Conclusie
Nr. 11/00393
Mr. Machielse
Zitting 28 februari 2012
Conclusie inzake:
[Verdachte]
1. Het Gerechtshof te 's-Gravenhage heeft verdachte bij arrest van 18 januari 2011 veroordeeld wegens "Opzettelijk niet voldoen aan een vordering, krachtens wettelijk voorschrift gedaan door een ambtenaar met de uitoefening van enig toezicht belast". Het hof heeft bepaald dat aan verdachte geen straf of maatregel wordt opgelegd.
2. Namens verdachte is beroep in cassatie ingesteld. Mr. F.G.L. van Ardenne en mr. N. Flikkenschild, beiden advocaat te Rotterdam, hebben een schriftuur ingezonden houdende twee middelen van cassatie.
3.1. Het eerste middel klaagt over het oordeel van het hof, dat de bepaling van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Ridderkerk (APV Ridderkerk), op basis waarvan opsporingsambtenaren de vordering hebben gedaan waaraan verdachte niet heeft voldaan, is aan te merken als een wettelijk voorschrift in de zin van art. 184 Sr Pro.
3.2. Aan verdachte is tenlastegelegd dat:
"hij op of omstreeks 01 januari 2008 te Ridderkerk opzettelijk niet heeft voldaan aan een bevel of een vordering, krachtens artikel 2.1.1.1 onder 2 van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Ridderkerk, in elk geval krachtens enig wettelijk voorschrift gedaan door [verbalisant 1], hoofdagent van politie Rotterdam-Rijnmond en/of [verbalisant 2], agent van politie Rotterdam-Rijnmond, die was/waren belast met de uitoefening van enig toezicht en/of die was/waren belast met en/of bevoegd verklaard tot het opsporen en/of onderzoeken van strafbare feiten, immers heeft verdachte toen en daar opzettelijk, nadat deze/die ambtena(a)r(en) hem had(den) bevolen, althans van hem had(den) gevorderd zich te verwijderen van de ingang/uitgang van sporthal "[A]", gelegen op of aan de Fakkel, geen gevolg gegeven aan dit bevel of die vordering."(1)
3.3. Bewezenverklaard is dat:
"hij op 01 januari 2008 te Ridderkerk opzettelijk niet heeft voldaan aan een vordering, krachtens artikel 2.1.1.1 onder 2 van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Ridderkerk, gedaan door [verbalisant 1], hoofdagent van politie Rotterdam-Rijnmond en [verbalisant 2], agent van politie Rotterdam-Rijnmond, die waren belast met de uitoefening van enig toezicht, immers heeft verdachte toen en daar opzettelijk, nadat die ambtenaren hem hadden gevorderd zich te verwijderen van de uitgang van sporthal "[A]", geen gevolg gegeven aan die vordering."
3.4. Het hof heeft op basis van wettige bewijsmiddelen de volgende feiten en omstandigheden vastgesteld:(2)
"De verbalisanten [verbalisant 1], hoofdagent van politie Rotterdam-Rijnmond en [verbalisant 2], agent van politie Rotterdam-Rijnmond, hebben gerelateerd dat zij zich op 1 januari 2008 ter hoogte van de sporthal [A] te Ridderkerk bevonden. Daar was een feest gaande in verband met de viering van de jaarwisseling. Omdat er ter plaatse ongeregeldheden plaats vonden werden de bezoekers bij het naar buiten komen uit de sporthal gevorderd zich bij de uitgang te verwijderen. De verbalisanten hebben de verdachte tweemaal gevorderd zich bij de uitgang te verwijderen. De verdachte voldeed niet aan deze vordering.
De verbalisanten hebben voorts gerelateerd dat zij op 1 januari 2008 te Ridderkerk ter plaatse waren in verband met de handhaving van de openbare orde bij het oud en nieuw feest in sporthal [A] en dat zij op grond van artikel 2.1.1.1 onder 2 van de Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: APV) van de gemeente Ridderkerk de verdachte hebben gevorderd zich bij de uitgang van genoemde locatie te verwijderen.
Ter terechtzitting in eerste aanleg zijn beide verbalisanten als getuige gehoord. [Verbalisant 1] heeft verklaard dat bij het uitgaan van het feest wanordelijkheden ontstonden. Er ontstonden irritaties bij de gasten die naar buiten kwamen. Daarop hebben zij (het hof begrijpt: hij en zijn collega [verbalisant 2]) de mensen gevorderd naar huis te gaan. Zij waren daar voor het bewaken van de openbare orde en hadden als opdracht gekregen wanordelijkheden of komende wanordelijkheden te stoppen. [Verbalisant 1] heeft de verdachte meerdere malen mondeling kenbaar gemaakt zich te verwijderen. De verdachte kwam steeds terug naar de plaats waar hij met zijn collega stond. [Verbalisant 2] heeft verklaard dat toen zij (het hof begrijpt: hij en zijn collega [verbalisant 1]) er kwamen, er al vechtpartijtjes waren. Op het moment dat er wanordelijkheden ontstonden zijn ze gaan vorderen. Hij heeft verklaard dat hij de verdachte heeft aangesproken en hem heeft gewezen op de plaats waar hij naar toe moest, te weten de uitgang van het terrein. De verdachte kwam op een gegeven moment weer terug in de richting waar de verbalisanten stonden.
De verdachte heeft bij de politie verklaard dat hij op 1 januari 2008 aanwezig was bij het nieuwjaarsfeest in "[A]" te Ridderkerk. Toen hij buiten was wilde hij weer naar binnen. Hij werd tegengehouden door de bewaking. Niemand mocht meer naar binnen. Toen hij even later in de richting van "[A]" liep werd hij door twee agenten tegengehouden en in de richting van de weg gedrongen. Hij is daar blijven wachten op zijn vrienden. Twee à vier minuten later kwamen dezelfde agenten die hem naar de weg hadden gedrongen weer aanlopen. Ze zeiden hem dat hij al eerder was gewaarschuwd en dat hij nu echt weg moest gaan. Hij ging bij een groep mensen staan wachten, maar hoorde een agent zeggen dat ze weg moesten gaan van die plaats. Ze werden weggestuurd van "[A]".
Onbewust liep hij echter in de richting van "[A]". Daar werd hij aangesproken door dezelfde twee agenten die hem zeiden dat ze hem nu al voor de derde keer aanspraken en dat dit een reden was om hem aan te houden. In hoger beroep heeft de verdachte verklaard dat hij door twee agenten tweemaal is aangesproken en dat hem toen is gezegd dat hij weg moest gaan. Hij heeft verklaard dat hij op zijn vrienden is blijven wachten en dat hij toen is aangehouden."
3.5. Het hof heeft het verweer waarop het middel doelt als volgt samengevat en verworpen:
"A) De raadsman van de verdachte heeft -overeenkomstig zijn pleitnota- ter terechtzitting in hoger beroep primair bepleit dat de verdachte dient te worden vrijgesproken van het tenlastegelegde nu artikel 2.1.1.1 van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) van Ridderkerk niet aangemerkt kan worden als een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 184 van Pro het Wetboek van Strafrecht.
Ter adstructie van zijn betoog heeft de raadsman -zakelijk weergegeven- aangevoerd dat:
• de APV geen expliciete bevoegdheid aan ambtenaren geeft;
• de APV slechts een herhaling van de artikelen 2 en 12 van de Politiewet behelst.
(...)
Oordeel hof
(...)
Ten aanzien van het door de raadsman onder A gevoerde verweer overweegt het hof het volgende. Dit verweer is een herhaling van een in eerste aanleg gevoerd verweer.
Nu het hof van oordeel is dat de rechtbank dit terecht en op goede gronden heeft verworpen, zal het hof de betreffende overwegingen van de rechtbank tot de zijne maken en hieronder -met verbetering van een enkele verschrijving- letterlijk overnemen.
Krachtens wettelijk voorschrift
Aan de verdachte is op grond van artikel 184 Sr Pro -kort gezegd- ten laste gelegd dat hij niet heeft voldaan aan een door een politieambtenaar gegeven bevel om zich te verwijderen. Eén van de in artikel 184 Sr Pro opgenomen bestanddelen van de delictsomschrijving is dat een dergelijk bevel dient te zijn gegeven 'krachtens wettelijk voorschrift'.
Artikel 2 Politiewet Pro als basis
Het wettelijk voorschrift waar het gegeven bevel in het onderhavige geval volgens de tenlastelegging primair op is gegrond, is artikel 2.1.1.1 van de APV.
Voor zover hier van belang luidt dat artikel als volgt:
Artikel 2.1.1.1 Samenscholing en ongeregeldheden
2. Een ieder, die op de weg aanwezig is bij enig voorval, waardoor wanordelijkheden ontstaan of dreigen te ontstaan of bij een tot toeloop van publiek aanleiding gevende gebeurtenis, waardoor wanordelijkheden ontstaan of dreigen te ontstaan dan wel zich bevindt in of aanwezig is bij een samenscholing, is verplicht op een daartoe strekkend bevel van een ambtenaar van politie zijn weg te vervolgen of zich in de door hem aangewezen richting te verwijderen.
In de toelichting op dit artikel is -voor zover hier van belang- het volgende opgenomen.
Het gaat hier om reeds bestaande politiebevoegdheden. Deze bevoegdheid kan gestoeld worden op de artikelen 2 en 12 Politiewet (..) Deze bevoegdheid wordt in feite herhaald als van een gemeentelijke strafbepaling een aanwijzing, last, bevel of oordeel van een politieambtenar een element vormt.
Uit het artikel noch uit de daarop gegeven toelichting volgt dat het de gemeentelijke wetgever bij de totstandkoming van 2.1.1.1 van de APV voor ogen heeft gestaan om expliciet een nieuwe bevelsbevoegdheid voor de politie te creëren. De tekst van de bepaling geeft aan dat onder bepaalde omstandigheden voor een burger de rechtsplicht bestaat zich te verwijderen dan wel zijn weg te vervolgen. Volgens de toelichting gaat het om een bestaande bevelsbevoegdheid van de politie die haar grondslag met name vindt in artikel 2 Politiewet Pro (hierna: Pw) zodat in genoemd artikel van de APV slechts op deze bepaling wordt voortgeborduurd.
Het wettelijk voorschrift krachtens hetwelk het in de tenlastelegging omschreven bevel is gegeven is derhalve weliswaar strikt genomen artikel 2.1.1.1 van de APV maar materieel artikel 2 Pw Pro.
Inmiddels is het vaste jurisprudentie (zie o.m. Hoge Raad 29 januari 2008, NJ 2008, 20 met noot P.A.M. Mevis en AB 2008, 147 met noot Brouwer, LJN BB4108) dat artikel 2 Pw Pro niet kan worden aangemerkt als een wettelijk voorschrift op basis waarvan vorderingen of bevelen kunnen worden gegeven die bij het niet daaraan voldoen een misdrijf als bedoeld in art.184, eerste lid, Sr opleveren. Het taakomschrijvende artikel 2 Pw Pro houdt volgens de Hoge Raad niet uitdrukkelijk in dat de betrokken ambtenaar gerechtigd is tot het geven van het bevel.
Aldus lijkt in casu geen sprake van een bevel krachtens wettelijk voorschrift in de zin van artikel 184 Sr Pro en zou daarom een vrijspraak moeten volgen.
Andere grondslag
Deze conclusie zou anders kunnen zijn indien zou komen vast te staan dat de gemeentelijke wetgever -zonder dit zelf voor ogen te hebben gehad- met de invoering van artikel 2.1.1.1 van de APV a) een nieuwe bevelsbevoegdheid voor ambtenaren van politie heeft gecreëerd die b) verbindend is en c) uitdrukkelijk inhoudt dat de betrokken ambtenaren gerechtigd zijn tot het geven van een bevel.
Ad a) bevelsbevoegdheid
Als gezegd biedt de tekst van de bepaling geen aanknopingspunten voor de vaststelling van een expliciete bevoegdheidstoedeling. Wel is de in artikel 2.1.1.1 van de APV neergelegde rechtsplicht onmiskenbaar te zien als een impliciete bevoegdheidstoedeling aan de politie. Uit het gegeven dat men op een daartoe strekkend bevel van een ambtenaar van politie verplicht is zich te verwijderen of zijn weg te vervolgen kan immers niet anders worden geconcludeerd dan dat ambtenaren van politie bevoegd zijn die bevelen te geven.
Ad b) verbindendheid
De bevelsbevoegdheid die aan de politie wordt geattribueerd komt er -voor zover van belang- op neer dat de politie in een beperkt aantal gevallen van (dreigende) schending van de openbare orde de bewegingsvrijheid van personen mag beperken. Die beperking kan eruit bestaan dat de politie een ieder kan bevelen zich in een bepaalde richting te verwijderen of zijn weg te vervolgen.
De gemeentelijke wetgever heeft aldus voor de politie een bevelsbevoegdheid gecreëerd, die beperkt is tot de genoemde gevallen van (dreiging) van openbare ordeschendingen, waarin voor de politie slechts een kleine (zelfstandige) beoordelingsruimte is gelaten en die in zijn algemeenheid slechts tot beperkte inbreuken op de bewegingsvrijheid zal leiden.
De rechtbank heeft onder ogen gezien dat het niet vanzelfsprekend is dat de gemeentelijke wetgever bevoegd is een dergelijke nieuwe bevoegdheid te scheppen (attributie). Dit betreft in het bijzonder twee aspecten, te weten in de eerste plaats de omstandigheid dat het primaat van handhaving van de openbare orde door de Gemeentewet bij de Burgemeester is gelegd en in de tweede plaats dat een dergelijke attributie complicaties kan opleveren in verband met de gezagsverhoudingen waarbinnen politieambtenaren werken.
Wat betreft deze aspecten stelt de rechtbank vast dat de Burgemeester op grond van artikel 172 van Pro de Gemeentewet (waarin is bepaald dat de Burgemeester belast is met de handhaving van de openbare orde en zich daarbij kan bedienen van de onder zijn gezag staande politie) bevoegd is en blijft tot het geven van instructies aan politieambtenaren.
Zulks vloeit rechtstreeks voort uit artikel 12 Pw Pro, dat voor zover hier van belang luidt dat indien de politie in een gemeente optreedt ter handhaving van de openbare orde, zij onder gezag van de burgemeester staat. Zou er al twijfel bestaan over de vraag of dit ook geldt indien opsporingsambtenaren handelen op grond van een hen door de gemeenteraad toegekende bevoegdheid, dan wordt deze weggenomen door het bepaalde in artikel 10:22 in Pro verbinding met artikel 10:23 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, waarin het volgende is bepaald.
Artikel 10:22
1.Indien een bevoegdheid tot het nemen van besluiten bij wettelijk voorschrift is toegedeeld aan een persoon of college, werkzaam onder de verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, kan dit bestuursorgaan per geval of in het algemeen instructies geven ter zake van de uitoefening van de toegedeelde bevoegdheid.
Artikel 10:23
Artikel 10:22 is Pro van overeenkomstige toepassing indien bij wettelijk voorschrift een bevoegdheid tot het verrichten van andere handelingen dan besluiten is toegedeeld aan een persoon of college, werkzaam onder de verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan.
Daarnaast heeft de rechtbank als gezegd onderkend dat artikel 2.1.1.1 van de APV een beperking van het recht op bewegingsvrijheid meebrengt, welk recht is vastgelegd in artikel 12 van Pro het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten en in artikel 2 van Pro het Vierde Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden. Deze verdragsbepalingen staan op dit recht beperkingen toe, mits die zijn voorzien van een wettelijke basis, voldoen aan het bepaaldheidsgebod, een legitieme doelstelling hebben en noodzakelijk zijn.
De APV als zodanig biedt een voldoende wettelijke basis voor een beperking van de bewegingsvrijheid. De legitieme doelstelling van de beperking kan gevonden worden in de tekst van het artikel en de plaatsing daarvan in het hoofdstuk "Openbare orde en veiligheid" en is de handhaving van de openbare orde, waaronder ook het voorkomen van een schending van de openbare orde te brengen is. De noodzakelijkheid van de beperking van de bewegingsvrijheid is erin gelegen dat de politie in de genoemde gevallen van dreigende openbare ordeschendingen een instrument voorhanden moet hebben ter (voorkoming of) bestrijding van die (dreigende) schending van de openbare orde. Hiervoor is reeds aan de orde gekomen dat de in artikel 2.1.1.1 van de APV neergelegde bepaling voldoende duidelijk is. Daarmee is voldaan aan de laatstgenoemde eis van het bepaaldheidsgebod.
Alles afwegende is de rechtbank van oordeel dat van een ongeoorloofde beperking van het recht op bewegingsvrijheid geen sprake is.
Tegen de achtergrond van het voorgaande is de gemeentelijke wetgever binnen de hem toekomende verordenende bevoegdheden gebleven en concludeert de rechtbank dat sprake is van een verbindend voorschrift.
Ad c) voldoende uitdrukkelijk
Zoals hiervoor reeds is aangegeven eist de Hoge Raad voor een wettelijk voorschrift als omschreven in artikel 184 Sr Pro dat dat voorschrift uitdrukkelijk moet inhouden dat de betrokken ambtenaar gerechtigd is tot het doen van de vordering. Hoe uitdrukkelijk dat dient te zijn wordt in voornoemd arrest niet nader uitgewerkt. Daarvoor moet aansluiting worden gezocht bij een beschikking die een klein jaar eerder door de Hoge Raad werd gewezen (Hoge Raad 24 april 2007, NJ 2007, 266 en AB 2008, 327 met noot Brouwer UN AZ3309). In die beschikking stond in een soortgelijk geval ter beoordeling of artikel 7 van Pro het Algemeen Reglement Vervoer (hierna: ARV) voldoende uitdrukkelijk inhoudt dat de betrokken ambtenaar gerechtigd is tot het geven van een aanwijzing.
Artikel 7 van Pro het ARV luidt(3):
Een ieder is verplicht de aanwijzingen betreffende de orde rust veiligheid of een goede bedrijfsgang op te volgen, die door of vanwege de spoorweg duidelijk kenbaar zijn gemaakt.
De Hoge Raad overwoog:
Deze bepaling zelf houdt niet in dat en welke (rechts)personen zijn belast met de wettelijke taak van het toezicht op de naleving van dit voorschrift, terwijl zij evenmin inhoudt dat opsporingsambtenaren dergelijke aanwijzingen mogen geven.
Op het eerste gezicht lijkt ook artikel 2.1.1.1 van de APV niet te voldoen aan alle eisen die de Hoge Raad stelt. In het artikel wordt in tegenstelling tot de bepaling uit het ARV wel de politieambtenaar uitdrukkelijk genoemd en wordt aan hem impliciet een bevelsbevoegdheid gegeven, maar niet wordt aangegeven dat de opsporingsambtenaar belast is met de wettelijke taak van toezicht.
Deze wettelijke taak tot toezicht heeft de gemeentelijke wetgever geregeld in een ander artikel van de APV, te weten artikel 6.2 dat -voor zover hier van belang- luidt als volgt:
1. Met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze verordening zijn belast de opsporingsambtenaren genoemd in artikel 141 van Pro het Wetboek van Strafvordering en de personen die op grond van artikel 142, eerste lid, van het Wetboek van Strafvordering met een buitengewone opsporingsbevoegdheid zijn belast.
Wanneer artikel 2.1.1.1 van de APV in samenhang wordt gelezen met artikel 6.2 van de APV is daarmee aan de eis van uitdrukkelijkheid die de Hoge Raad aan een wettelijk voorschrift in de zin van 184 Sr stelt voldaan. Kort en goed regelen beide artikelen gezamenlijk uitdrukkelijk dat een opsporingsambtenaar bevoegd is in bepaalde situaties bevelen te geven en zijn deze opsporingsambtenaren belast met het toezicht op de naleving daarvan.
Het wettelijk voorschrift waar het in casu gegeven bevel zijn grondslag vindt is derhalve artikel 2.1.1.1 juncto 6.2 van de APV. Nu subsidiair ten laste is gelegd 'krachtens enig wettelijk voorschrift' kan dat bestanddeel op die wijze worden bewezenverklaard.(4)
Ook het verweer onder A wordt derhalve verworpen."
3.6. Bij de beoordeling van het middel zijn de volgende bepalingen van belang.
Art. 184 lid 1 Sr Pro
Hij die opzettelijk niet voldoet aan een bevel of een vordering, krachtens wettelijk voorschrift gedaan door een ambtenaar met de uitoefening van enig toezicht belast of door een ambtenaar belast met of bevoegd verklaard tot het opsporen of onderzoeken van strafbare feiten, alsmede hij die opzettelijk enige handeling, door een van die ambtenaren ondernomen ter uitvoering van enig wettelijk voorschrift, belet, belemmert of verijdelt, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie.
Art. 2.1.1.1 lid 2 APV Ridderkerk
Een ieder, die op de weg aanwezig is bij enig voorval, waardoor wanordelijkheden ontstaan of dreigen te ontstaan of bij een tot toeloop van publiek aanleiding gevende gebeurtenis, waardoor wanordelijkheden ontstaan of dreigen te ontstaan dan wel zich bevindt in of aanwezig is bij een samenscholing, is verplicht op een daartoe strekkend bevel van een ambtenaar van politie zijn weg te vervolgen of zich in de door hem aangewezen richting te verwijderen.
Art. 6.2 lid 1 APV Ridderkerk
Met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze verordening zijn belast de opsporingsambtenaren genoemd in artikel 141 van Pro het Wetboek van Strafvordering en de personen die op grond van artikel 142, eerste lid, van het Wetboek Strafvordering met een buitengewone opsporingsbevoegdheid zijn belast.
3.7. Het middel komt met twee klachten op tegen 's hofs oordeel, dat de gemeentelijke wetgever in art. 2.1.1.1 APV Ridderkerk een nieuwe bevelsbevoegdheid heeft gecreëerd.
Ten eerste is dit oordeel onjuist althans onbegrijpelijk, omdat - zoals het hof ook overweegt - uit het artikel noch de toelichting daarbij volgt dat de gemeentelijke wetgever bij de totstandkoming van het artikel heeft beoogd expliciet een nieuwe bevelsbevoegdheid voor de politie te creëren en het, blijkens de toelichting, gaat om een bestaande bevelsbevoegdheid van de politie die is gegrond in art. 2 Pw Pro.
Ten tweede getuigt het oordeel van een onjuiste rechtsopvatting, nu het hof daarmee miskent dat in de APV niet meer bevoegdheden kunnen worden toegekend dan in de wetten in formele zin waarop de verordening is gebaseerd en dat APV-bepalingen die verder strekken onverbindend zijn. In dit verband wordt verwezen naar een uitspraak van het hof Arnhem.(5)
Voorts behelst het middel de klacht dat art. 2.1.1.1 APV Ridderkerk ook bezien in samenhang met art. 6.2 van die APV niet voldoet aan de voor een wettelijk voorschrift in de zin van art. 184 Sr Pro geldende eis, dat het voorschrift uitdrukkelijk moet inhouden dat de betrokken ambtenaar gerechtigd is tot het doen van de vordering. De stellers van het middel verwijzen hierbij naar drie recente arresten van het hof Leeuwarden en het hof 's-Hertogenbosch.(6)
3.8. Het gaat hier dus om de vraag of de opzettelijke overtreding van art. 2.1.1.1 APV Ridderkerk, een bepaling waarin de politie niet uitdrukkelijk een bevelsbevoegdheid wordt toegekend, maar die burgers verplicht om in bepaalde situaties een bevel of vordering van een politieambtenaar op te volgen, het misdrijf van art. 184 lid 1 Sr Pro kan opleveren. Het belang van deze vraag is mede hierin gelegen, dat art. 2.1.1.1 APV Ridderkerk gelijkluidend is aan dezelfde bepaling in de door de VNG opgestelde model-APV (7) waarop vele gemeenten hun APV enten.
3.9. De hierboven geformuleerde vraag is in de literatuur(8) reeds opgeworpen naar aanleiding van het arrest HR 29 januari 2008, NJ 2008, 206 m.nt. P.A.M. Mevis.(9) Daarin oordeelde de Hoge Raad dat art. 2 Politiewet Pro (Pw) niet is aan te merken als een wettelijk voorschrift op basis waarvan een bevel of vordering kan worden gegeven waarvan het niet opvolgen het misdrijf van art. 184 lid Pro Sr kan opleveren. De reden dat art. 2 Pw Pro niet kan worden aangemerkt als een daar bedoeld wettelijk voorschrift, is dat het een algemene taakomschrijving voor de politie bevat en niet uitdrukkelijk inhoudt dat de betrokken ambtenaar gerechtigd is tot het doen van de vordering of het geven van het bevel.
De vraag of de in art. 2.1.1.1 model-APV opgenomen plicht gehoor te geven aan een door de politie gegeven bevel om zich te verwijderen of zijn weg te vervolgen voldoende is om het niet opvolgen van een dergelijk bevel onder de werking van art. 184 lid 1 Sr Pro te scharen, is in de lagere rechtspraak van na 29 januari 2008 verschillend beantwoord.(10) De stellers van het middel verwijzen dan ook naar een aantal arresten, waarin het hof hieromtrent tot een ander oordeel kwam dan in de onderhavige zaak.(11)
In de verplichting die is neergelegd in art. 2.1.1.1 model-APV verschilt deze bepaling van art. 2 Pw Pro, dat zich niet tot burgers richt. Logischerwijs lijkt het gebod een bevoegdheid van de ambtenaar van politie te impliceren om bij (dreigende) wanordelijkheden burgers het bevel te geven zich te verwijderen of hun weg te vervolgen. De gedane vordering vormt dan als het ware de afdruk van de verplichting.(12) Maar vormt dit voldoende grondslag om te kunnen spreken van een vordering waaraan niet-voldoen strafbaar is op grond van art. 184 Sr Pro?
3.10. Mevis en Verbeek menen van niet. Zij hebben een kritische analyse gewijd aan het in casu gewezen rechtbankvonnis, waarvan het hof de in cassatie relevantie overwegingen tot de zijne heeft gemaakt.(13) Impliciete bevoegdheidstoedeling aan de politie is een benadering die de Hoge Raad juist heeft afgewezen met de eis dat het eerste in art. 184 lid 1 Sr Pro genoemde voorschrift uitdrukkelijk inhoudt dat de betrokken ambtenaar gerechtigd is tot het doen van een vordering. Met betrekking tot de verwijzing door de rechtbank (en later het hof) naar HR 24 april 2007, NJ 2007, 266 benadrukken Mevis en Verbeek dat het niet gaat om de uitdrukkelijke aanwijzing van de ambtenaar zoals in dat arrest, maar om de uitdrukkelijke bevoegdheid tot het geven van een bevel of het doen van een vordering door die ambtenaar. Aangezien het voor de wetgever in formele zin en de lagere wetgever een kleine moeite is om bepalingen zo vorm te geven dat zij duidelijk een bevels- of vorderingsbevoegdheid bevatten,(14) vinden Mevis en Verbeek het bezwaarlijk dat de rechter bepalingen die niet aan die eis voldoen pour besoin de la cause doelmatig uitlegt.
3.11. De stellers van het middel hebben ook de hoogleraren Brouwer en Schilder aan hun zijde. In een noot bij het in casu gewezen vonnis van de rechtbank betogen zij dat er geen ruimte is voor de gemeenteraad om naast de bevelsbevoegdheid ex art. 2 Pw Pro, dat niet geldt als wettelijk voorschrift in de zin van art. 184 lid Pro 1, eerste zinsnede, Sr, een aanvullende bevoegdheid aan de politie toe te kennen.(15) Dit zou de gezagsverhouding tussen de politieambtenaren en de burgemeester ex art. 12 Pw Pro (handhaving van de openbare orde) doorkruisen. Brouwer en Schilder wijzen hierbij op de theorie van het gesloten stelsel van bevoegdheidsverdeling die de bestuursrechter hanteert.(16) Zij verwijten de rechtbank dat die in haar uitleg van art. 2.1.1.1 APV Ridderkerk een uitdrukkelijke bevoegdheidstoedeling heeft geconstrueerd, waarvan in die bepaling geen sprake kan zijn.
3.12. De tenlastelegging luidt dat de vordering van de daar genoemde agenten is gedaan krachtens art. 2.1.1. onder 2 APV Ridderkerk, in elk geval krachtens enig wettelijk voorschrift. Het hof heeft bewezenverklaard dat verdachte geen gevolg heeft gegeven aan een vordering gedaan krachtens art. 2.1.1.1 onder 2 APV Ridderkerk. In aanmerking genomen dat die bepaling niet uitdrukkelijk inhoudt dat de ambtenaar van politie is gerechtigd tot het doen van die vordering, is de bewezenverklaring, voor zover deze inhoudt dat de vordering krachtens wettelijk voorschrift is gedaan, niet naar de eis der wet met redenen omkleed.
Steun voor deze opvatting is te ontlenen aan HR 24 januari 2012, LJN BT7085, waarin het hof ook voor het opzettelijk niet voldoen aan een vordering, gedaan door politieambtenaren die waren belast met de uitoefening van enig toezicht, had veroordeeld. De bewezenverklaring hield in dat de vordering was gedaan krachtens art. 10 APV Pro 's-Hertogenbosch, de gelijkluidende equivalent van art. 2.1.1.1 APV Ridderkerk:
"Artikel 10 Samenscholing Pro en ongeregeldheden
1. Het is verboden op de weg deel te nemen aan een samenscholing, onnodig op te dringen of door uitdagend gedrag aanleiding te geven tot wanordelijkheden.
2. Een ieder, die op de weg aanwezig is bij enig voorval, waardoor er wanordelijkheden ontstaan of dreigen te ontstaan of bij een tot toeloop van publiek aanleiding gevende gebeurtenis, dan wel zich bevindt in of aanwezig is bij een samenscholing, is verplicht op een daartoe strekkend bevel van een ambtenaar van politie zijn weg te vervolgen of zich in de door hem aangewezen richting te verwijderen."
De Hoge Raad overwoog dat art. 10 APV Pro niet uitdrukkelijk inhoudt dat de ambtenaar van politie gerechtigd is tot het doen van de vordering als waarvan hier sprake was, te weten om zich te verwijderen. Het oordeel van het hof dat de vordering "krachtens wettelijk voorschrift" was gedaan was daarom niet naar de eis der wet met redenen omkleed.
Derhalve slaagt het middel.
4.1. Omwille van de volledigheid bespreek ik ook het tweede middel. Dat klaagt over 's hofs verwerping van het verweer, dat art. 2.1.1.1 lid 2 APV Ridderkerk niet van toepassing is.
4.2. Het bestreden arrest houdt, voor zover hier van belang, het volgende in:
"C) Subsidiair heeft de raadsman bepleit dat de verdachte zal worden vrijgesproken van het hem tenlastegelegde, nu de verbalisanten niet bevoegd waren om te vorderen dat men zich verwijderde. Ter adstructie van zijn betoog heeft de raadsman -zakelijk weergegeven- aangevoerd dat, nu uit het dossier niet blijkt dat er sprake was van één van de situaties zoals omschreven in artikel 2.1.1.1 onder 2 van de APV van Ridderkerk, de vordering van de verbalisanten niet is aan te merken als een bevel of vordering in de zin van artikel 184, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht.
(...)
Oordeel hof
(...)
Het hof overweegt ten aanzien van het onder C gevoerde verweer als volgt.
De verbalisanten [verbalisant 1] en [verbalisant 2] hebben ter terechtzitting in eerste aanleg over de situatie ter plaatse verklaard dat reeds vechtpartijtjes en wanordelijkheden waren ontstaan en dat zij ter handhaving van de openbare orde de aanwezigen, onder wie de verdachte, hebben gevorderd zich te verwijderen. Gelet op deze verklaringen is het hof van oordeel dat in het onderhavige geval de openbare orde daadwerkelijk in het geding was en dat de verbalisanten derhalve bevoegd waren de verdachte te vorderen zich te verwijderen."
4.3. Volgens de steller van het middel is 's hofs oordeel, dat de openbare orde daadwerkelijk in het geding was, onvoldoende om art. 2.1.1.1 lid 2 APV Ridderkerk van toepassing te achten, terwijl uit de in het arrest opgenomen bewijsmiddelen evenmin kan volgen dat één van de in dat artikel genoemde situaties zich voordeed. Dientengevolge zou de bewezenverklaring niet naar de eis der wet met redenen zijn omkleed.
4.4. Het hof heeft met de zinsnede "dat in het onderhavige geval de openbare orde daadwerkelijk in het geding was" kennelijk beoogd tot uitdrukking te brengen dat de politieambtenaren bevoegd waren de vordering te doen omdat er op dat moment sprake was van wanordelijkheden. Gelet op de gebruikte bewijsconstructie, die onder meer inhoudt dat er bij het uitgaan van het oud-en-nieuwfeest in de Ridderkerkse sporthal "[A]" irritaties bij de feestgasten en vechtpartijtjes waren ontstaan, is dit oordeel niet onbegrijpelijk en behoeft het evenmin nadere motivering.
Het middel faalt.
5. Het eerste middel slaagt. Het tweede middel faalt en kan mijns inziens worden afgedaan met de aan art. 81 RO Pro ontleende motivering. Ambtshalve heb ik geen grond aangetroffen die tot cassatie aanleiding behoort te geven.
6. Deze conclusie strekt ertoe dat de Hoge Raad het bestreden arrest zal vernietigen en de zaak zal terugwijzen naar het Gerechtshof te 's-Gravenhage teneinde op het bestaande hoger beroep opnieuw te worden berecht en afgedaan.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
1 De tekst komt overeen met de tenlastelegging vermeld in de inleidende dagvaarding.
2 Ik citeer uit het Promis-arrest met weglating van de voetnoten, die verwijzen naar de gebezigde bewijsmiddelen.
3 De rechtbank doelt hier op artikel 7 van Pro het ARV, eerste lid.
4 AM: De rechtbank heeft, anders dan het hof, bewezenverklaard dat het een krachtens art. 2.1.1.1 jo art. 6.2 APV Ridderkerk gedane vordering betreft.
5 Hof Arnhem 25 maart 2010, LJN BM1084.
6 Hof Leeuwarden 20 april 201, LJN BQ2026, en 16 november 2010, LJN BO4382; Hof 's-Hertogenbosch 30 juni 2010, LJN BM9992.
7 In de geactualiseerde model-APV d.d. 10 januari 2012 luidt art. 2:1 onder Pro 2: "Degene die op een openbare plaats a. aanwezig is bij een voorval waardoor ongeregeldheden ontstaan of dreigen te ontstaan; b. aanwezig is bij een gebeurtenis die aanleiding geeft tot toeloop van publiek waardoor ongeregeldheden ontstaan of dreigen te ontstaan; of c. zich bevindt in of aanwezig is bij een samenscholing; is verplicht op bevel van een ambtenaar van politie zijn weg te vervolgen of zich in de door hem aangewezen richting te verwijderen." Er ligt een voorstel om de model-APV zo te wijzigen dat daarin wordt voorzien in strafbaarheid van het niet opvolgen van een bevel als het onderhavige. Zie http://www.vng.nl/eCache/DEF/1/05/708.html.
8 Zie bijv. J.W.P. van Heusden. 'Art. 2 Polw Pro 1993, politiebevelen, artikel 184 Sr Pro en het handhaven van de openbare orde'. De Gemeentestem, no. 73331, pp. 51-55. Van Heusden beantwoordt de vraag ontkennend.
9 Het arrest is ook geannoteerd door M.A.D.W. Jong (GST 2008, 84) en J.G. Brouwer en A.E. Schilder (AB 2008, 147). De annotatoren denken verschillend over de vraag of en in hoeverre de HR in dit arrest 'om gaat' of juist de uitleg bevestigt die hij al eerder al aan art. 184 Sr Pro gaf (vgl. HR 23 januari 2007, NJ 2007, 337 en HR 4 september 2007, NJ 2007, 470).
10 Zie voor een overzicht en bespreking van deze jurisprudentie tot april 2010 P.A.M. Mevis en R.J. Verbeek. 'Strafbaarheid ter zake van het niet opvolgen van ambtelijk bevel vraagt meer aandacht voor de strafrechtelijke bestanddelen van artikel 184 Sr Pro'. DD 2010, 33.
11 Hof Arnhem 25 maart 2010, LJN; hof 's-Hertogenbosch 30 juni 2010, LJN
12 NLR, aantekening 8 bij art. 184 Sr Pro.
13 Mevis en Verbeek, a.w., pp. 12-13.
14 Om aan te geven dat de lagere wetgever het - als hij wil - kan, wijzen de auteurs op bepalingen als artikel 3:9 lid 3 model Pro APV van de VNG (versie 2008), luidende: 'Met het oog op de in artikel 3:13, tweede lid, genoemde belangen kan door politieambtenaren aan personen die zich bevinden op de wegen en gedurende de tijden bedoeld in het eerste lid, het bevel worden gegeven zich onmiddellijk in een bepaalde richting te verwijderen.'
15 Rb Rotterdam 21 januari 2010, AB 2010, 101 m.nt. J.G. Brouwer en A.E. Schilder.
16 Voor een oplossing voor het probleem dat in de praktijk behoefte bestaat aan een bevoegdheid voor politieagenten om bij (dreigende) ordeverstoringen rechtens afdwingbare bevelen te geven en er vaak geen tijd is om een bevel van de burgemeester krachtens art. 172 lid 3 Gemeentewet Pro af te wachten dringen Brouwer en Schilder aan op formele wetgeving. Ook Mevis en Verbeek (a.w.) bepleiten voor wat betreft algemene bevelen ter handhaving van de openbare orde het opnemen van een bevelsbevoegdheid in de Politiewet