Conclusie
07/10645
mr. Keus
Zitting 9 januari 2009
Conclusie inzake:
[Eiser]
eiser tot cassatie
tegen
de Landinrichtingscommissie voor de ruilverkaveling "Lopikerwaard"
(hierna: de Landinrichtingscommissie)
verweerster in cassatie
In deze ruilverkavelingszaak heeft [eiser] aan zijn bezwaren tegen de lijst der geldelijke regelingen onder meer ten grondslag gelegd dat de [a-straat], die zijn kavel doorsnijdt, in 1995 openbaar is gemaakt en dat deze openbaarheid op voetgangers en landbouwvoertuigen ziet. In cassatie gaat het om de vraag of de ongegrondverklaring van het betrokken bezwaar door de rechtbank op rechtens juiste gronden berust en naar behoren is gemotiveerd.
1. Feiten en procesverloop(1)
1.1 In de ruilverkaveling Lopikerwaard heeft [eiser] een huiskavel en een aantal veldkavels met een totale oppervlakte van 39.06.03 hectare ingebracht.
1.2 Aan [eiser] is de huiskavel, in enigszins gewijzigde vorm, en een aantal veldkavels met een totale oppervlakte van 40.06.10 hectare toegedeeld.
1.3 De huiskavel van [eiser] wordt door de [a-straat](2) doorsneden.
1.4 Bij bezwaarschriften van 24 en 28 december 2004 heeft [eiser] bezwaren tegen de lijst der geldelijke regelingen bij de Landinrichtingscommissie ingediend(3).
1.5 Van de behandeling van de bezwaren van [eiser] is op 30 januari 2007 door de Landinrichtingscommissie een proces-verbaal opgemaakt(4). Vervolgens heeft de rechter-commissaris in de ruilverkaveling Lopikerwaard de bezwaren waarover geen overeenstemming was bereikt(5) behandeld (art. 216, aanhef en onder a, jº art. 174 Landinrichtingswet Pro).
1.6 Na behandeling door de rechter-commissaris op 26 februari 2007 (art. 216, aanhef en onder b en c, jº art. 175 en Pro 176 Landinrichtingswet)(6), verwijzing naar de meervoudige kamer van de rechtbank Utrecht (art. 216, aanhef en onder c, jº art. 178 lid 2 Landinrichtingswet Pro) en behandeling ter zitting van 17 april 2007 (art. 216, aanhef en onder c, jº art. 179, eerste volzin, art. 185 leden Pro 1-4 en art. 187 Landinrichtingswet Pro) resteerden de bezwaren die [eiser] met betrekking tot de openbaarheid en de nulschatting van de [a-straat] had aangevoerd (de bezwaarpunten 5 en 7)(7). Bij vonnis van 4 juli 2007 heeft de rechtbank deze bezwaren ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe als volgt overwogen:
"3.4. [Eiser] heeft zich op het standpunt gesteld dat de [a-straat] bij aanvang van de ruilverkaveling nog geen openbare weg was. Volgens hem is pas op 5 december 1995 door de gemeente [A] de bestemming van de [a-straat] openbaar gemaakt in de wegenlegger. De openbaarheid is ten behoeve van voetgangers en landbouwvoertuigen. [Eiser] heeft aangevoerd dat ten gevolge van deze bestemmingswijziging de belemmering van de [a-straat] bij de toedeling van een veel grotere betekenis is dan bij de aanvang van de ruilverkaveling het geval was. Voorheen kon de overgang over de [a-straat] voor het vee onbelemmerd worden gemaakt, maar dit is thans niet meer mogelijk aangezien de hekken niet meer mogen worden afgesloten.
Derhalve ondervindt hij nadeel van de ruilverkaveling, hetgeen in de basiskosten voor 'concentratie grondgebruik bij bedrijfsgebouwen' en 'afstand bedrijfsgebouwen tot veldkavel' tot uitdrukking moet komen, aldus [eiser]. Primair stelt hij dat de tweede en derde kavel thans als veldkavels moeten worden aangemerkt waar ze voorheen huiskavels waren. Naar zijn mening moeten daarom voor de post 'concentratie grondgebruik bij bedrijf(s)gebouwen' in de inbreng 24 punten per hectare worden toegekend en in de toedeling nul punten. Daarnaast ontvangt hij voor de post 'afstand bedrijfsgebouwen tot veldkavel' voor een oppervlakte van 25.78 hectare 16 punten per hectare. Subsidiair, indien de rechtbank van oordeel is dat er geen sprake is van een wijziging van huiskavels in veldkavels, stelt hij zich op het volgende standpunt. Volgens [eiser] moet alsdan de post 'concentratie grondgebruik bij bedrijfsgebouwen' in die zin worden aangepast dat er in de inbreng geen belemmering was en in de toedeling een matige belemmering. Dit resulteert in een korting van 8 punten per hectare; voor 25.78 hectare in totaal 206 punten. Voorts maakt [eiser] er bezwaar tegen dat de [a-straat] als openbare weg op nul is gesteld bij de eerste schatting, aangezien hij in 2002 voor het verkrijgen van zijn deel van de [a-straat] heeft moeten betalen. De [a-straat] dient volgens [eiser] gelijk te worden gewaardeerd als het naastliggende land en tot een verlaging van de post overbedeling te leiden.
3.5. De Landinrichtingscommissie heeft zich op het standpunt gesteld dat de [a-straat] voorafgaand aan de ruilverkaveling reeds een openbare weg was. Hierbij heeft de Landinrichtingscommissie verwezen naar hetgeen over het karakter van de [a-straat] staat vermeld in het Begrenzingenplan Lopikerwaard van 20 augustus 1996, op de Wegenlegger [B] van 11 december 1984 en in het Landinrichtingsplan van 26 mei 1978. Het karakter van de [a-straat] is door de ruilverkaveling ook niet gewijzigd. De mate van belemmering in de inbreng en de toedeling is dan ook hetzelfde gebleven en de basiskosten zijn juist vastgesteld, aldus de Landinrichtingscommissie. Het bezwaar dat ziet op de nulschatting van de [a-straat] is volgens de Landinrichtingscommissie niet ontvankelijk, aangezien het een bezwaar tegen de eerste schatting betreft en de eerste schatting reeds door de rechtbank is vastgesteld.
3.6 De rechtbank stelt vast dat uit de Wegenlegger [B] van 11 december 1984 blijkt dat de [a-straat] op dat moment reeds een openbaar karakter had. Nu dit tijdstip is gelegen voor de peildatum van het Plan van Toedeling, volgt hieruit dat de [a-straat] voorafgaand aan de vaststelling van de inbreng van [eiser] al een openbare weg was. Voorts stelt de rechtbank vast dat de bestemming van de [a-straat] gedurende de ruilverkaveling niet is gewijzigd. Derhalve zijn de posten 'concentratie grondgebruik bij bedrijfsgebouwen' en 'afstand bedrijfsgebouwen tot veldkavel' niet gewijzigd ten gevolge van (een verandering in) de bestemming van de [a-straat]. De rechtbank is van oordeel dat de basiskosten voor deze posten correct zijn vastgesteld. Het bezwaar van [eiser] treft op dit punt geen doel. Met betrekking tot het bezwaar tegen de nulschatting van de [a-straat] stelt de rechtbank vast dat dit een bezwaar tegen de eerste schatting betreft. Bezwaren tegen de eerste schatting konden worden ingebracht tijdens de behandeling van de bezwaren tegen de vaststelling van de Lijst van Rechthebbenden en het Register van Schattingsuitkomsten. De Lijst van Rechthebbenden en het Register van Schattingsuitkomsten zijn inmiddels vastgesteld en in deze fase van de ruilverkaveling is het niet meer mogelijk om bezwaren tegen de eerste schatting aan de rechtbank voor te leggen. Ook dit bezwaar van [eiser] zal ongegrond worden verklaard."
1.7 [Eiser] heeft tijdig en met inachtneming van de wettelijke vormvoorschriften(8) beroep in cassatie van het vonnis ingesteld. De Landinrichtingscommissie heeft tot verwerping geconcludeerd, waarna partijen hun standpunten schriftelijk hebben doen toelichten.
2. Bespreking van het cassatiemiddel
Inleidende opmerkingen
2.1 In het bestreden vonnis en de daartegen aangevoerde cassatieklachten staat de vraag centraal sinds wanneer en onder welke gebruiksbeperkingen de [a-straat] als een openbare weg heeft te gelden. Alvorens het cassatiemiddel te bespreken ga ik daarom kort op het stelsel van de Wegenwet in(9).
2.2 De Wegenwet(10) onderscheidt in art. 4 een Pro aantal gronden waarop een weg de status "openbaar" kan verkrijgen. In de eerste plaats is een weg openbaar wanneer hij "voor een ieder toegankelijk is geweest"(11) gedurende hetzij een tijdvak van dertig jaar, hetzij een tijdvak van tien jaar als de weg bovendien gedurende dit tijdvak door de overheid is onderhouden (art. 4 lid Pro 1, aanhef en onder I en II). Daarnaast is een weg openbaar wanneer de rechthebbende daaraan de bestemming van openbare weg heeft gegeven (art. 4 lid Pro 1, aanhef en onder III). In dat geval is ingevolge art. 5 Wegenwet Pro in beginsel medewerking vereist van de raad van de gemeente waarin de weg is gelegen. De wet omschrijft niet in algemene zin wat de status van "openbare weg" in de zin van de Wegenwet inhoudt. In de literatuur wordt voor een belangrijk (rechts)gevolg van deze status gewezen op art. 14 lid 1 Wegenwet Pro, waarin is bepaald dat de rechthebbende (en de onderhoudplichtige) alle verkeer over de openbare weg hebben te dulden voor zover van beperkingen in het gebruik als bedoeld in art. 6 Wegenwet Pro geen sprake is. Deze plicht kan worden beschouwd als een inperking van de aan de eigenaar toekomende bevoegdheid derden de toegang tot zijn eigendom te ontzeggen(12). Het bestaan van een beperking in het gebruik, anders dan krachtens een wettelijk voorschrift tot regeling van het verkeer, mag ingevolge art. 6 Wegenwet Pro mede worden aangenomen op grond van de gesteldheid van de weg en van het gebruik dat van de weg pleegt te worden gemaakt.
2.3 Een openbare weg verliest zijn status wanneer hij gedurende dertig achtereenvolgende jaren niet voor een ieder toegankelijk is geweest dan wel wanneer hij door het bevoegd gezag aan het openbaar verkeer is onttrokken (art. 7). Indien het niet gaat om een Rijksweg, provinciale weg of waterschapsweg, kan een belanghebbende de gemeenteraad verzoeken de weg aan het openbaar verkeer te onttrekken. Tegen de weigering aan dit verzoek te voldoen staat beroep op gedeputeerde staten open (art. 11).
2.4 In iedere gemeente wordt op grond van art. 27 lid 1 Wegenwet Pro van de buiten de bebouwde kom gelegen openbare wegen een legger opgemaakt(13). Met betrekking tot de inhoud van de legger bepaalt art. 30 lid 1 Wegenwet Pro dat deze onder meer de door art. 6 Wegenwet Pro bedoelde beperkingen in het gebruik van de weg omvat. De legger komt tot stand doordat burgemeester en wethouders een ontwerp van de legger opmaken (art. 34 Wegenwet Pro) en gedeputeerde staten de legger vervolgens vaststellen (art. 35 Wegenwet Pro). De Wegenwet kent verschillende varianten van de procedure tot wijziging van de legger (art. 39-41). Met een daartoe strekkend verzoek aan gedeputeerde staten kunnen ook belanghebbenden een procedure tot wijziging in gang zetten (art. 41 lid Pro 2). Verder opent de Wegenwet de mogelijkheid bij de civiele rechter een vordering tot wijziging tegen de provincie in te stellen (art. 43-48). Als gronden voor zodanige vordering noemt art. 43 onder Pro andere dat de legger ten onrechte aangeeft dat een weg openbaar is of dat het gebruik van de weg niet of op andere wijze is beperkt dan in werkelijkheid het geval is. Als de vordering is gebaseerd op feiten die van vóór de vaststelling van het relevante deel van de legger dateren, verbindt art. 47 aan Pro de vordering een vervaltermijn van één jaar. Art. 49 Wegenwet Pro bevat een bewijsvoorschrift: een weg die op de legger voorkomt, wordt aangemerkt als openbaar onder geen andere dan de uit de legger blijkende beperkingen in het gebruik, tenzij wordt bewezen dat na de vaststelling van de legger of na de wijziging waarbij de weg op de legger is gebracht, de weg heeft opgehouden openbaar te zijn.
2.5 In geval van een ruilverkaveling is voor de openbaarheid van een weg het zogenaamde begrenzingenplan van belang. Na de vaststelling van het landinrichtingsplan stelt de landinrichtingscommissie een ontwerp van een begrenzingenplan op. Zij vervaardigt daartoe één of meer kaarten waarop onder andere het wegenstelsel is aangegeven. Zij zendt het ontwerp, vergezeld van een voorstel tot vaststelling van het begrenzingenplan, alsmede van een voorstel tot regeling van de eigendom, het beheer en onderhoud van onder andere de openbare wegen, aan gedeputeerde staten. Vervolgens stellen gedeputeerde staten het begrenzingenplan vast (art. 131 Landinrichtingswet Pro). In afwijking van de art. 8 en Pro 9 Wegenwet zijn wegen die voorheen voor het openbaar verkeer waren opengesteld en niet in het begrenzingenplan zijn opgenomen, door dit enkele feit aan het openbare verkeer onttrokken. Voorts is in afwijking van de art. 4 en Pro 5 Wegenwet aan wegen die voorheen niet voor het openbare verkeer waren opengesteld door de enkele opneming in het begrenzingenplan de bestemming van openbare weg gegeven (art. 132 lid 1 Landinrichtingswet Pro).
Bespreking van de klachten
2.6 [Eiser] heeft één middel van cassatie voorgesteld. Naast een inleiding, die geen klachten bevat, omvat het middel een tweetal onderdelen. Het middel keert zich tegen rov. 3.6.
2.7 Onderdeel I klaagt dat onjuist, althans zonder nadere motivering (die ontbreekt) onbegrijpelijk is het oordeel van de rechtbank in rov. 3.6 dat (uit de wegenlegger blijkt dat) de [a-straat] op 11 december 1984 al "een openbaar karakter" had, voor zover de rechtbank (impliciet) bedoelt te zeggen dat de [a-straat] op dat tijdstip in dezelfde mate "openbaar" was als sinds circa 1995 (althans na begin van de ruilverkaveling) het geval is (geworden). Volgens het onderdeel blijkt immers uit de als "bijlage 10" door de Landinrichtingscommissie overgelegde wegenlegger dat het "openbare karakter" in 1984 tot voetgangers was beperkt, terwijl [eiser] onbestreden zou hebben betoogd dat vanaf circa 1995 ten gevolge van de ruilverkaveling dat "openbare karakter" in voor hem negatieve zin is uitgebreid (zie met name p. 2-4 van de pleitnotitie van mr. Oostra van 17 april 2007).
2.8 Alhoewel de Wegenwet op zichzelf niet onderscheidt naar gradaties van openbaarheid van de binnen het toepassingsbereik van die wet vallende wegen(14), meen ik dat de mate waarin het gebruik van de openbare weg in de zin van art. 6 Wegenwet Pro is beperkt (en daarop lijkt het onderdeel te doelen), wel degelijk relevant kan zijn voor de mate van belemmering die het openbare karakter van de weg voor een eigenaar van aan weerszijden daarvan gelegen kavels met zich brengt. Toch kan het onderdeel mijns inziens niet slagen.
In rov. 3.4 heeft de rechtbank (in cassatie onbestreden en in het licht van de door het onderdeel genoemde passage in de pleitnota van mr. Oostra van 17 april 2007(15) ook geenszins onbegrijpelijk) het standpunt van [eiser] aldus opgevat dat de [a-straat] aanvankelijk in het geheel geen openbare weg was en eerst op 5 december 1995 door opname in de wegenlegger voor voetgangers en landbouwvoertuigen openbaar is geworden, en dat door deze bestemmingswijziging de belemmering van de [a-straat] veel groter is dan bij aanvang van de ruilverkaveling het geval was. In het licht hiervan ontbeert het onderdeel feitelijke grondslag waar het berust op de stelling dat [eiser] ten overstaan van de rechtbank zou hebben betoogd dat de reeds in 1984 aan de [a-straat] gegeven openbare bestemming vanaf 1995 in voor hem nadelige zin zou zijn uitgebreid.
Als in cassatie zou moeten worden aangenomen dat [eiser] dit laatste wél ten overstaan van de rechtbank heeft betoogd, mist het onderdeel feitelijke grondslag waar het aanvoert dat dit betoog niet is bestreden. De pleitnotities van mr. Verhoeven van 17 april 2007 bevatten op p. 4 de volgende passage:
"De commissie (Landinrichtingscommissie; LK) heeft bij de provincie Zuid-Holland navraag gedaan en zij heeft aangegeven dat de Wegenlegger uit 1984 ook in 1996 vóór het vaststellen van het Begrenzingenplan van kracht was. (...) (16)
Het karakter van de [a-straat] aldaar is door de verkaveling ook niet gewijzigd. De schatters bij het Proces-verbaal van Aanwijzingen hebben de mate van belemmering in de inbreng en de toedeling hetzelfde geschat.
De commissie is stellig van mening dat de [a-straat] ter plaatse voor de verkaveling een openbare weg was. Het Proces-verbaal van Aanwijzingen en de berekening van de basiskosten zijn derhalve juist toegepast door de commissie."(17)
Op grond van deze passage moet worden geconcludeerd dat de Landinrichtingscommissie een uitbreiding van het openbare karakter van de [a-straat] in of vanaf 1995, zo [eiser] een dergelijke uitbreiding al heeft gesteld, onmiskenbaar heeft weersproken.
Ten slotte berust het onderdeel op een onjuiste lezing van rov. 3.6, waar het veronderstelt dat de rechtbank slechts met de vaststelling dat de [a-straat] blijkens de Wegenlegger [B] van 11 december 1984 reeds op dat moment een openbaar karakter had, op de stellingen van [eiser] heeft gerespondeerd. In de derde volzin van rov. 3.6 heeft de rechtbank immers óók vastgesteld dat de bestemming van de [a-straat] gedurende de ruilverkaveling niet is gewijzigd ("Voorts stelt de rechtbank vast dat de bestemming van de [a-straat] gedurende de ruilverkaveling niet is gewijzigd."), met welke vaststelling de rechtbank kennelijk mede een wijziging van de in de Wegenlegger van 11 december 1984 vermelde beperking van het gebruik van de [a-straat] heeft willen uitsluiten. Aldus heeft de rechtbank geenszins onbegrijpelijk gerespondeerd op het in rov. 3.4 weergegeven standpunt van [eiser] dat de bestemming van de [a-straat] in 1995 in de wegenlegger openbaar is gemaakt, dat de openbaarheid geldt voor voetgangers en landbouwvoertuigen en dat door deze bestemmingswijziging de belemmering van de [a-straat] voor hem is toegenomen.
De slotsom is dat het onderdeel niet tot cassatie kan leiden.
2.9 Onderdeel II klaagt dat (in elk geval) de "vaststelling" van de rechtbank in rov. 3.6 dat de "bestemming" van de [a-straat] gedurende de ruilverkaveling niet is gewijzigd, onjuist, althans zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk is. De subonderdelen IIA en IIB werken deze klacht verder uit.
Voor zover de rechtbank in rov. 3.6 heeft beoogd de toets inzake de verandering van (het karakter van) de openbaarheid van de [a-straat] ten gevolge van de ruilverkaveling te beperken tot de vraag of de planologische bestemming van de [a-straat] gedurende de looptijd verandering heeft ondergaan, is dat oordeel volgens subonderdeel IIA rechtens onjuist. Het subonderdeel verdedigt dat niet (alleen) de (wijziging van de) planologische bestemming beslissend is, maar (de wijziging van) het gebruik dat van de weg kan worden gemaakt, althans (het karakter van) de openbaarheid van die weg.
Voor zover de rechtbank wel heeft getoetst of - en met "bestemming" heeft bedoeld dat - ten gevolge van de ruilverkaveling verandering heeft plaatsgevonden in het gebruik, althans van (het karakter van) de openbaarheid(18) van de [a-straat], is het oordeel van de rechtbank volgens subonderdeel IIB onbegrijpelijk in het licht van de uitgebreide en gemotiveerde uiteenzetting van [eiser] dat het gebruik, althans (het karakter van) de openbaarheid van de [a-straat] in de periode van de ruilverkaveling - in de periode vanaf circa 1995 - ingrijpend is gewijzigd en dat die verandering in openbaarheid zelfs in de wegenlegger is vastgelegd (zie p. 2-4 van de pleitnotitie van mr. Oostra van 17 april 2007). Volgens het subonderdeel heeft de rechtbank aan deze (door de Landinrichtingscommissie onbestreden) essentiële stellingen van [eiser] in het geheel geen aandacht besteed.
2.10 Subonderdeel IIA neemt tot uitgangspunt dat de rechtbank met "bestemming" in de derde volzin van rov. 3.6 op een ingevolge een bestemmingsplan voor de [a-straat] vigerende, planologische bestemming heeft gedoeld. Het subonderdeel kan niet tot cassatie leiden, omdat het in zoverre op een onjuiste lezing van het bestreden vonnis berust. Met "bestemming" in rov. 3.6 heeft de rechtbank niet (althans niet slechts) op de planologische bestemming van de [a-straat], maar (ook) op de bestemming (het karakter) van de [a-straat], al dan niet als openbare weg, met inbegrip van eventuele aan het gebruik van die openbare weg verbonden beperkingen gedoeld. In dit verband kan worden gewezen op rov. 3.4, waarin de rechtbank het standpunt van [eiser], waarop zij in rov. 3.6 heeft gerespondeerd, heeft samengevat ("(...) Volgens hem is pas op 5 december 1995 door de gemeente [A] de bestemming van de [a-straat] openbaar gemaakt in de wegenlegger. De openbaarheid is ten behoeve van voetgangers en landbouwvoertuigen. [eiser] heeft aangevoerd dat ten gevolge van deze bestemmingswijziging de belemmering van de [a-straat] bij de toedeling van een veel grotere betekenis is dan bij de aanvang van de ruilverkaveling het geval was (...)"; onderstrepingen toegevoegd; LK).
2.11 Subonderdeel IIB mist feitelijke grondslag, voor zover het poneert dat niet is bestreden dat het gebruik of het karakter van de openbaarheid van de [a-straat] "ten gevolge" en/of "in de periode van - in de periode vanaf 1995 -" de ruilverkaveling ingrijpend is gewijzigd en dat die verandering in de wegenlegger is vastgelegd. In dat verband verwijs ik naar hetgeen ik hiervóór onder 2.8 heb opgemerkt.
Voorts acht ik in het licht van het partijdebat niet van een onjuiste rechtsopvatting getuigen en niet onbegrijpelijk dat de rechtbank in rov. 3.6 heeft vastgesteld dat de bestemming van de [a-straat] gedurende de ruilverkaveling niet is gewijzigd. Naar blijkt uit rov. 3.5 heeft de rechtbank bij dit oordeel in aanmerking genomen dat de Landinrichtingscommissie heeft aangevoerd dat de [a-straat] reeds voorafgaand aan de ruilverkaveling een openbare weg was en dat de Landinrichtingscommissie heeft verwezen naar hetgeen over het karakter van de [a-straat] is vermeld in het Begrenzingenplan Lopikerwaard van 20 augustus 1996, de Wegenlegger [B] van 11 december 1984 en het Landinrichtingsplan van 26 mei 1978(19). Ook heeft de rechtbank blijkens rov. 3.5 in aanmerking genomen dat volgens de Landinrichtingscommissie het karakter van de [a-straat] door de ruilverkaveling niet is gewijzigd. Kennelijk en niet onbegrijpelijk heeft de rechtbank geoordeeld dat aan het niet met bescheiden gestaafde betoog van [eiser] dat de [a-straat] pas op 5 december 1995 door de gemeente [A] in de wegenlegger openbaar is gemaakt en dat deze openbaarheid ten behoeve van voetgangers en landbouwvoertuigen is, tegenover de (gedocumenteerde) stellingen van de Landinrichtingscommissie onvoldoende gewicht toekomt. [Eiser] heeft de beweerdelijk op 5 december 1995 door de gemeente opgemaakte wegenlegger niet in het geding gebracht, terwijl het ingevolge de Wegenwet bovendien niet aan de gemeente maar aan gedeputeerde staten van de provincie is om tot vaststelling of wijziging van een wegenlegger over te gaan(20). Wel heeft [eiser] (als bijlage bij de pleitnota van zijn raadsman van 26 februari 2007) een door hem op 21 juni 2005 verzonden e-mailbericht overgelegd. In deze e-mail vermeldt hij onder andere dat de gemeente in antwoord op zijn vragen heeft medegedeeld dat de wegenlegger (op de afdeling Civiel) op 5 december 1995 met bestemming openbaar is vastgesteld, dat er geen gegevens omtrent openbare bestemming van vóór deze datum zijn, dat kan worden aangenomen dat dit (naar ik aanneem: de bestemming; LK) gewoon agrarisch was en dat de [a-straat] volgens de wegenlegger alleen voor voetgangers toegankelijk is, maar dat de bewoners langs de Provincialeweg Oost een brief hebben gekregen waarin is vermeld dat de [a-straat] door agrariërs met landbouwvoertuigen moet kunnen worden bereden. Niet onbegrijpelijk is dat deze e-mail naar het kennelijke oordeel van de rechtbank een ontoereikende onderbouwing van het betoog van [eiser] vormt. Ook is niet onbegrijpelijk dat de rechtbank een toereikende onderbouwing van het betoog van [eiser] kennelijk evenmin heeft gevonden in de door [eiser] (als productie bij de pleitnotitie van zijn raadsman van 17 april 2007) overgelegde brief van burgemeester en wethouders van de gemeente [A] van 15 juli 2003 waarin door dat college vastgestelde "gebruiksregels" voor het gebruik van de [a-straat] zijn weergegeven en waarin (overigens in verband met het niet op slot zetten van hekwerken) is gesteld dat de [a-straat], wanneer nodig, door agrariërs met landbouwvoertuigen dient te kunnen worden bereden. Hierbij verdient nog opmerking dat deze brief van ná de door de rechtbank - in cassatie onbestreden - gehanteerde peildatum(21) van het Plan van Toedeling dateert.
2.12 Waar noch subonderdeel IIA, noch subonderdeel IIB tot cassatie kan leiden, faalt ook de klacht van onderdeel II.
3. Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
Advocaat-Generaal
1 Zie de rov. 1 en 2 van het bestreden vonnis.
2 Over "tiendwegen" merken de mrs. Sluysmans en Van der Gouw in hun schriftelijke toelichting onder 10 op: "[a-straat]en zijn wegen op een kade in de polder. Door de hogere ligging zijn zij ook in natte perioden begaanbaar. Aan weerszijden liggen zogenaamde tiendweteringen. "[...]" is waarschijnlijk afgeleid van tiën (trekken of zijgen/zuigen). Door het laten wegzijgen en stroomafwaarts laten wegtrekken van het water werd de ontwatering van gronden verbeterd." Zie over tiendwegen voorts www.landschapsbeheer.nl en www.chbeheer.nl.
3 Vgl. art. 214 Landinrichtingswet Pro (hierna ook: Liw). Op 1 januari 2007 is de Wet van 7 december 2006, houdende regels inzake de inrichting van het landelijke gebied (Wet inrichting landelijk gebied), Stb. 2006, 666 (hierna ook: Wilg), in werking getreden; zie voor de inwerkingtreding Stb. 2006, 677. Ingevolge art. 95 Wilg Pro wordt de Liw per 1 januari 2007 ingetrokken (lid 1), maar blijft zij in beginsel van toepassing op landinrichtingsprojecten die reeds in voorbereiding of in uitvoering zijn (leden 2-4).
4 Uit het gestelde op p. 7 van het proces-verbaal leid ik af dat de mondelinge behandeling van de bezwaren van [eiser] op 25 september en 23 oktober 2006 heeft plaatsgehad.
5 In het proces-verbaal wordt een elftal bezwaren onderscheiden. Blijkens het gestelde op p. 7 van het proces-verbaal is over de als 6, 8 en 9 genummerde bezwaren overeenstemming met [eiser] bereikt.
6 Het door de rechter-commissaris opgemaakte proces-verbaal van 26 februari 2007 vermeldt op p. 1 dat partijen over bezwaarpunt 1 overeenstemming hebben bereikt en dat [eiser] bezwaarpunt 11 heeft ingetrokken.
7 Blijkens rov. 3.1 van het bestreden vonnis heeft [eiser] ter zitting verklaard dat zijn bezwaar met betrekking tot het toegenomen oppervlak aan water (de bezwaarpunten 3 en 10) is opgelost. Voorts blijkt uit rov. 3.2 dat over het bezwaar met betrekking tot de waarde van de overbedeling in het beheersgebied (bezwaarpunt 2) ter zitting van de rechtbank overeenstemming is bereikt en blijkt uit rov. 3.3 dat over het bezwaar met betrekking tot de constructie van de brug bij de [a-straat] (bezwaarpunt 4) na afloop van de zitting overeenstemming is bereikt; deze beide bezwaren heeft rechtbank in het dictum onder 4.1 als ingetrokken aangemerkt.
8 Ingevolge art. 217 lid Pro 2 jº art. 182 lid 1 Liw Pro wordt cassatie ingesteld binnen dertig dagen, te rekenen van de dag waarop het vonnis is uitgesproken. Art. 182 lid 2 Liw Pro bepaalt dat de partij die cassatieberoep instelt daartoe ter griffie van de rechtbank een verklaring aflegt. In dit geval is een door de griffier van de rechtbank opgemaakte "Akte houdende verklaring van cassatie" betekend. Deze akte vermeldt dat mr. J.M. van Noort bij faxbericht van 1 augustus 2007 heeft verklaard dat [eiser] tegen het vonnis "cassatie zal gaan instellen". De Onteigeningswet (Ow) kent in art. 52 lid 3 een Pro regeling van het instellen van cassatieberoep die goeddeels met die van art. 182 lid 2 Liw Pro overeenstemt. In HR 20 december 2002, NJ 2003, 427, m.nt. PCEvW, is beslist dat art. 52 lid 3 Ow Pro weliswaar veronderstelt dat mondeling een verklaring ter griffie wordt afgelegd waarvan de griffier een akte opmaakt die met de dagvaarding wordt betekend opdat de wederpartij en de cassatierechter dadelijk kunnen nagaan of de cassatietermijn in acht is genomen, maar dat dit laatste evengoed kan worden nagegaan indien de cassatieverklaring in een brief wordt vastgelegd en een fotokopie daarvan bij de dagvaarding, tezamen met een verklaring van de griffier waaruit blijkt dat en wanneer de brief ter griffie is ontvangen, aan de wederpartij wordt betekend. Gelet op dit arrest meen ik (overigens met de mrs. Scheltema en Wiegerink die in hun schriftelijke toelichting onder 1.5 concluderen dat de vormvereisten voor het instellen van beroep in cassatie in acht lijken te zijn genomen) dat het onderhavige beroep overeenkomstig art. 182 lid 2 Liw Pro is ingesteld, alhoewel het bedoelde faxbericht niet tezamen met de akte is betekend. Anders dan de schriftelijke verklaring van de griffier die in het genoemde arrest aan de orde was en die geen weergave van de door deze ontvangen cassatieverklaring omvatte (zie rov. 2.1 van het arrest en de conclusie van A-G Ilsink onder 2.2), geeft de in de onderhavige zaak betekende akte de inhoud van het betrokken faxbericht (en de daarin opgenomen cassatieverklaring) immers weer. Voorts mag worden aangenomen dat de vermelding "faxbericht van 1 augustus 2007" (mede) aan de datum van ontvangst daarvan refereert, zodat aan de hand van de "Akte houdende verklaring van cassatie" kan worden vastgesteld dat de cassatietermijn in acht is genomen. Zie ook J.A.M.A Sluysmans, Cassatie in landinrichtingszaken, BR 2006/10, p. 896-900, in het bijzonder p. 898, r.k..
Ook aan het voorschrift van art. 217 lid Pro 2 jº art. 182 lid 3 Liw Pro (op grond waarvan de ter griffie afgelegde verklaring binnen veertien dagen aan de wederpartij dient te worden betekend) is voldaan, nu betekening bij dagvaarding, houdende de gronden van cassatie, op 7 augustus 2007 heeft plaatsgehad.
9 Zie voor een meer uitgebreide bespreking de conclusie van A-G Spier vóór HR 23 januari 1998, NJ 1998, 457, en de conclusie van A-G Langemeijer vóór HR 23 april 2004, NJ 2004, 600, m.nt. CJHB.
10 Wet van 31 juli 1930, Stb. 342.
11 Blijkens de parlementaire geschiedenis achtte de wetgever het bezwaarlijk een nadere omschrijving van het begrip "voor een ieder toegankelijk" in de wet neer te leggen, zie Kamerstukken II 1928/29, No 75. 2, p. 4.
12 Zie L.H.M. Damen, Een kritische beschouwing van de Wegenwet (1959), p. 16-18, H.Ph.J.A.M. Hennekens, Openbare zaken naar publiek- en privaatrecht (2001), p. 102-106 en G.A. van der Veen, Openbare zaken (1997), p. 56. Van der Veen verwijst in dit verband naar art. 5:22 BW Pro.
13 Blijkens de parlementaire geschiedenis achtte de wetgever het overbodig om ook wegen binnen de bebouwde kom in een legger te registreren, "omdat ten aanzien van de punten, die bij den legger moeten worden vastgelegd, namelijk de openbaarheid en de onderhoudsplicht, met betrekking tot deze wegen meestal geen twijfel bestaat." (Kamerstukken II 1928/29, No 75. 2, p. 9).
14 Zie de schriftelijke toelichting van de mrs. Scheltema en Wiegerink onder 2.7, waar wordt betoogd dat een weg openbaar is of niet openbaar, en dat een uitbreiding van het openbare karakter daarvan onbestaanbaar is. Vgl. echter L.H.M. Damen, Een kritische beschouwing van de Wegenwet (1959), p. 26: "Naast de volledige openbaarheid, inhoudende onbeperktheid van gebruikers en de wijze van gebruik, staat de beperkte openbaarheid. Artikel 1, tweede lid, sub I van de Wegenwet noemt voetpaden, rijwielpaden, jaagpaden, dreven, molenwegen en kerkwegen als wegen die beperkt openbaar zijn. De beperking betreft het gebruik, de soort van verkeer. Rijwielpaden bijv. staan rechtens open voor fietsers en lichter verkeer (voetgangers), niet voor zwaarder verkeer, zoals auto's.", en p. 45: "Daarentegen kan een weg die slechts bruikbaar is als voetpad, niet volledig openbaar worden. Een onbeperkt gegeven bestemming aan zo'n pad resulteert slechts in een openbaar voetpad. Immers evenals voor de openbaarheid in het algemeen op de eerste plaats een weg aanwezig moet zijn, is voor volledige openbaarheid een weg vereist die voor alle soorten landverkeer geschikt is. Een beperkt-openbare weg kan, wederom mits de weg geschikt is voor alle verkeer, door nadere bestemming of verjaring volledig openbaar worden. In het volgende hoofdstuk zal blijken dat een volledig openbare weg kan worden teruggebracht tot een beperkt-openbare." Overigens is ook bij de parlementaire behandeling wel een verband gelegd tussen beperkt gebruik in de zin van art. 6 Wegenwet Pro en de (mate van) openbaarheid van de betrokken weg; zie Kamerstukken II 1927/28, No 362. 3, p. 8: "Twee geheel verschillende redenen kunnen er toe leiden, dat van een openbaren weg slechts een beperkt gebruik mag worden gemaakt. Mogelijk is, (...) dat de weg gedurende vele jaren voor een ieder toegankelijk is geweest, doch slechts voor een bepaald gebruik, en dat op dien grond moet worden aangenomen, dat de weg is openbaar, doch slechts voor het gebruik, dat daarvan tot nu toe is gemaakt." Onder verwijzing naar deze passage merkt A-G Spier in zijn conclusie vóór HR 23 januari 1998, NJ 1998, 457, onder 5.23 op dat openbaarheid een relatief karakter kan hebben, en onder 6.3 dat onjuist is dat de beperkingen van art. 6 Wegenwet Pro de omvang van de openbaarheid niet (kunnen) beperken. Zie voorts G.A. van der Veen, Openbare zaken (1997), p. 179/180 en H.Ph.J.A.M. Hennekens, Openbare zaken naar publiek- en privaatrecht (2001), p. 101/102.
15 Vgl. de door mr. Oostra namens [eiser] ter zitting van 17 april 2007 overgelegde pleitnotitie (p. 2): "(...) Deze [a-straat] was bij het begin van de ruilverkaveling omstreeks 1979 niet openbaar, hoewel de cie (Landinrichtingscommissie; LK) ons anders wenst te doen geloven. (...) Uit bijlage 10 van het proces verbaal van de cie blijkt echter dat hier schijnbaar doch door de gemeente [B] een openbaar karakter aan de [a-straat] is toegekend voor alleen voetgangers. (...) Op 5 december 1995 is vervolgens door de gemeente [A] de bestemming van de [a-straat] openbaar gemaakt in de wegenlegger. De openbaarheid is t.b.v. voetgangers en landbouwvoertuigen. Tevens zijn er middels brief van 15 juli 2003 belemmeringen opgeworpen t.a.v. het afscheiden van de overgang over de [a-straat]."
16 Deze mededeling van mr. Verhoeven is overigens in lijn met de brief van de provincie Zuid-Holland, Dienst Beheer Infrastructuur, van 1 november 2006 (blad 1 van bijlage 10 bij het proces-verbaal als bedoeld in art. 172 lid 2 Liw Pro, welke bijlage ik slechts in het procesdossier van de Landinrichtingscommissie compleet heb aangetroffen), waarbij de wegenlegger van de gemeente [B] uit 1984 aan de Landinrichtingscommissie is aangeboden. In die brief schrijft de provincie (NB: op 1 november 2006) onder meer: "Deze weg (de [a-straat]; LK) is vermeld als wegnr. 14 in de laatst vastgestelde wijzigingslegger van de Gemeente [B]. Deze wijzigingslegger heeft Gedeputeerde Staten vastgesteld op 31 december 1984" (onderstreping toegevoegd; LK). De datum van vaststelling van de legger is blijkens de vermeldingen op die legger zelf intussen niet 31, maar 11 december 1984.
17 Zie ook de weergave van het standpunt van de Landinrichtingscommissie in rov. 3.5.
18 De woorden "de openbaarheid van" komen in de derde regel van het subonderdeel niet voor, maar ik neem aan dat zij daar abusievelijk zijn weggevallen.
19 Vgl. het proces-verbaal als bedoeld in art. 172 lid 2 Landinrichtingswet Pro, waarin op p. 2 is vermeld:"5) De [a-straat] is van oudsher een plaatselijke onverharde weg. In het stemmingsrapport uit 1978 op pagina 30 onderaan is geschreven over de [a-straat] in [B]. Daar wordt namelijk gesproken over "bestaande onverharde openbare wegen". Uit de wegenlegger d.d. 1984 blijkt dat de [a-straat] als openbare weg is opgenomen. (...) In het landinrichtingsplan is de [a-straat] opgenomen als te handhaven openbare weg en is krachtens het begrenzingenplan in 1996 toegewezen aan de gemeente [A] (...)."
20 Daarbij verdient het overigens opmerking dat de provincie zelf de wegenlegger van de gemeente [B] uit 1984 op 1 november 2006 als "de laatst vastgestelde wijzigingslegger van de Gemeente [B]" aanduidt; zie hiervóór, voetnoot 16.
21 Blijkens p. 3 van het proces-verbaal als bedoeld in art. 172 lid 2 Landinrichtingswet Pro is het Plan van Toedeling op 21 augustus 2002 door de rechtbank Utrecht vastgesteld. Overigens maakt het proces-verbaal op p. 2 melding van de brief van de gemeente [A] van 15 juli 2003.