Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL BIJ DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
MR. J.W. ILSINK
ADVOCAAT-GENERAAL
Nr. 36.747
Derde Kamer B
Wet WOZ
Conclusie van 7 maart 2001 inzake:
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Diepenheim
tegen
X
Edelhoogachtbaar College,
1. Feiten en procesverloop
1.1. X (hierna: belanghebbende) was zowel op 1 januari 1995 (de waardepeildatum) als op 1 januari 1997 (het begin van het WOZ-tijdvak 1997/2000) eigenaar en gebruiker van de onroerende zaak (een recreatiewoning) plaatselijk bekend als a-straat 1 te Z (hierna: de woning).
1.2. De recreatiewoningen gelegen op het bungalowpark A hebben de bestemming recreatiedoeleinden, die meebrengt dat permanente bewoning niet is toegestaan. Niettemin werd permanente bewoning wel feitelijk door de gemeente Diepenheim gedoogd. Ook belanghebbende bewoonde zijn woning permanent.
1.3. Bij brief van 31 augustus 1995 deelde het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Diepenheim (hierna: het College) de bewoners van A het volgende mee:
Wij hebben (...) besloten met ingang van heden de recreatieve bestemming van de recreatiebungalows strikt te handhaven. Dit houdt onder meer in dat wij zullen optreden tegen de permanente bewoning hiervan. Bepalend hierbij is onder meer of de bewoner wel of niet elders zijn of haar hoofdverblijf heeft.
Tot een strikte handhaving is het tot op heden niet gekomen. Hoewel er geen sprake is van bewust gedogen is toch de situatie ontstaan dat tegen het illegale gebruik niet is opgetreden. Wij zijn ons ervan bewust dat bij de huidige permanente bewoners min of meer het vertrouwen is gewekt dat hoewel de permanente bewoning illegaal is van gemeentewege hiertegen geen actie wordt ondernomen.
Het is ons inziens dan ook in het kader van de handhaving van het recreatieve gebruik van de recreatiebungalows te rechtvaardigen voor de huidige permanente bewoners de zgn. "uitsterfregeling" toe te passen.
Dit houdt in dat de huidige permanente bewoning wel illegaal blijft, maar dat tegen dit onrechtmatig gebruik van gemeentewege niet zal worden opgetreden tot op het moment dat de huidige permanente bewoners het strijdig gebruik beëindigen.
Daarna zal actief met behulp van bestuursrechtelijke sancties zoals bestuursdwang danwel dwangsom worden opgetreden tegen de alsdan nieuw ontstane situatie van mogelijke permanente bewoning van de recreatiebungalow. Ook tegen de na heden ontstane permanente bewoning zal strikt worden opgetreden.
1.4. Bij beschikking van 5 maart 1997 heeft het College ter uitvoering van de Wet waardering onroerende zaken (hierna: Wet WOZ)(1) de waarde van de woning vastgesteld op ƒ 179.000. Als waardepeildatum geldt 1 januari 1995. Het tijdvak waarvoor de beschikking geldt, begint op 1 januari 1997 en eindigt op 31 december 2000.
1.5. Belanghebbende is tegen die beschikking op 15 april 1997 bij het College in bezwaar gekomen. Eén van de gronden waarop het bezwaar berust, betreft de onder 1.3 bedoelde wijziging in het gemeentelijke handhavingsbeleid betreffende de permanente bewoning van recreatiewoningen. Volgens belanghebbende heeft deze beleidswijziging een waardedaling van ongeveer 30 percent veroorzaakt. Daarbij beriep hij zich op de verkoop van de woning a-straat 2 op 13 december 1996, waarbij de koper en de verkoper zouden hebben afgesproken dat, zo permanente bewoning toch zou worden toegestaan, de koopsom met ƒ 40.000 zou worden verhoogd.
1.6. Bij uitspraak van 9 april 1998 heeft de door het College als zodanig aangewezen heffingsambtenaar het bezwaar ongegrond verklaard en de vastgestelde waarde gehandhaafd.
1.7. Belanghebbende is op 10/12 mei 1998 van de uitspraak op bezwaar in beroep gekomen bij het Gerechtshof te Arnhem (hierna: het Hof). Ook nu weer beroept belanghebbende zich op het gewijzigde handhavingsbeleid. Volgens hem maakt deze beleidswijziging een tussentijdse beschikking noodzakelijk, daarbij kennelijk het oog hebbend op het bepaalde in art. 25 jo Pro. art. 19 Wet Pro WOZ.
1.8. Nadat de heffingsambtenaar op 3 september 1998 een vertoogschrift had ingediend en het beroep op 10 februari 2000 mondeling was behandeld, heeft het Hof op 24 februari 2000 mondeling uitspraak gedaan, welke uitspraak is vervangen door de schriftelijke uitspraak van 25 oktober 2000. Het Hof oordeelde:
5.1. Ingevolge artikel 17, lid 2, van de Wet wordt de waarde van een onroerende zaak bepaald op de waarde die daaraan dient te worden toegekend, indien de volle en onbezwaarde eigendom daarvan zou kunnen worden overgedragen en de verkrijger de zaak in de staat waarin die zich bevindt, onmiddellijk en in volle omvang in gebruik zou kunnen nemen. Daarbij geldt als waardepeildatum de datum die ligt twee jaren voor het begin van het tijdvak waarvoor de waarde wordt vastgesteld, in dit geval 1 januari 1995 (artikel 18, lid 2, van de Wet).
5.2. De ambtenaar brengt ter ondersteuning van zijn standpunt dat door de beleidswijziging geen waardedaling in de zin van voormeld artikellid is opgetreden verkoopprijzen van vergelijkbare woningen in het geding. Deze verkoopprijzen betreffen echter alle transacties die vóór dan wel zo lang ná de bekendmaking van het nieuwe beleid op 31 augustus 1995 tot stand zijn gekomen dat zij in dit verband niet bruikbaar zijn.
5.3. Het Hof is met belanghebbende van oordeel dat het een feit van algemene bekendheid is dat een woning die permanent mag worden bewoond, aanmerkelijk meer waard is dan een woning waarin slechts recreatief mag worden gewoond. Gelet op de duur van het gemeentelijk gedoogbeleid, de omvang van de onderhavige permanente bewoning, de overige (...) omstandigheden alsmede de door belanghebbende onweersproken aangevoerde stelling dat bij de verkoop van a-straat 2 op 13 december 1996 bij een positief antwoord op de vraag of permanente bewoning toch zou worden toegestaan f 40.000,- meer betaald zou worden, acht het Hof een aanmerkelijke waardedaling ten gevolge van de beleidswijziging door de gemeente aannemelijk.
5.4. Bij gebrek aan eenduidige gegevens met betrekking tot de omvang van de onderhavige waardedaling van belanghebbendes onroerende zaak, schat het Hof de waardedaling in goede justitie op 20 percent, in het onderhavige geval neerkomend op f 35.800,-. Dit houdt in dat artikel 19, lid 1, onderdeel c van de Wet van toepassing is.
5.5. Toepassing van artikel 19, lid 1, onderdeel c, en slot van de Wet leidt in dit geval tot een waarde van belanghebbendes onroerende zaak (...) per de peildatum 1 januari 1995, bepaald naar de staat van die zaak per 1 januari 1996, van f 143.200,-.
1.9. Het College heeft op 29 november 2000 - onder aanvoering van vier middelen - beroep in cassatie ingesteld tegen 's Hofs schriftelijke uitspraak.
1.10. Ik heb deze zaak voor conclusie geselecteerd omdat ik daarin drie problemen ontwaar, die een nadere beschouwing verdienen.
i. Het Hof oordeelt in rov. 5.3 dat het een feit van algemene bekendheid is dat een woning die permanent mag worden bewoond, aanmerkelijk meer waard is dan een woning waarin slechts recreatief mag worden gewoond. Ik vraag mij af of het Hof hier niet zijn hand overspeelt zodat sprake is van een motiveringsgebrek.
ii. Is de wijziging van het gemeentelijke gedoogbeleid betreffende de permanente bewoning van recreatiewoningen een bijzondere omstandigheid als bedoeld in art. 19, lid 1, onderdeel c, Wet WOZ? Het gaat hier om een rechtsvraag die nog niet door de Hoge Raad is beantwoord.
iii. Kan een primaire beschikking ex art. 22 Wet Pro WOZ op grond van een bijzondere omstandigheid als bedoeld art. 19, lid 1, onderdeel c, Wet WOZ in bezwaar of beroep worden gewijzigd of is in zo'n geval een aparte wijzigingsbeschikking ex art. 25 Wet Pro WOZ nodig? In feite gaat het hier om de ruimte die HR 24 januari 2001, nr. 35.752(2), bestuur en feitenrechter nog biedt.
1.11. Bij de Hoge Raad zijn nog zes andere soortgelijke zaken aanhangig. Het gaat om de zaken met nrs. 36.406, 36.748, 36.749, 36.750, 36.760 en 36.763. In die zaken zal ik niet concluderen.
2. Feit van algemene bekendheid
2.1. Een feit van algemene bekendheid hoeft niet te worden bewezen; het behoeft zelfs niet te worden gesteld.(3) In plaats van een feit van algemene bekendheid wordt ook wel gesproken van een feit dat de rechter uit eigen wetenschap bekend is. Een feit van algemene bekendheid - ook wel notoir feit genoemd - moet worden onderscheiden van een algemene ervaringsregel. Van een (algemene) ervaringsregel is sprake wanneer op basis van feiten uit het verleden oordelen ten aanzien van de toekomst worden gegeven.(4)
2.2. E.M. Wesseling-Van Gent betoogt:(5)
De in de literatuur meest voorkomende omschrijving van een feit van algemene bekendheid luidt: datgene wat ieder normaal ontwikkeld mens kent of uit algemeen toegankelijke bronnen kan leren kennen.
2.3. Veegens schrijft:(6)
Feiten van algemene bekendheid zullen de rechter doorgaans uit eigen wetenschap bekend zijn. Hij mag zulke feiten slechts aan zijn beslissing ten grondslag leggen voor zover zij uit voor een ieder toegankelijke bronnen kenbaar zijn.
2.4. R.J. Koopman meent:(7)
De rechter ontleent zijn kennis omtrent hetgeen normaal of gebruikelijk is aan zijn eigen ervaring of wetenschap. Deze aan de eigen ervaring of eigen wetenschap ontleende kennis mag de rechter niet onbeperkt aan zijn beslissing ten grondslag leggen. (...) De eigen wetenschap moet ofwel berusten op feiten die van algemene bekendheid zijn, of ontleend zijn aan voor een ieder toegankelijke bronnen. Veronachtzaamt het hof echter een bepaald feit van algemene bekendheid, dan is de uitspraak op dat punt cassabel.(8)
2.5. HR 16 april 1986, BNB 1986/237, overwoog dat niet onbegrijpelijk is 's Hofs oordeel dat het van algemene bekendheid is dat in een periode voor 16 juli 1979 voor woningen in de prijsklasse van belanghebbendes woning niet sprake was van een waardestijging, doch veeleer van een waardedaling.
2.6. HR 16 januari 1985, BNB 1986/72, overwoog:
Nu niet zonder meer duidelijk is dat het prijsverloop van woningen te Assen gelijk de onderhavige tussen begin 1975 en begin 1980 uit voor een ieder toegankelijke bronnen kenbaar is en het Hof niet vermeldt aan welke bron het zijn kennis daarover ontleent, is het niet uitgesloten dat hier wordt geput uit mededelingen of waarnemingen, die buiten het geding aan het Hof ter kennis zijn gekomen en waarvan partijen in het geding onkundig zijn gebleven, zodat zij niet in staat zijn geweest zich daarover uit te laten. Dientengevolge is 's Hofs uitspraak op dit punt niet naar de eis der wet met redenen omkleed.
2.7. HR 3 april 1985, BNB 1986/74, overwoog:
Nu niet zonder meer duidelijk is dat het prijsverloop van complexen te Bellingwedde gelijk het onderhavige tussen 1 januari en 16 april 1981 uit voor een ieder toegankelijke bronnen kenbaar is en het Hof niet vermeldt aan welke bron het zijn kennis ontleent, is het immers niet uitgesloten dat hier wordt geput uit mededelingen of waarnemingen, die buiten het geding aan het Hof ter kennis zijn gekomen en waarvan partijen in het geding onkundig zijn gebleven, zodat zij niet in staat zijn geweest zich daarover uit te laten. Dientengevolge is 's Hofs uitspraak op dit punt niet naar de eis der wet met redenen omkleed.
2.8. Kennelijk kan het waardeverloop in een periode voor 16 juli 1979 voor woningen in de prijsklasse van belanghebbendes woning wel een feit van algemene bekendheid zijn, maar het prijsverloop van woningen te Assen gelijk de onderhavige tussen begin 1975 en begin 1980 en van complexen te Bellingwedde gelijk het onderhavige tussen 1 januari en 16 april 1981 niet. Dat lijkt mij juist. In het eerste geval gaat om het om feiten die uit voor een ieder toegankelijke bronnen, zoals landelijke dagbladen, kenbaar zijn en in de beide andere gevallen niet. Kennis omtrent het prijsverloop in een bepaalde periode van woningen in Assen of complexen in Bellingwedde is zo specifiek dat de rechter deze uit een bepaalde, niet algemeen toegankelijke bron moet hebben geput. Die bron moet dan voor procespartijen worden ontsloten, opdat zij hun zegje daarover kunnen doen.
2.9. In het onderhavige geval oordeelde het Hof in rov. 5.3:
dat het een feit van algemene bekendheid is dat een woning die permanent mag worden bewoond, aanmerkelijk meer waard is dan een woning waarin slechts recreatief mag worden gewoond.
2.10. Het kan best zo zijn dat een woning die permanent mag worden bewoond, aanmerkelijk meer waard is dan een woning waarin slechts recreatief mag worden gewoond, maar dat zulks een feit van algemene bekendheid is, wil er bij mij niet in. Uit welke voor een ieder toegankelijke bron zou het Hof hebben geput? Ik zou het niet weten.
2.11. Hier lijkt het Hof zijn hand te overspelen. Maar is dat ook zo? Staat er wel wat er staat? Wie 's Hofs rov. 5.3 goed leest, ziet dat het Hof zich aansluit bij een onderbouwde stelling van belanghebbende en - nadat het eerst in rov. 5.2 de bewijsmiddelen van de heffingsambtenaar als niet bruikbaar terzijde heeft geschoven - op grond van met name genoemde feiten en omstandigheden een aanmerkelijke waardedaling ten gevolge van de beleidswijziging door de gemeente aannemelijk acht.
In feite baseert het Hof zijn oordeel helemaal niet op een feit van algemene bekendheid, maar op een aannemelijk geachte stelling van belanghebbende. De tussenzin in rov. 5.3 dat het een feit van algemene bekendheid is is dus overbodig en kan dan ook ongelezen worden gelaten. Uiteindelijk blijkt het dan te gaan om de selectie en de waardering van de bewijsmiddelen.
3. Bijzondere omstandigheid
3.1. Art. 19, lid 1, Wet WOZ luidde tot 1 januari 1999:
1. Indien een onroerende zaak na de waardepeildatum die behoort bij het tijdvak waarvoor de waarde wordt vastgesteld:
a. (...);
b. (...);
c. een verandering in waarde ondergaat van ten minste 5 percent met een minimum van ƒ 25 000 dan wel van ƒ 250 000 of meer als gevolg van een (...) specifiek voor de onroerende zaak geldende, bijzondere omstandigheid, wordt, in afwijking in zoverre van artikel 18, eerste lid, de waarde bepaald naar de staat van die zaak bij het begin het kalenderjaar volgende op dat waarin (...) de in onderdeel c bedoelde omstandigheid heeft plaatsgevonden of is gebleken.
3.2. Deze bepaling is in art. 19 terecht Pro gekomen door aanvaarding van een amendement van de Tweede Kamerleden Giskes, Kamp en Liemburg. De toelichting luidt:(9)
Ook andere dan de nu in artikel 19, onderdeel b, omschreven omstandigheden kunnen aanleiding zijn voor waarde-verandering (veelal daling) van een specifieke onroerende zaak. Gedoeld wordt dus niet op algemene prijsfluctuaties.
Het is niet redelijk deze omstandigheden uit te sluiten.
3.3. Kamerlid Kamp merkte dienaangaande op:(10)
Dan kom ik bij de waardedaling van het onroerend goed in een individueel geval door externe oorzaken. Ik geef enkele voorbeelden. Als de waarde van een huis op 1 januari 1995 worden vastgesteld en medio 1995 blijkt dat er sprake is van bodemvervuiling onder het huis, is het mogelijk dat het huis nog maar de helft waard is. De gemeente kan bepalen dat er een verkeersroute omgelegd wordt, waardoor de huizen aan die route minder waard worden. Ook kan er plotseling een koffieshop naast een huis gevestigd worden, waardoor dat huis minder waard wordt. Dan is het toch wel heel erg zuur als je gedurende vier jaar in totaal zestien aanslagen krijgt die gebaseerd zijn op de hoge waarde die het pand voorheen had. Daar moest een oplossing voor gevonden worden.
3.4. Kamerlid Van den Berg vulde aan:(11)
Op zichzelf is er wat voor te zeggen om door middel van een hardheidsclausule in bijzondere gevallen de mogelijkheid te bieden, de waarde opnieuw vast te stellen. In het amendement (...) is (...) een poging in die richting gedaan. Zo'n regeling kan echter allerlei discussie over de toepassing oproepen. Het is mij niet helemaal helder of bijvoorbeeld ambtshalve tot een nieuwe waardevaststelling moet worden overgegaan in het geval van waardedaling als gevolg van geconstateerde bodemverontreiniging. Dat zouden burgemeester en wethouders dan immers voortdurend moeten onderzoeken. Hoe ziet de regering dit en hoe zien de indieners van het amendement dit soort situaties?
3.5. Kamerlid Giskes bracht naar voren:(12)
In de tweede plaats ligt er ons eigen amendement (...). Hiermee willen wij in ieder geval de mogelijkheden op grond waarvan de taxatie aangepast kan worden, vergroten om zo realistisch mogelijk te kunnen taxeren en een zo realistisch mogelijke waarde te hebben op het moment dat je belasting gaat heffen. Dit amendement komt erop neer dat ook omstandigheden die zich buiten de onroerende zaak om voltrekken, van invloed kunnen zijn op de waardering en het eventueel herzien van die waardering.
3.6. Staatssecretaris Van Amelsvoort merkte over het amendement het volgende op:(13)
Ik kom dan bij de extreme waardedaling van een onroerende zaak als gevolg van een specifieke gebeurtenis ten opzichte van die zaak, ofwel het amendement (...). Ik heb goed begrepen dat het niet gaat om een gebeurtenis die algemene gevolgen heeft, zoals het instorten van de woningmarkt. Nee het gaat om een bijzondere omstandigheid, bijvoorbeeld het ontdekken van bodemverontreiniging of het veranderen van een bestemmingsplan, die dan voor bepaalde, nauwkeurig aan te wijzen objecten tot een grote waardedaling leidt. Dat is de situatie die wij voor ogen hebben.
In de OZB wordt thans op basis van jurisprudentie het ontdekken van een op de peildatum bestaande bodemverontreiniging beschouwd als grond om de waarde te verlagen. Ik ben van mening dat die jurisprudentie doorgetrokken kan worden naar de Wet WOZ. Er is dan in de systematiek van de Wet WOZ aanleiding om ambtshalve een nieuwe beschikking te geven. Een waardevermeerdering anders dan door feiten aan het object zelf, bijvoorbeeld verbouwing, is geen aanleiding voor een nieuwe beschikking. Dat houdt ook verband met de rechtszekerheid, ook een van de doelstellingen van de Wet WOZ. Het amendement brengt hier een wijziging in. Het amendement zou de rechtszekerheid ondergraven, ook bij waardevermeerdering, maar zou ook veel werk voor de gemeenten meebrengen. Nu hebben de indieners de mondelinge toelichting uitgesproken dat het om heel bijzondere omstandigheden moet gaan die niet gemakkelijk zullen voordoen; echte uitzonderingsgevallen, waarin een zekere hardheid aanwezig is. Daarom, voorzitter, laat ik ondanks mijn bezwaren het oordeel aan de Kamer.
3.7. In tweede termijn bracht Kamerlid Kamp naar voren:(14)
Het amendement (...) betreft prijsfluctuaties door specifieke externe oorzaken. Wij vinden de beschouwing van de staatssecretaris op dat punt zeer interessant. Hij heeft aangegeven het niet juist te vinden dat er nieuwe beschikkingen komen in geval van waardestijgingen. Wij zijn dat met hem eens. Bovendien heeft hij aangegeven dat hij in geval van waardedalingen tengevolge van bodemverontreiniging van mening is dat er ambtshalve een nieuwe beschikking kan worden opgesteld. Wij willen hem een aantal daarmee vergelijkbare situaties voorleggen. Het gaat om een waardedaling van de onroerende zaak door oorzaken die daarbuiten zijn gelegen. Ik denk aan een nieuwe aanvliegroute voor een luchthaven of een permanente omleiding van het verkeer die veel drukker verkeer oplevert voor een woning, een bestemmingsplanwijziging of ernstig overlast veroorzakend gebruik van een belendend pand. In al die situaties kan een ambtshalve nieuwe beschikking afgeven zinvol zijn. Is de regering bereid, op dat punt via een regeling ervoor te zorgen dat de ambtshalve beschikkingen bij alle gemeenten in het land afkomen? In dat geval is het amendement niet meer nodig.
3.8. Kamerlid Giskes stelde daarop de volgende vraag:(15)
Het amendement (...) had betrekking op de mate waarin nog bijstelling van een bepaalde waardering kan plaatsvinden. De staatssecretaris heeft het oordeel overgelaten aan de kamer. Dat vind ik uitstekend. Wat alleen nog een beetje onduidelijk is, is die kwestie van ambtshalve. De vraag ligt voor of niet ergens toch in de wet geregeld zou moeten worden, misschien in datzelfde artikel 19, dat je een verandering in waarde niet alleen op afroep door de burger moet laten vaststellen, maar dat dat ook ambtshalve van de kant van B en W zelf kan worden gedaan. Waarschijnlijk krijg je dan een soort tweedeling: als de waarde stijgt, zal de gemeente als eerste in actie moeten komen, als de waarde daalt, zal de burger waarschijnlijk wel wat sneller in actie komen. Ik hoor graag daar nog even de mening van de staatssecretaris over.
3.9. Staatssecretaris Van Amelsvoort antwoordde:(16)
Verschillende leden hebben mijn mening gevraagd over het amendement (...). In welke gevallen zijn ambtshalve beschikkingen mogelijk als de waarde van een onroerende zaak anders wordt of blijkt te zijn dan men had verondersteld? Dat onderscheid moeten wij maken. Een voorbeeld is bodemverontreiniging, maar ik formuleer het wat ruimer. Bodemverontreiniging is een feit dat op een zeker moment bestaat, nog niet bekend is en later bekend wordt. In dat geval kan een ambtshalve beschikking gegeven worden. De waarde van de onroerende zaak is dan minder dan men dacht.
Dat geldt voor alle verschijnselen die zich op die manier voordoen. Dat geldt voor alle feiten die er wel zijn op het moment van de waardevaststelling en van de beschikking, die dan niet bekend zijn, maar later bekend worden. Daarmee wordt rekening gehouden op het moment dat zij bekend worden. Er wordt dan een ambtshalve beschikking afgegeven.
Dat is anders bij nieuwe feiten. Als zich ontwikkelingen voordoen, waarvan de heer Kamp een aantal voorbeelden heeft genoemd en die ik niet zal herhalen, waardoor de waarde van de onroerende zaak verandert, dan is er geen ambtshalve beschikking mogelijk. Wil men dan toch de mogelijkheid hebben om een beschikking uit te vaardigen, dan is daarvoor een aparte wettelijke bepaling nodig.
3.10. Als zo dikwijls blinkt de toelichting op een fiscaal amendement niet uit door helderheid. En het daarop volgende Kamerdebat laat ook nog veel vragen onbeantwoord. Niettemin is wel duidelijk dat het amendement ook het oog had op een bestemmingsplanwijziging als zijnde een (...) specifiek voor de onroerende zaak geldende, bijzondere omstandigheid.
3.11. Het komt mij voor dat een beleidswijziging als de onderhavige op één lijn moet worden gesteld met een bestemmingsplanwijziging. Indien een dergelijke wijziging werkelijk, zoals het Hof oordeelt, een aanmerkelijke waardedaling tot gevolg heeft, kan het toch niet anders zijn dan dat die beleidswijziging heeft te gelden als een bijzondere omstandigheid.
3.12. Er is nog maar weinig jurisprudentie met betrekking tot het antwoord op de vraag wat een bijzondere omstandigheid is.
Hof Arnhem oordeelde dat door de aanleg van een rondweg en de mogelijke aanleg van de Betuwelijn niet een nieuwe waardevaststelling op grond van art. 19 Wet Pro WOZ vereist was.(17) Het hof was van mening dat de drempel van ten minste 5 percent met een minimum van ƒ 25.000 niet was overschreden, maar was hiermee dus wel - zij het impliciet - van mening dat zich een bijzondere omstandigheid had voorgedaan.
Hof Amsterdam oordeelde dat de toename van het vliegverkeer boven een woning niet kan worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid.(18)
4. Primaire beschikking of wijzigingsbeschikking
4.1. De waardebeschikking waarom het te dezen gaat, zal door het College wel zijn vastgesteld op de voet van art. 22 Wet Pro WOZ. Het gaat hier immers om de eerste primaire beschikking voor de onderhavige woning. Bij het vaststellen van de waarde zal de toestand van de woning op 1 januari 1995, de waardepeildatum, in aanmerking zijn genomen. In zijn bezwaarschrift tegen de waardebeschikking wijst belanghebbende op het in de loop van 1995 gewijzigde gedoogbeleid. Hij meent dat deze beleidswijziging tot een 30 percent lagere taxatiewaarde leidt en verzoekt het College daarmee rekening te houden. Belanghebbende wil daarmee bewerkstelligen dat niet de staat van de woning op de waardepeildatum (1 januari 1995) maar die aan het begin van het WOZ-tijdvak (1 januari 1997) bij de waardering in aanmerking wordt genomen. In feite wil belanghebbende dat in de bezwaarfase art. 19, lid 1, onderdeel c, Wet WOZ wordt toegepast. Vanuit zijn visie bezien, is dat een logische wens, zeker nu de waardebeschikking pas na 1 januari 1997 werd vastgesteld. Probleem is echter dat hij iets wil wat de wetgever pas per 1 januari 1999 heeft mogelijk gemaakt.(19) Onder het tot dan geldende recht zou in een geval als het onderhavige eigenlijk, al dan niet op aanvraag, een wijzigingsbeschikking ex. art. 25 Wet Pro WOZ moeten worden vastgesteld.
4.2. Sinds 1 januari 1999 luidt art. 19, lid 1, Wet WOZ:
1. Indien een onroerende zaak in de twee jaren voorafgaande aan het begin van het tijdvak waarvoor de waarde wordt vastgesteld:
a. (...);
b. (...);
c. een verandering in waarde ondergaat als gevolg van een andere, specifiek voor de onroerende zaak geldende, bijzondere omstandigheid,
wordt, in afwijking in zoverre van artikel 18, eerste lid, de waarde bepaald naar de staat van die zaak bij het begin van dat tijdvak.
4.3. Met deze wetswijziging is beoogd het zogenoemde jojo-effect teniet te doen, dat optreedt door de werking van de in art. 19 Wet Pro WOZ opgenomen drempels.(20) Hoewel het jojo-effect te dezen geen rol speelt, is de wetswijziging in casu toch van belang aangezien het nieuwe eerste lid van art. 19 Wet Pro WOZ tevens erin voorziet dat voortaan ook de in het onderhavige geval optredende problematiek op adequate en logische wijze wordt opgelost. Dat gebeurt door met een waardeverandering in de periode tussen de waardepeildatum en het begin van het WOZ-tijdvak al bij het vaststellen van de primaire beschikking ex. art. 22 Wet Pro WOZ rekening te houden, zodat een aparte waardeveranderingsbeschikking ex art. 25 Wet Pro WOZ niet nodig is.
4.4. Anticipatie op deze wetswijziging lijkt in de rede te liggen, al was het maar uit proceseconomische overwegingen. De vraag rijst echter of HR 24 januari 2001, nr. 35.752, V-N 2001/12.32, daaraan niet in de weg staat. Uw Raad overwoog:
3.4. (...). Het systeem van de Wet WOZ maakt, voorzover thans van belang, onderscheid tussen beschikkingen op de voet van artikel 22, lid 1, en beschikkingen op de voet van artikel 25, lid 1. In de eerstbedoelde beschikkingen wordt de waarde van een onroerende zaak vastgesteld naar de maatstaf van artikel 18, dat wil zeggen dat de waarde wordt bepaald naar de waarde op de waardepeildatum en naar de staat waarin de zaak op die datum verkeert. In de beschikkingen op de voet van artikel 25, lid 1, wordt de waarde vastgesteld indien zich een van de in artikel 19, lid 1, bedoelde wijzigingen heeft voorgedaan. Daarbij wordt, indien het gaat om de in artikel 19, lid 1, aanhef en onder b en c, bedoelde gevallen waarin de desbetreffende zaak na de waardepeildatum die behoort bij het tijdvak waarvoor de waarde wordt vastgesteld, een verandering in waarde heeft ondergaan, de waarde vastgesteld naar de waarde die de zaak heeft naar de staat waarin die zaak verkeert bij het begin van het kalenderjaar volgende op dat waarin, kort gezegd, de bedoelde waardeverandering zich heeft voorgedaan. Op grond van artikel 25, lid 2, geldt de ingevolge het eerste lid van dat artikel gegeven beschikking eerst met ingang van het laatstbedoelde tijdstip. Bij beide categorieën beschikkingen is de waardepeildatum dezelfde, maar het tijdstip waarnaar de staat van de onroerende zaak bij de waardering moet worden beoordeeld is verschillend. Hiermee is niet verenigbaar dat een op grond van artikel 22, lid 1, gegeven beschikking in de bezwaar- of beroepsprocedure wordt aangemerkt als een beschikking, gegeven op grond van artikel 25, lid 1. Een dergelijke conversie zou voorts onzekerheid kunnen doen ontstaan omtrent het tijdstip met ingang waarvan deze geldt, welk tijdstip mede in het belang van de rechtszekerheid ingevolge artikel 25, lid 3, in de beschikking moet worden vermeld. Verder zou in het ongewisse kunnen blijven, althans voor de betrokkene oncontroleerbaar zijn, of de waardeverandering van een voldoende omvang is om een nieuwe beschikking op de voet van artikel 19, lid 1, in verbinding met artikel 25, lid 1, te rechtvaardigen.
3.5. Indien een waardeverandering als bedoeld in artikel 19 die Pro het geven van een nieuwe beschikking rechtvaardigt, zich reeds heeft voorgedaan voordat een beschikking ingevolge artikel 22, lid 1, is gegeven, verzet het systeem van de Wet WOZ zich niet ertegen dat wordt volstaan met een beschikking ingevolge artikel 25, lid 1. Wel dient dan daarin te worden aangegeven naar welk tijdstip de staat van de onroerende zaak voor de waardering is beoordeeld, en dient, uiteraard - op de voet van het derde lid van dat artikel - het tijdstip met ingang waarvan de beschikking geldt, te worden vermeld.
4.5. Conversie van een beschikking ex art. 22 in Pro een beschikking ex art. 25 kan Pro dus niet; daarover laat de zojuist geciteerde rov. 3.4 geen twijfel bestaan. Maar naar luid van rov. 3.5 is het wel mogelijk een beschikking ex art. 22 achterwege Pro te laten en te volstaan met een beschikking ex art. 25 indien Pro de waardeverandering zich heeft voorgedaan voordat een beschikking ex art. 22 is Pro gegeven.
Die opening kan mijns inziens thans worden benut. Het mag dan zo zijn dat, zoals ik in § 4.1 hiervoor veronderstelde, het College heeft bedoeld met de in geschil zijnde waardebeschikking een beschikking ex art. 22 vast Pro te stellen, uit de tekst van de beschikking blijkt dat niet. Evenmin blijkt naar welk tijdstip de staat van de onroerende zaak voor de waardering is beoordeeld. Alleen het object, de waarde, de waardepeildatum en het WOZ-tijdvak zijn vermeld. In bezwaar of in beroep had de beschikking dan ook heel wel als een beschikking ex art. 25 kunnen Pro worden gekwalificeerd en in feite heeft het Hof dat dan ook gedaan, althans zo zou ik 's Hofs rov. 5.5 willen duiden.
Aldus bezien wordt hetzelfde wenselijke resultaat bereikt als met een anticipatie op meerbedoelde wetswijziging, met dien verstande dat de drempels van het oude art. 19, lid 1, Wet WOZ blijven gelden en dat als tijdstip naar hetwelk de staat van de woning moet worden beoordeeld niet 1 januari 1997, maar 1 januari 1996 geldt.
5. Beoordeling van de middelen
5.1. Middel 1 komt met rechts- en motiveringsklachten op tegen 's Hof oordeel (in rov. 5.4, laatste volzin) dat art. 19, lid 1, onderdeel c, Wet WOZ van toepassing is.
5.2. In hoofdstuk 3 hiervoor heb ik betoogd dat en waarom de wijziging in het gemeentelijke gedoogbeleid een bijzondere omstandigheid is in de zin van art. 19, lid 1, onderdeel c, Wet WOZ. Daarop stuit het middel af. Overigens kan met een motiveringsklacht niet tegen een rechtsoordeel worden opgekomen. Ook in zoverre faalt het middel.
5.3. Middel 2 klaagt dat onjuist en/of onbegrijpelijk is dat het Hof (in rov. 5.3) geen rekening heeft gehouden met het feit dat bij de waardebepaling de subjectieve bestemming die de eigenaar aan een onroerende zaak heeft gegeven, moet worden uitgeschakeld.
5.4. Het middel geeft blijk van een onjuiste lezing van 's Hofs uitspraak en mist dus feitelijke grondslag. Het is niet de subjectieve bestemming die belanghebbende aan zijn woning heeft gegeven, waarmee het Hof rekening houdt, maar de wijziging in het gemeentelijke gedoogbeleid.
5.5. De middelen 3 en 4 begrijp ik aldus dat zij zich met motiveringsklachten richten tegen 's Hofs oordeel (in rov. 5.3) dat een aanmerkelijke waardedaling van de woning als gevolg van de beleidswijziging van de gemeente aannemelijk is.
5.6. 's Hofs motivering valt uiteen in twee delen:
I. Eerst diskwalificeert het Hof (in rov. 5.2, 2e volzin) de bewijsmiddelen van de heffingsambtenaar, bestaande uit de verkoopprijzen van vergelijkbare woningen:
Deze verkoopprijzen betreffen echter alle transacties die vóór dan wel zo lang ná de bekendmaking van het nieuwe beleid op 31 augustus 1995 tot stand zijn gekomen dat zij in dit verband niet bruikbaar zijn.
II. Daarna weegt het Hof (in rov. 5.3, 2e volzin) de overige feiten en omstandigheden; dat zijn:
i. de duur van het gemeentelijk gedoogbeleid,
ii. de omvang van de onderhavige permanente bewoning,
iii. de overige (...) omstandigheden alsmede
iv. de door belanghebbende onweersproken aangevoerde stelling dat bij de verkoop van a-straat 2 op 13 december 1996 bij een positief antwoord op de vraag of permanente bewoning toch zou worden toegestaan f 40.000,- meer betaald zou worden
5.7. Het terzijde stellen van de door de heffingsambtenaar gepresenteerde vergelijkingscijfers acht ik onbegrijpelijk.
In het verweerschrift en in het taxatierapport worden vijf verkooptransacties op A ten tonele gevoerd. Tussen de oudste en de jongste transactie ligt ongeveer drie-en-een-half jaar. Twee transacties dateren van vóór de beleidswijziging (resp. 10 en 5 maanden ervoor) en drie van daarna (resp. 15, 25 en 33 maanden erna).
De transacties van voor de beleidswijziging kunnen een licht werpen op het toen geldende waardepeil. Zonder nadere motivering - die ontbreekt - valt niet in te zien waarom die transacties desondanks zonder meer terzijde zouden moeten worden gesteld.
De transacties van na de beleidswijziging kunnen een licht werpen op het sindsdien geldende waardepeil. Zonder nadere motivering - die ontbreekt - valt niet in te zien waarom het enkele tijdsverloop diskwalificerend zou moeten zijn.
5.8. Wat betreft de overige feiten en omstandigheden is het zo dat - blijkens 's Hofs rov. 3.2 - onder de sub iii bedoelde overige omstandigheden tevens de al sub i en ii vermelde omstandigheden zijn begrepen, terwijl zonder nadere motivering - die ontbreekt - niet valt in te zien wat die omstandigheden als zodanig ertoe doen. Weliswaar is de sub iv genoemde omstandigheid valide, maar niet doorslaggevend, althans niet zonder meer en zeker niet in het licht van de terzijde gestelde verkoopcijfers.
5.9. Mitsdien treffen de middelen 3 en 4 doel.
5.10. Een ander hof moet de onderhavige kwestie nog maar eens bekijken. Ik zou menen dat dat hof er verstandig aan doet een deskundigenbericht in te winnen. Dat biedt een betere waarborg voor een goede beslissing dan een beroep op een feit van algemene bekendheid.
6. Conclusie
Ik concludeer tot vernietiging van 's Hofs uitspraak en tot verwijzing van de zaak naar een ander hof.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
A-G
1 Tenzij anders vermeld gaat het hier om de tekst van de Wet WOZ zoals deze gold tot 1 januari 1999.
2 V-N 2001/12.32.
3 Meyjes/Van Soest/Van den Berge/Van Gelderen, Fiscaal procesrecht, vierde druk, blz. 105
4 D.J. Veegens, Cassatie in burgerlijke zaken, derde druk bewerkt door E. Korthals Altes en H.A. Groen, blz. 211
5 Eigen wetenschap van de rechter, NJB 1988, blz. 1118
6 A.w. blz. 214
7 Bewijslast in belastingzaken, FM 79, Kluwer 1996, blz. 92.
8 Noot 94: HR 3 januari 1996, V-N 1996, blz. 378, en HR 24 januari 1990, BNB 1990/83.
9 Kamerstukken II 1993/94, 22 885, nr. 25.
10 Handelingen II 1993/94, p. 81-5523 rk.
11 Handelingen II 1993/94, p. 81-5530 lk.
12 Handelingen II 1993/94, p. 83-5531 mk.
13 Handelingen II 1993/94, p. 83-5638 rk.
14 Handelingen II 1993/94, p. 84-5741 lk.
15 Handelingen II 1993/94, p. 84-5745 lk.
16 Handelingen II 1993/94, p. 84-5749 rk.
17 Hof Arnhem 19 januari 1999, Belastingblad 1999, blz. 661
18 Hof Amsterdam 29 oktober 1999, Belastingblad 2000, blz. 775
19 Bij de Wet van 17 december 1998 (Stb. 728).
20 Zie Kamerstukken II 1998/99, 26 281, nr. 3, blz. 1-2, en nr. 5, blz. 2-3.