroepen op de verjaring van de vordering van [eiser] op grond van de Wet van 31 oktober 1924 (Stb. 482) ("het verjaringswetje"). Volgens de Staat is, naar het hof begrijpt, de verjaringstermijn van vijf jaar als in die wet bedoeld, in deze zaak ingegaan aan het einde van het jaar waarin de minister zijn aanvrage om een bijzonder melkquotum heeft afgewezen, te weten na 31 december 1987, of op een later tijdstip. Met dat latere tijdstip heeft de Staat gezien zijn mondelinge toelichting (pleitnotities, paragraaf 9) bedoeld 1 januari 1990, dat wil zeggen na het einde van het kalenderjaar waarin het CBB op het beroep van [eiser] uitspraak deed.
6.1 Het standpunt van de Staat dat de verjaringstermijn is gaan lopen na het einde van het jaar waarin de minister op de aanvraag van [eiser] had beslist, is onjuist, omdat [eiser] zich niet tot de burgerlijke rechter kon wenden voordat hij de wettelijk voorgeschreven procedure bij het CBB had gevolgd, ook al mondde die procedure niet uit in een beslissing van een rechter die aan de eisen van artikel 6 EVRM Pro voldeed. Voordat het CBB op zijn beroep had beslist was de vordering van [betrokkene A] (bedoeld is: [eiser], JS)(6) daarom niet opvorderbaar in de zin van het verjaringswetje en ging de verjaringstermijn niet lopen.
6.2 De verjaringstermijn is echter wel aangevangen per 1 januari 1990, te weten na het einde van het jaar waarin het CBB op het beroep van [eiser] besliste. Op dat ogenblik was de wettelijk voorgeschreven procedure doorlopen en was de vordering die [eiser] op de Staat meende te hebben opvorderbaar. Anders dan [eiser] betoogt, heeft de uitspraak van het EHRM in de zaak Van den Hurk geen gevolg voor de opvorderbaarheid van [eisers] vordering. Die uitspraak houdt juist in dat het CBB niet als onafhankelijke rechter in de zin van art. 6 EVRM Pro kan worden beschouwd en heeft tot consequentie dat de burger na een afwijzende beslissing door het CBB zich alsnog over de vaststelling van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen tot de burgerlijke rechter kan (en kon) wenden. Die uitspraak brengt niet mee dat vorderingen op de Staat, die toen reeds verjaard waren, weer zouden herleven of een - zoals in dit geval - reeds aangevangen verjaringstermijn opnieuw aanving. [Eiser], die de Staat onder meer verwijt dat hij een onrechtmatige rechtsgang bij het CBB heeft ingericht en dat hij een onrechtmatige beslissing heeft genomen, had zich na die beslissing tijdig tot de burgerlijke rechter kunnen wenden, of, in afwachting van de uitkomst van de procedure bij het EHRM in de zaak (lees:) Van de Hurk, een declaratie kunnen indienen om de verjaring te stuiten op de in het verjaringswetje aangegeven wijze.
7. De slotsom is dat de vordering van [eiser] jegens de Staat is verjaard op 1 januari 1995, zodat hij in zijn vordering, die eerst op 2 september 1996 is ingesteld, niet ontvankelijk moet worden verklaard (...)."
2.19 [Eiser] heeft tijdig beroep in cassatie ingesteld. De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep. Beide partijen hebben hun standpunt schriftelijk doen toelichten. Vervolgens hebben zij nog van re- en dupliek gediend.
3. Inleiding
3.1 Deze procedure vloeit voort uit het onder 1.7 genoemde arrest van het EHRM waarin de art. 6 EVRM Pro-staf werd gebroken over het CBB. Dit arrest bood - ingevolge de rechtspraak van Uw Raad(7) - de mogelijkheid om de door het CBB beslechte kwestie voor te leggen aan het oordeel van de burgerlijke rechter.
3.2 Naar de Staat bij pleidooi in appèl heeft betoogd hebben 120 boeren deze gelegenheid aangegrepen.(8) Dat is allerminst onbegrijpelijk om verschillende redenen.
3.3 Hoewel het CBB een gespecialiseerde rechter is en, zeker gezien de veelheid van gevallen en het belang van hetgeen daarin aan de orde is, ongetwijfeld goed over ten minste de kernpunten in die zaken goed en lang heeft nagedacht, gaat het om een kwestie die niet zwart/wit ligt. Daarom is zeker niet ondenkbaar dat de burgerlijke rechter tot een ander oordeel komt indien de zaak inhoudelijk zou worden beoordeeld. Eens te meer nu in het civiele geding de beslissing van het CBB niet aan de eiser kan worden tegengeworpen.(9)
3.4 Het aankloppen bij de burgerlijke rechter vindt allicht ook zijn verklaring in de omstandigheid dat de vigerende regelgeving - ten minste naar mijn indruk - een zekere grilligheid aan de dag legt. Deze maakt een ordelijke bedrijfsvoering niet gemakkelijk. Als ik het goed zie, dan is dat aspect de werkelijke kern van de onvrede bij [eiser] en zijn collega's. Nog daargelaten dat het hier gaat om Europese regelgeving die de speelruimte van de Staat zeer beperkt maakte, is de kern van de zaak - om juridisch technische redenen en voorzichtig uitgedrukt - wat op de achtergrond geraakt.
3.5 De Staat heeft zich in de loop van deze procedure - en in de parallelzaken waarin heden eveneens wordt geconcludeerd - op het standpunt gesteld dat de vordering is verjaard. Afhankelijk van het tijdstip waarop de verjaring begint te lopen, betekent het honoreren van dit standpunt vermoedelijk(10) dat het doek over zeer vele of juist over heel weinig zaken valt.
3.6 Hierna wordt betoogd dat moet worden aangenomen dat de verjaring op een vroeg in de tijd gelegen tijdstip is gaan lopen. Dat lijkt op het eerste gezicht moeilijk verteerbaar voor de betrokken veeboeren. Met name omdat - naar zij begrijpelijkerwijs hebben beklemtoond - van hen geen "actie" kon worden verwacht voordat het verlossende woord uit Straatsburg kwam.
3.7 Hun standpunt is om de verderop uiteengezette redenen m.i. rechtens niet juist. Ook feitelijk ligt de zaak vermoedelijk veel genuanceerder dan zij propageren.
3.8 In met name de zaak Staat/[betrokkene A] waarin heden wordt geconcludeerd en mogelijk - het niet goed uit de verf gekomen(11) - ook in de onderhavige zaak is voorafgaand aan het arrest van het EHRM bij de Staat - soms meermalen - aan de bel getrokken over de beweerde onjuistheid van de afwijzende beslissing van de minister van Landbouw en Visserij. Daar komt bij dat vóór het arrest Van de Hurk een aantal boeren daadwerkelijk een civiele procedure is begonnen. Daaruit kan m.i. moeilijk een andere conclusie worden getrokken dan deze: in veeteeltland werd onderkend dat het laatste woord niet was gezegd met een uitspraak van het CBB.
3.9 Bij die stand van zaken kan moeilijk worden gezegd dat het maatschappelijk onaanvaardbaar is om een beroep op verjaring te honoreren. Noch ook kan worden volgehouden - dat zou ook onjuist zijn - dat het praktisch gesproken onmogelijk was om het oordeel van de burgerlijke rechter te vragen voordat de - bezien vanuit de optiek van [eiser] c.s. - Straatsburgse witte rook opsteeg.
3.10.1 In de heden genoemde conclusies ga ik in beginsel slechts in op de - vele en belangwekkende - juridische kwesties die expliciet aan de orde worden gesteld. Daarbij beperk ik me, gezien het principiële karakter van deze procedure en de vele thans aanhangige zaken, niet louter tot de vragen die expliciet in cassatie aan de orde worden gesteld. Kwesties die door partijen noch in feitelijke aanleg, noch ook in cassatie ter sprake zijn gebracht, laat ik rusten.
3.10.2 Ten overvloede zij nog opgemerkt dat het onder 2.17.1 gememoreerde beroep op art. 8:73 Awb Pro reeds faalt omdat:
a. deze bepaling eerst op 1 januari 1994 inwerking is getreden;
b. het artikel niet ziet op een uitspraak van het CBB.
4. Bespreking van het middel
4.1 Namens [eiser] is één middel van cassatie voorgesteld, dat is opgebouwd uit vijf onderdelen. Alle klachten richten zich tegen rov. 6.2.
4.2 Onderdeel 1 klaagt erover dat het Hof de vraag of de vordering van [eiser] is verjaard ten onrechte heeft beoordeeld op grond van de Wet van 31 oktober 1924 (hierna ook: de Wet van 1924 of het verjaringswetje).
4.3 Met de invoering van het huidig BW is de Wet van 1924 per 1 januari 1992 ingetrokken.(12) Met ingang van die datum zijn rechtsvorderingen tot vergoeding van schade onderworpen aan art. 3:310 BW Pro. Dit geldt ook voor vorderingen tot schadevergoeding jegens de overheid.(13)
4.4.1 Voorzover hier van belang kent art. 3:310 lid 1 BW Pro een verjaringstermijn van vijf jaar, te rekenen vanaf de dag volgende op die waarop de benadeelde zowel met de schade als met de daarvoor aansprakelijke persoon bekend is geworden.
4.4.2 Voor het geval de aanvang van deze termijn is gelegen vóór 1 januari 1992, geldt ingevolge art. 73 Ow Pro. BW kort gezegd een uitgestelde werking van één jaar. Tot 1 januari 1993 moet dan in feite het oude recht nog worden toegepast. Is de verjaring volgens het oude recht op 1 januari 1993 nog niet voltooid, dan moet art. 3:310 BW Pro worden toegepast.(14)
4.5 Het lijkt goed om te beginnen met een uiteenzetting van de verjaringskwestie zoals deze m.i. rechtens geldt.
4.6 De kern van [eisers] bezwaren is gelegen in de beslissing op het onder 1.3 genoemde verzoek(15); hierna spreek ik in dat verband van de primaire onrechtmatige daad.
4.7.1 Naar het oordeel van het EHRM was het CBB geen "Tribunal" in de zin van art. 6 EVRM Pro.(16) Daarom is het oordeel van het CBB, indien voor de burgerlijke rechter bestreden, niet het laatste woord. Weliswaar voert [eiser] ook aan dat - kort gezegd - het in het leven roepen en houden van de rechtsgang bij het CBB onrechtmatig is, maar die onrechtmatigheid voegt niets wezenlijks toe. Voorzover daaruit - in verband met de lange duur van de procedure als geheel - extra schade voortvloeit, kan deze (in de zin van art. 6:98 BW Pro) worden toegerekend in het kader van de primaire onrechtmatige daad.
4.7.2 Uit de eigen stellingen van [eiser], zoals letterlijk weergegeven onder 2.10.2 en 2.10.3, vloeit voort dat hij in essentie dezelfde mening is toegedaan.
4.8 Ik zou menen dat de verjaringstermijn begint te lopen de dag na het verrichten van de primaire onrechtmatige daad. Wanneer deze termijn is verstreken ten tijde van de uitspraak van het CBB of het EHRM (ik kom daarop terug) ligt voor de hand dat het naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is dat de Staat daarop beroep doet.(17)
4.9 Een tegengestelde opvatting zou er immers toe leiden dat een justitiabele praktisch niets kon ondernemen nadat zijn zaak was beslecht door een gerecht dat niet aan de eisen van art. 6 EVRM Pro voldeed.(18)
4.10 Daarom zal moeten worden aangenomen dat de benadeelde in een geval als hier bedoeld een redelijke - en dus korte - tijd moet worden gegund om zich tot de burgerlijke rechter te wenden. Hoe lang die termijn is, behoeft strikt genomen geen beantwoording. Ik zou menen dat zes maanden in beginsel voldoende moet zijn.(19)
4.11 Is de wettelijke verjaringstermijn op bedoeld moment nog niet verstreken dan kan de benadeelde de restantperiode opsouperen.(20) Is het restant van de wettelijke verjaringstermijn alsdan nog slechts zo kort dat de benadeelde geen praktische mogelijkheid heeft een civiele procedure aan te spannen dan kan hij m.i. profiteren van de zojuist (4.10) geformuleerde regel. Zulks in dier voege dat de restant-termijn en de extra periode nimmer langer zullen zijn dan de maximale periode die een justitiabele kan worden gegund wanneer de wettelijke verjaringstermijn is verstreken.
4.12 Opmerking verdient nog dat men anders zou kunnen verdedigen ten aanzien van het nodeloos moeten maken van kosten voor een procedure bij het CBB. Hoewel er, op het eerste gezicht, veel voor te zeggen is om deze kosten te herleiden tot het (naar ik veronderstellenderwijs even aanneem) onrechtmatig creëren van een met art. 6 EVRM Pro strijdige procedure, verdient het m.i. de voorkeur om ook deze kosten te plaatsen in de sleutel van de primaire onrechtmatige daad.
4.13.1 Ik zou slechts willen aannemen dat deze kosten voor vergoeding in aanmerking komen indien de rechtsgang bij de burgerlijke rechter tot een voor de Staat negatief resultaat leidt. In dat geval was het aanvankelijke besluit onrechtmatig. Dan moeten alle daaruit voortvloeiende redelijke kosten als bedoeld in art. 6:96 lid 2 BW Pro, die in de zin van art. 6:98 BW Pro kunnen worden toegerekend, door de Staat worden gedragen.
4.13.2 Zegeviert de Staat bij de burgerlijke rechter dan is de keten van procedures ten onrechte geëntameerd. Er is geen goede grond waarom de Staat in dat geval wél de kosten van het voeren van de procedure bij het CBB moet voldoen. In zoverre valt een parallel te trekken met procedures in verschillende instanties. Heeft een "lagere rechter" de eisende partij gelijk gegeven, maar trekt hij uiteindelijk aan het kortste eind, dan moet hij in beginsel de proceskosten van alle instanties dragen. Blijkbaar was het EHRM in de zaak Van de Hurk dezelfde mening toegedaan.(21)
4.13.3 Hiervoor werd veronderstellenderwijs aangenomen dat het in het leven roepen van een rechtsgang bij het CBB onrechtmatig was omdat dit geen gerecht was in de zin van art. 6 lid 1 EVRM Pro. Het is minstgenomen kwestieus of die veronderstelling juist is.(22) De consequentie is slechts dat een extra instantie moet worden doorlopen. Zoiets is in het bestuursrecht volstrekt normaal. Een bezwaarschriftenfase bijvoorbeeld voldoet evenmin aan de eisen van art. 6 EVRM Pro en beoogt dat ook niet.
4.14 Volledigheidshalve en met het oog op het principiële karakter van deze zaak sta ik nog kort stil bij de vraag wanneer de verjaringstermijn zou gaan lopen ingeval de eiser - op toereikende wijze - de vordering mede zou baseren op de lange duur van de procedure. Daarbij beperk ik me tot de situatie waarin de lengte van de procedure bij het CBB onder vuur ligt.
4.15 Veronderstellenderwijs aannemend dat sprake zou zijn van schending van de redelijke termijn bedoeld in art. 6 lid 1 EVRM Pro(23), hangt het antwoord m.i. af van de invulling van de vordering.(24)
4.16 Wanneer zulk een vordering op zich staat - dat wil zeggen: geen verband houdt met het inhoudelijk oordeel van het CBB of de pretense onjuistheid van het oorspronkelijke besluit - zal de verjaringstermijn luce clarius aanvangen de dag na de uitspraak van het CBB. Het betreft hier een eenvoudige toepassing van de hoofdregel van art. 3:310 lid 1 BW Pro.
4.17 Ik laat rusten of een ander antwoord moet worden gegeven ingeval de op de lange duur van de procedure gegronde vordering wordt vastgeklonken aan een vordering waarvan het besluit van de minister de inzet is. In dit verband volsta ik met twee opmerkingen.
4.18 Het is niet aanstonds plausibel en al helemaal niet wenselijk dat een (mogelijk) reeds verjaarde vordering zou kunnen herleven door haar later alsnog vast te knopen aan een andere vordering.
4.19 Ware dat al anders, dan zal zij naar mijn mening in beginsel het lot van de hoofdvordering moeten delen. Zulks in dier voege dat zij - afgezien van een gevorderde verklaring voor recht - moet worden afgewezen wanneer de hoofdvordering dat lot is beschoren.
4.20 Blijkt het oorspronkelijke besluit juist en wordt daartegen een samenhangend pakket vorderingen (waaronder één gegrond op schending van de redelijke termijn) in stelling gebracht, dan zal de rechter des gevorderd voor recht moeten verklaren dat art. 6 EVRM Pro is geschonden. Omdat de keten van procedures voor het overige zonder (voldoende) grond is geëntameerd, kan de rechter toekenning van smartengeld m.i. achterwege laten.(25) "Kan", want de omstandigheid dat de vordering ten gronde wordt ontzegd, dwingt niet tot dat oordeel.(26) De rechter zal, naar het mij voorkomt, tevens acht moeten slaan op omstandigheden van het geval zoals de mate waarin de redelijke termijn is overschreden en de door de overschrijding ontstane onzekerheid en de aard en ernst van het daardoor ontstane lijden.(27)
4.21 Hoe de desbetreffende vordering van [eiser] moet worden begrepen kan m.i. blijven rusten.(28) Het Hof heeft klaarblijkelijk aangenomen dat de verjaringstermijn voor alle vorderingen op hetzelfde moment begint te lopen. Dat wordt in cassatie niet bestreden. Op deze materie behoef ik dan ook niet verder in te gaan.
4.22 Hiervoor liet ik in het midden of een eventuele "verlenging" van de termijn moet worden gerekend vanaf de beslissing van het CBB of vanaf die van het EHRM. M.i. is het eerste het geval.
4.23 Op het eerste gezicht is deze opvatting moeilijk te verzoenen met het arrest Van de Hurk.(29) In die zaak had de Nederlandse regering zich verweerd met de stelling dat een burger na een voor hem nadelige beslissing van het CBB
"under well established principles of Netherlands law (...) [could] have taken this case to the civil courts on the ground that the Industrial Appeals Tribunal could not be considered an independant tribunal within the meaning of the Convention" (rov. 53); cursivering toegevoegd.
4.24 Het Hof verwerpt dit betoog met de volgende redenering:
"(...) its effectiveness [is] open to doubt. The government has stated that on the few occasions when the question was addressed by the civil courts, it was held that the Tribunal "(afforded) sufficient guarantees of judicial review"" (rov. 54); cursivering toegevoegd.
4.25 Als ik het goed zie dan oordeelt het EHRM dat het niet overtuigd is door het betoog van de Nederlandse regering dat duidelijk was dat na een oordeel van het CBB bij de burgerlijke rechter kon worden aangeklopt. Dat oordeel kan nauwelijks verrassend heten tegen de achtergrond van de hierboven onder 4.24 geciteerde motivering.
4.26 In het arrest Van Eijk heeft Uw Raad m.i. niet meer of anders geoordeeld dan dat de burgerlijke rechter de twijfel over de opvattingen voorafgaand aan het arrest Van de Hurk niet met terugwerkende kracht kan wegnemen.(30) Twijfel wel te verstaan over twee vragen:
a. of op dit punt sprake was van "well established principles";
b. hoe een rechter zou hebben geoordeeld. Dit punt ligt uiteraard in het verlengde van het voorafgaande. Wanneer eerdere rechtspraak van de Hoge Raad ontbreekt, weet men zoiets nimmer zeker.
4.27 Dat onzekerheid bestaat over de stand van het recht komt veelvuldig voor. Dat is ongetwijfeld één van de redenen waarom wordt geprocedeerd. M.i. kan die enkele omstandigheid niet wegpoetsen dat van een justitiabele die een vermeend recht geldend wil maken iets mag worden verwacht. Dat geldt op allerlei terreinen.
4.28 Toegespitst op mensenrechten: wanneer het EHRM een fundamenteel en vernieuwend oordeel velt over bijvoorbeeld art. 1 Eerste Pro Protocol EVRM, dan zal dat allicht sommigen inspireren tot het entameren van een procedure.(31) Heel in het bijzonder in een situatie waarin, in het licht van de heersende (nationale) opvattingen, eerder geen reële kans op een succesvolle vordering leek te bestaan.
4.29.1 De eiser zal als hij na het arrest van het EHRM een procedure begint in veel gevallen een beroep op verjaring tegengeworpen krijgen. Hij kan dat m.i. niet met vrucht pareren door te betogen dat hij de "aansprakelijke persoon" in de zin van art. 3:310 lid 1 BW Pro niet eerder kende dan de datum van (publicatie) van het EHRM-arrest.
4.29.2 Hierbij verdient opmerking dat de wetgever bij "aansprakelijke persoon" klaarblijkelijk het oog heeft gehad op de persoon en niet op de juridische vraag of hij aansprakelijk is.(32)
4.29.3 Recente rechtspraak waarin wordt geoordeeld dat bekendheid in de zin van art. 3:310 lid 1 BW Pro subjectief moet worden opgevat(33) geeft nader steun aan deze opvatting. Zou de vraag of een persoon aansprakelijk is naar subjectieve inzichten van de benadeelde moeten worden beoordeeld, dan zou de rechtszekerheid op de tocht komen te staan. Het zou ook onrechtvaardig zijn voor de laedens. Bij de beoordeling van de onrechtmatigheidsvraag is in beginsel zonder belang of de laedens wist dat hij een norm overtrad.(34) Dat in zo'n situatie wél rekening zou worden gehouden met onbekendheid van de norm door de benadeelde - waardoor de verjaring niet terstond begint te lopen - kan in het geheel niet bekoren.
4.30 Dat een beroep op verjaring veelal zal slagen wordt m.i. niet anders wanneer eerdere (lagere) rechtspraak weinig perspectief bood. In zoverre is er geen enkele verschil met de onderhavige zaak. Slechts wanneer eerdere recente rechtspraak van Uw Raad op een ander spoor bleek te zitten dan het EHRM is er, op de voet van het tweede lid van art. 6:2 BW Pro, m.i. grond de eiser nog een zekere termijn te gunnen vanaf het arrest van het EHRM. Deze veronderstelde rechtspraak moet immers aan de Staat worden toegerekend in de zin van HR 25 juni 1999, NJ 2000, 16 ARB rov. 4.2.(35)
4.31 Ik kan dit alles ook iets anders - of misschien juister: meer rechtstheoretisch - benaderen. Arresten van het EHRM zijn declaratoir.(36) Dat ligt ook voor de hand. Zou sprake zijn van een nieuwe regel dan kan moeilijk worden gezegd dat een Staat op een aan de uitspraak voorafgaand moment daarmee in strijd kon handelen.(37)
4.32 Gaat men ervan uit dat de regel al bestond (dat is immers de essentie van declaratoir) dan had niet alleen de Staat (die, de verjaring weggedacht, er de wrange vruchten van plukt) maar ook de justitiabele deze (objectief bezien) moeten kennen.(38) Bij die stand van zaken is geheel begrijpelijk dat en waarom deze - toegepast op de onderhavige zaak - reeds in actie moet komen na de uitspraak van het CBB.
4.33 Dat klemt eens te meer nu - in mijn eigen woorden weergegeven - volgens de Hoge Raad in de pre Van de Hurk-periode ernstig rekening moest worden gehouden met de mogelijkheid dat men niet zonder gevolgen achterover kon leunen.(39)
4.34 Ik realiseer mij uiteraard dat deze opvatting een zekere hardheid in zich bergt. Dat is met name hieraan toe te schrijven dat de fictie dat de regel al bestond en daarmee kenbaar was (of verhullender: de geobjectiveerde bekendheid(40)) de werkelijkheid niet per se dekt. Dat valt vanzelfsprekend te betreuren. Maar het is in ons - en m.i. in ieder beschaafd - rechtsstelsel de onvermijdelijke prijs die voor rechtspraak moet worden betaald.
4.35 De maatschappelijke opvattingen ontwikkelen zich en de rechtspraak gaat daarin mee. Uitzonderingen daargelaten is het in niet eerder beslechte gevallen vaak onmogelijk nauwkeurig en met zekerheid aan te geven of een door de rechter geformuleeerde regel op een bepaald in de tijd daaraan voorafgaand moment al als geldend recht werd gezien; en al helemaal niet vanaf welk moment.
4.36 Dat schept een probleem voor de rechter. Kan hij de regel onbeperkt op oude gevallen toepassen? Zo neen, hoe ver kan hij daarin gaan en waarom?
4.37 Een fictie als onder 4.34 genoemd kan ook een probleem opleveren voor de samenleving. Als latere moeilijkheden blijken dan kan daaraan in voorkomende gevallen een mouw worden gepast. Hetzij door aanpassing of verfijning van de eerdere materieelrechtelijke regel dan wel door een (nadere) overgangsrechtelijke regel te formuleren.(41)
4.38 Bij gebreke van concrete aanwijzingen in deze of gene zin zal de rechter er in de meeste gevallen naar mijn mening van uit moeten gaan dat zijn rechtsregels niet uit de lucht komen vallen. Een op zich ook plausibele veronderstelling. Als hoofdregel ligt niet voor de hand dat hetgeen heden recht is, dat gisteren nog niet was. Daarom is een juiste vraagstelling niet zozeer de bekende dichotomie declaratoir/constitutief. Veeleer is de vraag: hoever kan men de regel van nu zonder moeilijkheden op oude gevallen toepassen.(42)
4.39 Dit soort rechtstheoretische exercities zijn in ons land niet erg en vogue. Ter rechtvaardiging van mijn stellingname leek het nochtans goed er niet aan voorbij te gaan. Voor de onderhavige zaak was dat wellicht niet strikt nodig nu het EHRM zelf, als gezegd, uitgaat van de declaratoire theorie.
4.40 Daarin past dat van [eiser] iets werd verwacht na de uitspraak van het CBB en dat onjuist is de stelling dat hij kon wachten op het arrest van het EHRM.
4.41 Dat [eiser] vóór of kort na de uitspraak van het CBB iets heeft ondernomen is in deze procedure gesteld noch gebleken.(43) Het is m.i. ook niet beslissend. Sommige andere veehouders hebben dat wél gedaan, zo blijkt uit de parallel-zaken; het ligt eveneens besloten in het arrest Van de Hurk.(44) Daaruit kan geen andere conclusie worden getrokken dan dat het onder vakgenoten niet onbekend was dat het zinvol kon zijn bij de Staat aan de bel te trekken; ik stipte dat reeds aan onder 3.8.
4.42 M.i. moet dus worden aangenomen dat de verjaring - vanaf het tijdstip waarop de huidige wettelijke regeling moet worden toegepast - reeds de dag na het onder 1.4 genoemde besluit ging lopen. Uit praktische overwegingen ga ik er verder - in 's Hofs voetspoor - veronderstellenderwijs van uit dat de vijfjarige verjaringstermijn van art. 3:310 BW Pro is aangevangen op 29 maart 1989 (de dag na de uitspraak van het CBB).
4.43 Ik keer thans terug naar de klachten. Het Hof heeft aangenomen dat de verjaringstermijn van vijf jaar als bedoeld in deze wet is aangevangen op 1 januari 1990 en op 1 januari 1995 is verjaard. Omdat zijn redenering is doordrongen van het begrip "opvorderbaar" is aannemelijk dat het Hof het oog heeft gehad op de Wet van 1924 waarin dit criterium beslissend was.
4.44 Aldus gelezen, gaat het Hof uit van een onjuiste rechtsopvatting door de verjaringsregeling van bedoelde wet ook na 1 januari 1993 toe te passen. Vanaf deze datum had het Hof art. 3:310 BW Pro moeten toepassen.
4.45 In deze lezing, die mij het meest plausibel lijkt, wordt onderdeel 1 terecht voorgedragen.
4.46 Men kan 's Hofs arrest ook anders lezen. En wel aldus dat slechts rov. 5 in het teken staat van het verjaringswetje. In die lezing heeft het Hof aangenomen dat het beginpunt van de verjaring onder het oude en het nieuwe recht hetzelfde was zodat het niet behoefde stil te staan bij de overgangsrechtelijke vraag. Het Hof heeft dan impliciet art. 3:310 BW Pro toegepast.
4.47 De vraag of de ene of de andere lezing juist is, mist belang. Ook wanneer men aanneemt dat de klacht hout snijdt, kan [eiser] daarbij geen garen spinnen omdat het resultaat waartoe het Hof is gekomen in elk geval juist is. Daarom heeft [eiser] bij zijn cassatieberoep geen belang.
4.48 Het CBB heeft op 28 maart 1989 uitspraak gedaan (zie onder 1.5). De verjaringstermijn verstreek daarom - uitgaande van het onder 4.42 vermelde beginpunt - op 28 maart 1994.
4.49 Dat de vordering vóór die tijd is gestuit, is niet gesteld. De Staat beroept zich dan ook terecht op verjaring. Het Hof heeft [eiser] met juistheid niet-ontvankelijk verklaard.
4.50 Voor verlenging van deze termijn is onvoldoende grond omdat [eiser] na de uitspraak van het CBB ruimschoots de mogelijkheid heeft gehad zijn aanspraken geldend te maken. Alle klachten stuiten hierop af.
4.51 Voorzover nodig, ga ik nochtans in op de indringende en overtuigend toegelichte klachten. Daartoe bestaat temeer aanleiding nu beide partijen het principiële belang van deze zaak hebben benadrukt. Hoewel 's Hofs arrest, zoals hiervoor werd aangenomen, in het teken staat van het verjaringswetje en de klachten die daarop begrijpelijkerwijs voortbouwen strikt genomen geen behandeling behoeven, spelen de daardoor aan de orde gestelde rechtsvragen voor een belangrijk deel eveneens bij toepassing van de hier wél toepasselijke wettelijke regeling (art. 3:310 lid 1 BW Pro). Het lijkt doelmatig om partijen en de rechters bij wie de vele andere zaken thans aanhangig zijn een duidelijk richtsnoer te geven voor de afwikkeling van al die procedures.
4.52 Onderdeel 2 behoeft geen bespreking nu het voortbouwt op een interpretatie van het verjaringswetje. Zoals aangegeven onder 4.4 mist dat voor deze zaak betekenis. Wat "opvorderbaar" in de zin van die wet in deze zaak betekent, kan daarom blijven rusten.(45)
4.53 Volledigheidshalve merk ik nog op dat de slotklacht van onderdeel 2b m.i. voorbijziet aan het declaratoire karakter van het arrest in de zaak Van de Hurk; zie onder 4.31 - 4.40.
4.54 Onderdeel 2c legt de vinger op een intrinsiek lastig probleem. In het voorafgaande heb ik uiteengezet waarom het daar ontwikkelde betoog in mijn ogen faalt.
4.55 Los van het rechtstheoretische fundament van mijn benadering en los van de uiterst onaantrekkelijke consequenties voor andere situaties van de invalshoek van [eiser] (zoals geschetst onder 4.27 - 4.29) valt te bedenken dat het in de wereld van melkvee houdende boeren klaarblijkelijk zeer wel bekend was dat het CBB niet zonder meer het laatste woord was. Daarop wijzen in de eerste plaats de - intussen mislukte - aan het EHRM-arrest voorafgaande pogingen om het oordeel van het CBB te bestrijden. Daarop wijzen voorts de herhaalde pogingen van sommige boeren om de kwestie bij allerhande instanties aan te kaarten; zie bijvoorbeeld de zaak [betrokkene A] waarin ik heden eveneens concludeer.
4.56 De enkele omstandigheid dat onzeker was of men bij de burgerlijke rechter gehoor zou vinden, moge voldoende rechtvaardiging zijn om geen procedure te entameren, zij laat onverlet dat een stuitingshandeling had kunnen worden verricht.
4.57 In de pre Van de Hurk-periode moest, zoals onder 4.33 vermeld, reeds ernstig rekening worden gehouden met het art. 6 EVRM Pro deficit van het CBB. Hetgeen - maar dat terzijde - nogal in het oog springt wanneer men zich realiseert dat een oud President van de Hoge Raad (Wiarda) reeds in 1979 heeft gewezen op een vergelijkbare kwestie ten aanzien van de Kroon.(46)
4.58 Het had bij deze stand van zaken voor de hand gelegen wanneer één of enkele betrokkenen een proefprocedure tot de Hoge Raad zou(den) hebben gevoerd. De anderen hadden dan kunnen profiteren van het arrest Bloembollencentrale De Ree Holland/Staat.(47) Zou dat in een voor de Staat als proefpocedure kenbaar geding zijn gebeurd dan zou zich m.i. een situatie hebben voorgedaan waarin het op de weg van de Staat had gelegen om de in aanmerking komende veehouders erop te wijzen dat hij zich het recht voorbehield om beroep op verjaring te doen. Door dat na te laten zou hij dan een situatie in het leven hebben geroepen waarin voor de hand lag dat de andere veehouders ervan uitgingen dat de Staat wilde afwachten of hij in de procedure in het (on)gelijk zou worden gesteld.(48)
4.59 Hetgeen onderdeel 2c aan het slot aanvoert, stuit hierop af. Bovendien wordt daar over het hoofd gezien dat het Hof ook wijst op de mogelijkheid van stuiting.
4.60 Nu zou men kunnen tegenwerpen dat [eiser] en de andere veehouders dit arrest van de Hoge Raad niet kenden en dat zij er dus niet op konden anticiperen. Feitelijk is dat uiteraard juist; het bestond nog niet en daarom konden ze het arrest niet kennen. Maar aangenomen moet worden - wederom in het licht van het onmiskenbaar declaratoire karakter van het arrest(49) - dat deze regel al bestond, hetgeen trouwens, gezien de zeer aansprekende regel, ook bijzonder voor de hand ligt.(50) Daarom hadden de veehouders er (rechtens) rekening mee kunnen en dus moeten houden.
4.61 Volgens onderdeel 3 is het Hof buiten de rechtsstrijd getreden door te overwegen dat [eiser] de verjaring had kunnen stuiten. In elk geval zou het Hof ambtshalve feiten hebben bijgebracht.
4.62 Deze laatste klacht faalt al aanstonds. Van enig door het Hof bijgebracht feit is geen sprake.
4.63 Ook overigens is de klacht ongegrond. In het kader van de vraag of een vordering is verjaard, is geenszins merkwaardig dat aan de orde wordt gesteld of de vordering is of had kunnen worden gestuit. Dat het Hof aldus buiten de rechtsstrijd is getreden valt moeilijk in te zien.
4.64 In 's Hofs oordeel ligt, anders dan het onderdeel veronderstelt, niet besloten dat [eiser] wist (of had moeten weten) dat een procedure bij het EVRM aanhangig was. Waar in rov. 6.2 wordt gesproken van "in afwachting van de uitkomst van de procedure bij het EVRM" brengt het Hof - op niet geheel gelukkige wijze - tot uitdrukking dat hangende de onzekerheid de vordering had kunnen worden gestuit. Het heeft daarbij in het midden gelaten - en kon in het midden laten - op welke wijze deze onzekerheid zou worden beëindigd. Dát in de kring van melkveehouders onzekerheid bestond werd reeds een en andermaal aangegeven.
4.65.1 Zelfs wanneer - veronderstellenderwijs - wordt aangenomen dat [eiser] subjectief niet op de hoogte was van zijn juridische positie, kan hem dat niet baten. Het zal vaker voorkomen dat justitiabelen subjectief niet op de hoogte zijn van (de concrete inhoud van) rechtsregels. Dat kan hen evenwel geen soelaas brengen.
4.65.2 Men wordt geacht het recht te kennen, hetgeen ook daaruit blijkt dat een beroep op rechtsdwaling vrijwel nooit wordt gehonoreerd.(51) In het kader van de verjaring van art. 3:310 lid 1 BW Pro komt het niet aan op de kennis van het recht. Slechts op de vraag of de "benadeelde" de aansprakelijke persoon kende; zie onder 4.29.
4.66 Op dit een en ander lopen de klachten van het onderdeel m.i. stuk.
4.67 Onderdeel 4 strekt ten betoge dat het beroep door de Staat op verjaring naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is. Het Hof zou dat hebben miskend. Het onderdeel voert een aantal omstandigheden aan ter onderbouwing van het standpunt van [eiser].
4.68 Ik deel de aan het onderdeel ten grondslag liggende opvatting in zoverre dat inderdaad niet aanvaardbaar zou zijn dat een beroep op verjaring zou worden gehonoreerd in een situatie waarin hij geen mogelijkheid zou hebben gehad bij de burgerlijke rechter op te komen tegen het oordeel van het CBB; zie onder 4.8 en 4.9.
4.69 Om de hierboven uitvoerig uiteengezette redenen meen ik, anders dan de geëerde steller van het middel, dat van zodanige onmogelijkheid geen sprake was. Daarom is het beroep op verjaring niet onaanvaardbaar in de zin van art. 6:2 lid 2 BW Pro.
4.70 De door het onderdeel betrokken stelling dat [eiser] door de Staat werd belet om een procedure bij de burgerlijke rechter te entameren, berust op een misverstand. Zie hiervoor onder 4.56 - 4.59.
4.71 Hoewel kan worden toegegeven dat het Hof op de door het onderdeel genoemde stelling had moeten ingaan, levert zijn verzuim dat te doen geen grond op voor vernietiging. Immers had het Hof de stelling van de hand moeten wijzen. Het onderdeel mist daarom belang.
4.72 Volledigheidshalve sta ik nog stil bij enkele door de s.t. van mrs Winters en Simonetti aan de orde gestelde kwesties.
4.73 Wat de bedoeling van de wetgever is geweest toen hij art. 74 (oud) Arbo in het leven riep, acht ik niet van doorslaggevende betekenis. Dat blijkt ook uit rechtspraak op allerlei terreinen. Met name kan zo'n bedoeling de weg naar de burgerlijke rechter niet blokkeren. Anders dan [eiser] doet suggereren (s.t. onder 17), heeft Uw Raad zich niet in de door hem voorgestane zin uitgelaten in het arrest Van Eijk.
4.74 Ten slotte wordt, evenals in feitelijke aanleg, beroep gedaan op het arrest Talma/Friesland (onder 41). Dat betoog ziet over het hoofd dat dit arrest betrekking heeft op de door de wet van 1924 geregelde verjaring waarin het aankwam op de vraag wanneer een vordering opvorderbaar was.(52) Onder de vigeur van art. 3:310 lid 1 BW Pro komt het daarop niet langer aan zodat aan bedoeld arrest in casu reeds daarom geen betekenis toekomt.(53)
4.75 Daar komt nog bij dat zich hier juist - anders dan in de zaak Talma - niet de situatie voordoet dat het CBB heeft geoordeeld dat het besluit van de Minister onrechtmatig was.
4.76 Onderdeel 5 verwijt het Hof niet te zijn ingegaan op de stelling dat sprake is van voortdurende schade.
4.77 Ook deze klacht signaleert met juistheid dat het Hof zich over deze kwestie niet (kenbaar) heeft gebogen. Doch ook zij kan niet tot cassatie leiden omdat - uitgaande van de hier toepasselijke regeling van art. 3:310 lid 1 BW Pro - de door het Hof besproken stelling er niet toe zou leiden dat de verjaring op een ander tijdstip zou gaan lopen dan hiervoor aangegeven.
4.78 Voor het oude recht heeft Uw Raad geoordeeld dat in een situatie van - kort gezegd - doorlopende schade de verjaring begint te lopen "op het tijdstip waarop de schade is geleden". De door tijdsverloop later opgekomen schade wordt gekenschetst als "afzonderlijke elementen van de schade die in haar geheel bestaat".(54) Aldus heeft Uw Raad een knoop doorgehakt in een lang bestaande controverse.(55)
4.79 Naar thans geldend recht komt het - voor toepassing van de termijn van vijf jaar en voorzover hier van belang - aan op de vraag wanneer de benadeelde met "de schade" bekend is geworden (art. 3:310 lid 1 BW Pro).
4.80 Het komt mij voor dat onderscheid moet worden gemaakt tussen twee situaties:
a. het zich hier voordoende geval dat sprake is van doorlopende schade zonder dat zich een of meer nieuwe - eerder niet voorziene - schadeposten aandienen;
b. een geval waarin sprake is van later opkomende nieuwe schadeposten (zoals een latere operatie waarmee eerder geen rekening was gehouden). Of, om een van de macabere Duitse voorbeelden te geven, de schade die iemand wiens been wordt geamputeerd, lijdt als gevolg van het zich niet snel genoeg uit de voeten kunnen maken bij een posterieur instorten van een kamer waarin hij zich bevindt.(56)
4.81 In het onder 4.80 sub a genoemde geval is de benadeelde met "de schade" bekend. In de bewoordingen van het onder 4.78 genoemde arrest gaat het slechts om afzonderlijke elementen van de schade die in haar geheel reeds bestaat. De verjaring begint daarom te lopen wanneer de benadeelde - huiselijk gezegd - wist dat hij schade heeft geleden.(57)
4.82 Voor de onder 4.80 sub b bedoelde situatie is een andere benadering geïndiceerd om te voorkomen dat de benadeelde deze nieuwe schade(post) niet meer met vrucht zou kunnen vorderen.(58) Zulks is ook in overeenstemming met hetgeen de wetgever klaarblijkelijk voor ogen heeft gestaan.(59)
4.83 Het onderdeel acht ik derhalve ongegrond.
5. Ten slotte
Ik realiseer me dat in deze conclusie uitvoerig wordt ingegaan op kwesties die strikt genomen geen bespreking behoefden. Mag ik er een lans voor breken dat Uw Raad nochtans daarop ingaat? Gezien het grote aantal aanhangige zaken is duidelijkheid over de belangrijke rechtsvragen die partijen verdeeld houden m.i. wenselijk.
Conclusie
Deze strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
Advcaat-Generaal
1 NJ 1995, 462 (EAA).
2 De Staat heeft zijn standpunt, ook ten aanzien van de kwestie die in cassatie centraal staat, in appèl wezenlijk gewijzigd. Zijn in prima te dier zake betrokken stellingen zijn voor de bespreking van de cassatieklachten goeddeels niet ter zake dienend; ik laat ze daarom verder onvermeld.
3 Volledigheidshalve: de zaak werd voor de Staat voordien door een andere advocaat behandeld.
4 Mogelijk wil de Staat onder 10 ook nog aansluiting zoeken bij het eerder in de tijd gelegen besluit van de minister, maar dat is mij, ondanks herhaalde lezing, niet goed duidelijk kunnen worden.
5 Hij maakt nog melding van een bij akte van 27 maart 2000 (!) in geding gebrachte brief waarin, volgens de pleitnotities (blz. 10), namens [eiser] zou zijn gevraagd om "heroverweging" (niet wordt vermeld waarvan). De brief waarop kennelijk wordt gedoeld behelst een toezending van een aantal stukken en mondt uit in de conclusie dat deze aantonen "dat zich op het bedrijf van de heer [eiser] een groot aantal verwerpingen heeft voorgedaan."
6 De zaak Staat/[betrokkene A] betreft een parallelzaak waarin eveneens heden wordt geconcludeerd.
7 HR 23 januari 1998, NJ 1998, 525 MS (Produktschap voor Zuivel/Van Eijk).
8 Pleitnotities mr Siebenga onder 1. Ook in casatie benadrukken beide partijen dat er meer zaken aanhangig zijn, al laten ze in het vage hoeveel; s.t. mr Houtzagers noot 1 en mr Winters onder 7.
9 HR 23 januari 1998, NJ 1998, 525 MS rov. 3.5.
10 Concrete gegevens daarover heb ik niet; in de stukken wordt er niet over gesproken.
11 Zie onder 2.17.
12 Art. XVI Invoeringswet Boeken 3, 5 en 6 (achtste gedeelte), Stb. 1989, 490.
13 Vgl. Parl. Gesch. Aanpassing van de overige wetten (Inv. 3, 5 en 6), blz. 135-136.
14 Zie hierover: Mon. Nieuw NBW A25 (De Vries Lentsch-Kostense) blz. 46-51; B.C. de Die, Termijnen, verjaring en verval in het overgangsrecht, WPNR 1991, 347 e.v.; M. Koopmann, Bevrijdende verjaring (1993) blz. 163 e.v..
15 Later heeft [eiser] de onrechtmatigheid gezocht in de beslissing op het bezwaarschrift; zie onder 2.8.1 en 2.10.1.
16 EHRM 19 april 1994, NJ 1995, 462 EAA rov. 55.
17 Zie onder meer HR 23 oktober 1998, NJ 2000, 15 ARB, 25 juni 1999, NJ 2000, 16 ARB en HR 28 april 2000, NJ 2000, 430 en 431 ARB. Zie voorts Vermogensrecht (Koopmann) art. 310 aant Pro. 3.1.
18 Vgl. EHRM 16 december 1992, vol. A 253-B rov. 34 en 35.
19 In mijn conclusie voor HR 28 april 2000, NJ 2000, 431 ARB onder 8.20 heb ik aangegeven dat m.i. in beginsel een jaar het maximum is. In casu gaat het om een ander soort probleem doordien een kortere periode (die aansluit bij de termijn van art. 3:320 BW Pro) m.i. aangewezen is. Ik laat rusten of factoren als genoemd in HR 28 april 2000, NJ 2000, 430 rov. 3.3.3 - die, m.i. ten onrechte, in de literatuur geen warm onthaal hebben gekregen - in casu eveneens een rol zouden kunnen spe-len. Ik wijs er slechts op dat in dat arrest de termijn van 30 jaar aan de orde was.
20 Anders Lawson, preadvies NJV 1999 blz. 121. Hij suggereert een termijn van zes maanden. De invalshoek van Lawson is evenwel een geheel andere dan die welke in de tekst wordt genoemd. Immers fixeert Lawson zich op het oordeel van het EHRM, terwijl ik, in navolging van het Hof, het zwaartepunt leg bij de aard van de vordering.
21 Zie rov. 64. Geheel zeker ben ik niet van het in de tekst verwoorde standpunt. Immers ziet rov. 64 slechts op "loss of business" (rov. 63). Denkbaar is - maar waarom zou dat zo zijn? - dat de vordering wegens bedrijfsschade moet worden afgewezen omdat de beslissing van het CBB juist is, maar dat de kosten van de procedure bij het CBB moeten worden vergoed.
22 Steun voor de opvatting dat van onrechtmatigheid geen sprake is, kan m.i. worden gevonden in EHRM 19 april 1994, NJ 1995, 462 EAA rov. 52.
23 In dit verband is onder meer van belang dat het CBB werd overspoeld met zaken als de onderhavige; het CBB heeft 8.500 (!) uitspraken gedaan; zie R.J.M. van den Tweel in: De Landsadvocaat, voor deze (De Wijkerslooth-bundel) blz. 154. Een dergelijke factor is, mits niet structureel, van belang en kan leiden tot het oordeel dat van schending van art. 6 lid 1 EVRM Pro geen sprake is; zie EVRM Rechtspraak en Commentaar (A.W. Heringa) § 3.6.6.5.
24 Het komt mij voor dat naar Nederlands recht moeilijk kan worden aanvaard dat de - wat ik maar aanduid als - benadeelde tegen de Staat niets kan ondernemen ter zake van procedures waarbij art. 6 lid 1 EVRM Pro wordt geschonden. Het gaat evenwel om een omstreden kwestie; zie, ook voor verdere verwijzingen, P. Smits, Artikel 6 EVRM Pro en de civiele procedure blz. 238 e.v.
25 Vgl. HR 27 april 2001, RvdW 2001, 95.
26 Vgl. EHRM 23 maart 1994, NJ 1994, 506 EAA. Hoewel het trekken van parallellen met het strafrecht vaak hachelijk is, merk ik op dat een reductie van de straf plaatsvindt ook wanneer inhoudelijk voor het standpunt van de verdachte niets valt te zeggen; zie HR 3 oktober 2000, NJ 2000, 721 JdH en HR 9 januari 2001, NJ 2001, 307 JdH. Volgens P. Smits, Artikel 6 EVRM Pro en de civiele procedure, moet er nogal wat water door de zee zijn gegaan vooraleer het EHRM "materile gevolgen" verbindt aan overschrijding van de redelijke termijn; blz. 236.
27 Zie EVRM Rechtspraak & Commentaar (A.W. Heringa) § 3.41.5.2.4.1, 5.2.4.3 en 5.2.4.5 zomede IntKomm EMKR Artikel 6 nr Pro 328.
28 Hetgeen hij dienaangaande heeft gesteld (zie onder 2.2 sub d) is m.i. niet geheel duidelijk.
29 EHRM 19 april 1994, NJ 1995, 462 EAA.
30 HR 23 januari 1998, NJ 1998, 525 MS rov. 3.4 tweede alinea. Ik lees de met "Dit aldus" ingeleide volzin en heel in het bijzonder de passage vanaf "hetgeen bovendien" zo dat deze voortbouwt op het voorafgaande. Meer concreet: dat Uw Raad daarin zegt dat het niet in overeenstemming met art. 53 EVRM Pro zou zijn om ná het EHRM-arrest te oordelen dat de situatie voordien wel duidelijk was. Tot een verdergaand oordeel dwong het arrest Van de Hurk m.i. ook niet; zie rov. 54 en 55 van EHRM 19 april 1994, NJ 1995, 462 EAA. Zou men de zojuist bedoelde passage anders lezen, dan is dat een wezenlijk bezwaar tegen de door mij ontvouwde gedachtegang.
31 Dit soort jurisprudentie vindt van lieverlede ook zijn neerslag in de Nederlandse rechtspraak; zie recentelijk bijvoorbeeld HR 21 december 2001, RvdW 2002, 6 en 7.
32 PG boek 3 blz. 924; J. Spier, Verbintenissen uit de wet en schadevergoeding (2000) nr 335 blz. 316. In die zin kennelijk ook Vermogensrecht (Koopmann) art. 310 aant Pro. 2.1 onder Ad 2; vgl. Ewoud H. Hondius (tevens red.) Extinctive prescription blz. 21.
33 HR 6 april 2001, RvdW 2001, 73.
34 Vgl. in de tekst onder 4.65.
35 Zie ook HR 23 oktober 1998, NJ 2000, 15 rov. 3.3.1.
36 EHRM 13 juni 1979, Vol. A 31 rov. 58. Ook EHRM 21 november 2001, nr 35 763/97 (verkort weergegeven in NJB 2002 blz. 131/2) is daarvan m.i. een treffende illustratie. In deze schrijnende zaak gaat het Hof op zoek naar duidelijke rechtsbronnen inzake het ius cogens die een rechtvaardiging zouden kunnen opleveren voor ongedaanmaking van privaatrechtelijke immuniteit ingeval van foltering. Het kan deze evenwel niet vinden en komt daarom (met een zeer kleine meerderheid) tot de conclusie dat van schending van art. 6 lid 1 EVRM Pro geen sprake is.
37 Vgl. Lawson, t.a.p. blz. 120 en - doch niet erg duidelijk - Haazen, Algemeen deel van het rechterlijk overgangsrecht blz. 353/4.
38 Voor nadere gegevens en intrigerende beschouwingen zij - ook in verband met het navolgende - verwezen naar de dissertatie van O.A. Haazen, Algemeen deel van het rechterlijk overgangsrecht, in het bijzonder blz. 58 e.v., 345 e.v., 542 e.v., 628 e.v. en 640 e.v. Ik stip hierbij slechts aan dat de auteur in mijn ogen in veel gevallen te optimistisch is over de kenbaarheid voor de rechter met betrekking tot - wat hij noemt - de stand van de maatschappelijke opvattingen (blz. 365 e.v.).
39 HR 23 januari 1998, NJ 1998, 525 MS rov. 3.5. Die opvatting is niet in strijd met het arrest Van de Hurk.
40 Volledigheidshalve: de vraag naar de betekenis van bekendheid met de aansprakelijke persoon in de zin van art. 3:310 lid 1 BW Pro speelt hier geen rol. In casu gaat het immers om de toepassing van art. 6:2 lid 2 BW Pro.
41 Zie nader Haazen, a.w. blz. 355 e.v. en 546 e.v.
42 In gevallen - zeker bij de hoogste rechter spelen deze met regelmaat - waarin onduidelijk is wat het recht op een bepaald punt is, is (daarmee) niet zelden ongewis of de door die rechter geformuleerde regel bestaand recht reflecteert dan wel (in feite) nieuw recht schept.
43 Mogelijk heeft [eiser] dat tot uitdrukking willen brengen met de verwijzing naar de onder 2.17 gememoreerde brief. Nu deze zich niet bij de stukken bevindt, is het m.i. te speculatief dat aan te nemen.
44 Rov. 54 tweede alinea.
45 Op die vraag wordt in mijn heden genomen conclusie in de zaak [betrokkene B]/Staat wél ingegaan.
46 Non sine causa-bundel blz. 459 e.v.
47 HR 7 januari 2000, NJ 2000, 272 ARB rov. 3.3.
48 Zou de Hoge Raad in die procedure een standpunt hebben ingenomen dat haaks stond op het arrest Van de Hurk geldt hetgeen in de tekst onder 4.30 is opgemerkt.
49 Anders had de Hoge Raad de in het arrest verwoorde regel m.i. bezwaarlijk kunnen toepassen op het voorliggende geval.
50 Vgl. de noot van Bloembergen onder 2 i.f. en G.E. van Maanen, NTBR 2000 blz. 134.
51 Asser-Hartkamp II (2001) nr 196; Verbintenissenrecht (Hijma) art. 228 aant Pro. 203 e.v. Dat het hier - in de woorden van Hartkamp - gaat om een fictie die zeer met de werkelijkheid strijdt, is ongetwijfeld juist. Een geordende moderne samenleving is zonder zo'n fictie evenwel niet goed denkbaar.
52 HR 28 oktober 1994, NJ 1995, 139 rov. 3.4.
53 Dat art. 3:310 lid 1 BW Pro in dit opzicht afwijkt van de Wet van 1924 blijkt ook uit de PG boek 3 Inv. blz. 1408.
54 HR 19 oktober 2001, NJ 2001, 655 rov. 3.3.
55 Zie voor vindplaatsen de conclusie voor het arrest van mijn ambtgenote Wesseling-Van Gent onder 2.5 - 2.9 en de conclusie van A-G Hartkamp voor HR 3 november 1995, NJ 1998, 380 CJHB onder 7.
56 VI. Zivilsenat 5 december 1927, RGZ 119, 204.
57 In die zin ook Asser-Hartkamp I (2000) nr 674a en mijn Verbintenissen uit de wet en schadevergoeding (2000) nr 335. Hetgeen in de tekst wordt bepleit ligt m.i. ook besloten in HR 3 november 1995, NJ 1998, 380 CJHB rov. 3.4 in fine, met name de nadruk die wordt gelegd op "de voor het instellen van de vordering benodigde wetenschap".
58 Aldus ook Asser-Hartkamp I (2000) nr 674, Vermogensrecht (Koopmann) art. 310 aant Pro. 2.1 en Verbintenissen uit de wet en schadevergoeding, t.a.p.
59 PG boek 3 blz. 928.