Conclusie
Nr. 02187/02 E
Mr Wortel
Zitting: 15 april 2003
Conclusie inzake:
[verdachte]
1. Bij arrest van 8 juli 2002 heeft het Gerechtshof te Arnhem [verdachte] vrijgesproken van het tenlastegelegde handelen in strijd met de voorschriften van een krachtens de Wet milieubeheer afgegeven vergunning van 27 april 1999, althans een zodanige vergunning van 30 juli 1996.
2. Tegen dit arrest heeft de advocaat-generaal bij het Hof beroep in cassatie ingesteld, en - tijdig - bij schriftuur twee middelen van cassatie voorgesteld. Deze zaak hangt samen met zaaknummer 02186/02 E, in welke zaak ik heden eveneens concludeer.
3. Het eerste middel behelst de klacht dat het Hof niet heeft beraadslaagd en beslist op grondslag van de tenlastelegging en van iets anders heeft vrijgesproken dan is ten laste gelegd, aangezien het Hof er ten onrechte van uit is gegaan dat de vergunning van 27 april 1999 geen rechtsgeldig verleende vergunning betrof. Daarom zou de gegeven vrijspraak een andere zijn dan bedoeld in art. 430, eerste lid, Sv.
4. Aan [verdachte] is na wijziging van de tenlastelegging op de voet van art. 313 Sv Pro tenlastegelegd dat:
"[zij] op of omstreeks 06 december 2000 in de gemeente Buren, terwijl aan [verdachte] door Burgemeester en Wethouders van de gemeente Buren bij besluit van 27 april 1999, althans 30 juli 1996, een vergunning krachtens de Wet milieubeheer was verleend tot het in die gemeente in of op een perceel gelegen aan of nabij de [a-straat] te [vestigingsplaats] oprichten en in werking hebben van een inrichting (varkensfokkerij en -mesterij) als bedoeld in categorie 8 van bijlage I van het "Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer", in elk geval een inrichting als bedoeld in de bijlage I van voornoemd besluit, tezamen en in vereniging met een of meer anderen, althans alleen, zich al dan niet opzettelijk, heeft gedragen in strijd met (de) voorschriften 2.1 en/of 3.1 verbonden aan voormelde Wet Milieubeheer vergunning van 27 april 1999, althans voorschrift 1.2 van de Wet Milieubeheer vergunning van 30 juli 1996, aangezien:
- in die inrichting 424 stuks kraamzeugen, althans meer dan 382 stuks kraamzeugen (met biggen tot spenen) aanwezig waren;
- in die inrichting 1590 stuks guste en dragende zeugen, althans meer dan 1250 stuks guste en dragende zeugen aanwezig waren;
- in die inrichting 6458 stuks gespeende biggen, althans meer dan 5096 stuks gespeende biggen aanwezig waren;
- in die inrichting 9137 stuks mestvarkens, althans meer dan 6572 stuks mestvarkens aanwezig waren;
- de afdelingen, op de bijlagen 1 en 2 bij die vergunning rood omkaderd aangegeven, in gebruik waren als stalruimte voor varkens"
5. Het Hof heeft de gegeven vrijspraak als volgt gemotiveerd:
"Aan verdachte is bij beschikking van 27 april 1999 door Burgemeester en Wethouders van de gemeente Buren een vergunning krachtens de Wet Milieubeheer verleend. Bij uitspraak van de Raad van State van 5 september 2001 is deze vergunning met terugwerkende kracht vernietigd. Het hof acht daarom niet bewezen dat verdachte op of omstreeks 6 december 2000 heeft gehandeld in strijd met een rechtsgeldig verleende vergunning, zodat verdachte van het hem primair telastegelegde moet worden vrijgesproken.
Verdachte zal ook van het subsidiair telastegelegde worden vrijgesproken, reeds omdat ten processe de in het subsidiair telastegelegde bedoelde vergunning van 30 juli 1996 niet bij de processtukken aanwezig is."
6. In cassatie moet voor wat betreft de gang van zaken met betrekking tot in de tenlastelegging genoemde vergunningen van het volgende worden uitgegaan:
- bij besluit van 30 juli 1996 is aan [verdachte] een zogenoemde revisievergunning ingevolge de Wet milieubeheer verleend voor het in werking hebben van een varkensfokkerij en -mesterij;
- bij uitspraak van 6 februari 1997 heeft de voorzitter van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State deze vergunning vernietigd, waarbij is bepaald dat rechtsgevolgen van het besluit in stand bleven;
- op grond van deze vergunning mogen onder meer 382 stuks kraamzeugen met biggen tot spanen, 1250 stuks guste en dragende zeugen, 5096 stuks gespeende biggen, 6752 stuks mestvarkens worden gehouden;
- in maart 1998 heeft [verdachte] een (nieuwe) revisievergunning aangevraagd;
- bij besluit van 27 april 1999 is aan [verdachte] een revisievergunning verleend waarbij evenwel uitbreiding van de veestapel is geweigerd, zodat de in de voorgaande vergunning gestelde beperking aan de omvang van de veestapel bleef gelden;
- tegen dit besluit hebben [verdachte] en andere belanghebbenden in juni 1999 beroep ingesteld bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State;
- bij uitspraak van 5 september 2001 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak het besluit van 27 april 1999 vernietigd.
7. Het middel stelt het leerstuk van de formele rechtskracht aan de orde. De vraag wordt opgeworpen of de bestuursrechtelijke vernietiging van een besluit altijd tot gevolg moet hebben dat handelen in strijd met het nadien vernietigde besluit niet strafbaar is te achten.
8. De steller van het middel bespeurt een ontwikkeling in uitspraken die de Hoge Raad daaromtrent heeft gedaan. Hij meent dat uit HR NJ 1987, 848, HR NJ 1995, 407 en HR NJ 1993, 618 is af te leiden dat belang werd toegekend aan de redenen voor de bestuursrechtelijke vernietiging, met dien verstande dat de strafrechter zich daaraan alleen behoeft te conformeren (en dus op de grondslag van het vernietigde besluit niet mag veroordelen) indien het besluit om inhoudelijk redenen werd vernietigd. Een vernietiging om zuiver procedurele redenen zou (zo begrijp ik de toelichting op het middel) de strafrechter nog de ruimte laten om het vernietigde besluit als een voor de verdachte bindende belichaming van de overtreden voorschriften te blijven beschouwen.
Daarentegen ziet de steller van het middel in HR NJ 2001, 669 een automatisme: iedere bestuursrechtelijke vernietiging van een besluit, ongeacht of daarbij een uitspraak wordt gedaan over de inhoudelijke juistheid ervan, brengt mee dat de reeds begane inbreuken op daarin gestelde voorschriften niet meer te bewijzen zijn als overtredingen van het wettelijk voorschrift waaraan het vernietigde besluit uitvoering gaf.
9. Of uit de eerste drie in de toelichting op het middel genoemde uitspraken valt af te leiden dat belang toekomt aan de al dan niet inhoudelijke reden voor bestuursrechtelijke vernietiging betwijfel ik. Overigens wees de annotator van HR NJ 1987, 848 er op dat HR NJ 1986, 693 wel duidelijk in die richting wijst. De vernietiging van een bestuursbesluit dat een verbod inhield om door een plantenziekte aangetaste bloembollen uit te planten deed aan de strafbaarheid van dat planten niet af, omdat de vernietiging berustte op de overweging dat de bestuursrechtelijke maatregel onevenredig bezwarend was.
10. Dat neemt niet weg dat de steller van het middel HR NJ 2001, 669 correct interpreteert. De strafrechter zal zich inderdaad moeten richten naar het gezag dat geroepen is over het bestuursbesluit te oordelen. De Hoge Raad heeft dat inmiddels zeer duidelijk gemaakt, vgl HR NJ 2003, 80.
Indien in de bestuursrechtelijke procedure onherroepelijk is vastgesteld dat een besluit niet rechtsgeldig is genomen en daarom vernietigd moet worden, dient de strafrechter daarvan uit te gaan. Dan kan niet meer bewezen worden verklaard dat de wettelijke regeling waarop het vernietigde besluit stoelde, of tot de uitvoering waarvan het strekte, op strafbare wijze is overtreden. Dat geldt ook voor gedragingen in strijd met het besluit die vóór de vernietiging daarvan zijn gesteld. In dit verband komt geen belang toe aan de vraag of het besluit om inhoudelijke of zuiver procedurele redenen werd vernietigd.
11. De steller van het middel wijst er op dat zich een discrepantie tussen bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving lijkt te gaan voordoen, omdat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State reeds heeft beslist dat de vernietiging van de in te tenlastelegging genoemde vergunning van 27 april 1999 niet meebrengt dat ook een besluit om bestuursdwang op [verdachte] toe te passen nietig is (vgl ABRvS, AB 2002, 266). Er zou een onbegrijpelijke ongelijkheid in de handhaving van de Wet milieubeheer ontstaan. Duidelijkheid wordt wenselijk genoemd omdat het leerstuk van de formele rechtskracht bij de strafrechtelijke handhaving vaker een probleem vormt.
12. Die duidelijkheid bieden het zo-even genoemde HR NJ 2003, 80 en - in het bijzonder met betrekking tot de geldigheid van algemeen verbindende voorschriften - HR NJ 2003, 81.
Dat er een onbegrijpelijke ongelijkheid tussen de bestuursrechtelijke en de strafrechtelijke handhaving van wetten zoals de Wet milieubeheer zou opdoemen kan ik niet zo goed inzien. Er moet niet uit het oog worden verloren dat de aan het openbaar ministerie en de strafrechter opgedragen beslissingen verschillen van de belangenafweging die het bestuur en de bestuursrechter hebben te maken. De bestuursrechter toetst het optreden van het bestuur, waarbij rechtmatigheid niet volledig te onderscheiden is van doelmatigheid. Dat noopt er, wat het leerstuk van de formele rechtskracht en de terugwerkende kracht van vernietiging van een besluit betreft, toe om zeer precies na te gaan waar de onmiddellijke rechtsgevolgen van het vernietigde besluit ophouden, vgl ABRvS, AB 2000, 78. In het strafrecht vergt het legaliteitsvereiste evenwel dat er niet alleen op het moment van begaan van het feit, maar ook ten tijde van de berechting daarvan een wettelijke grondslag is om het feit strafbaar te noemen. Dat brengt in het ordeningsstrafrecht mee dat strafrechtelijk ingrijpen niet langer mogelijk is indien in de keten van (algemeen verbindende en op het individuele geval toegesneden) voorschriften die tezamen de gedraging als een strafbare definiëren een schakel blijkt te zijn weggevallen.
13. Dat neemt niet weg dat het onbevredigend te noemen is dat iemand strafrechtelijke consequenties kan ontlopen indien hij er, speculerend op een voor hem gunstige uitkomst van de bestuursrechtelijke procedure, welbewust voor kiest om vergunningsvoorwaarden naast zich neer te leggen. Zulk handelen lijkt te getuigen van minachting voor geldende voorschriften. Ik kan er dan ook begrip voor hebben dat de Economische Politierechter in deze zaak, vaststellend dat [verdachte] willens en wetens belangrijk méér varkens heeft gehouden dan de verleende vergunning toestond terwijl over die vergunning nog werd geprocedeerd, heeft overwogen dat en waarom hij zich niet wilde neerleggen bij het in HR NJ 2001, 669 gegeven rechtsoordeel.
14. Intussen vormt dat rechtsoordeel de aangewezen maatstaf, zodat het Hof, anders dan in het middel wordt betoogd, niet heeft vrijgesproken van iets anders dan [verdachte] was tenlastegelegd.
15. Het tweede middel behelst de klacht dat het Hof van iets anders heeft vrijgesproken dan was tenlastegelegd door in zijn oordeel te betrekken dat de (door toewijzing van de wijzigingsvordering in de tenlastelegging opgenomen) vergunning van 30 juli 1996 zich niet bij de stukken bevindt. Het ontbreken van die vergunning zou onzeker maken of vrijspraak, dan wel een andere beslissing zou moeten volgen, zodat het Hof zijn eigen onderzoeksplicht heeft miskend.
16. Als ik het goed begrijp strekt het betoog ertoe dat 's Hofs beslissing, indien de bewuste vergunning wèl bij de stukken gevoegd zou zijn, wellicht de niet-ontvankelijkverklaring van het openbaar ministerie had moeten zijn, omdat [verdachte] pas na de vernietiging van de vergunning van 27 april 1999 kon weten dat de vergunning van 30 juli 1996 van kracht was gebleven, terwijl het met art. 1 Sr Pro in strijd is om een verdachte te vervolgen ter zake van feiten waarvan hij het strafbare karakter niet kon beseffen.
17. Het aan het Hof gemaakte verwijt mist, dunkt mij, iedere grond. De redenering gaat er aan voorbij dat het openbaar ministerie nalatig is geweest. Kennelijk heeft de officier van justitie er niet bij stil gestaan dat de wijziging van de tenlastelegging, bestaande in het daarin (als een subsidiaire variant) opnemen van de op 30 juli 1996 afgegeven vergunning, meebracht dat dan ook een exemplaar van die vergunning bij de stukken gevoegd diende te worden. In een strafprocedure is het (anders dan in de media wel wordt aangenomen) aan de rechter om te bewijzen, maar het is de verantwoordelijkheid van het openbaar ministerie om alle relevante stukken aan de rechter te presenteren. Indien door nalatigheid van het openbaar ministerie een cruciaal stuk ontbreekt kan de rechter zich het ontbrekende doen verschaffen, maar verplicht is hij daartoe niet. Het staat hem vrij de einduitspraak te geven die naar zijn inzicht uit de onvolledigheid van de stukken moet voortvloeien.
Bovendien gaat de steller van het middel er aan voorbij dat in de bestreden uitspraak een gemotiveerde verwerping is te vinden van het namens [verdachte] gevoerde verweer dat het openbaar ministerie ter zake van het subsidiair verweten handelen in strijd met de voorwaarden van de op 30 juli 1996 afgegeven vergunning niet-ontvankelijk verklaard dient te worden.
18. Nu het cassatieberoep vóór 1 januari 2003 werd ingesteld is art. 430 Sv Pro toepasselijk. De middelen maken niet aannemelijk dat de gegeven vrijspraak een andere is dan die waarop in art. 430, eerste lid, Sv, wordt gedoeld, zodat de advocaat-generaal in zijn cassatieberoep niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.
19. Deze conclusie strekt tot niet-ontvankelijkverklaring van de advocaat-generaal in zijn beroep.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden,