Conclusie
Nr. 10/05215
Mr. Silvis
Zitting 7 februari 2012
Aanvullende conclusie inzake:
[Verdachte]
1. In deze aanvullende conclusie kom ik terug op het door mij in de conclusie van 17 januari 2012 ingenomen standpunt. Een summiere toelichting op deze wijziging kan volstaan.
2. Bij arrest van 24 januari 2012, LJN BT7085, heeft de Hoge Raad bepaald dat een APV bepaling uitdrukkelijk moet inhouden dat de ambtenaar van politie is gerechtigd tot het doen van een vordering wil die bepaling als wettelijk voorschrift in de zin van art. 184, lid 1, Sr kunnen worden aangemerkt (zie rov. 3.3). In de op 17 januari 2012 door mij ingediende conclusie is, in de onderhavige zaak, kort gezegd, betoogd dat de bevoegdheid van de ambtenaar van politie voldoende uitdrukking vindt in de APV bepaling als die de verplichting van de burger inhoudt een verwijderbevel te gehoorzamen. Zo begrepen kan de APV bepaling worden gezien als het wettelijk voorschrift in de zin van art. 184 lid 1 Sr Pro. Het arrest van 24 januari 2012 maakt mij duidelijk dat die redenering niet wordt gevolgd. De rechtszekerheid is er niet mee gediend thans nog aan te dringen het door mij eerder bepleite standpunt te volgen. Ik concludeer daarom aanvullend dat de Hoge Raad het middel zal verwerpen hetzij met herhaling van de overwegingen die ten grondslag liggen aan HR 24 januari 2012, LJN BT7085, hetzij op de wijze als bedoeld in art. 81 RO Pro.
3. Ik concludeer tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
AG
Nr. 10/05215
Mr. Silvis
Zitting 17 januari 2012
Conclusie inzake:
[Verdachte]
1. Verdachte is bij arrest van 30 juni 2010 door het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch vrijgesproken van overtreding van art. 184 lid 1 eerste Pro deel Sr.
2. Namens het openbaar ministerie heeft mr. L. Plas, plaatsvervangend advocaat-generaal bij het ressortsparket 's-Hertogenbosch, een middel van cassatie voorgesteld.
3. Het middel klaagt dat het hof bij de interpretatie van de in de tenlastelegging voorkomende woorden "krachtens artikel 7 van Pro de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Tilburg, in elk geval krachtens enig wettelijk voorschrift" is uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting en dientengevolge ook de gegeven vrijspraak ontoereikend heeft gemotiveerd.
4. Aan verdachte is ten laste gelegd dat:
"hij op of omstreeks 27 december 2007 te Tilburg opzettelijk niet heeft voldaan aan een bevel of een vordering, krachtens artikel 7 van Pro de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Tilburg, in elk geval krachtens enig wettelijk voorschrift, gedaan door [verbalisant 1] en/of [verbalisant 2], ambtena(a)r(en) van politie Midden en West-Brabant, die was/waren belast met de uitoefening van enig toezicht en/of die was/waren belast met en/of bevoegd verklaard tot het opsporen en/of onderzoeken van strafbare feiten, immers heeft verdachte toen en daar opzettelijk, nadat deze ambten(a)ar(en) hem had(den) bevolen, althans van hem had(den) gevorderd om zich te verwijderen, althans te verplaatsen/begeven in een door die ambtena(a)r(en) van politie Midden en West-Brabant aangegeven richting, geen gevolg gegeven aan dit bevel of die vordering;"
5. Het hof heeft de vrijspraak als volgt gemotiveerd:
"De tenlastelegging is toegespitst op het misdrijf van artikel 184, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht.
Ten aanzien van de feitelijke gang van zaken overweegt het hof als volgt.
In het proces-verbaal van bevindingen van de politie Midden en West-Brabant, district Tilburg, team Tilburg binnenstad, nummer PL204F/07-356127, d.d. 11 januari 2008 in de wettelijke vorm opgemaakt door [verbalisant 1] en [verbalisant 2], respectievelijk agent en hoofdagent van politie wordt - zakelijk weergegeven - het volgende gerelateerd.
Op 27 december 2007 waren [verbalisant 1] en [verbalisant 2], ambtenaren van politie Midden en West-Brabant, belast met het toezicht in het horecaconcentratiegebied in het centrum van Tilburg en bevoegd verklaard tot het opsporen en onderzoeken van strafbare feiten.
Omstreeks 01.50 uur hielden zij op de openbare weg, het Piusplein, een man aan. Terwijl de verbalisanten met de aangehouden man wachtten op transport, liep de verdachte samen met twee andere mannen voorbij. Eén van hen riep tegen de verbalisanten dat zij de aangehouden man moesten loslaten omdat het zijn buurman was, waarop de drie mannen naar de verbalisanten toeliepen. Eén van de mannen trachtte vervolgens de arm van de aangehouden man vast te pakken. [Verbalisant 1] heeft de mannen daarop te kennen gegeven dat zij afstand dienden te houden. Nadat de mannen geen aanstalten gaven gehoor te geven aan het verzoek, heeft [verbalisant 1] hun gevorderd afstand te houden. Twee van de mannen, waaronder de verdachte, voldeden niet aan deze vordering en trachtten opnieuw de aangehouden man te ontzetten. Daarop is door de verbalisanten nogmaals met luide en duidelijk hoorbare stem aan de twee mannen gevorderd om het horecagebied te verlaten, waarbij zij wezen in welke richting de mannen zich dienden te verwijderen. De verdachte voldeed opnieuw niet aan de vordering, waarna hij werd aangehouden.
Ter terechtzitting in hoger beroep d.d. 16 juni 2010 heeft de verdachte verklaard dat hij samen met twee mannen op 27 december 2007 in het centrum van Tilburg was, dat hij zag dat een man werd aangehouden en dat één van zijn metgezellen tegen een bij de aanhouding betrokken ambtenaar van politie heeft gezegd dat zij de aangehouden man moesten loslaten omdat het zijn buurman was. Voort heeft de verdachte verklaard dat zijn metgezellen en hij, tezamen met een groep andere personen, in de buurt stonden van de aangehouden man en dat hij heeft gehoord dat hem tweemaal door een ambtenaar van politie werd gevorderd afstand te houden.
Op grond van bovenstaande is het hof van oordeel dat de verdachte op 27 december 2007 te Tilburg opzettelijk niet heeft voldaan aan een vordering, gedaan door [verbalisant 1], en [verbalisant 2] ambtenaren van politie Midden en West-Brabant, die waren belast met de uitoefening van enig toezicht en bevoegd verklaard tot het opsporen en onderzoeken van strafbare feiten, immers heeft verdachte toen en daar opzettelijk, nadat deze ambtenaren hem hadden bevolen zich te verwijderen, geen gevolg gegeven aan deze vordering.
Het ten laste gelegde misdrijf van artikel 184, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht eist evenwel dat de vordering is gedaan krachtens wettelijk voorschrift.
Het hof overweegt omtrent dit bestanddeel als volgt.
In de tenlastelegging wordt bovengenoemd bestanddeel nader gespecificeerd als een vordering, krachtens artikel 7 van Pro de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Tilburg (hierna: APV Tilburg), in elk geval krachtens enig wettelijk voorschrift, gedaan.
Artikel 7 van Pro de APV Tilburg, zoals dat op 27 december 2007 van kracht was, luidt - voor zover relevant - als volgt.
1. (...)
2. Eenieder, die op de weg aanwezig is bij enig voorval, waardoor er wanordelijkheden ontstaan of dreigen te ontstaan of bij een tot toeloop van publiek aanleiding gevende gebeurtenis, dan wel zich bevindt in of aanwezig is bij een samenscholing, is verplicht op een daartoe strekkend bevel van een ambtenaar van politie zijn weg te vervolgen of zich in de door hem aangewezen richting te verwijderen.
3. (...)
Blijkens de tekst vertoont artikel 7 van Pro de APV Tilburg een sterke verwantschap met artikel 2.1.1.1 van de door veel gemeenten gebruikte model-APV van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). De toelichting bij laatstgenoemd artikel luidt - voor zover relevant - als volgt.
Het gaat hier om bestaande politiebevoegdheden. Deze bevoegdheid berust op de artikelen 2 en 12 Politiewet. Deze bevoegdheid wordt in feite herhaald als van een gemeentelijke strafbepaling een aanwijzing, last, bevel of oordeel van een politieambtenaar een element vormt
De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 29 januari 2008 (LJN: BB4108) ten aanzien van het in artikel 184, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht genoemde vereiste dat het bevel of de vordering is gedaan krachtens wettelijk voorschrift overwogen, dat een dergelijk voorschrift uitdrukkelijk moet inhouden dat de betrokken ambtenaar gerechtigd is tot het doen van een vordering. Naar het oordeel van het hof bepaalt artikel 7 van Pro de APV Tilburg evenwel niet uitdrukkelijk dat de betrokken ambtenaar gerechtigd is tot het doen van een vordering. Immers, een zodanige bevoegdheid wordt in deze bepaling niet met zoveel woorden toegekend maar zou daarin moeten worden ingelezen.
De artikelen 2 en 12 van de Politiewet 1993, die - gezien de verwantschap tussen artikel 2.1.1.1 van de model-APV en artikel 7 van Pro de APV Tilburg - ook in relatie lijken te staan tot laatstgenoemde bepaling, bevatten respectievelijk een algemene taakomschrijving voor de politie en de toewijzing van het gezag over de politie aan de burgemeester (waaronder het geven van "aanwijzingen") in het kader van de handhaving van de openbare orde. Deze bepalingen kunnen evenmin worden aangemerkt als een wettelijk voorschrift op basis waarvan vorderingen of bevelen kunnen worden gegeven waaraan op straffe van overtreding van artikel 184, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht moet worden voldaan.
Nu ook overigens geen wettelijk voorschrift voorhanden is, op grond waarvan de betrokken ambtenaar in onderhavig geval gerechtigd was tot het doen van de vordering, komt het hof tot het oordeel dat de vordering niet krachtens wettelijk voorschrift is gedaan, zodat de verdachte dient te worden vrijgesproken van het ten laste gelegde feit."
6. Art. 7 van Pro de APV Tilburg luidde, ten tijde van het tenlastegelegde feit, als volgt:
"Artikel 7
Samenscholing en ongeregeldheden
1. Het is verboden op de weg zich tezamen met anderen te begeven naar of al dan niet tezamen met anderen deel te nemen aan een samenscholing, onnodig op te dringen of door uitdagend gedrag aanleiding te geven tot wanordelijkheden.
2. Een ieder, die op de weg aanwezig is bij enig voorval, waardoor er wanordelijkheden ontstaan of dreigen te ontstaan of bij een tot toeloop van publiek aanleiding gevende gebeurtenis, dan wel zich bevindt in of aanwezig is bij een samenscholing, is verplicht op een daartoe strekkend bevel van een ambtenaar van politie zijn weg te vervolgen of zich in de door hem aangewezen richting te verwijderen.
3. Het is verboden zich te begeven of te bevinden op terreinen, wegen of weggedeelten, wanneer deze door of vanwege het bevoegd gezag in het belang van de openbare veiligheid of ter voorkoming van wanordelijkheden zijn afgezet.
4. De burgemeester kan ontheffing verlenen van het in het derde lid gestelde verbod.
5. Het bepaalde in de voorgaande leden geldt niet voor betogingen, vergaderingen en godsdienstige en levensbeschouwelijke samenkomsten als bedoeld in de Wet openbare manifestaties."
Zoals ook het hof heeft overwogen is dit artikel letterlijk (zij het dat de APV Tilburg spreekt van "wanordelijkheden", waar de model-APV het heeft over "ongeregeldheden") gebaseerd op art. 2.1.1.1 van de model-APV van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. De toelichting op het tweede lid van art. 2.1.1.1 van de model-APV luidt als volgt:
"Tweede lid
Aan de politieambtenaar mag slechts een begrensde "bevoegdheid" (tot het geven van aanwijzingen e.d.) worden gegeven, namelijk om in die gevallen dat iets voor regeling in bijzonderheden niet vatbaar is, naar gelang van de omstandigheden ter plaatse te beoordelen of de in de desbetreffende APV bepaling verboden toestand feitelijk aanwezig is. De aanwijzing, last e.d. vormt een voorwaarde voor de toepasselijkheid van de strafbepaling; zij is bestanddeel van het strafbare feit.
De rechter blijft volkomen vrij in de beoordeling van de feiten. Als de rechter meent dat de politieambtenaar in zijn waardering van de gedraging heeft misgetast, laat hij de strafbepaling buiten toepassing. Het gaat hier om bestaande politiebevoegdheden. Deze bevoegdheid berust op de artikelen 2 en 12 Politiewet. Artikel 2 draagt Pro aan de politie de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde op, waaronder blijkens artikel 12 de Pro handhaving van de openbare orde. Deze bevoegdheid wordt in feite herhaald als van een gemeentelijke strafbepaling een aanwijzing, last, bevel of oordeel van een politieambtenaar een element vormt.
De aanvullende bevoegdheid van de gemeentelijke wetgever op de artikelen 184 en 186 Wetboek van Strafrecht (WvSr) is meermalen door de Hoge Raad erkend. De sanctionering van het niet opvolgen van een krachtens een APV bepaling gegeven politiebevel gebeurt op grond van de artikelen 184 of 186 WvSr of op grond van artikel 154 Gemeentewet Pro. Het opzettelijk niet voldoen aan een dergelijk bevel levert het strafbare feit van artikel 184 WvSr Pro op en bij samenscholingen van artikel 186 WvSr Pro.
Jurisprudentie
Relatie tussen APV bepaling en artikel 184 en Pro 186 WvSr. Aanvulling van de gemeentelijke wetgever erkend. HR 02 06 1903, W. 7938 (APV Amsterdam) en HR 25 06 1963, NJ 1964, 239 m.nt. B.V.A, Röling (samenscholingsarrest).
Oordeel van de politie is element van gemeentelijke strafbepaling. HR 12 02 1940, Nj 140, 622, AB 1940, p. 744, Gst. 1940, p. 125 (Haags tippelverbod). Zie ook: HR 02 06 1903, W. 7938, Gst., (APV Amsterdam); HR 20 01 1936, NJ 1936, 343, Gst. 1936, p. 90, AB 1936, p. 558 (APV Amsterdam); HR 03 06 1969, NJ 1969, 411, AB 1970, p. 17, OB 1971, XIV.3, nr. 30391, NG 1970, p. 616 m.nt. H.R.G. Veldkamp (APV Amsterdam) en HR 17 03 1970, NJ 1970, 331, OB 1971, X.4, nr. 31108, NG 1971, p. 292 (APV Amsterdam).
Van een volksoploop ex artikel 186 WvSr Pro is sprake als een menigte zich verzamelt. De openbare orde hoeft niet te worden verstoord. HR 26-02-1991, NJ 1991, 512 en HR 14-01-1992, Nj 1992, 380."
7. Uitgangspunt van zowel het hof als de steller van het middel is het arrest van de Hoge Raad van 29 januari 2008 (LJN BB4108, NJ 2008/206), waarin de Hoge Raad ten aanzien van de zinsnede "krachtens wettelijk voorschrift" in art. 184 lid 1 Sr Pro in r.o. 3.4 het volgende heeft overwogen:
"Het oordeel van het Hof dat de onderhavige vordering kan worden gebaseerd op art. 2 Politiewet Pro 1993, getuigt van een onjuiste rechtsopvatting. Art. 184, eerste lid, Sr eist een "krachtens wettelijk voorschrift" gedane vordering. Een dergelijk voorschrift moet uitdrukkelijk inhouden dat de betrokken ambtenaar gerechtigd is tot het doen van een vordering. Art. 2 Politiewet Pro 1993 bevat een algemene taakomschrijving voor de politie en kan niet worden aangemerkt als een wettelijk voorschrift op basis waarvan vorderingen of bevelen kunnen worden gedaan waaraan op straffe van overtreding van art. 184, eerste lid, Sr moet worden voldaan. Daarbij verdient echter opmerking dat art. 2 Politiewet Pro 1993 wel als een wettelijk voorschrift kan worden aangemerkt ter uitvoering waarvan de in art. 184 Sr Pro bedoelde ambtenaren handelingen kunnen ondernemen waarvan het beletten, belemmeren of verijdelen overtreding van art. 184, eerste lid, Sr kan opleveren."
8. Overigens had de Hoge Raad al in eerdere arresten overwogen dat art. 2 Politiewet Pro 1993 niet het wettelijk voorschrift is waar het geven van een verwijderingbevel op kan worden gebaseerd, in de zin dat het niet voldoen aan dat bevel zou kunnen worden vervolgd op grond van art. 184 lid 1 eerste Pro onderdeel Sr. Zie bijvoorbeeld HR 24 april 2007, LJN: AZ3309, NJ 2007/266, waarin aan een persoon op Amsterdam CS door een hoofdagent van de spoorwegpolitie een verwijderingbevel voor de duur van 24 uur was gegeven, waaraan deze persoon niet voldeed. De bevoegdheid van het geven van een verwijderbevel was in de toepasselijke bepaling van het ARV niet aan de spoorwegpolitie gegeven. Ook in HR 23 januari 2007, LJN AZ3880, NJ 2007/337, waarin een agent ter assistentie van een faillissementscurator van een verdachte vorderde de toegangsdeur tot het bedrijf te openen, hetgeen die verdachte weigerde, heeft de Hoge Raad overwogen dat art. 2 Politiewet Pro geen grond biedt voor een veroordeling ter zake van het in de eerste zinsnede van art. 184 lid 1 Sr Pro bedoelde strafbare feit; de agent mocht op grond van art. 2 Politiewet Pro overigens wel de vordering doen en kon, indien daar niet aan werd voldaan, zich dan met gepast geweld toegang verschaffen tot dat bedrijf, waarbij de verdachte, indien deze dat zou tegengaan, zich schuldig zou kunnen maken aan het in de tweede zinsnede van art. 184 lid 1 Sr Pro bedoelde strafbare feit. Maar bedoelde vordering is niet een vordering krachtens wettelijk voorschrift gedaan, waarbij het niet voldoen aan de vordering het in de eerste zinsnede van art. 184 lid 1 Sr Pro bedoelde strafbare feit oplevert.
9. Opmerking verdient dat de Hoge Raad in deze laatste uitspraak tevens overweegt dat art. 2 Politiewet Pro 1993 geen grond verschaft voor een veroordeling ter zake van het art. 184 lid 1 eerste Pro zinsnede Sr, omdat "aan deze bepaling in dit geval niet een rechtsplicht van de verdachte kan worden ontleend zijn medewerking te verlenen aan de vordering". Zoals de formulering van de Hoge Raad, dat een "krachtens wettelijk voorschrift"gedane vordering in de zin van art. 184 lid 1 eerste Pro zinsnede Sr ziet op een voorschrift dat uitdrukkelijk inhoudt dat de betrokken ambtenaar gerechtigd is tot het doen van de vordering, aansluit bij "oeroude"(1) uitspraken van de Hoge Raad, sluit ook de formulering omtrent de rechtsplicht voor de verdachte aan bij deze oeroude uitspraken. In HR 25 oktober 1895, W. 6730 heeft de Hoge Raad immers al het volgende overwogen:
"O. toch, dat de in het 1e lid van art. 184 Strafrecht Pro voorkomende woorden: "vordering krachtens wettelijk voorschrift gedaan" te kennen geven eene vordering, tot het doen waarvan een daartoe strekkend voorschrift den met de uitoefening van belasten ambtenaar uitdrukkelijk bevoegd verklaart, of wel hij die doet op grond van eene bij dergelijk voorschrift aan de personen die het aangaat, jegens hem, in zijne hoedanigheid opgelegde stellige verplichting".
10. P.A.M. Mevis(2) meent, als ik het goed lees, in zijn eerdergenoemde noot bij HR NJ 2008/206 dat het hier oorspronkelijk om twee los van elkaar staande criteria zou gaan: aan de ene kant het criterium of het wettelijk voorschrift in voldoende mate van concreetheid voorziet in de bevoegdheid tot het doen van een bevel of vordering en aan de andere kant het criterium of aan de bepaling een rechtsplicht van de verdachte kan worden ontleend om medewerking te verlenen aan het bevel of de vordering. Hij juicht het toe dat de Hoge Raad daarvan lijkt af te stappen, "als men immers eist dat een wettelijk voorschrift concreet de bevoegdheid moet bevatten om een bevel of vordering te doen, volgt uit die concreetheid meteen de rechtsplicht voor de betrokkene om er aan te voldoen".
11. Het is inderdaad de vraag of het moet gaan om twee afzonderlijke vereisten. De toekenning van een bevelsbevoegdheid aan een opsporingsambtenaar impliceert de rechtsplicht voor de burger om medewerking te verlenen aan een door hem op grond daarvan gegeven bevel of vordering. Zoals uit een concreet in een wettelijk voorschrift neergelegde bevoegdheid van een opsporingsambtenaar om een bevel of vordering te doen, de rechtsplicht voor de betrokkene kan volgen om aan een gegeven bevel te voldoen, kan uit de in een wettelijk voorschrift concreet neergelegde rechtsplicht voor een betrokkene om te voldoen aan een bevel of vordering van een politieambtenaar ook volgen dat deze ambtenaar ingevolge dit wettelijk voorschrift daartoe bevoegd is. Maar aan een in een wettelijk voorschrift aan een andere persoon of instantie verleende bevoegdheid tot het geven van een verwijderbevel kan de opsporingsambtenaar geen bevoegdheid ontlenen.
12. In art. 7 APV Pro Tilburg is een rechtsplicht voor de burger neergelegd om te voldoen aan een in dat artikel omschreven, door een ambtenaar van politie te geven, bevel. Aan dat wettelijk voorschrift kan de politieambtenaar in dit geval zijn bevoegdheid tot het geven van een verwijderbevel ontlenen.
13. Art. 2 Politiewet Pro geeft een taakomschrijving van de politie. De aan de APV te ontlenen bevelsbevoegdheid van de politie ten behoeve van de taakuitoefening in het kader van de handhaving van de openbare orde, kan hier gelden als het wettelijk voorschrift in de zin van art. 184 Sr Pro waarop de bevelsbevoegdheid is gestoeld. Het feit dat overtreding van art. 7 APV Pro Tilburg als feitelijke gedraging zonder opzet als overtreding strafbaar is gesteld in art. 137 APV Pro Tilburg maakt dat niet anders.
14. Overigens lijkt de praktijk haar eigen weg te gaan. Na het arrest van de Hoge Raad in 2008 bleken de hoven heel verschillend te oordelen over de vraag of een bepaling in een APV de grondslag zou kunnen zijn voor een "vordering krachtens wettelijk voorschrift" als bedoeld in art. 184 lid 1 eerste Pro zinsnede Sr.(3) Voordat de Hoge Raad de kans had zich hierover uit te spreken, heeft de Minister van Veiligheid en Justitie d.d. 13 april 2011 een brief doen uitgaan aan de burgemeesters, en een afschrift daarvan gezonden aan de hoofdofficieren van justitie van de diverse arrondissementen alsmede de korpschefs van de regionale politiekorpsen.
15. De brief d.d. 13 april 2011 houdt het volgende in:
"Op 2 december 2009 heeft u een brief ontvangen van de toenmalige ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties en Justitie omtrent de bevelsbevoegdheid van de politie. Deze brief is aan u gestuurd naar aanleiding van een arrest van de Hoge Raad op 29 januari 2008 inzake artikel 2 van Pro de Politiewet 1993 (Pw 1993) en de gevolgen hiervan voor de handhavingspraktijk. Omdat na het arrest van de Hoge Raad in het afgelopen jaar door verschillende gerechtshoven soortgelijke arresten zijn gewezen, ook in relatie tot gemeentelijke Algemene Plaatselijke Verordeningen (APV's), behoeft de brief van 2 december 2009 verdere precisering en aanpassing van de uitvoeringspraktijk.
Zoals in de brief van 2 december 2009 aangegeven, is de kern van het arrest van de Hoge Raad de overweging dat artikel 2 Pw Pro 1993 een algemene taakomschrijving voor de politie bevat en niet (langer) kan worden aangemerkt als een wettelijk voorschrift op basis waarvan vorderingen of bevelen kunnen worden gegeven waaraan op straffe van overtreding van artikel 184, eerste lid. Wetboek van Strafrecht (Sr.) moet worden voldaan. Artikel 184, eerste lid, Sr. bevat immers de zinsnede 'een bevel of een vordering, krachtens wettelijk voorschrift gedaan'.
Artikel 2 Pw Pro 1993 is volgens de Hoge Raad geen wettelijk voorschrift In de zin van artikel 184, eerste lid, Sr, aangezien het artikel een taakomschrijving van de politie bevat en niet uitdrukkelijk inhoudt dat de politie gerechtigd is tot het doen van een bevel of een vordering. Juist het feit dat de ambtenaar, in specifiek omschreven situaties daartoe gerechtigd Is, is een vereiste.
Artikel 2 Politiewet Pro 1993 luidt:
De politie heeft tot taak in ondergeschiktheid aan het bevoegde gezag en in overeenstemming met de geldende rechtsregels te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven.
Deze bepaling kan als grondslag fungeren voor tal van feitelijke handelingen in de sfeer van openbare ordehandhaving en de hulpverlening, mits daarbij geen substantiële inbreuk wordt gemaakt op de rechten en vrijheden van personen.
Het arrest van de Hoge Raad laat onverlet dat uit artikel 2 Pw Pro 1993 een bevoegdheid kan worden afgeleid een burger bevelend toe te spreken. De lacune die was ontstaan door de uitspraak van de Hoge Raad, lag in het vervolg: er kan bij het niet naleven van politiebevelen of - vorderingen geen vervolging worden ingesteld op grond van artikel 184 Sr Pro.
In de brief van 2 december 2009 is aangegeven dat voor deze ontstane lacune, in afstemming met vertegenwoordigers van politie, Openbaar Ministerie en VNG, naar een oplossing is gezocht. Deze oplossingsrichting kwam erop neer dat gebruik moet worden gemaakt van een gebodsbepaling betreffende de handhaving van de openbare orde in de APV (gelijk aan of ontleend aan artikel 2 : 1 , tweede lid van de model-APV van de VNG), inhoudende de verplichting voor burgers om zich in bepaalde gevallen op bevel van de politieambtenaar te verwijderen.
Artikel 2 : 1 , tweede lid, van de model-APV luidt:
Hij die op een openbare plaats aanwezig is bij een voorval waardoor ongeregeldheden ontstaan of dreigen te ontstaan, of bij een tot toeloop van publiek aanleiding gevende gebeurtenis waardoor ongeregeldheden ontstaan, dan wel zich bevindt in of aanwezig is b i j een samenscholing, is verplicht op bevel van een ambtenaar van politie zijn weg te vervolgen of zich in de door hem aangewezen richting te verwijderen.
In dit APV-artikel worden burgers verplicht gesteld om, in de gevallen zoals omschreven in dat artikel, een bevel van de politie op te volgen.
Zoals aan het begin van deze brief aangegeven zijn het afgelopen jaar door gerechtshoven verschillende arresten gewezen over politiebevelen op grond van gemeentelijke APV-bepalingen. Een aantal keren hebben die zaken tot vrijspraak geleid. Ook in het arrest van het Hof Den Bosch van 24 december 2010, LJN: B08922, was dit het geval. Achtergrond in die zaken was telkens dat op grond van artikel 184 Sr Pro. vervolging was ingesteld wegens overtreding van een gebodsbepaling in de APV, inhoudende de verplichting zich in bepaalde gevallen op bevel van de politieambtenaar te verwijderen. De hoven baseerden zich vervolgens op de vaste jurisprudentie van de Hoge Raad sinds 29 januari 2008. Daarnaast zijn het afgelopen jaar ook arresten gewezen waarbij verdachten wel werden veroordeeld wegens het overtreden van een gebodsbepaling uit de APV inhoudende de verplichting zich op bevel van de politie zich te verwijderen, terwijl vervolging was ingesteld op grond van artikel 184, eerste lid, Sr. Het meest recente arrest (Hof 's- Gravenhage, 18 januari 2011, nr. 22-000562-10) is hiervan een voorbeeld. De verscheidenheid aan arresten geeft aan dat de oplossingsrichting uit de brief van 2 december 2009 verdere verduidelijking behoeft en aanpassing van de uitvoeringspraktijk.
Hernieuwd overleg met het OM en de VNG heeft uitgewezen dat de lijn zoals geschetst in de brief van 2 december 2009 nog steeds de meest voor de hand liggende weg is, mits er tegelijkertijd ook voor wordt gezorgd dat het niet naleven van het bevel zich te verwijderen op grond van de APV niet strafbaar wordt gesteld op grond van artikel 184 Sr Pro. De APV dient zelf een bepaling te bevatten die het niet naleven van deze verplichting strafbaar stelt. Hoofdstuk 6 van de model-APV bevat een model- strafbepaling waarin uw raad overtreding van artikel 2:1 APV Pro kan verwerken. Ook in het procesverbaal en de tenlastelegging dient het niet opvolgen van een politiebevel dat is gegeven In het kader van de openbare orde, te worden vervolgd op grond van overtreding van artikel 2:1 jo Pro. het desbetreffende strafartikel van uw APV,
Voor de hoogte van de strafbaarstelling maakt een en ander overigens geen verschil. Zowel artikel 184, eerste lid Sr. als artikel 6 : 1 , eerste lid model APV stellen een straf van ten hoogste drie maanden hechtenis of een geldboete van de tweede categorie.
Tot slot wil ik u er, ten overvloede, op wijzen dat het hierboven gestelde alleen ziet op politiebevelen en niet op besluiten van de burgemeester. Bevelen van de burgemeester, bijvoorbeeld op grond van de Gemeentewet of aanwijzingen in het kader van de Wet Openbare Manifestaties die de politie in mandaat uitvoert en die niet worden opgevolgd, kunnen nog steeds strafbaar worden gesteld op grond van artikel 184, eerste lid Sr.
Hoogachtend,
De Minister van Veiligheid en Justitie,"
16. Duidelijk is dat de minister vindt dat in geval van het niet voldoen aan politiebevelen gegeven in het kader van de openbare orde, dient te worden vervolgd op grond van overtreding van het artikel houdende de verplichting voor de burger het bevel van de politieambtenaar op te volgen jo. het betreffende strafartikel van de APV. En dus niet op grond van art. 184 Sr Pro. In een schrijven van 15 april 2011 bevestigt de Vereniging van Nederlandse Gemeenten deze opvatting.
17. Het belang van het voorgestelde middel voor andere zaken lijkt hier achterhaald te worden door de praktijk. Maar dat doet er niet aan af dat over het oordeel van hof met reden wordt geklaagd. Het hof heeft, meen ik, blijk gegeven van een verkeerde rechtsopvatting van de woorden "krachtens artikel 7 van Pro de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Tilburg, in elk geval krachtens enig wettelijk voorschrift".
18. Het middel slaagt.
19. Gronden waarop de Hoge Raad gebruik zou moeten maken van zijn bevoegdheid de bestreden uitspraak ambtshalve te vernietigen heb ik niet aangetroffen.
20. Deze conclusie strekt tot vernietiging van de bestreden uitspraak, en tot terugwijzing van de zaak naar het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch, opdat de zaak op het bestaande hoger beroep opnieuw wordt berecht en afgedaan.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
AG
1 De omschrijving "oeroude" is van P.A.M. Mevis in zijn noot bij HR 29 januari 2008, LJN: BB4180, NJ 2008/206.
2 Zie ook P.A.M. Mevis en R.J. Verbeek, Strafbaarheid ter zake van het niet opvolgen van ambtelijk bevel vraagt meer aandacht voor de strafrechtelijke bestanddelen van artikel 184, DD 2010, 33, p. 561 ev.
3 Zie voor een veroordeling bijv.: Hof Leeuwarden 18 maart 2011, LJN: BP8666 en Hof Den Haag 18 januari 2011, LJN: BP6279. Zie voor een vrijspraak en ontslag van rechtsvervolging bijv.: Hof Den Bosch 24 december 2010, LJN: BO8922 en Hof Arnhem 25 maart 2010, LJN: BM1084.