Conclusie
Zaaknr. C07/177HR
Mr. Huydecoper
Zitting van 24 oktober 2008
Conclusie inzake
[Eiser]
eiser tot cassatie
tegen
De Landinrichtingscommissie voor de ruilverkaveling "Marshoek-Hoonhorst"
verweerster in cassatie
Feiten en procesverloop(1)
1. Het landbouwbedrijf van de eiser tot cassatie, [eiser], is betrokken in de ruilverkaveling van het gebied Marshoek-Hoonhorst.
In de bij de wet voorziene laatste fase van dit ruilverkavelingsproject heeft de verweerster in cassatie, de Landinrichtingscommissie, overeenkomstig art. 213 lid Pro 2 (jo. art. 212 lid Pro 1) Landinrichtingswet (Liw) (2) de lijst der geldelijke regelingen ("de lijst") ter inzage gelegd.
Daarin is ten aanzien van [eiser] opgenomen dat door middel van landinrichtingsrente zal worden verrekend een bedrag van € 69.257,-- of € 4.555,-- per jaar. Onderdeel van de verrekening is een bedrag van € 67.361,-- wegens overbedeling en een bedrag voor basiskosten op voet van 661 punten met een voorlopige puntwaarde van € 29,-- wegens verbeterde verkaveling.
2. [Eiser] heeft overeenkomstig art. 214 Liw Pro bezwaar gemaakt tegen de lijst. In het vervolg van de bij de Liw voorziene bezwaarprocedure heeft de rechter-commissaris (overeenkomstig art. 216 jo Pro. 178 lid 2 Liw) twee bezwaren van [eiser] ter beoordeling naar de rechtbank verwezen. Ik vat die bezwaren samen als:
a. ten onrechte is de waardevermindering van de aan [eiser] toebedeelde kavel(s) als gevolg van maatregelen in verband met waterwinning in het blok, bij de tweede schatting niet in aanmerking genomen;
b. ten onrechte zijn delen van de aan [eiser] toegewezen kavel(s) ingedeeld in klasse 2, matige verbetering als gevolg van de verkaveling.
3. Bij vonnis van 18 april 2007 heeft de rechtbank de bezwaren van [eiser] ongegrond verklaard. Tegen dat vonnis heeft [eiser] op 16 mei 2007 beroep in cassatie laten instellen door het afleggen van de verklaring als bedoeld in art. 217 lid 2 jo Pro. art. 182 lid 2 Liw Pro, gevolgd door dagvaarding (voorzien van de middelen waarop het beroep rust) van de Landinrichtingscommissie op 30 mei 2007(3). Namens de Landinrichtingscommissie is geconcludeerd tot verwerping van het cassatieberoep. Partijen hebben hun standpunten schriftelijk laten toelichten.
Het systeem van de Landinrichtingswet
4. Omdat de cassatieklachten voor een wezenlijk deel toepassing van de Liw betreffen, denk ik dat ik er goed aan doe iets over de opzet en toepassing van deze wet te zeggen.
De opzet van de Liw kan zonder twijfel als ingenieus worden gekwalificeerd; maar kwalificaties als "eenvoudig" of "recht-toe-recht-aan" dringen zich nu niet bepaald op(4).
5. De Liw onderscheidt(5) vier varianten van herinrichting of herverkaveling, ieder met verschillende procedures (waarin dan weer subvarianten kunnen worden onderscheiden).
Bij de procedure die in deze zaak aan de orde is, de herverkaveling die vooral in hoofdstuk VII Liw is uitgewerkt, spelen tenminste de volgende actoren (naast de direct betrokkenen, de rechthebbenden op de onroerende zaken in het desbetreffende gebied) een wezenlijke rol: de Kroon; de Minister (van Landbouw e.a.); de op "Rijksniveau" ingestelde Centrale Landinrichtingscommissie (CLIC)(6); de Provincie (veelal door opdracht aan de provinciale staten, maar ook met een belangrijke rol voor gedeputeerde staten); gemeentebesturen en (besturen van) waterschappen; de voor een herverkaveling benoemde Landinrichtings-commissie(7); de door de rechtbank benoemde rechter-commissaris en de rechtbank zelf; en de Hoge Raad.
6. In een hopelijk als kort te ervaren samenvatting, "werkt" het systeem dan als volgt(8):
a) Als herinrichting van een gebied wenselijk wordt geacht, kunnen de in art. 23 Liw Pro aangewezen instellingen daartoe het initiatief nemen. Men richt dan een verzoek tot de Minister. De CLIC adviseert, gehoord een aanzienlijk aantal instanties, over een dergelijk verzoek (art. 25 Liw Pro). Bij positieve beoordeling leidt het verzoek tot plaatsing van het desbetreffende project op het door de Minister jaarlijks vastgestelde Voorbereidingsschema(9). Dit vormt tevens de aanzet tot de benoeming van een Landinrichtingscommissie.
b) De Landinrichtingscommissie neemt het initiatief tot de opstelling van een landinrichtingsprogramma; de inhoud daarvan wordt in art. 35 Liw Pro voorgeschreven. Nadat gelegenheid is geboden tot inspraak van betrokkenen leidt dat (bij positieve beoordeling) tot vaststelling van het ontwerpprogramma door de CLIC, en vervolgens tot vaststelling van het programma door provinciale staten (art. 39 - 42 Liw). In de regel wordt dan tevens, ook door provinciale staten, een besluit tot herinrichting genomen (art. 46 e.v. Liw). Na mededeling van dit besluit benoemt de rechtbank een of meer rechters-commissaris. In deze fase voorziet de wet in administratief bezwaar, maar is er (nog) geen rol voor de burgerlijke rechter.
c) Als een besluit tot herinrichting is genomen wordt een landinrichtingsplan(10) vastgesteld. De Landinrichtingscommissie maakt hiervoor een ontwerp. Er is wederom gelegenheid tot inspraak en bezwaar. Ook hier stelt vervolgens de CLIC het ontwerpplan vast. Tenslotte wordt, als alles goed gaat, het plan vastgesteld, deze keer: door gedeputeerde staten(11) (art. 73 - 85 Liw). Ook hier is geen beroep op de burgerlijke rechter mogelijk.
d) De volgende stap is de vastlegging van de rechthebbenden waarmee in het desbetreffende gebied rekening is te houden, en een eerste schatting van de (agrarische) waarde van de betrokken onroerende zaken (c.q. daarop rustende rechten), art. 161 e.v. Liw. Met inachtneming van de aldus geschatte waarde zal te zijner tijd de toedeling van de verkavelde gronden plaatsvinden. Ook hier is voorzien in een mogelijkheid van bezwaar (bij de Landinrichtingscommissie, art. 170 - 171 Liw); maar hier voorziet de wet wel in inschakeling van de burgerlijke rechter. Als de Landinrichtingscommissie er niet in slaagt aan bezwaren over de aanwijzing als rechthebbende of de eerste schatting tegemoet te komen, vindt verwijzing naar de rechter-commissaris plaats (art. 174 - 176 Liw). De rechter-commissaris hoort betrokkenen en tracht partijen tot overeenstemming te brengen. Lukt dat niet, dan volgt verwijzing naar de rechtbank (art. 177 lid 2 Liw Pro). De wet voorziet in een tot het uiterste bespoedigde behandeling en beslissing door de rechtbank (art. 179 - 181 Liw). Tegen de beslissing van de rechtbank staat alleen cassatieberoep open(12). Ook daarvoor is een bijzonder snelle procesgang voorgeschreven(13),(14).
Opmerking verdient nog, dat in deze fase van de procedure ook een stelsel van classificatie wordt vastgesteld, dat vrij nauwkeurige aanwijzingen voor de waardebepaling van de desbetreffende gronden inhoudt(15) (art. 162 Liw Pro). Dit gebeurt door de CLIC. Over inspraak en mogelijk bezwaar in verband met deze vaststelling houdt de wet niets in(16).
e) (Pas) dan komen wij toe aan waar het werkelijk om gaat. Dat begint dan met de toedeling van gronden aan de rechthebbenden die ook grond hebben "ingebracht" (waarbij de toedeling gelijke tred behoort te houden met de inbreng (o.a. art. 139 en Pro 148 Liw)). De toedeling geschiedt overigens met inachtneming van daarvoor door de CLIC vastgestelde richtlijnen. Bij de opstelling van die richtlijnen is - in afwijking van de verdere stappen in de herinrichtingsprocedure - opnieuw geen inspraak van betrokkenen voorgeschreven, en is niet voorzien in bezwaar of beroep (art. 195 Liw Pro)(17). Voor het overige volgt de toedeling het patroon dat ook voor de vaststelling van rechthebbenden en de voorlopige schatting geldt: de Landinrichtingscommissie maakt een ontwerp-plan na betrokkenen over hun wensen te hebben gehoord (dat gebeurt in de in voetnoot 2 al terloops genoemde "wenszitting(en)"); dat ontwerp moet door de CLIC worden goedgekeurd, en vormt daarna voorwerp van inspraak en bezwaar. Als er bezwaren zijn, staat een rechtsgang open die vrijwel geheel identiek is aan die voor de vaststelling van rechthebbenden en de eerste schatting (er wordt in art. 202 Liw Pro dan ook verwezen naar de wetsartikelen waarin die rechtsgang is neergelegd). Er wordt dus verwezen naar de rechter-commissaris en, als dat geen oplossing biedt, naar de rechtbank. De mogelijkheid van cassatieberoep die bij de andere rechtsgang wel bestaat, is hier echter afgesloten (art. 202 sub Pro f. Liw, verwijzend naar art. 186 Liw Pro).
f) Dan volgt een tweede schatting van de betreffende onroerende zaken/rechten (art. 202 Liw Pro). Nadat die heeft plaatsgehad wordt de lijst van geldelijke regelingen - dus de lijst waarom het in de onderhavige zaak gaat - vastgesteld. Ook hier geldt dat de door de Landinrichtingscommissie gemaakte lijst goedkeuring van de CLIC behoeft; en dat er na terinzagelegging bezwaar mogelijk is, zo nodig gevolgd door een rechtsgang die overeenstemt met de voor de vaststelling van rechthebbenden en de eerste schatting geregelde (art. 216 Liw Pro verwijst dan ook opnieuw naar de wetsbepalingen die voor de eerdere rechtsgang gelden). Krachtens art. 217 Liw Pro staat hier wél, met overeenkomstige toepassing van de eerder gegeven regels, cassatieberoep open.
Het gaat bij deze stap om het voordeel of nadeel dat de betrokkene als gevolg van de herindeling verkrijgt, doordat de waarde van het toebedeelde zich gunstig of juist ongunstig verhoudt tot de waarde van wat de betrokkene inbracht, en om de omslag van bepaalde kosten en baten over alle betrokkenen.
Ik merk op dat de hier bedoelde (tweede) schatting moet plaatsvinden met inachtneming van aanwijzingen die de CLIC verstrekt (art. 210 lid 3 Liw Pro); en dat ook hier niets is bepaald omtrent inspraak over, dan wel bezwaar tegen deze aanwijzingen. Te dien aanzien heeft de Hoge Raad echter geoordeeld dat bezwaren tegen die aanwijzingen wél in de bezwaarprocedure bij Landinrichtingscommissie en rechtbank geldend kunnen worden gemaakt(18).
7. De onderhavige zaak betreft, zoals al aangestipt, de laatste stap in deze reeks: de lijst. De bezwaren van [eiser] betreffen (dan ook) de waarde die aan de hem toebedeelde onroerende zaken is toegekend: die zou te hoog zijn (althans: met bepaalde waardedrukkende omstandigheden zou niet of onvoldoende rekening zijn gehouden); en daardoor zou hij geldelijk worden benadeeld.
Zulke bezwaren kunnen inderdaad in het kader van de vaststelling van de lijst worden beoordeeld. Het betreft echter, naar in de rede ligt, punten die vaak geheel of in overwegende mate aan de hand van feitelijke appreciatie moeten worden beoordeeld. In zoverre is de ruimte voor toetsing in cassatie naar haar aard beperkt.
8. Bepalend voor de aanspraken dan wel verplichtingen die via de lijst worden vastgesteld, is de tweede schatting (zo nodig: nadat met daartegen ingebrachte bezwaren rekening is gehouden). Het is daarom van belang om te weten, op welke voet de tweede schatting behoort plaats te vinden. Art. 210 Liw Pro somt in lid 1 onder a, b en c drie (categorieën van) gegevens op die bij die schatting een rol spelen. Art. 210 lid 1 sub a Liw Pro betreft dan de waardeverandering die het te schatten object als gevolg van de herindeling heeft ondergaan (waarbij parlementaire geschiedenis en literatuur tot uitgangspunt nemen dat de herindeling meestal een waardevermeerdering zal hebben veroorzaakt). In lid 1 sub b gaat het over waardeveranderingen als gevolg van (bepaalde) in het kader van de herindeling uitgevoerde werken.
9. Van andere aard zijn de in art. 210 lid 1 onder Pro c genoemde gegevens(19): waarde van gebouwen en beplantingen(20), en "andere dan agrarische waarde der gronden". Bij dat laatste is blijkens de parlementaire geschiedenis en literatuur vooral gedacht aan een (potentieel) ruimere bestemming van het object, waardoor ook lucratievere aanwending dan als landbouwgrond mogelijk zou zijn. (Verder vermeldt deze bepaling nog "overige zaken". Die spelen voor de onderhavige zaak geen rol.).
Het "andere" van de aard van deze gegevens bestaat onder meer hierin, dat het hier gaat om gegevens die ongetwijfeld van betekenis zijn voor de waarde van wat wordt toegedeeld, maar waarvan gewoonlijk niet kan worden gezegd dat de desbetreffende waarde door de herindeling is veroorzaakt of beïnvloed.
10. Via de lijst der geldelijke regelingen vinden verschillende soorten verrekening plaats: een "algemene" omslag naar rato van de door de herverkaveling gegenereerde kosten en baten; een verrekening tussen "het collectief" en de individuele verkrijgers, om overbedeling dan wel onderbedeling e.a. te corrigeren; en verrekening tussen individuele "inbrengers" en verkrijgers van percelen, als de een ten laste van de ander bevoordeeld is. Ieder van deze categorieën van verrekening komt in de lijst tot uitdrukking (en zij worden ook alle "centraal" afgewikkeld, ook als het om verrekening tussen individuele verkrijgers en "inbrengers" gaat(21))(22).
11. Waardering van de ingebrachte en verkregen zaken lijkt mij intussen voor alle vormen van verrekening van belang. Kosten en baten, maar ook voor- of nadelen in de vorm van overbedeling of onderbedeling e.a. worden via een omslagstelsel "verrekend". Verrekening vindt daarbij vooral plaats naar rato van de door ieder verkregen zaken (de mate van verkrijging bepaalt de mate van draagplicht). Daarvoor is de waardering van de verkregen zaken mede bepalend(23). Dat die waardering bepalend is voor wat individuele inbrengers en verkrijgers onderling moeten verrekenen, spreekt wel voor zich.
12. Er is echter een belangrijk verschil tussen de "collectieve" en "individuele" vormen van verrekening, zoals in alinea's 9 en 10 al even aan de orde kwam: bij de verrekening waarbij de aan de herverkaveling toe te schrijven lasten maar ook baten worden "omgeslagen", behoren alleen die lasten en baten tot uitdrukking te komen die daadwerkelijk op het conto van de herverkaveling komen (art. 210 lid 1 sub a Liw Pro spreekt dan ook van veranderingen van de waarde "als gevolg van de landinrichting"). Gaat het daarentegen om verrekening tussen verkrijgers en inbrengers, dan doet het voor de te verrekenen waarde niet ter zake, in hoeverre die aan de herverkaveling is toe te schrijven: het gaat er om, te vergelijken wat men ontvangt, resp. heeft ingebracht(24).
13. De vraag hoe deze gegevens in de waardering moeten worden betrokken kwam, zij het enigszins zijdelings, aan de orde in het arrest HR 23 juni 1993, NJ 1995, 680 m.nt. MB, rov. 3.3 - 3.9.
Het ging in dat arrest om de vraag of bij de in art. 164 e.v. Liw bedoelde eerste schatting rekening moet worden gehouden met potentiële aanwending van de te schatten grond (na ingrijpende bewerking) voor een lucratiever (landbouwkundig) doel dan daarvóór.
De Hoge Raad oordeelde dat een dergelijk gegeven bij de eerste schatting, waarbij als maatstaf een enigszins beperkt begrip "agrarische waarde" dient, geen rol mag spelen. Uit rov. 3.9 van het arrest blijkt echter dat dat bij de tweede schatting anders is, en dat zo'n gegeven daar wél in aanmerking mag komen.
14. Een eerste constatering naar aanleiding van dit arrest is, dat het (beperkte) begrip "agrarische waarde" dat als maatstaf dient voor de eerste schatting, bij de tweede schatting niet (meer) als maatstaf fungeert. Maar het arrest bevestigt tevens dat bij de tweede schatting rekening mag (en dan in voorkomend geval ook: moet) worden gehouden met (alle) relevante factoren die op de werkelijke waarde van het desbetreffende object van invloed zijn. De in rov. 3.9 van dat arrest beoordeelde factor is er zo een. Het betreft hier, zou ik denken, een gegeven dat de agrarische waarde (mede) bepaalt, en dus niet een gegeven als bedoeld in art. 210 lid 1 onder Pro c Liw.
15. Het arrest van 23 juni 1993 geeft (nadere) steun aan de gedachte dat art. 210 Liw Pro zo moet worden uitgelegd, dat bij de daar bedoelde schattingen - en dan: zowel als het om de "collectieve" verrekening gaat, als om de verrekeningen tussen individuele betrokkenen - factoren die voor de werkelijke waarde van het object in kwestie van belang zijn, in aanmerking behoren te worden genomen. Ik neem, in het verlengde daarvan, aan dat er geen reële waarde-beïnvloedende factoren zijn die de wet in dit opzicht beoogt uit te zonderen.
Ik vind voor die opvatting steun in het zojuist besproken arrest; maar ik meen dat ook de wettekst geen aanwijzingen bevat dat men slechts aan een deel van de voor de waarde relevante factoren invloed heeft willen toekennen. Daar komt nog bij dat het resultaat dat men verkrijgt als men van de werkelijke waarde van de desbetreffende objecten uitgaat, en niet sommige waarde-beïnvloedende factoren écarteert, zich als redelijk opdringt (terwijl van een systeem waarbij sommige factoren niet mee zouden mogen tellen, het omgekeerde kan worden gezegd)(25).
16. Het lijkt mij niet beslissend dat de wetgever bij het formuleren van art. 210 Liw Pro (en dan met name lid 1 onder c van die bepaling) kennelijk "externe" waardeverhogende gegevens voor ogen heeft gehad. Daaruit zou ik niet willen afleiden dat beoogd is om factoren met een waardedrukkend effect anders te bejegenen. Ook lijkt mij niet richtinggevend dat de wet (in art. 210 lid 1 sub Pro c 3°) een bijzondere regel geeft voor "andere dan agrarische waarde". Daaruit mag, bijvoorbeeld, niet worden afgeleid dat waardedrukkende factoren die rechtstreeks (mede) de agrarische waarde nadelig (kunnen) beïnvloeden, van de reikwijdte van de regeling zouden zijn uitgesloten(26).
17. Ik kan geen aanspraak maken op enige praktijkervaring met de onderhavige materie. Als ik hierna iets zeg over de praktijk, berust dat op de beschikbare lagere rechtspraak en op enkele vingerwijzingen uit de zaak die in het arrest van 23 juni 1993 werd beoordeeld.
Met die (niet-onbelangrijke) clausulering geef ik dan aan dat de praktijk, voorzover uit die bronnen kenbaar, lijkt aan te sluiten bij wat ik hiervóór verdedigde: bij de tweede schatting (dan wel bij de beslissing van geschillen daarover) kan rekening worden gehouden met alle "reële" factoren die de werkelijke waarde van het object in kwestie beïnvloeden.
18. Wat betreft de zaak die in het arrest van 23 juni 1993 werd beoordeeld put ik aanwijzingen van deze strekking uit de in dat arrest (in rov. 3.1) gedeeltelijk geciteerde classificatie van de CLIC (kennelijk: de in art. 162 Liw Pro bedoelde classificatie). Wij lezen daar dat bij de tweede schatting o.a. rekening is te houden met drainage-eigenschappen, met de kwaliteit van onderbemaling en beregeningsbronnen en de aanwezigheid van boven- en ondergrondse leidingen (terwijl ik begrijp dat die gegevens bij de eerste schatting buiten beschouwing worden gelaten). Dat zijn gegevens die de werkelijke waarde van het object mede bepalen; en het lijkt mij vergaand onaannemelijk dat de classificatie deze gegevens wél in de waardebepaling wil betrekken, maar andere relevante gegevens niet.
Van nr. 5.4 van de classificatie wordt in het arrest geciteerd: "Indien andere dan agrarische factoren mede de werkelijke waarde (cursivering van mij, A - G) van de grond of het water bepalen, zullen deze zonodig afzonderlijk worden geschat bij de tweede schatting ...(enz.)". Ook hier een vingerwijzing, dat het per saldo om bepaling van de werkelijke waarde te doen is.
19. Uit de lagere rechtspraak waarnaar ik in de vorige alinea verwees put ik de volgende aanwijzingen met betrekking tot "waarderingsfactoren": planologische, maar ook feitelijke ontwikkelingen die concreet uitzicht bieden op een hogere waarde worden in aanmerking genomen(27); het waardedrukkende effect van nutsleidingen/nutsvoorzieningen moet in de beoordeling worden betrokken(28); dat recreatief gebruik van grond met agrarische bestemming gedoogd is wordt bij de waardering (in het kader van verrekening) in aanmerking genomen(29).
Bespreking van de cassatiemiddelen
20. Middel I bestrijdt de beoordeling, door de rechtbank (in rov. 2.11) van het bezwaar dat namens [eiser] werd ontleend aan het feit dat de hem toebedeelde onroerende zaken (ten dele) liggen in een inmiddels als grondwaterbeschermingsgebied aangewezen gebied(30).
De rechtbank heeft dit bezwaar van de hand gewezen en daartoe (in rov. 2.10 en 2.11) overwogen dat voorzover er schade als gevolg van de aanwijzing als waterwingebied/grondwaterbeschermingsgebied zou zijn, de desbetreffende schade geen verband houdt met de herverkaveling, maar toe te schrijven is aan een op een andere wettelijke regeling berustend, en autonoom genomen besluit.
21. Het middel beargumenteert ten eerste (cassatiedagvaarding p. 4, eerste en tweede volle alinea's) dat terwijl [eiser] bij de stemming over aanvaarding van de herverkaveling geen rekening kon houden met de invloed van waterwinningsmaatregelen (omdat daarover destijds nog niets bekend was), met dat gegeven bij de toedeling wél rekening is gehouden (en de toedeling mede daardoor zeer ongunstig voor [eiser] zou zijn uitgevallen).
Deze argumenten, wat daar verder van zij, houden geen verband met de waarde die aan de aan [eiser] toebedeelde zaken moet worden toegekend. Zij strekken er in wezen toe dat bij de toedeling onvoldoende rekening zou zijn gehouden met ten gunste van [eiser] in aanmerking te nemen belangen. De toedeling (stap (e) in de door mij hiervóór gegeven samenvatting van de herverkavelingsprocedure) staat echter in deze fase van de zaak niet meer ter discussie(31). Cassatieberoep ten aanzien van de daarover gegeven beslissingen, sluit de wet bovendien uit.
In zoverre lijkt Middel I mij dan ook niet-doeltreffend.
22. Vervolgens betoogt het middel - zo begrijp ik het - dat het bestreden vonnis van een onjuiste rechtsopvatting blijk geeft door het waardedrukkende effect van het feit dat de aan [eiser] toebedeelde zaken zich (althans ten dele) in of nabij een waterwingebied bevinden, buiten beschouwing te laten. Betoogd wordt dat een dergelijk gegeven in het algemeen wél bij de beoordeling in het kader van de lijst der geldelijke regelingen moet worden betrokken.
Na wat ik in de alinea's 7 t/m 19 hiervóór heb besproken, zal duidelijk zijn dat ik deze klacht wel als gegrond beschouw. Bij de tweede schatting behoort, zowel als het om de voor de "collectieve" verrekening bepalende agrarische waarde gaat alsook waar het de verrekening tussen individuele inbrengers en verkrijgers betreft, te worden gestreefd naar vaststelling van de werkelijke - soms: allen agrarische - waarde van de objecten waar het om gaat. De hoger besproken rechtsbronnen leiden tot die uitleg van de wet; en het dringt zich ook enigszins op dat het buiten beschouwing laten van sommige (overigens: niet door de regelgeving aangewezen) waarde-bepalende factoren, het risico van arbitraire en onbillijke uitkomsten in de hand werkt.
23. Dat (zoals de rechtbank in rov. 2.11 heeft overwogen) het desbetreffende nadeel niet door de herverkaveling wordt veroorzaakt maar aan andere (waardedrukkende) oorzaken is toe te schrijven, lijkt mij niet beslissend. Beslissend is dat de betrokkene onroerende zaken krijgt toebedeeld die, door de aanwezigheid van deze of gene publieke last, op het voor de beoordeling relevante tijdstip(32) (al) minder waard zijn dan anders het geval zou zijn. Dan moet die mindere waarde bij de beoordeling van de geldelijke regelingen tot uitgangspunt worden genomen.
Het causale verband met de herverkaveling dat in art. 210 lid 1 sub Pro a. Liw wordt vereist, ziet er, zoals al eerder werd aangestipt, op dat alleen door de herverkaveling gegenereerde baten en lasten in de (algemene) omslag behoren te worden betrokken. Daaruit mag niet worden afgeleid dat bij de waardering van de betrokken percelen, sommige voor de waarde relevante factoren buiten beschouwing zouden moeten blijven.
24. Dat wil overigens niet zeggen dat de door de rechtbank tevens in aanmerking genomen mogelijkheid van schadevergoeding uit anderen hoofde voor de door waterwinning veroorzaakte schade(33), geen rol zou mogen spelen: ik denk dat tegenover het waardedrukkende effect dat de aanwezigheid van nutsvoorzieningen als de onderhavige kan bewerkstelligen, de mogelijkheid van schadeverhaal weer een compenserend (waardeverhogend) effect oplevert. Het waardedrukkende effect van de potentiële last van de voorziening wordt door een aanspraak op schadevergoeding geheel of voor een deel weer goedgemaakt.
In hoeverre de hier bedoelde effecten reëel zijn, en in welke omvang die zich doen voelen kan uiteraard in cassatie niet worden onderzocht. Dat zou dus na de verwijzing die uit de hiervóór verdedigde gedachten zou voortvloeien, alsnog moeten gebeuren.
25. In dit middel wordt ook de motivering van het door de rechtbank op dit punt gegeven oordeel bestreden. In zoverre lijkt de klacht mij ondeugdelijk: dit oordeel van de rechtbank is een zuiver rechtsoordeel. Dat kan slechts als onjuist worden bestreden. Als het niet onjuist blijkt te zijn, wordt dat door een meer of minder gelukkige motivering niet anders(34).
Ik kan daarom onbesproken laten dat het middel hier ook motiveringseisen suggereert die aanmerkelijk verder gaan dan in de rechtspraak van de Hoge Raad is aanvaard.
26. Middel II klaagt over de verwerping van bezwaren die van de kant van [eiser] waren aangevoerd tegen de "klasseindeling" van de hem toebedeelde grond e.a.
Het gaat hier om de waardering van de door de herverkaveling "toegevoegde" waarde, zie alinea's 8 t/m 12 hiervóór. Het gaat hier ook om een beoordeling met een sterk overwegend "feitelijke" inslag, waarbij dus maar een zeer beperkte mate van toetsing in cassatie mogelijk is.
Ik merk dan, om te beginnen, op dat de rechtbank haar oordeel (in rov. 2.12) heeft gebaseerd op het gegeven dat de aan [eiser] toebedeelde percelen een beperkte tot matige vergroting van de oppervlakte bij de bedrijfsgebouwen heeft opgeleverd, en dat dit (reeds) de indeling in klasse 2 rechtvaardigde. Op die grond heeft de rechtbank de vraag of er (ook) sprake was van "sterke samenvoeging op afstand" buiten beschouwing gelaten.
Het middel klaagt (ook) over de beoordeling van dit gegeven (de "sterke samenvoeging op afstand"). Nu het oordeel van de rechtbank daar niet op berust, valt niet in te zien waartoe deze klacht zou kunnen leiden.
27. Het middel bevat voorts een reeks(je), deels speculatieve(35) tegenwerpingen tegen de aan de aan [eiser] toebedeelde percelen gegeven waardering, zonder aan te geven of die tegenwerpingen ook in de feitelijke instantie zijn aangevoerd, of waar dat gebeurd zou zijn. Aangenomen pleegt te worden dat aldus geformuleerde klachten niet voldoen aan de in art. 407 lid 2 Rv Pro. besloten liggende eis. Overigens: men kan de in cassatie aangevoerde argumenten wel "terugherkennen": zij zijn nagenoeg letterlijk overgenomen van de door de gemachtigde van [eiser] (naar in de rede ligt: bij de mondelinge behandeling op 25 januari 2007) bij de rechtbank ingebrachte "Toelichting" (stuk nr. 6 uit het A-dossier).
28. Deze argumenten zijn met enige onderbouwing tegengesproken in het proces-verbaal ex. art. 213 Liw Pro (blz. 3 e.v., stuk nr. 3 in het A-dossier). In de pleitnota namens de Landinrichtingscommissie voor de mondelinge behandeling van 25 januari 2007, p. 6 en 7. worden deze tegenwerpingen wat nader uitgewerkt. In essentie komt het er op neer dat de bewering dat er geen relevante kavelvergroting zou zijn als onjuist en niet-onderbouwd van de hand wordt gewezen; en dat van de overige bezwaren wordt verdedigd dat die in het aangehouden waarderingssysteem geen rol kunnen spelen.
In rov. 2.12 van het in cassatie bestreden vonnis ziet men deze beide argumenten terug: de rechtbank heeft zich aangesloten bij de namens de Landinrichtingscommissie verdedigde argumenten.
Het cassatieberoep strekt er klaarblijkelijk toe dat de Hoge Raad dezelfde argumenten die de rechtbank zijn voorgehouden, opnieuw beoordeelt.
29. Zoals ik al aanstipte, is dat een verlangen dat voor een groot deel niet met art. 419 lid 3 Rv Pro. in overeenstemming valt te brengen. Óf de aan [eiser] toebedeelde kavel(s) gewaardeerd moeten worden als zoveel groter (en/of beter ingedeeld), dat de daaraan toegedachte klassenindeling gerechtvaardigd is, onttrekt zich aan beoordeling in cassatie. De rechtbank kon, aan de hand van de namens de Landinrichtingscommissie verdedigde argumenten, inclusief de verwijzing (in rov. 2.12) naar kaartbijlagen 1 en 2 die blijkbaar bij de mondelinge behandeling aan de orde zijn geweest, beslissen dat deze indeling inderdaad moest worden aanvaard. Bij ontbreken van een nadere onderbouwing van de stelling dat de kavel(s) in kwestie verkeerd zouden zijn "begroot" (bijvoorbeeld aan de hand van concrete aanwijzing van de in aanmerking genomen oppervlakken), was de rechtbank niet tot nadere motivering van dit oordeel gehouden; men kan zelfs niet goed inzien wát de rechtbank met het haar voorgelegde materiaal aan verdere motivering had kunnen vinden.
30. Van de overigens van de kant van [eiser] aangevoerde gegevens (kort gezegd: gebrekkige "werkbaarheid", verloren gegaan gezicht op het te velde staande vee, en verslechterde bereikbaarheid) heeft de rechtbank geoordeeld dat die in het gekozen classificatiesysteem geen gewicht in de schaal (kunnen) leggen.
Ik tref in het middel niet de klacht aan dat dit oordeel - dus: het oordeel dat aan deze gegevens in de gekozen klasse-indeling geen gewicht toekomt - onjuist of onbegrijpelijk zou zijn(36),(37). Bovendien kan ik aan de hand van de vrij summiere informatie die het dossier bevat hoogstens constateren dat dit oordeel van de rechtbank (waarschijnlijk) inderdaad juist is. Dat betekent dat de grond waarop de rechtbank de onderhavige argumenten heeft verworpen, in cassatie stand houdt (immers: niet wordt bestreden).
Wat het middel overigens over deze argumenten aanvoert, verliest dan zijn betekenis.
31. De klachten die ertoe strekken dat zonder (verdere) dragende motivering aan deze argumenten voorbij is gegaan, missen daarom doel. In het licht van het in de vorige alinea besproken oordeel was er voor de rechtbank geen aanleiding om nader op deze argumenten in te gaan. Slechts volledigheidshalve voeg ik toe dat ook het vrij summiere partijdebat, zoals ik dat in alinea 29 hiervóór heb aangestipt, niet van dien aard was dat de rechtbank niet zonder nadere motivering aan deze argumenten voorbij kon gaan(38).
32. In dit middel tref ik verder aan de klacht dat er in verband met ingrijpende bewerking van een deel van de grond, hertaxatie had moeten plaatsvinden.
Hier gaat het om een argument dat geen verband houdt met de aan de kavels gegeven klasseindeling (en dus: met het onderwerp waarop het tweede aan de rechtbank voorgelegde bezwaar betrekking had). Het gaat in feite om een nieuw bezwaar, dat ziet op de in art. 210 lid 1 onder Pro b. bedoelde factor (waardeverandering als gevolg van bij de herindeling uitgevoerde werken)(39). Om die reden kon de rechtbank zonder nadere motivering aan dit argument voorbijgaan.
33. Het middel bevat dan nog de klacht dat de rechtbank zich niet zelfstandig een oordeel zou hebben gevormd, maar slechts zou hebben beoordeeld of het namens de Landinrichtings-commissie verdedigde standpunt haar (de rechtbank) onjuist voorkwam. Dat blijkt evenwel niet uit het bestreden vonnis: daarin heeft de rechtbank weliswaar het namens de Landinrichtings-commissie verdedigde standpunt gevolgd, maar kennelijk omdat zij dat zelf als het juiste standpunt beoordeelde.
Ik meen daarom dat Middel II niet behoort te slagen.
34. Zoals hiervóór bleek, beoordeel ik Middel I wél als gedeeltelijk gegrond. Dat leidt dan tot de conclusie, zoals hieronder weergegeven.
Conclusie
Ik concludeer tot vernietiging van het bestreden vonnis, met verwijzing naar het hof van het ressort.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
1 Zie het vonnis van de Rechtbank Zwolle-Lelystad van 18 april 2007.
2 Op 1 januari 2007 is de Wet inrichting landelijk gebied (Wet van 7 december 2006, Stb. 666) in werking getreden. Art. 95 lid 1 daarvan Pro bepaalt dat de Liw wordt ingetrokken; volgens art. 95 lid 2 blijft Pro de Liw van toepassing op projecten die reeds in voorbereiding of in uitvoering zijn. Uit lid 3 van hetzelfde artikel volgt dat landinrichtingsprojecten waarvoor nog niet de in art. 198 Liw Pro voorgeschreven wenszitting heeft plaatsgevonden, na 1 januari 2007 worden afgerond volgens de nieuwe wet. Zie ook H.J.W. Leenen, De Wet inrichting landelijk gebied, "Decentraal wat kan, centraal wat moet", (Tijdschrift) Bouwrecht 2007, p. 578, en H.W. Mojet, Landinrichting in de WILG en het overgangsrecht bij projecten, Agr.R. 2007, p. 283. De onderhavige zaak was op 1 januari 2007 het stadium van de wenszitting reeds (ruimschoots) gepasseerd. Die moet dus nog geheel naar de regels van de Liw worden beoordeeld.
Op het voor deze zaak in geschil zijnde probleem, namelijk de waardering van bij herverkaveling betrokken objecten, bevat de nieuwe wet overigens geen wezenlijke wijzigingen in vergelijking met het "oude" recht, zie art. 62 van Pro de nieuwe wet en hoofdstuk 7.4.4.1 van de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 2005 - 2006, 30 509, nr. 3, p. 60 - 62).
3 Overeenkomstig art. 182 Liw Pro moet cassatieberoep worden ingesteld door het binnen dertig dagen afleggen van een verklaring ter griffie van de rechtbank die het in cassatie te bestrijden vonnis heeft gewezen; binnen veertien dagen daaropvolgend moet deze verklaring aan de wederpartij (in zaken op grond van de Liw is dat de Landinrichtingscommissie) worden betekend, vergezeld van een ontwikkeling van de gronden der cassatie. In deze zaak is het cassatieberoep dus tijdig en regelmatig ingesteld. De verklaring is aan de cassatiedagvaarding gehecht.
4 Als de wetgever bij de vaststelling van deze wet door het hoofd heeft gespeeld dat die zo mogelijk (ook) voor niet-juridisch geschoolden uit landbouwkringen begrijpelijk en toegankelijk zou moeten zijn, is dat aan het verkregen product niet af te zien.
5 Zoals al aangestipt, werd de Liw in 2007 ingetrokken en vervangen door de huidige Wet inrichting landelijk gebied. Het zou dus eerder te pas komen wanneer ik de werking van de Liw geheel in de verleden tijd beschreef. Ter wille van de leesbaarheid heb ik voor de tegenwoordige tijd gekozen, verwachtend dat de lezer door het anachronisme "heen zal kijken".
6 Zie voor een korte samenvatting van de perikelen die dit lichaam kort voor de intrekking van de Liw heeft ervaren Agrarisch Grondverkeer (losbl.), hfdst. A.5, nr. 1.6. Als gevolg hiervan is de hierna te bespreken rol van de CLIC door andere lichamen "overgenomen"; maar dat speelt voor de onderhavige zaak geen rol.
7 Deze wordt voor elk verkavelingsproject door gedeputeerde staten benoemd, art. 27 LIW Pro.
8 Veel nuttige informatie over de wezenlijke stappen uit een herinrichtingsproject is te vinden in alinea's 2.5 e.v. van de conclusie van A - G Keus voor HR 5 september 2008, RvdW 2008, 815.
9 Uit de wettekst kan men deze gang van zaken niet werkelijk opmaken; maar zie bijvoorbeeld Agrarisch Grondverkeer (losbl.), hfdst. A.5, nr. 2.1.
10 Het gaat hier om een nadere uitwerking van het landinrichtingsprogramma; zie bijvoorbeeld Agrarisch Grondverkeer (losbl.), hfdst. A.5, nrs. 2.1.4 en 2.1.8.
11 De terinzagelegging van het landinrichtingsplan markeert een aantal beperkingen, voor rechthebbenden, om stappen te zetten die de beoogde herinrichting (ernstig) kunnen benadelen, zie art. 48, 49, 70 en 71 Liw.
12 Dat geldt niet als de beslissing (alleen) de eerste schatting betrof, art. 186 Liw Pro en HR 18 november 1992, RvdW 1992, 257.
13 Dat verbaast de argeloze lezer wel enigszins, gezien de aanzienlijke ruimte voor processuele vertraging die, naar zich opdringt, de voorafgaande procesgang met zich meebrengt.
14 Ik vermeld, volledigheidshalve, dat de regels betreffende bespoedigde behandeling mij onbekend waren tot ik de voorbereiding van deze zaak ter hand nam. Mede daardoor is een aanzienlijke overschrijding van de bij art. 182 lid 6 Liw Pro voorgeschreven termijn veroorzaakt. Ik verontschuldig mij daarvoor bij deze.
15 Agrarisch Grondverkeer (losbl.), hfdst. A.5, nr. 7.3.
16 Het is intussen denkbaar dat wat in het in voetnoot 18 hierna aangehaalde arrest is beslist, van overeenkomstige toepassing is op (bezwaren tegen) de classificatie.
17 Het in de vorige voetnoot opgemerkte is ook hier van toepassing.
18 HR 22 juni 1988, NJ 1988, 929 m.nt. EAA bij NJ 1988, 930; rov. 3.
19 Daarbij laat ik het onder 1° in deze bepaling genoemde buiten beschouwing: de daar genoemde gevallen zijn in de onderhavige zaak in elk geval niet aan de orde.
20 Omdat de eerder bedoelde schattingen gericht zijn op "agrarische waarde" van de grond, is deze factor daarin (nog) niet verdisconteerd.
21 De Haan, Onroerend-goedrecht Deel c, Landinrichting, 1988, p. 238.; zie ook de beschouwingen van de rechtbank in de zaak die geleid heeft tot HR 4 april 1979, NJ 1980, 147 m.nt. FHJM, P. 3411. Die beschouwingen vindt men in "de Pacht" op p. 247 - 248, in rov. 9. (De Liw spreekt overigens, anders dan de bepaling die de rechtbank hier beoordeelt, in art. 212 lid 1 sub d van Pro "verrekening tussen de oude en de nieuwe eigenaar".)
Deze beschouwingen worden maar ten dele "gevitieerd" door de beslissing van de Hoge Raad in deze zaak (t.a.p. p. 249).
22 Zie voor een samenvatting van het hier toegepaste systeem De Haan, Onroerend-goedrecht Deel c, Landinrichting, 1988, p. 236 - 237; zie ook p. 240 - 241. Zie ook alinea's 2.5 en 2.8 van de al genoemde conclusie van A - G Keus voor HR 5 september 2008, RvdW 2008, 815. Meer details bij Wetgeving landelijk gebied (losbl.), Art. 210, aant. 1 - 5.
23 Bij deze waardering wordt onderscheid gemaakt naar de mate waarin door de herindeling verkregen voorzieningen voor verkrijgers nut afwerpen. Dat kan betekenen dat percelen die van bepaalde voorzieningen veel profijt hebben méér moeten bijdragen dan percelen die nauwelijks van een voorziening profiteren (in verschillende varianten, zie bijvoorbeeld Praktijkboek Onroerend Goed IIC p. 210 - 211; De Haan, Onroerend-goedrecht Deel c, Landinrichting, 1988, p. 237). Verder vindt de waardering met het oog op de omslag van kosten en baten plaats naar de agrarische waarde (waarbij de niet-agrarische waarde dus buiten beschouwing blijft).
24 Intussen is, zoals al even werd aangestipt, ook als het gaat om via de collectieve rekening te maken verrekeningen wél van belang, welke de werkelijke (agrarische) waarde is van de verkrijgingen die voor de draagplicht de basis vormen.
25 Bij De Haan, Onroerend-goedrecht Deel c, Landinrichting, 1988, p. 253, wordt een tendens in de lagere rechtspraak opgemerkt om herverkaveling op één lijn te stellen met onteigening; en om, in het verlengde daarvan, bij verrekeningen de werkelijk geleden schade tot uitgangspunt te nemen (zie voor een later voorbeeld rechtbank Den Haag 5 oktober en 28 december 1994, Agr.R. 1996, 4799 (p. 39 e.v.), rov. 4 en 7 van het eindvonnis).
Hier komt, meen ik, dezelfde "redelijkheidsgedachte" tot uitdrukking.
26 Ik meen dat ook in HR 22 juli 1993, NJ 1994, 93, rov. 6.1 steun voor de hier verdedigde maatstaf is te vinden.
27 Verschillende beslissingen, aangehaald in Agrarisch Grondverkeer (losbl.), hfdst. A.5, nr. 10.2 (p. A 5-1-86); zie ook rechtbank Leeuwarden 16 juni 1999, Agr.R. 2005, 5270 (p. 189 e.v.), rov. 4.1.
28 Verschillende beslissingen, aangehaald in Agrarisch Grondverkeer (losbl.), hfdst. A.5, nr. 10.3 (p. A 5-1-97); anders Rechtbank Dordrecht 9 augustus 1989, Agr.R. 1990, 4389 (p. 440 e.v.), een geval waarin het ging om aanwijzing als waterwingebied. In overeenkomstige zin (maar dan: betreffende "wildschade") rechtbank Groningen 18 december 1987, Agr.R. 1989, 4242 (p. 295 e.v.).
29 Rechtbank Den Haag 5 oktober 1994, aangehaald bij Agrarisch Grondverkeer (losbl.), hfdst. A.5, nr. 10.3, p. A 5-1-98.
30 Aan de pleitnotities namens de Landinrichtingscommissie van 25 januari 2007 ontleen ik dat dit gebeurd zou zijn op grond van art. 1.2 (naar in de rede ligt: lid 2 onder a) Wet Milieubeheer (Wet van 13 juni 1979, S. 442). T.a.p. wordt vermeld dat op schadeloosstelling in verband met een dergelijke aanwijzing aanspraak kan worden gemaakt op de voet van de art. 15.20 en 15.21 van deze wet (en dat is inderdaad, zij het met de nodige beperkingen, het geval). Het kan zijn dat de rechtbank ook rekening heeft gehouden met de mogelijkheid van schadeloosstelling op de voet van de Grondwaterwet (Wet van 22 mei 1981, S. 392; zie art. 34 - 42 van die wet).
31 Bij eerste lezing kan het als mogelijk onbillijk treffen dat de ruimte om tegen een minder gelukkige toedeling op te komen, zo vergaand beperkt is; en trouwens ook dat de toedeling plaats vindt aan de hand van een waardebepaling die in het vervolgstadium (zoals in alinea's 7 - 19 hiervóór werd besproken) weer zal worden verlaten. Ik meen dat de Liw mede berust op de gedachte, dat minder gelukkige uitkomsten bij de toedeling (kunnen) worden "rechtgetrokken". Dat gebeurt dan doordat de voor de betrokkene ontstane nadelen gewoonlijk tot uitdrukking zullen komen in de waarde van de desbetreffende onroerende zaken. Dat nadeel kan dan via de lijst der geldelijke regelingen worden verrekend.
32 Welk tijdstip dat precies is, kan overigens soms aan twijfel onderhevig zijn. Men is geneigd te denken dat aanhouden van het moment van voorlopige of definitieve toedeling van kavels tot aanvaardbare uitkomsten leidt (zie ook art. 210 lid 2 Liw Pro). Ik laat het punt hier verder rusten: in dit cassatiegeding kan, op z'n minst genomen veronderstellenderwijs, ervan worden uitgegaan dat de aanwijzing als waterwingebied, of tenminste: de reële verwachting dat die aanwijzing zou plaatshebben, al in een vroeg stadium van de onderhavige herverkaveling heeft plaatsgehad/is ontstaan. Dat was dus vóór het moment dat voor de tweede schatting bepalend is (welk moment dat ook precies moge wezen).
33 Het gaat dan om de in voetnoot 30 hiervóór aangewezen mogelijkheden.
34 Zie bijvoorbeeld HR 5 september 2008, NJ 2008, 479, rov. 3.3.3 en HR 13 juli 2007, NJ 2007, 406, rov. 3.5.3.
35 Zo wordt gesteld: "In algemene zin betwijfelt [eiser] ook de uitkomsten van de tweede schatting." (met enige nadere uitwerking). Een dergelijke mededeling of stelling leent zich niet voor toetsing door de (cassatie)rechter.
36 Daarom kan in het midden blijven of de classificatie e.a. (ik bedoel dan: inclusief de in art. 210 lid 3 Liw Pro. bedoelde "aanwijzingen") als "recht" in de zin van art. 79 RO Pro kunnen gelden, zodat in cassatie over onjuiste uitleg daarvan kan worden geklaagd. Ik zou overigens denken dat dat wel het geval is.
37 Misschien is de tekst op p. 7 van de cassatiedagvaarding onder 1. bedoeld als klacht van (ongeveer) deze strekking. Wat daar wordt aangevoerd kan ik echter niet begrijpen. Ik heb de indruk dat betoogd wordt dat grond die tot de "huiskavel" gerekend had moeten worden met miskenning van de definitiebepaling uit de classificatie bij de oppervlakte van een bedrijfsgebouwen-kavel zou zijn gerekend (of omgekeerd?). Op welke feitelijke grond dit betoog gebaseerd zou kunnen worden, wordt echter niet aangegeven (daarom valt het ook moeilijk, de juiste strekking van het betoog te begrijpen). Als deze klacht al als rechtsklacht mag worden opgevat, voldoet die niet aan de uit art. 407 lid 2 Rv Pro. blijkende maatstaf.
38 De klacht dat [eiser] zijn "bovengenoemde bezwaar" duidelijk heeft toegelicht en dat dat de rechtbank ertoe noopte haar oordeel nader te motiveren (cassatiedagvaarding, p. 8 onderaan) stuit (ook) hierop af. Op de duidelijkheid van de toelichting valt veel af te dingen.
39 In het A-dossier vindt men dan ook op de pleitnota van de gemachtigde van [eiser] bij dit argument de handgeschreven aantekening: "noemt Mr. A. (bedoeld zal zijn: Mr. Andriessen, de gemachtigde van de Landinrichtingscommissie, noot A - G) nw bezwaar; te laat".