Conclusie
Rolnummer C04/355HR
mr. De Vries Lentsch-Kostense
Zitting 28 april 2006
Conclusie inzake
[Eiser]
tegen
De Landinrichtingscommissie voor de ruilverkaveling Vijfheerenlanden
Inleiding
1. De onderhavige zaak, een bezwaarprocedure zoals geregeld in de artt. 214 e.v. van de Landinrichtingswet (Liw), betreft het bezwaar van thans eiser tot cassatie - hierna: [eiser] - tegen de lijst der geldelijke regelingen voor de ruilverkaveling Vijfheerenlanden. In zijn bezwaarschrift heeft [eiser] bezwaar gemaakt tegen het niet opnemen in deze lijst van een geldelijke vergoeding wegens onderbedeling voor hem als pachter, stellende dat hij recht heeft op zodanige vergoeding omdat hij meer pachtgrond heeft ingebracht dan hem in het plan van toedeling is toebedeeld. Voorts heeft hij ter zitting van de rechtbank betoogd dat de besluiten tot vaststelling van het proces-verbaal van aanwijzingen voor de tweede schatting en tot goedkeuring van de lijst der geldelijke regelingen ongeldig zijn omdat deze door de secretaris van de Centrale Landinrichtingscommisie (verder ook: de CLC) op grond van een ongeldig mandateringsbesluit en derhalve onbevoegdelijk zijn genomen; daarnaast heeft [eiser] erop gewezen dat de CLC die tot mandatering besloot feitelijk was opgeheven omdat de benoemingsperiode van de leden van de CLC was verstreken. [Eiser] heeft verzocht het besluit tot goedkeuring van de lijst der geldelijke regelingen wegens de daaraan klevende formele gebreken te vernietigen. De rechtbank heeft een tussenvonnis gewezen waarin zij de beslissing op de bezwaren van [eiser] heeft aangehouden in afwachting van de behandeling van een op dat moment aanhangig wetsvoorstel dat voorziet in reparatie van de aan de besluiten klevende gebreken; wel heeft de rechtbank het materiële bezwaar reeds inhoudelijk behandeld. In haar eindvonnis heeft zij de bezwaren ongegrond verklaard, het formele onder toepassing van de inmiddels in werking getreden reparatiewetgeving, het materiële bezwaar onder verwijzing naar de overwegingen in het tussenvonnis en voorts met de overweging dat hetgeen [eiser] nadien nog heeft betoogd tardief is aangevoerd. Tegen deze oordelen keren zich de cassatiemiddelen.
2. In cassatie kan worden uitgegaan van het volgende.
i) [Eiser] heeft vijf verspreid gelegen door hem gepachte percelen met een gezamenlijke grootte van 10.65.19 hectare ingebracht in de ruilverkaveling Vijfheerenlanden. In het plan van toedeling zijn aan [eiser] in één blok geconcentreerde gronden met een totale oppervlakte van 9.83.90 hectare toegedeeld.
ii) Deze onderbedeling met 0.81 hectare is gebaseerd op een door thans verweerster in cassatie - de Landinrichtingscommissie: hierna: LC - met drie pachters, waaronder [eiser], op 21 april 1982 gesloten overeenkomst. In deze overeenkomst heeft de LC erin bewilligd dat de gronden die als gevolg van de bedrijfsverplaatsing van een andere pachter, [betrokkene 1], ter beschikking van de LC zouden komen, door de eigenaren worden verpacht aan vorenbedoelde pachters. Deze pachters hebben op hun beurt zich ermee akkoord verklaard dat 2/3 deel van het aldus te verpachten land bij het plan van toedeling in mindering wordt gebracht op overig pachtland.
iii) [Eiser] heeft in het kader van de vaststelling van het plan van toedeling bezwaar gemaakt tegen de onderbedeling met 0.81 hectare. Bij vonnis van 5 januari 2000 heeft de rechtbank te Dordrecht de bezwaren - die inhielden dat de overeenkomst van 21 april 1982 impliciet pachtbeëindiging tot gevolg heeft en daarmee nietig is wegens strijd met art. 57 lid 2 Pachtwet Pro - ongegrond verklaard; in dat vonnis werd voorts onder meer overwogen dat "de verrekening van de onderbedeling en de eventuele andere schade (....) te zijner tijd aan de orde (komt) bij de lijst der geldelijke regelingen en niet thans in deze procedure".
iv) De tervisielegging van de lijst der geldelijke regelingen is goedgekeurd door de secretaris van de Centrale Landinrichtingscommissie bij besluit van 6 augustus 2001.
3. [Eiser] heeft - met een bezwaarschrift gedateerd 23 november 2001 - bezwaar gemaakt tegen het feit dat hij niet is opgenomen in de lijst der geldelijke regelingen, waartoe hij heeft aangevoerd dat hij als pachter van percelen weiland bij de landinrichting zowel in waarde als in oppervlakte is onderbedeeld. De onderbedeling in oppervlakte bedraagt volgens [eiser] 1.33.65 hectare (van 10.68.65 naar 9.35 hectare), waardoor sprake is van een onderbedeling van meer dan 10% procent. [Eiser] heeft voorts betoogd dat de LC zich voor haar weigering om een geldelijke vergoeding wegens onderbedeling op te nemen ten onrechte heeft beroepen op de overeenkomst van 21 april 1982 nu deze overeenkomst slechts betrekking heeft op de toedeling en niet op de als gevolg van deze onderbedeling ontstane schade die in de lijst der geldelijke regelingen pleegt te worden vergoed. Voor dit standpunt heeft [eiser] mede verwezen naar de hiervoor aangehaalde overweging uit het vonnis van de rechtbank. Daarnaast heeft [eiser] schadeposten opgevoerd die verband houden met het gebruiksklaar maken van de hem toegedeelde gronden.
De LC heeft het volgende standpunt ingenomen. Gelet op de overeenkomst van 21 april 1982 is van onderbedeling geen sprake. Deze overeenkomst is opgesteld ten behoeve van de bedrijfsverplaatsing van ene [betrokkene 1]. Bij een bedrijfsverplaatsing komen de pachtrechten normaliter ten goede aan de LC maar de verpachter van [betrokkene 1] wilde de pachtrechten niet overdragen. Om de bedrijfsverplaatsing toch mogelijk te maken is aan de verpachter de mogelijkheid geboden om zelf drie nieuwe pachters te kiezen, waarna met deze pachters is overeengekomen om bij het plan van toedeling (maximaal) 2/3 van de grond in mindering te brengen; de LC zou op die manier toch een deel van de pachtrechten verkrijgen om andere bezwaren tegen het plan van toedeling op te lossen. Op grond van deze overeenkomst dient de inbreng van [eiser] in het kader van het plan van toedeling te worden gecorrigeerd met 2/3 van de hem in 1982 tijdelijk in gebruik gegeven grond, zijnde 2.02.20 hectare, zodat er in feite sprake is van een overbedeling met 1.20.91 hectare. De LC heeft voorts voor haar standpunt dat er geen aanleiding bestaat om de lijst der geldelijke regelingen ten gunste van [eiser] te wijzigen, erop gewezen dat [eiser] voordeel heeft gehad van het tijdelijk gebruik van de "teruggenomen" gronden en dat hem in de lijst der geldelijke regelingen geen basiskosten in rekening zijn gebracht met betrekking tot het gebruiksvoordeel dat [eiser] heeft van de hem toegedeelde geconcentreerde kavels. Ten aanzien van de overige schadeposten heeft de LC opgemerkt dat deze niet zijn omschreven in het bezwaarschrift tegen de voorlopige lijst der geldelijke regelingen en dat deze ook overigens niet nader zijn uitgewerkt en geadstrueerd.
4. De bezwaren van [eiser] zijn door de LC behandeld op 20 mei 2003; de LC heeft, overwegende dat zij geen overeenstemming heeft weten te bereiken, de zaak doorverwezen naar de rechter-commissaris (art. 172 Liw Pro). De behandeling voor de rechter-commissaris heeft plaatsgevonden op 21 augustus 2003. Nadat ook de rechter-commissaris had geconstateerd dat geen overeenstemming kon worden bereikt, heeft hij de zaak verwezen naar de (meervoudige kamer van de) rechtbank. In dit stadium van de bezwaarprocedure heeft [eiser] naast het voornoemde inhoudelijke bezwaar tevens een formeel bezwaar ontwikkeld, dat betrekking heeft op de geldigheid van de besluiten tot vaststelling van het proces-verbaal van de aanwijzingen voor de tweede schatting (art. 211 en Pro 213 lid 1 Liw) en tot goedkeuren van de lijst der geldelijke regelingen (art. 210 lid 3 Liw Pro).
5. De rechtbank heeft op 29 oktober 2003 een tussenvonnis gewezen. In dit vonnis heeft de rechtbank vooropgesteld het standpunt van [eiser] over de geldigheid van de besluiten aldus te begrijpen dat [eiser] een beroep doet op de nietigheid van de lijst der geldelijke regelingen (rechtsoverweging 9). De rechtbank heeft hierop overwogen dat de bedoelde besluiten moeten worden aangemerkt als besluiten die uit hoofde van art. 7 lid 2 van Pro het Besluit taak en werkwijze en samenstelling CLC met een tweederde meerderheid dienen te worden genomen. De rechtbank heeft geconcludeerd dat het besluit van 6 augustus 2001 niet door de secretaris genomen had mogen worden omdat het, met ingang van 1 januari 1998 ingevoegde, art. 10: lid 3 aanhef Pro en onder b Awb bepaalt dat geen mandaat wordt verleend indien het betreft een bevoegdheid tot het nemen van een besluit ten aanzien waarvan is bepaald dat het met een versterkte meerderheid moet worden genomen (rechtsoverweging 11 en 12). De rechtbank heeft evenwel overwogen vooralsnog geen beslissing op het verzoek tot vernietiging te zullen nemen, in afwachting van de behandeling van het op 17 juni 2003 bij de Tweede Kamer ingediende wetsvoorstel tot wijziging van de Liw en andere wetten (rechtsoverweging 13). De rechtbank heeft vervolgens de beslissing op de bezwaren in afwachting van de behandeling van eerdergenoemde wetsvoorstel aangehouden met de aantekening dat de meest gerede partij te zijner tijd de zaak weer op de rol zal kunnen plaatsen (rechtsoverweging 14). De rechtbank heeft het desondanks geraden geacht in haar tussenvonnis reeds inhoudelijk in te gaan op de overige bezwaren van [eiser] (rechtsoverweging 15). Ten aanzien van de door [eiser] verlangde vergoeding wegens onderbedeling, heeft de rechtbank overwogen als volgt:
"17. Volgens reclamant sluit de onderhavige overeenkomst niet uit dat hem een vergoeding wordt toegekend wegens onderbedeling. De rechtbank kan reclamant in zijn standpunt niet volgen. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de tekst van de overeenkomst van 21 april 1982 dat slechts sprake is van inlevering van pachtrechten. Uit de door reclamant ondertekende overeenkomst blijkt voorts dat hij heeft ingestemd met een onderbedeling van meer dan 5%. Over een geldelijke vergoeding wordt in het geheel niet gerept. Nu reclamant verder geen feiten en/of omstandigheden heeft gesteld die er op duiden dat partijen over en weer iets anders mochten verwachten dan wel die tot een andere conclusie zouden kunnen leiden kan reclamant in redelijkheid niet op grond van voormelde overeenkomst thans een geldelijke vergoeding verlangen wegens zijn uiteindelijke onderbedeling.
18. Reclamant heeft voor zijn voormelde standpunt nog verwezen op de hiervoor genoemde overweging in het vonnis van deze rechtbank van 5 januari 2000, gewezen naar aanleiding van zijn bezwaren tegen het plan van toedeling. De rechtbank constateert dat zij met deze overweging niet anders heeft bedoelen te zeggen dan dat de financiële aspecten, zo die er zijn, te zijner tijd bij de behandeling van de lijst der geldelijke regelingen aan de orde kunnen komen. Daarmee is niet gezegd dat reclamant in het onderhavige geval in aanmerking komt voor een geldelijke vergoeding."
Voor wat betreft de overige door [eiser] verlangde vergoedingen heeft de rechtbank overwogen dat de kosten niet voor vergoeding in aanmerking kunnen komen omdat deze onvoldoende zijn onderbouwd (rechtsoverweging 19).
6. In haar eindvonnis van 27 oktober 2004 heeft de rechtbank de bezwaren van [eiser] ongegrond verklaard. Bij haar beslissing op het formele bezwaar is de rechtbank uitgegaan van art. V van de inmiddels - op 28 mei 2004 - in werking getreden Wet van 22 april 2004 tot wijziging van de Landinrichtingswet enige andere wetten (positie van de Centrale Landinrichtingscommissie), Stb. 2004,223. Deze bepaling luidt als volgt.
"Voor zoveel nodig in afwijking van art. 10:3, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht zijn alle besluiten rechtsgeldig die door de secretaris van de Centrale Landinrichtingscommissie, bedoeld in artikel 7 van Pro de Landinrichtingswet, zoals dit artikel luidde voorafgaand aan inwerkingtreding van deze wet, zijn genomen overeenkomstig het mandaatbesluit van de Centrale landinrichtingscommissie in haar vergadering van 22 maart 1996".
Gelet op dit artikel V, zo overwoog de rechtbank, is de discussie van partijen met betrekking tot de rechtsgeldigheid van het besluit van de CLC van 22 maart 1996 achterhaald, nu in dat artikel is bepaald dat alle besluiten van de secretaris van de CLC, genomen overeenkomstig dat besluit, rechtsgeldig zijn, waarmee ook eventuele gebreken in het mandaatbesluit zijn gerepareerd (rechtsoverweging 10). Het betoog van [eiser] dat art. V vanwege de daaraan toegekende terugwerkende kracht geen toepassing kan vinden, heeft de rechtbank verworpen onder verwijzing naar het toetsingsverbod van art. 120 Grondwet Pro (rechtsoverweging 11). Zij heeft overwogen dat de stelling van [eiser] dat sprake is van een door art. 6 EVRM Pro verboden ingrijpen door de Staat als wetgever in een procedure waarin hij zelf partij is, niet opgaat omdat de LC niet kan worden vereenzelvigd met de Staat, waaraan zij heeft toegevoegd dat art. V van de wijzigingswet beoogt de voortgang in de landinrichting te behoeden en de ontstane rechtsonzekerheid voor alle belanghebbenden in de landinrichting op te heffen (rechtsoverweging 12). De rechtbank is tot de slotsom gekomen dat het bezwaar van [eiser] moet worden verworpen en dat moet worden uitgegaan van de rechtsgeldigheid van het op 6 februari 2000 en 6 augustus 2001 genomen besluit van de secretaris van de CLC tot vastlegging van het proces-verbaal van aanwijzingen respectievelijk goedkeuring van de lijst der geldelijke regelingen (rechtsoverweging 13). De rechtbank heeft ten slotte overwogen dat het bezwaar van [eiser] voor het overige moet worden afgewezen op grond van hetgeen daaromtrent in het tussenvonnis is overwogen, en voorts dat al hetgeen door [eiser] ter terechtzitting van 23 augustus 2004 nog inhoudelijk is aangevoerd, als zijnde tardief aangevoerd, niet meer aan de orde kan komen (rechtsoverweging 14).
7. Tegen deze vonnissen heeft [eiser] - in overeenstemming met art. 217 lid 2 juncto Pro 182 Liw - cassatieberoep ingesteld. De LC heeft geconcludeerd primair tot niet-ontvankelijkverklaring en subsidiair tot verwerping van het beroep. Beide partijen hebben de zaak schriftelijk toegelicht, waarna [eiser] van repliek en de LC van dupliek heeft gediend. In haar schriftelijke toelichting heeft de LC haar primaire conclusie tot niet-ontvankelijkverklaring niet gehandhaafd.
De cassatiemiddelen
8. Bij de bespreking van de vier cassatiemiddelen wordt het volgende vooropgesteld. Ingevolge art. 214 Liw Pro kan iedere belanghebbende bij de LC schriftelijk zijn bezwaren indienen tegen de lijst der geldelijke regelingen, dit binnen veertien dagen nadat deze overeenkomstig art. 213 Liw Pro een maand ter inzage heeft gelegen. Op de behandeling van deze bezwaren wordt in art. 216 Liw Pro een aantal voor de behandeling van bezwaren tegen de lijst van rechthebbenden en van de uitkomsten der eerste schatting geschreven bepalingen van overeenkomstige toepassing verklaard, zodat de bezwaren worden behandeld door de LC en door de rechter-commissaris (art. 172-177). Wordt ook dan geen overeenstemming verkregen dan verwijst de rechter-commissaris partijen naar de rechtbank, waarbij de verwijzing de dagvaarding vervangt (art. 177 en Pro 178 lid 2). Ingevolge art. 216 juncto Pro 185 vierde lid Liw wijzigt de rechtbank zonodig de inhoud van de lijst der geldelijke regelingen overeenkomstig haar uitspraak op de bezwaren. Nadat zij omtrent alle geschillen betreffende de lijst der geldelijke regelingen heeft beslist, sluit de rechtbank de lijst der geldelijke regelingen; tegen haar uitspraak staat behalve cassatie geen rechtsmiddel open (art. 217). In art. 220a Liw - tussengevoegd bij gelegenheid van de invoering van de eerste tranche van de Algemene wet bestuursrecht - wordt bepaald dat de hoofdstukken 6 en 7 van de Algemene wet bestuursrecht (inzake het bestuursprocesrecht) niet van toepassing zijn op de bezwaren als bedoeld in art. 214 Liw Pro. De reden voor deze uitsluiting is dat het gaat om een reeds geruime tijd bestaand systeem waarin ook bij de totstandkoming van de Landinrichtingswet nauwelijks wijzigingen zijn aangebracht ten opzichte van de voordien geldende Ruilverkavelingswet 1954 en dat hoewel het formeel gaat om een bijzondere administratieve rechtsgang, waarbij de rechtbank al geruime tijd als bestuursrechter optrad, de materie in hoge mate op de rand van het privaatrecht ligt, nu er - eventueel tegen de wil van de eigenaar in - wijzigingen in zijn privaatrechtelijke toestand worden gebracht (zie: Tweede Kamer vergaderjaar 1990-1991, 22 061, nr. 3, p. 136-137 alsmede Wetgeving landelijk gebied (losbl.), art. 220a, aant. 2). Uit de bijzondere aard van de procedure wordt afgeleid dat het civiele procesrecht evenmin van toepassing is: zie bijv. Rechtbank Leeuwarden 25 juli 1991, Agrarisch Recht, 1992, 4561.
9. De eerste twee cassatiemiddelen hebben betrekking op de beoordeling door de rechtbank van het formele bezwaar van [eiser] inzake de geldigheid van het besluit tot vaststelling van het proces-verbaal van aanwijzingen voor de tweede schatting alsmede het besluit tot goedkeuring van de lijst der geldelijke regelingen.
Het eerste cassatiemiddel keert zich tegen het - in de rechtsoverwegingen 13 en 14 van het tussenvonnis vervatte - oordeel van de rechtbank dat de behandeling van het wetsvoorstel zal worden afgewacht. De klacht van onderdeel a luidt dat de rechtbank heeft miskend dat haar oordeel strijdt met het in art. 6 EVRM Pro neergelegde recht op een eerlijke behandeling binnen een redelijke termijn door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht alsmede met het beginsel van rechtszekerheid. Volgens het onderdeel mocht de rechtbank niet de inwerkingtreding van nog vast te stellen, voor één der partijen welgevallige, wetgeving afwachten alvorens op het geschil te beslissen. In onderdeel b wordt betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten het geschil af te doen op de bestaande wetgeving en heeft miskend dat anticipatie op komende wetgeving in dit geval niet mogelijk c.q. ontoelaatbaar was.
Het tweede middel komt op tegen de overwegingen in het eindarrest waarin de rechtbank het formele bezwaar ongegrond heeft verklaard. Kort samengevat luiden de klachten dat de rechtbank heeft miskend dat art. V van de Wijzigingswet in casu geen effect kan hebben op de rechtsgeldigheid van de na het mandaatbesluit van 22 maart 1996 genomen besluiten aangezien er op 22 maart 1996 in het geheel geen CLC fungeerde, zodat dit mandaatbesluit waarnaar art. V verwijst non-existent is. De leden van de "oude" CLC waren immers benoemd voor een periode die eindigde op 21 oktober 1995 en het Koninklijk Besluit van 19 juni 1996 waarbij de nieuwe leden met terugwerkende kracht tot 22 oktober 1995 voor een periode van vijf jaar werden benoemd, maakt de tussentijds genomen besluiten niet rechtsgeldig, mede omdat deze leden het mandaatbesluit niet in onafhankelijkheid hebben kunnen nemen nu zij nog in afwachting waren van hun benoeming door de Kroon. Aldus middel 2.
10. De reparatiewetgeving die in deze zaak aan de orde is, vormt een reactie op een vonnis van de rechtbank Groningen van 11 februari 2003 (LJN AF5310) in een bezwaarprocedure met betrekking tot het plan van toedeling voor de ruilverkaveling Sauwerd. In die uitspraak werd onder meer geoordeeld dat de richtlijnen voor alsmede de goedkeuring van het plan van toedeling, mede gelet op art. 10:3 Awb Pro, niet door de secretaris van de CLC in mandaat hadden mogen worden vastgesteld dan wel gegeven. De rechtbank verklaarde het daarop gerichte bezwaar van de reclamant gegrond en hield, overwegende dat inhoudelijke toetsing van het bezwaar thans niet kan plaatsvinden en nadere besluitvorming van de CLC en CLC moet worden afgewacht, de behandeling van de bezwaren aan totdat op juiste wijze in de vaststelling van de richtlijnen en de goedkeuring van het plan van toedeling is voorzien. Hoewel in de Memorie van Toelichting vraagtekens werden geplaatst bij de juistheid van dit oordeel voorzover het besluiten van vóór 1 januari 1998 (de datum waarop art. 10:3 Awb Pro werd ingevoerd) betrof, werd het wenselijk geacht een structurele oplossing te vinden gezien de door het vonnis veroorzaakte onzekerheid alsmede met het oog op besluiten genomen na voornoemde datum. In dat verband is een aantal mogelijkheden overwogen. De mogelijkheid van bekrachtiging achteraf door de CLC werd verworpen omdat deze bekrachtiging, gelet op vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, niet de twijfel zou wegnemen aan de rechtmatigheid van de namens de CLC genomen besluiten. Om dezelfde reden alsmede vanwege de grote uitvoeringsbezwaren is afgezien van het opnieuw bijeenroepen van de CLC teneinde (onder meer) de instemming met de plannen van toedeling en de lijsten der geldelijke regelingen die sinds 28 juni 1998 zijn vastgesteld ingevolge het op die datum in werking getreden mandaatbesluit van de CLC vastgesteld in haar vergadering van 22 maart 1996, opnieuw te laten vaststellen. Mede naar aanleiding van het commentaar van de Raad van State is gekozen voor een generieke reparatie van het bevoegdheidsgebrek bij formele wet. Deze keuze werd als volgt toegelicht (Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 967, nr. 3, p. 6 respectievelijk 14-15):
"De besluiten die vanaf 1996 namens de CLC zijn genomen, zijn op dezelfde wijze voorbereid als die voorafgaand aan de mandaatverlening aan de secretaris, namelijk door ambtenaren van de dienst Landinrichting en beheer landbouwgronden, thans de Dienst landelijk gebied van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Hoewel de besluiten naar het oordeel van de rechtbank Groningen niet op juiste wijze tot stand zijn gekomen, bestaat geen aanleiding om ten algemene de inhoud van de besluiten ter discussie te stellen (buiten hetgeen belanghebbenden in bezwaar kunnen aanvoeren).
Voorgesteld wordt daarom te kiezen voor een generieke reparatie van het bevoegdheidsgebrek dat kleeft aan de besluiten die namens de CLC zijn genomen. Een dergelijke generieke reparatie kan alleen bij formele wet. Het onderhavige wetsvoorstel voorziet hierin.
(...)
De generieke reparatie wordt gerealiseerd door in het voorgestelde artikel V te bepalen dat de door de secretaris namens de CLC overeenkomstig het mandaat van 22 maart 1996 gegeven toepassing aan de Landinrichtingswet of de andere inrichtingswetten rechtsgeldig is, zonodig in afwijking van art. 3:10, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. In rechterlijke procedures zal de rechter van deze bepaling uit moeten gaan."
en:
"Met deze bijzondere wet staat vast dat eventuele gebreken aan dit mandaat, zoals geconstateerd door de rechtbank Groningen, zijn geheeld. Hiermee wordt onzekerheid over de juridische status van de toepassing van het mandaat weggenomen en hoeft de voortgang van de verschillende inrichtingsprojecten niet onnodig te worden vertraagd. De rechtspositie van belanghebbende wordt op geen enkele wijze geschaad, nu alle inhoudelijke bezwaren onverminderd in procedures aan de orde kunnen worden gesteld."
11. Tijdens de parlementaire behandeling is over de temporele werking van de regeling nog opgemerkt dat indien de rechter na de inwerkingtreding van het wetsvoorstel de bezwaren tegen bijvoorbeeld een plan van toedeling beoordeelt, de besluiten van de CLC - en daarmee ook de besluiten van de landinrichtingscommissie - een rechterlijke toets ex tunc kunnen doorstaan (Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 967, nr. 3, p. 15). Dat de terugwerkende kracht in het wetsvoorstel ook ziet op reeds lopende procedures werd niet in strijd met maar juist dienstig aan de rechtszekerheid geacht, omdat ook voor belanghebbenden die bij de rechter inhoudelijke bezwaren hebben aangevoerd:
"...geldt dat de rechtszekerheid niet is gebaat bij een nieuwe procedure, die naar haar aard niet van invloed kan zijn op het oordeel over bedenkingen tegen een plan van toedeling of een lijst der geldelijke regelingen. Immers, de rechter toetst geen besluiten van de CLC, maar besluiten van de landinrichtingscommissie zelf, zoals een plan van toedeling of een lijst der geldelijke regelingen. In dat kader wordt het bezwaar getoetst aan de belangen van andere belanghebbenden en het belang van de landinrichting. Dat inhoudelijk oordeel staat los van een formeel gebrek aan een besluit van de CLC, zodat rechthebbenden die in bezwaar zijn gekomen, door het thans naar voren gekomen mandaatgebrek niet zijn benadeeld.
(...)
De terugwerkende kracht in dit voorstel heeft derhalve juist tot doel de rechtszekerheid te dienen. Bij het achterwege laten van de terugwerkende kracht zouden alle lopende procedures moeten worden overgedaan, zonder dat hiervoor een inhoudelijke grond bestaat. Met het overdoen van de procedure verkeren alle rechthebbenden (niet alleen die rechthebbenden die bezwaren hebben) gedurende een lange periode in onzekerheid over hun toekomstige eigendomssituatie". (Tweede Kamer 2003-2004, 28 967, nr. 5, p. 2)
12. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer is ook de kwestie van het "bestaan" van de CLC op 22 maart 1996, zoals die door het tweede cassatiemiddel in de onderhavige zaak wordt aangeroerd, onderwerp van discussie geweest. Het lid van die Kamer Van de Beeten uitte de vrees dat in het vervolg van de lopende landinrichtingsprocedures de rechter zal oordelen dat het mandaatbesluit van 22 maart 1996 non-existent is omdat het is genomen door een achteraf benoemde commissie, waarmee de reparatiewet een volslagen slag in de lucht zou worden en alle procedures zouden moeten wachten op een volgende reparatie (Eerste Kamer, vergaderjaar 2004, p. 23-1139). De Minister heeft aangegeven deze vrees niet te delen omdat het wetsvoorstel ziet op de legalisatie van de door de secretaris genomen besluiten en niet van het onderliggende mandaatbesluit. Voorts vroeg hij zich af waarom het besluit van een achteraf benoemde commissie niet rechtsgeldig zou zijn (p. 23-1141). Toen voornoemd lid zich niet overtuigd betoonde heeft de minister, teneinde het wetsvoorstel niet te vertragen (waardoor veel landinrichtingsprojecten zouden komen stil te liggen), toegezegd dat een nadere wetswijziging zou voorzien in het schrappen van de verwijzing in art. V van de reparatiewet naar de vergadering van 22 maart 1996 (p. 25-1250). Deze wijzigingswet is er gekomen: de wet tot Wijziging van de reconstructiewet concentratiegebieden (opdragen van de rechtsbescherming terzake van het ruilplan door de burgerlijke rechter) van 26 mei 2005 (Stb. 2005, 523), bepaalt in artikel II dat in artikel V van de Wet van 22 april 2004, de zinsnede "overeenkomstig het mandaatbesluit van de centrale landinrichtingscommissie, vastgesteld in haar vergadering van 22 maart 1996" vervalt.
13. Uit het vorenstaande volgt dat beide middelen moeten falen. De middelen zien eraan voorbij dat als de in dit middel vervatte klachten al tot vernietiging van het tussen- en het eindvonnis zouden kunnen leiden, de rechter na verwijzing slechts zou kunnen constateren dat het formele bezwaar van [eiser] dient te worden verworpen omdat het meerbedoelde gebrek inmiddels is gerepareerd en de besluiten rechtsgeldig zijn als gevolg van art. V van de wet van 22 april 2004 zoals gewijzigd bij wet van 26 mei 2005, welke bepaling immers beoogt alle lopende landinrichtingsprocedures weer vlot te trekken, zodat - anders dan de middelen kennelijk menen - niet kan worden aanvaard dat na verwijzing het bezwaar van [eiser] alsnog wordt "afgedaan" aan de hand van het recht zoals dat gold voordat de wijzigingswet van kracht werd. Het middel faalt derhalve bij gebrek aan belang. Het middel miskent voorts dat [eiser] evenzeer niet zou zijn gebaat wanneer de rechtbank het formele bezwaar terstond en aan de hand van destijds vigerende wetgeving had afgedaan door het formele bezwaar - in het dictum - gegrond te bevinden, zoals de rechtbank te Groningen deed in haar onder 9 genoemde vonnis, aangezien de rechtbank dan evenals de Groningse rechtbank slechts had kunnen constateren dat nadere besluitvorming van de CLC of de wetgever moet worden afgewacht alvorens een definitieve beslissing kan worden gegeven op de (inhoudelijke) bezwaren van [eiser]. Anders dan het middel kennelijk veronderstelt, ontbrak het de rechtbank - die in deze procedure had te oordelen over de bezwaren tegen de lijst der geldelijke regelingen - aan mogelijkheden om na constatering van de nietigheid van de lijst der geldelijke regelingen te bewerkstelligen dat deze werd herbeoordeeld dan wel opnieuw vastgesteld. De klachten dat de rechtbank met haar beslissing art. 6 EVRM Pro en/of het beginsel van rechtszekerheid heeft geschonden door het bezwaar niet aan de hand van de geldende regelgeving af te doen, stuiten hierop af.
14. Het derde cassatiemiddel richt een klacht tegen de overweging van de rechtbank dat zij het geraden acht in het tussenvonnis reeds in te gaan op de overige bezwaren van [eiser]. Volgens het middel heeft de rechtbank het formele (op vernietiging van de lijst der geldelijke regelingen gerichte) bezwaar van [eiser] ten onrechte niet opgevat als een exceptie althans als het opwerpen van het meest omvattende bezwaar, waarvan afdoening is vereist voordat de materiële bezwaren tegen de lijst der geldelijke regelingen aan de orde kunnen komen.
15. Voorzover met deze klacht wordt betoogd dat de rechtbank niet reeds in het tussenvonnis overwegingen heeft mogen wijden aan de inhoudelijke bezwaren van [eiser], faalt deze reeds bij gebrek aan belang. Voorzover de klacht zich richt tegen de overweging in het eindvonnis dat geen acht zal worden geslagen op hetgeen [eiser] na het tussenvonnis heeft aangevoerd, mist het zelfstandige betekenis naast de hierna te bespreken klacht van onderdeel c van het vierde cassatiemiddel. Overigens valt gelet op de strekking van de voorgenomen wetgeving goed te begrijpen dat de rechtbank het doelmatig - en dienstig aan de rechtszekerheid - heeft geacht om [eiser] al op voorhand uitsluitsel te geven over het al dan niet gegrond zijn van zijn inhoudelijke bezwaren tegen de lijst der geldelijke regelingen.
16. Het vierde cassatiemiddel is gericht tegen de overwegingen waarin rechtbank - in rov. 16-18 van het tussenvonnis en rov. 14 en 15 van het eindvonnis - de materiële bezwaren van [eiser] ongegrond heeft verklaard.
Onderdeel a beroept zich op de "modulaire opbouw" van de Landinrichtingswet (kennelijk wordt bedoeld: het onderscheid tussen het plan van toedeling en de lijst der geldelijke regelingen) en klaagt dat de rechtbank in rechtsoverweging 17 van haar tussenvonnis heeft miskend dat de overeenkomst van 21 april 1982 die de LC heeft gesloten met onder anderen [eiser] uitsluitend de instemming van [eiser] bevat om hem met 5% onder te bedelen en dat de constatering van de rechtbank dat de overeenkomst niet mede een financiële paragraaf omvat niet kan betekenen dat [eiser] van een financiële vergoeding is uitgesloten. Het onderdeel betoogt dat de rechtbank in genoemde rechtsoverweging de "modulaire opbouw" heeft miskend en acht de redengeving van de rechtbank hierom niet consistent.
Onderdeel b bevat de klacht dat onbegrijpelijk is de overweging van de rechtbank dat [eiser] op basis van de overeenkomst een geldelijke vergoeding wegens onderbedeling verlangt. Voorts wordt geklaagd dat rechtsoverweging 17, die neerkomt op de vaststelling dat [eiser] in de overeenkomst het opnemen van geldelijke vergoeding in de lijst der geldelijke regelingen heeft uitgesloten, feitelijke grondslag mist en mitsdien onbegrijpelijk is.
Onderdeel c klaagt dat de rechtbank - in haar eindvonnis - ten onrechte heeft overwogen dat de gronden die ter zitting van 23 augustus 2003 nog zijn aangevoerd, tardief zijn aangebracht, omdat - zo betoogt het onderdeel - de rechtbank haar overwegingen in het tussenvonnis geheel betrekt op de overeenkomst en ten onrechte niet op de vergoedingsplicht uit andere oorzaken dan overeenkomst.
Onderdeel d strekt ten betoge dat de rechtbank uit het oogpunt van gelijke behandeling alsmede op grond van art. 1 Eerste Pro Protocol EVRM was gehouden tot analoge toepassing van art. 145 Liw Pro dat de eigenaar die in het plan van toedeling is onderbedeeld aanspraak geeft op een geldelijke vergoeding. Onderdeel e voegt hieraan toe dat de lijst der geldelijke regelingen de functie van een "vangnet" heeft en dat [eiser], zoals voortvloeit uit art. 1 Eerste Pro Protocol EVRM, tenminste recht heeft op een vergoeding voor verlies van vermogensrechten, nu dat verlies in de ruilverkaveling een publiekrechtelijke oorzaak heeft. Voorts beroept het onderdeel zich op (de analogie met) de vergoeding van planschade ex art. 49 Wet Pro ruimtelijke ordening (WRO).
17. Bij de beoordeling van deze klachten moet het volgende worden vooropgesteld. Uitgangspunt van de Landinrichtingswet is dat bij een wettelijke ruilverkaveling - evenals bij de andere in de wet geregelde landinrichtingsprojecten: de herinrichting en de aanpassingsinrichting - iedere eigenaar land krijgt toegedeeld tot dezelfde waarde (niet: de oppervlakte) als hij heeft ingebracht. Dit volgt uit artikel 139 Liw Pro, bepalende dat iedere eigenaar aanspraak heeft op het verkrijgen van een recht van dezelfde aard op de voet van het in art. 141, 142 of 143 bepaalde, alsmede uit art. 140. Ingevolge lid 2 van art. 139 Liw Pro bestaat deze aanspraak niet ten aanzien van onroerende zaken die voor de verwezenlijking van het landinrichtingsplan ter onteigening zijn aangewezen, zoals nader wordt geregeld in art. 146. Artikel 142 Liw Pro legitimeert ingeval van ruilverkaveling voor ieder blok een waardevermindering van maximaal 5 procent ten behoeve van, kort gezegd, voorzieningen in het openbaar belang. Art. 144 Liw Pro bepaalt dat deze zogenaamde korting voor een individuele eigenaar buiten zijn toestemming niet meer mag bedragen dan 5%. Het sluitstuk op deze regeling is art. 145 Liw Pro met zijn bepaling dat het verschil in waarde ten gevolge van de toepassing van de artt. 141, 142, of 143 en van art. 144 eerste Pro lid met de eigenaren in geld wordt verrekend.
De artt. 150 e.v. Liw zien op de positie van de pachter. Het eerste lid van art. 150 bepaalt Pro dat iedere pachter van in een blok gelegen onroerende zaken aanspraak heeft op het in pacht verkrijgen van een waarde in kavels, naar de maatstaven bedoeld in het tweede lid. Dit tweede lid bepaalt dat art. 139, tweede lid en de artt. 140-144, 146 en 147, eerste lid en 148 van toepassing zijn, met dien verstande dat in plaats van eigenaar wordt gelezen pachter. In deze opsomming ontbreekt art. 145 met Pro zijn regeling van de geldelijke vergoeding. Anders dan de eigenaar heeft de pachter derhalve geen aanspraak op een geldelijke verrekening van een eventuele onderbedeling. Deze regeling is zonder nadere toelichting overgenomen uit de voorheen geldende Ruilverkavelingswet 1954 (zie: Tweede kamer vergaderjaar 1979-1980, 15 907, nrs. 3-4. p. 67). Uit de parlementaire geschiedenis van de wet uit 1954 blijkt dat deze uitsluiting een bewuste keuze is geweest, waartoe werd overwogen dat, gelijk de eigenaar-gebruiker terzake van onderbedeling slechts een vergoeding naar de waarde van de grond als vermogensbestanddeel ontvangt en geen bedrijfs- of inkomstschade, omdat de algemene voordelen van de ruilverkaveling groter zijn dan de nadelen, welke uit de (geringe) afstand van grond voortvloeien, ook ten aanzien van de pachter (die geen andere dan bedrijfsschade heeft) in aanmerking moet worden genomen dat hij, in gelijke mate als de eigenaar-gebruiker, van die algemene voordelen profiteert en daarin volledige compensatie krijgt voor de geringe afstand van grond, zodat hem deswege niet nog een vergoeding kan worden toegekend (Tweede Kamer vergaderjaar 1950-1951, 2063, nr. 5, p. 18 en 21). Met het feit dat de pachter minder grond krijgt zal wel rekening moeten worden gehouden bij de vaststelling van de nieuwe pachtprijs (in de door art. 154 e.v. geregelde procedure). Het voorgaande geldt niet voor onteigening: omdat art. 146 wel Pro van overeenkomstige toepassing is verklaard, zal ingeval van onteigening ook de pachter schadeloos dienen te worden gesteld. Zie ook: Wetgeving landelijk gebied (losbl.), art. 150 Liw Pro, aant. 3 en 4.
18. Tegen deze achtergrond bezien moeten de onderdelen a en b falen. Nu de pachter ingevolge de wettelijke regeling geen aanspraak heeft op een geldelijke vergoeding wegens onderbedeling, ook niet wanneer deze meer dan 5% van het ingebrachte areaal betreft (in welk geval - krachtens art. 150 lid 2 juncto Pro 144 lid 1 - wel zijn instemming met het plan van toedeling is vereist) is - anders dan deze onderdelen betogen - onjuist noch onbegrijpelijk dat de rechtbank bij de beoordeling van het bezwaar van [eiser] dat de overeenkomst van 21 april 1982 niet uitsluit dat hem in de lijst der geldelijke regelingen een vergoeding wegens overbedeling wordt toegekend, slechts onder ogen heeft gezien of de overeenkomst die een instemming met onderbedeling van meer dan 5% bevatte tevens een regeling inhield van een geldelijke vergoeding voor deze onderbedeling nu een zodanige contractuele regeling de enige grondslag zou kunnen zijn voor een zodanige vergoeding. De tweede klacht van onderdeel b mist feitelijke grondslag omdat de rechtbank niet - zoals deze klacht tot uitgangspunt neemt - heeft geoordeeld dat de overeenkomst een afstand inhield van een bestaand recht op vergoeding wegens onderbedeling.
19. Overigens kan het standpunt van [eiser] dat de overeenkomst niet uitsluit (of zou inhouden) dat [eiser] in de lijst der geldelijke regelingen een vergoeding wegens overbedeling wordt toegekend, gelet op de inhoud van de gedingstukken niet anders dan als onbegrijpelijk worden gekwalificeerd. Gelet op de tekst van de overeenkomst hebben partijen - zoals de LC steeds heeft verdedigd - op 21 april 1982 een voorwaardelijke tijdelijke toedeling vooruitlopend op het uiteindelijke Plan van Toedeling voor ogen gehad, waarbij expliciet is bepaald dat de betrokken pachters, waaronder [eiser], ermee akkoord gaan dat 2/3 deel van het tijdelijk in gebruik gegeven land bij het plan van toedeling in mindering wordt gebracht op overig pachtland. Hieruit volgt - zoals de landinrichtingscommissie heeft aangevoerd - dat de inbreng van [eiser] ingevolge deze overeenkomst in het kader van de uiteindelijke toedeling dient te worden gecorrigeerd met 2/3 deel van (de oppervlakte van) het tijdelijk in gebruik gegeven pachtland, hetgeen leidt tot aftrek van 2.02.20 hectare. Het verschil tussen de gecorrigeerde inbreng (8.62.99 hectare) en de toedeling (9.83.90 hectare) levert een overbedeling van 1.20.91 hectare op. Dit betoog is door [eiser] in de onderhavige bezwaarprocedure niet, laat staan gemotiveerd, weersproken. Blijkens het proces-verbaal van de behandeling door de rechter-commissaris heeft de raadsman van [eiser] desgevraagd verklaard dat het overzicht van inbreng/toedeling op grond van hetgeen in de overeenkomst is bepaald klopt maar dat [eiser] van mening blijft dat hij als enige aan de overeenkomst is gehouden. Tijdens de behandeling na de verwijzing door de rechter-commissaris naar de meervoudige kamer van de rechtbank is [eiser] evenmin ingegaan op het betoog dat van onderbedeling geen sprake is. Naar mijn oordeel kan na een eventuele verwijzing dan ook geen andere beslissing volgen dan dat de materiële bezwaren van [eiser] ongegrond zijn, waarbij zij aangetekend dat de beslissing dat [eiser] de overige door hem gevorderde vergoedingen onvoldoende heeft onderbouwd in cassatie niet wordt bestreden. Dit betekent dat het niet alleen de onderdelen a en b maar het vierde middel in zijn geheel moet falen wegens gebrek aan belang.
20. Het vorenstaande brengt mee dat de onderdelen c, d en e geen bespreking meer behoeven. Niettemin ga ik er kort op in.
Anders dan onderdeel c betoogt, valt niet in te zien - het middel geeft dat ook niet aan -welke rechtsregel de rechtbank heeft geschonden door na haar beslissing in het tussenarrest het debat over het inhoudelijke bezwaar als gesloten te beschouwen. Dat hierdoor haar oordeel geen betrekking heeft op de vergoedingsplicht uit andere hoofde dan de overeenkomst, komt voor rekening van [eiser] die deze argumentatie niet eerder, doch kennelijk pas als reactie op het oordeel in het tussenvonnis, naar voren heeft gebracht. Kennelijk heeft de rechtbank het in strijd geacht met de goede procesorde dat [eiser] in dit stadium van de procedure een nieuwe grond aan zijn bezwaar zou kunnen toevoegen. Dat oordeel geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting: vgl. CRvB 26 november 1998, RSV 1999,148 en HR 13 juni 1986, NJ 1987, 680 en HR 16 november 1990, NJ 1992, 84 m.nt HJS; zie voorts: M. Schreuder-Vlasblom, De awb; het bestuursprocesrecht, 7e druk 2001, p. 27.
Nu onderdeel c faalt, behoeft geen aandacht te worden besteed aan het betoog van de onderdelen d en e dat het beginsel van gelijke behandeling dan wel het Eerste Protocol bij art. 1 EVRM Pro meebrengt dat de pachter - in weerwil van art. 150 lid 2 Liw Pro - op de voet van art. 145 Liw Pro aanspraak heeft op een vergoeding wegens onderbedeling. Deze stellingen, die door [eiser] eerst naar voren zijn gebracht in de pleitnotities voor de terechtzitting van 23 augustus 2004, aan welke de rechtbank als tardief is voorbijgegaan, vergen een beoordeling van feitelijke aard waarvoor in cassatie geen plaats is.
Geheel ten overvloede merk ik nog het volgende op. Aangenomen dat (de bedrijfsschade veroorzaakt door) de korting en onderbedeling van een pachter in het kader van een ruilverkaveling kan worden beschouwd als een ontneming van eigendom in de zin van art 1 eerste Pro lid, tweede volzin van het Eerste Protocol - vgl. HR 30 november 1994, NJ 1995, 668 m.nt MB - staat bij de beoordeling van de vraag of deze gerechtvaardigd is centraal of deze proportioneel is, nu de ontneming bij wet is voorzien en - zo mag worden aangenomen - een gerechtvaardigd algemeen belang dient. Daarbij geldt als uitgangspunt dat tegenover de ontneming een volledige (althans adequate) schadeloosstelling dient te staan; zie de rechtspraak genoemd in T. Barkhuysen en M.L. Emmerik, De eigendomsbescherming van artikel 1 van Pro het EVRM en het Nederlandse burgerlijk recht; het Straatburgse perspectief, preadvies voor de Vereniging voor Burgerlijk recht 2005, p. 66-67. Of daarvan in het onderhavige geval sprake laat zich evenwel niet vaststellen. Even afgezien van het verweer van de LC dat van onderbedeling geen sprake is en daargelaten de vraag of voor de proportionaliteit van betekenis is dat [eiser] met de onderbedeling heeft ingestemd, valt uit de stellingen van de LC af te leiden dat zij van oordeel is dat [eiser] meer dan volledig is gecompenseerd doordat hij het tijdelijk gebruik van de gronden heeft gehad en hij voorts gebruiksvoordeel geniet van de geconcentreerde kavels waarvoor hem geen basiskosten in rekening zijn gebracht. [Eiser] heeft deze stellingen niet bestreden, laat staan dat hij gegevens heeft aangedragen waaruit valt op te maken of en zo ja in welke mate hij bedrijfschade heeft geleden die de zojuist bedoelde voordelen overtreft. Hierop stuit zowel het beroep op art. 1 Eerste Pro Protocol als op (de analogie met) art. 49 WRO Pro af. Ook om deze reden moeten de onderdelen d en e worden verworpen.
21. Nu geen van de in de middelen aangevoerde klachten kan slagen dient het cassatieberoep te worden verworpen.
Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden