Conclusie
15/02543
mr. A. Hammerstein
4 september 2015
Conclusie inzake:
[de vrouw]
tegen
[de man]
Het hof heeft na te melden prejudiciële vragen gesteld inzake het kindgebonden budget en de alleenstaande ouderkop omdat in de rechtspraak verdeeldheid bestaat over de keuze of deze in aanmerking moet worden genomen bij de draagkracht dan wel bij de behoefte.
1.1. Partijen zijn gehuwd geweest van 3 juli 1998 tot 6 februari 2006.
1.2. Uit dit huwelijk zijn twee kinderen geboren:
- [kind 1], op [geboortedatum] 2000 te [geboorteplaats];
- [kind 2], op [geboortedatum] 2004 te [geboorteplaats].
1.3. De minderjarigen verbleven vanaf de datum van echtscheiding bij de vrouw; vanaf 1 september 2014 verblijft [kind 1] bij de man. [2]
1.4. Bij beschikking van de rechtbank Den Haag van 11 januari 2006 is – voor zover hier van belang – de echtscheiding tussen partijen uitgesproken Het daarin opgenomen echtscheidingsconvenant luidt – voor zover hier van belang – als volgt.
“Artikel 2.4
Met ingang van de datum dat de echtelijke woning is verkocht en overgedragen betaalt de man aan de vrouw een alimentatie voor de kinderen van € 200,- per maand per kind, bij vooruitbetaling te voldoen. Deze alimentatie zal zijn onderworpen aan de wettelijke indexering als bedoeld in artikel 1:402a BW, voor het eerst per 1 januari 2006.
Artikel 2.5
Naast de kinderalimentatie, als bedoeld in artikel 2.4 levert de man een bijdrage aan de vrouw in de extra kosten van de kinderen, zoals hobby’s, sporten, kleding, aanschaf fiets, orthodontie etc., in onderling overleg te bepalen.”
1.5. Als gevolg van de wijziging van rechtswege ingevolge artikel 1:402a BW bedroeg de door de man te betalen kinderalimentatie voor de minderjarigen bij aanvang van onderhavige procedure € 231,97 per maand per kind.
1.6. De vrouw heeft verzocht met ingang van de datum van indiening van het verzoekschrift (28 februari 2014) tot 1 september 2014 de kinderalimentatie ten aanzien van de minderjarigen [kind 1] en [kind 2] op € 352,- per maand per kind te bepalen, en met ingang van 1 september 2014 ten aanzien van [kind 2] op € 352,- per maand, althans op zodanig bedrag en met zodanige datum van ingang als de rechtbank juist acht, uitvoerbaar bij voorraad. De vrouw stelde als grond voor dit verzoek een wijziging van omstandigheden. De man heeft verweer gevoerd.
1.7. De rechtbank heeft bij beschikking van 30 september 2014 bepaald dat de man aan de vrouw aan kinderalimentatie moet betalen:
met ingang van 3 maart 2014 tot 1 juli 2014 € 352, per maand per kind;
met ingang van 1 juli 2014 tot 1 september 2014 € 320,- per maand per kind;
met ingang van 1 september 2014 voor [kind 1] nihil en
met ingang van 1 september 2014 voor [kind 2] € 224,-.
1.8. De man heeft tegen deze beschikking hoger beroep ingesteld bij het hof Den Haag. De vrouw heeft verweer gevoerd. Het hof heeft bij beschikking van 3 juni 2015 de bestreden beschikking van de rechtbank vernietigd en bepaald dat de man aan de vrouw aan kinderalimentatie moet betalen:
met ingang van 1 april 2014 tot 1 augustus 2014 € 213,- per maand per kind;
met ingang van 1 augustus 2014 voor [kind 1] nihil;
met ingang van 1 augustus 2014 tot en met 31 december 2014 voor [kind 2] € 221,- per maand.
Het hof veroordeelde de vrouw verder tot betaling aan de man van een bedrag van € 1.000,- ter zake van teveel ontvangen kinderalimentatie over de periode van 3 maart 2014 tot 1 januari 2015 en bepaalde de door de man voorlopig te betalen kinderalimentatie voor [kind 2] met ingang van 1 januari 2015 op € 23,- per maand.
1.9 Het hof verzoekt de Hoge Raad bij wijze van prejudiciële beslissing de volgende rechtsvragen te beantwoorden (zie rov. 39):
1. Moet bij de bepaling van de ingevolge artikel 1:397 BW Pro jo 1:404 BW door de ouders verschuldigde onderhoudsbijdrage voor hun minderjarige kinderen rekening worden gehouden met het kindgebonden budget, inclusief de alleenstaande ouderkop, door dit: i) in mindering te brengen op de behoefte van de kinderen; dan wel ii) in aanmerking te nemen bij het vaststellen van de draagkracht van de ouder die het kindgebonden budget ontvangt?
2. Bij vraag 1 is geen onderscheid gemaakt tussen de alleenstaande ouderkop en het overige deel van het kindgebonden budget. Indien dat onderscheid wel moet worden gemaakt, op welke wijze moet dan ter bepaling van de verschuldigde onderhoudsbijdrage rekening worden gehouden met de alleenstaande ouderkop en op welke wijze met het overige deel van het kindgebonden budget?
1.10 De vrouw heeft ingevolge art. 393 lid 1 Rv Pro schriftelijke opmerkingen ingediend. De vereniging van Familierechtadvocaten Scheidingsmediators (hierna: vFAS) [3] heeft ingevolge art. 393 lid 2 Rv Pro schriftelijke opmerkingen ingediend. De vFAS [4] heeft de suggestie gedaan de vragen te herformuleren (vermindert het kindgebonden budget de behoefte van het kind of verhoogt het de draagkracht van de ouder die de toeslag ontvangt?), maar dat lijkt me niet nodig. De voorgestelde vraag of het kindgebonden budget geheel buiten beschouwing moet blijven, acht ik niet aan de orde.
2.Beantwoording van de prejudiciële vragen
Overwegingen van het hof
2.1
Het hof overweegt ter inleiding van de gestelde prejudiciële vragen het volgende:
“
Alleenstaande ouderkop
Alleenstaande ouderkop
32. Uit voorgaande berekeningen vloeit voort dat, afhankelijk van de wijze waarop met het kindgebonden budget en met name de daarin begrepen alleenstaande ouderkop wordt omgegaan, een door de man te betalen kinderalimentatie volgt van respectievelijk € 23,-, € 134,-, dan wel € 162,- per maand. De man heeft voldoende draagkracht om deze bijdrage(n) te voldoen.
33. Ten aanzien van de in de stellingen van partijen liggende vraag of de in het kindgebonden budget begrepen alleenstaande ouderkop (ook) in mindering moet worden gebracht op de behoefte van de minderjarige, dan wel ter bepaling van de draagkracht aan de inkomenszijde van de alimentatiegerechtigde moet worden meegenomen, zoals de man betoogt, of buiten beschouwing moet worden gelaten zoals de vrouw betoogt, overweegt het hof als volgt.
34. Ingevolge artikel 1:392 lid 1 letter Pro a BW zijn ouders gehouden tot het verstrekken van levensonderhoud jegens hun kinderen. Ingevolge artikel 1:404 lid 1 BW Pro zijn ouders verplicht naar draagkracht te voorzien in de kosten van verzorging en opvoeding van hun minderjarige kinderen. Op grond van 1:397 lid 1 BW wordt bij de bepaling van het verschuldigde bedrag enerzijds rekening gehouden met de behoeften van de tot onderhoud gerechtigde en anderzijds met de draagkracht van de tot uitkering verplichte persoon. Ingevolge artikel 1:397 lid 2 BW Pro is ieder van de ouders gehouden een deel van het bedrag te voldoen, dat de tot onderhoud gerechtigde behoeft, waarbij rekening wordt gehouden met ieders draagkracht.
35. Door de inwerkingtreding van de Wet van 25 juni 2014 tot wijziging van de Algemene Kinderbijslagwet, de Wet op het kindgebonden budget, de Wet werk en bijstand, de Wet inkomstenbelasting 2001, de Wet studiefinanciering 2000 en enige andere wetten in verband met hervorming en versobering van de kindregelingen (Wet hervorming kindregelingen) wordt met ingang van 1 januari 2015 aan de tot het kindgebonden budget gerechtigde ouder die geen partner heeft, een extra bedrag, de zogenoemde alleenstaande ouderkop, toegekend. Het extra bedrag is inkomensafhankelijk en bedraagt thans maximaal € 3.050,- per jaar, dat is afgerond € 254,- per maand. Verder is met de inwerkingtreding van die wet (onder meer) de alleenstaande oudertoeslag in de bijstand afgeschaft als ook de alleenstaande ouderkorting in de inkomstenbelasting. Het doel van de Wet hervorming kindregelingen (WHK) is opgenomen in de Memorie van Toelichting, (Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 33 716, nr. 3) en luidt als volgt:
“
De regering hervormt en versobert de kindregelingen. Doel hiervan is om de beschikbare middelen op een rechtvaardige en effectieve manier in te zetten voor inkomensondersteuning aan ouders en om arbeidsparticipatie van ouders te bevorderen. Daarnaast levert dit wetsvoorstel een bijdrage aan het op orde brengen van de overheidsfinanciën.”
De regering hervormt en versobert de kindregelingen. Doel hiervan is om de beschikbare middelen op een rechtvaardige en effectieve manier in te zetten voor inkomensondersteuning aan ouders en om arbeidsparticipatie van ouders te bevorderen. Daarnaast levert dit wetsvoorstel een bijdrage aan het op orde brengen van de overheidsfinanciën.”
Onder 1.3 is in de Memorie van Toelichting opgenomen dat de regering met de WHK het stelsel van 11 kindregelingen wil reduceren tot 4 regelingen met elk een eigen, logisch doel. De kinderbijslag en het kindgebonden budget bieden inkomensondersteuning aan gezinnen met kinderen, waarbij de kinderbijslag een inkomensonafhankelijke tegemoetkoming voor alle gezinnen met kinderen is en het kindgebonden budget een inkomensafhankelijke tegemoetkoming voor de kosten van kinderen, bedoeld om gezinnen met lagere inkomens te ondersteunen. Alleenstaande ouders krijgen een hoger bedrag, de alleenstaande ouderkop. Naast de regelingen voor inkomensondersteuning zijn er twee regelingen die ouders stimuleren om te werken, namelijk de combinatiekorting en de kinderopvangtoeslag.
36. In het rapport van de expertgroep alimentatienormen is het kindgebonden budget sinds de invoering van de gewijzigde richtlijnen voor kinderalimentatie aangemerkt als een specifieke, budgetondersteunende maatregel die niet de draagkracht van de onderhoudsgerechtigde beïnvloedt, maar uitsluitend de behoefte van het kind. De huidige aanbeveling van de expertgroep om het gehele kindgebonden budget inclusief de alleenstaande ouderkop in mindering te brengen op de behoefte van de minderjarige wordt geacht in overeenstemming te zijn met de bedoeling van de wetgever die het kindgebonden budget, inclusief de alleenstaande ouderkop die is begrepen in het kindgebonden budget, zou hebben gedefinieerd als een inkomensafhankelijke ondersteuning van overheidswege in de kosten ten behoeve van het kind. Deze rekenmethodiek kan tot gevolg hebben dat geen behoefte meer resteert bij het kind, ook indien de onderhoudsplichtige over voldoende draagkracht beschikt. Indien als gevolg van deze rekenwijze bij de onderhoudsplichtige nog draagkracht resteert, kan dit bij de eventueel op te leggen partneralimentatie worden betrokken, aldus de aanbeveling. De expertgroep heeft zich daarbij gebaseerd op een van de antwoorden van Minister Asscher bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer waarbij de Minister het volgende stelt:
“Indien door zowel de kinderbijslag als het kindgebonden budget in de behoefte van het kind wordt voorzien, is er geen aanspraak op kinderalimentatie. Dat zal niet voor alle kinderen opgaan. De behoefte van het kind kan immers groter zijn dan hetgeen via het stelsel van kindregelingen wordt ontvangen. Dan kan er ook in de toekomst sprake zijn van zo’n verplichting.”(Kamerstukken I 2013/2014, nr. 33, 11).
37. Inmiddels heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Kamervragen beantwoord over de gevolgen van de WHK voor de kinderalimentatie. Hij heeft daarbij onder meer opgemerkt (zie blz. 4):
“dat hij uit de berichtgeving van de expertgroep alimentatienormen afleidt dat de expertgroep zich bij de keuze in het toerekenen van bepaalde tegemoetkomingen aan de behoefte van het kind heeft gebaseerd op zijn uitlatingen tijdens de parlementaire behandeling van de WHK. Naar het oordeel van het kabinet was op basis van de overige parlementaire stukken, zoals de memorie van toelichting, een andere keuze in de toerekening eveneens verdedigbaar geweest, doch niet op voorhand beter."
Dat een andere keuze kan worden gemaakt wordt ook verdedigd in de literatuur. Het hof wijst - zonder volledig te willen zijn - op de artikelen van mr. Agnes van Wieren, Kinderalimentatie afgeschaft?; mr. A.N. Labohm, Wet hervorming kindregelingen & kinderalimentatie, EB 2015/1; drs. R.M. Kavelaars-Niekoop, Kindregelingen en kinderalimentatie; toch niet zo kinderlijk eenvoudig, EB 2015/36; en het commentaar van J.J. Smeenge onder de beschikking van de rechtbank Den Haag van 12 februari 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:1456 in PFR Updates 2015- 0051. Zie ook de beschikking van de rechtbank Noord-Holland van 4 maart 2015, ECLI:NL:RBNHO:2015:1704. In voornoemde jurisprudentie is het oordeel terug te vinden dat de alleenstaande ouderkop geheel buiten beschouwing moet worden gelaten. In de genoemde artikelen wordt het standpunt gehuldigd - kort samengevat - dat de alleenstaande ouderkop heeft te gelden als inkomen van de alleenstaande ouder en mitsdien bij de bepaling van de hoogte van de kinderalimentatie in de draagkracht van deze ouder moet worden begrepen. Hierbij wordt verwezen naar het inkomenseffect dat afschaffing van de alleenstaande ouderkorting in de inkomstenbelasting voor de alleenstaande ouder heeft en het effect voor het alimentatie rekenen. Het vervallen van de alleenstaande ouderkorting brengt namelijk mee dat deze ouder zijn of haar vaste en variabele korting op verschuldigde belasting verliest, waardoor minder draagkracht resteert. In de hierboven vermelde literatuur wordt op grond daarvan de opvatting verdedigd dat het kindgebonden budget inclusief de alleenstaande ouderkop conform de bedoeling van de wetgever ten goede komt aan de alleenstaande ouder en bij diens draagkracht moet worden betrokken. De opvatting dat het kindgebonden budget inclusief de alleenstaande ouderkop moet worden aangemerkt als inkomen en dus van invloed is op de draagkracht van de ouder die dit bedrag ontvangt, is ook terug te vinden in het Voorstel van wet van de leden Recourt en Van der Steur tot wijziging van het Burgerlijk Wetboek en van enige andere wetten in verband met de herziening van het stelsel van kinderalimentatie (Wet herziening kinderalimentatie, nr. 34154, nr. 3, onder 4 Hoofdlijnen van het wetsvoorstel, sub e. kinderbijslag en kindgebonden budget). De initiatiefnemers van deze wet hebben ervoor gekozen om het gehele kindgebonden budget bij het netto inkomen op te tellen omdat dit een reëler beeld geeft van de inkomsten van de ouder waar de kinderen hun hoofdverblijf hebben.
38. Gelet op de verschillende opvattingen ten aanzien van het kindgebonden budget en de daarin begrepen alleenstaande ouderkop zal het hof op de voet van artikel 392 e.v. van het Wetboek van burgerlijke rechtsvordering de Hoge Raad de volgende prejudiciële vragen stellen. Het antwoord op deze vragen is rechtstreeks van belang voor de beslechting of beëindiging van talrijke andere uit soortgelijke feiten voortvloeiende geschillen waarin dezelfde vragen zich voordoen.”
De Expertgroep Alimentatienormen
2.2
Het hof verwijst onder rov. 36 naar de aanbevelingen van de Expertgroep Alimentatienormen (vroeger geheten “Werkgroep Alimentatienormen”). Deze Expertgroep Alimentatienormen bestaat uit – door ieder gerecht afgevaardigde – familierechters die zich bezig houden met alimentatiezaken. Het doel van de Expertgroep is het leveren van een bijdrage aan de voorspelbaarheid en rechtszekerheid van de rechtspraak in alimentatiezaken. Daartoe ontwikkelt zij aanbevelingen voor de vaststelling van de wettelijke maatstaven behoefte en draagkracht. Deze aanbevelingen zijn opgenomen in het Rapport Alimentatienormen. Het Rapport wordt regelmatig aangepast aan nieuwe ontwikkelingen in de regelgeving en jurisprudentie. De aanbevelingen zijn geen wet en rechters en partijen kunnen in individuele zaken daarvan afwijken. [5]
2.3
De Expertgroep heeft onder andere aanbevelingen gedaan met betrekking tot de vraag hoe het kindgebonden budget in aanmerking moet worden genomen bij de berekening van de kinderalimentatie. Tussen 1 januari 2009 [6] en 1 januari 2013 werd door de Expertgroep (toen: Werkgroep Alimentatienormen) aanbevolen om het kindgebonden budget in aanmerking te nemen bij de draagkracht van de ouders. Vanaf 1 januari 2013 beveelt de Expertgroep aan het kindgebonden budget in mindering te brengen op het zogenaamde 'eigen aandeel van de ouders in de kosten van de kinderen', ofwel de behoefte van het kind. Deze kentering is door de Expertgroep als volgt toegelicht [7] :
“4. Behoefte (eigen aandeel in de kosten) van kinderen
De behoefte van de kinderen (het eigen aandeel in de kosten) wordt bepaald aan de hand van het netto gezinsinkomen (incl. de eventuele inkomsten uit vermogen en de eventuele heffingskortingen) en de huidige tabellen van het NIBUD. Vervolgens dient het kindgebonden budget (hierna ook: kgb) waarop de onderhoudsgerechtigde recht heeft ten tijde van het vaststellen van de bijdrage op het eigen aandeel in mindering te worden gebracht.
De kinderbijslag, ook een overheidsbijdrage, is als volgt in de NIBUD-tabellen verwerkt: bij de vaststelling van de bedragen in de tabellen is eerst het netto gezinsinkomen verhoogd met de kinderbijslag. Vervolgens wordt op basis van dat bedrag aan de hand van de percentages uit het rapport van de kosten van kinderen de totale behoefte van het kind of de kinderen in gezinsverband vastgesteld. Op dit bedrag is de kinderbijslag weer in mindering gebracht, zodat het eigen aandeel van de ouders in de kosten van kinderen resteert. In de tabellen is het kgb niet verwerkt, wat mede tot gevolg heeft dat de behoefte op dit moment regelmatig als te hoog wordt ervaren. Het kgb kan vanwege de invloed van het inkomen en de gezinssamenstelling niet op vergelijkbare wijze in de tabellen worden verwerkt, maar het gevonden tabelbedrag kan wel worden gecorrigeerd door dit met het kgb te verminderen.
Het voorstel gaat – anders dan nu – uit van aanpassing van het eigen aandeel met het eventueel ontvangen kgb. Dit dient ter bepaling van de behoefte eerst bij het gezinsinkomen te worden opgeteld, voor zover er recht op bestond, en vervolgens op het aan de hand van de NIBUD-tabellen gevonden eigen aandeel in minder te worden gebracht. De kinderbijslag blijft verwerkt in de NIBUD-tabellen en hoeft niet apart in aanmerking te worden genomen.
Door de kinderbijslag en het kgb beide als inkomenscomponent ten behoeve van de kinderen te beschouwen en deze vervolgens in mindering te brengen op het eigen aandeel, wordt recht gedaan aan het doel waarvoor deze overheidsbijdragen dienen, namelijk als tegemoetkoming in de kosten van een kind. De wijziging in de verwerking van het kgb zal leiden tot een lager eigen aandeel in de kosten van kinderen in die gevallen dat recht bestaat op het kindgebonden budget.”
2.4
Met de invoering van de Wet Hervorming Kindregelingen [8] is het kindgebonden budget verhoogd met de zogeheten 'alleenstaande ouderkop', een inkomensafhankelijke tegemoetkoming in de kosten van de kinderen. De Expertgroep heeft ten aanzien van dit aldus verhoogde kindgebonden budget op 18 november 2014 de (eerste) aanbeveling gedaan om de per 1 januari 2013 ingezette lijn te continueren en dus ook de 'alleenstaande ouderkop' op het eigen aandeel in mindering te brengen. De volledige tekst van deze aanbeveling luidt:
“
De wet hervorming kindregelingen (33716) en rapport alimentatienormen
De wet hervorming kindregelingen (33716) en rapport alimentatienormen
Op 24 juni heeft de Eerste Kamer de wet hervorming kindregelingen (WHK) aangenomen. Doel van de wet is het beperken van het aantal kindregelingen en dat heeft gevolgen voor het berekenen van (kinder)alimentatie. Als de wet op 1 januari 2015 in werking treedt, vervallen de alleenstaande oudertoeslag in de bijstand, de alleenstaande ouderkorting en het fiscaal voordeel bij het betalen van kinderalimentatie (LOK). Het kindgebonden budget wordt verhoogd en de zogeheten ‘alleenstaande ouderkop’ wordt ingevoerd.
Bij de bespreking van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer heeft de minister op vragen, onder meer, geantwoord*:
“De afschaffing van de LOK werkt door in de berekening van het alimentatiebedrag. De draagkracht van de alimentatieplichtige wordt hierdoor namelijk lager, terwijl het alimentatiebedrag ongewijzigd blijft. Dat heeft als gevolg dat het bedrag zwaarder drukt op het inkomen van de alimentatieplichtige dan nu het geval is. In dat geval is het logisch dat de alimentatieplichtige een herziening van het alimentatiebedrag kan aanvragen.”
en:
“Indien door zowel de kinderbijslag als het kindgebonden budget in de behoefte van het kind wordt voorzien, is er geen aanspraak op kinderalimentatie. Dat zal niet voor alle kinderen opgaan. De behoefte van het kind kan immers groter zijn dan hetgeen via het stelsel van kindregelingen wordt ontvangen. Dan kan er ook in de toekomst sprake zijn van zo’n verplichting.”
Het wetsvoorstel hervorming kindregelingen is zonder nadere vragen van kamerleden of toezeggingen van de minister op deze punten op 24 juni 2014 aangenomen.
Conform de bij de parlementaire behandeling aanvaarde uitleg van de Minister betekent een verhoging van het kindgebonden budget met een alleenstaande ouderkop derhalve een verlaging van resterende behoefte van het kind. Bij de parlementaire behandeling zijn de consequenties van de WHK door de wetgever onder ogen gezien en aanvaard. Vanwege de gevolgen voor enerzijds de behoefte van de kinderen en anderzijds de draagkracht van de alimentatieplichtige ouder(s), ziet de Expertgroep aanleiding om de aanbeveling op dit punt aan te passen aan deze uitleg van de wetgever.
Onder 3.1 onder b (in de huidige versie van het rapport op pagina 7) zal worden opgenomen:
Met ingang van 1 januari 2015 komen alleenstaande ouders die in aanmerking komen voor een kindgebonden budget ook in aanmerking voor een verhoging van dit kindgebonden budget met maximaal € 3.050,00 (voor 2015). Deze verhoging wordt de alleenstaande ouderkop genoemd. De expertgroep beveelt aan om dit totale kindgebonden budget in mindering te doen strekken op het gevonden tabelbedrag. Dit kan er in een aantal gevallen toe leiden dat er geen behoefte meer resteert waarin de ouders moeten voorzien. In een dergelijk geval is er dus geen aanleiding voor het opleggen van een onderhoudsbijdrage ten laste van de andere, niet-verzorgende ouder.
Daarnaast concludeert de Expertgroep dat het wijzigen van fiscale wetgeving een wijziging van regelgeving is die van invloed kan zijn op de wettelijke maatstaven en dus aanleiding kan geven tot herbeoordeling van eerder overeengekomen of vastgestelde bijdragen.
De Expertgroep zal verder een aantal, vooral redactionele wijzigingen aanbrengen in het rapport. In verband met de beschikbaarheid van alle relevante (fiscale) cijfers voor 2015 zal het definitieve rapport, versie 2015-1 naar verwachting in de tweede helft van december 2014 worden gepubliceerd.
* Wet hervorming kindregelingen (33.716) Kamerstukken; voortzetting behandeling (nr. 33, item 15)”
2.5
Niet alle gerechten volgden de aanbeveling van de Expertgroep, omdat deze volgens hen in sommige gevallen tot onbillijke uitkomsten leidt. Met name de rechtbank Den Haag en de rechtbank Noord-Holland zijn van de aanbeveling van de expertgroep afgeweken. [9] Ook in de literatuur verschenen kritische publicaties over de aanbeveling om het kindgebonden budget inclusief de alleenstaande ouderkop in mindering te brengen op de behoefte. [10] Op 17 april 2015 heeft de Expertgroep, ondanks de kritiek, haar aanbeveling opnieuw bevestigd:
“
Aanbeveling verhoogde kindgebonden budget opnieuw bevestigd
Aanbeveling verhoogde kindgebonden budget opnieuw bevestigd
Vandaag vond de voorjaarsvergadering van de Expertgroep Alimentatienormen plaats. Op de agenda stond onder meer de aanbeveling over de behandeling van het kindgebondenbudget en de alleenstaande ouderkop, ingevoerd per 1 januari 2015 bij de Wet Hervorming Kindregelingen (WHK).
Vanaf 1 januari 2013 beveelt de Expertgroep aan het kindgebonden budget in mindering te brengen op het zogenaamde 'eigen aandeel van de ouders in de kosten van de kinderen'. Met de invoering van de WHK wordt het kindgebonden budget verhoogd met de zogeheten 'alleenstaande ouderkop', een inkomensafhankelijke tegemoetkoming in de kosten van de kinderen.
In november 2014 heeft de Expertgroep ten aanzien van dit aldus verhoogde kindgebonden budget de aanbeveling gedaan om de per 1 januari 2013 ingezette lijn te continueren en dus ook de 'alleenstaande ouderkop' op het eigen aandeel in mindering te brengen. In het begin van 2015 is deze aanbeveling (verder: de Aanbeveling) in enkele uitspraken van rechtbanken niet gevolgd. Andere rechtbanken en de gerechtshoven hebben de Aanbeveling wel gevolgd.
In de vergadering van 17 april 2015 is de Aanbeveling opnieuw bevestigd. Bij deze bespreking is (opnieuw) onder ogen gezien dat de inwerkingtreding van de WHK in sommige gevallen ingrijpende financiële consequenties kan hebben voor de onderhoudsverplichtingen van ouders voor hun kinderen. In het geval waarin, alle omstandigheden in aanmerking genomen, een onaanvaardbare situatie ontstaat, behoudt de rechter de mogelijkheid om een op dat geval toegesneden beslissing te geven.
De Expertgroep heeft oog voor andersluidende opvattingen die zowel binnen de rechtspraak als daarbuiten leven over de wijze van behandeling van het kindgebonden budget en de alleenstaande ouderkop. Daarom acht de Expertgroep het aangewezen dat de Hoge Raad zich hierover uitlaat. In de periode tot dien geldt de Aanbeveling onverkort. (…)”
De wetgever
2.6
De Expertgroep heeft haar (eerste) aanbeveling gegrond op de bedoeling van de wetgever. De wetgever zou volgens de Expertgroep beoogd hebben dat een verhoging van het kindgebonden budget met een alleenstaande ouderkop een verlaging van de resterende behoefte van het kind met zich brengt. Inmiddels heeft de wetgever zich nader uitgelaten over deze kwestie. Zo luidt de tekst van een brief van de minister d.d. 22 april 2015 [11] :
“Bij de behandeling van de wet heb ik de grote lijnen van de gevolgen geschetst, maar niet het spectrum van die gevolgen voor kinderalimentatie doorgerekend. Hierdoor treden er in bepaalde gevallen effecten op die ik niet heb voorzien, zoals hierna aan de orde zal komen.
Uit de berichtgeving van de Expertgroep Alimentatienormen leid ik af dat de expertgroep zich bij de keuze in het toerekenen van bepaalde tegemoetkomingen aan de behoefte van het kind heeft gebaseerd op mijn uitlatingen tijdens de parlementaire behandeling van de WHK. Naar het oordeel van het kabinet was op basis van de overige parlementaire stukken, zoals de memorie van toelichting, een andere keuze in de toerekening eveneens verdedigbaar geweest, doch niet op voorhand beter. De aanbevelingen zijn gebaseerd op voornoemde grote lijnen. Zoals aangegeven is de kinderalimentatie sterk afhankelijk van feiten en omstandigheden. Gegeven dat, zoals vermeld, de aanbevelingen een richtlijn zijn kunnen rechters en partijen waar nodig in individuele zaken daarvan afwijken. Eveneens zou denkbaar zijn in individuele gevallen maatwerk te bieden door een (gedeeltelijk) afwijkende toerekening toe te passen. De expertgroep zou, indien daartoe aanleiding zou bestaan, bij een volgende periodieke aanpassing haar aanbevelingen hierop kunnen aanvullen.”
2.7
Tijdens een algemeen overleg tussen de minister en de vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de Tweede Kamer dat plaatsvond op 3 juni 2015 is het volgende opgetekend: [12]
“De Raad voor de Rechtspraak heeft het niet gehad over de toerekening van de alleenstaandeouderkop aan behoefte of aan draagkracht. Ook in het Kamerdebat hebben we het daar niet over gehad, ik heb het niet gezien of voorzien en ik heb niet beoogd om daarin een keuze te maken.
Dat was niet anders toen ik het wetsvoorstel in de Eerste Kamer verdedigde.
(…)
De Kamer heeft mij gewezen op mijn uitspraak in de memorie van toelichting dat ik die andere uitleg verdedigbaar, maar niet per se beter had gevonden. Wat bedoel ik daar nou mee? Eigenlijk ligt hierin de suggestie besloten dat het per se beter zou zijn geweest. De expertgroep wijst er ook op dat, als je die andere keuze zou hebben gemaakt -- nogmaals: ik heb geen keuze gemaakt en ik heb ook geen keuze beoogd en ik ben ook niet gewezen op de noodzaak van zo'n keuze -- dit ook weer voor heel andere groepen negatieve consequenties kan hebben in het kader van de partneralimentatie.
(…)
De positie die ik onbewust had toen we in maart 2014 de wet behandelden -- ik wenste geen keuze voor te schrijven over de toerekening van de alleenstaande-ouderkop bij het bepalen van de kinderalimentatieverplichting bij partners die uit elkaar zijn -- is in feite nog steeds mijn positie.
(…)
Het was verdedigbaar geweest als de expertgroep een andere keuze had gemaakt, maar ik wil terughoudend zijn bij het voorschrijven van die keuze.
(…)
Ik ben het er wel zeer eens dat het van belang is dat er snel duidelijkheid komt van de Hoge Raad. Het zou zonde zijn als je heel lang zou moeten wachten op een normale cassatieprocedure. Als het mogelijk is om daarover sneller duidelijkheid te krijgen, bijvoorbeeld na een half jaar, dan zou ik dat toejuichen. Ik hoop dat de Hoge Raad zich dan niet zal laten leiden door mijn quote uit de Eerste Kamer, maar zelf zal kijken wat rechtens is. Ik hoop verder dat de Hoge Raad niet aan mij zal toeschrijven dat het anders moet, want de eerlijkheid gebiedt gewoon te zeggen dat we bij de behandeling van de wet geen keuze op het oog hadden bij de berekening van de kinderalimentatie, als het gaat om het toekennen van de alleenstaande-ouderkop.
De heer Pieter Heerma (CDA):
De minister zegt: bij de behandeling van de wet beoogde ik niet, de expertgroep een bepaalde richting uit te wijzen. Daar kan ik nog enigszins begrip voor opbrengen. Maar in de hele historie van de wet, tot aan de behandeling toe, kwam het woord "alimentatie" überhaupt maar één keer voor. Was de keuze voor het onderbrengen van de nieuwe regeling, dus de kop, bij het kindgebonden budget, een technische keuze, gericht op het oplossen van verzilveringsproblemen en had ze als doel werken meer lonend te maken? Of was bij het onderbrengen van de alleenstaande-ouderkop bij het kindgebonden budget meegewogen dat die kop zou worden meegewogen in de alimentatienormen? Lag de nadruk op het eerste of op het tweede?
Minister Asscher:
Op het eerste.
De heer Pieter Heerma (CDA):
Dat is een heel helder antwoord. De intentie was dus niet om iets voor te schrijven. Het ging om iets dat heel belangrijk is voor het vervolg.
Minister Asscher:
Je ziet in de Kamerbehandeling en in de memorie van toelichting dat het heel erg ging over de onwenselijke situatie dat mensen vanuit de bijstand erop achteruit gingen door te gaan werken. Het ging heel erg over de verzilveringsproblematiek en over het voordeel van de technische oplossing van zo'n kopje, dat je goed kunt aanpassen. Je kunt ook de afbouw goed regelen, wat later is gebleken toen we voor de eenouderkostwinners wat wilden doen. We konden er toen voor zorgen dat die groep er wat minder op achteruit ging. Dat waren technische redenen, waarmee niet iets anders werd beoogd. De alimentatie kwam aan de orde bij de LOK. Toen werd een andere zorg geuit dan vandaag.
De heer Pieter Heerma (CDA):
Goed dat de minister dit zo expliciet stelt. (…)”
2.8
“De Kamer,
gehoord de beraadslaging,
constaterende dat door rechters verschillend is omgegaan met de toekenning van de alleenstaande-ouderkop na de hervorming van de kindregelingen;
constaterende dat als gevolg van de alimentatienormen de alleenstaande-ouderkop in vermindering wordt gebracht op de behoefte van het kind;
overwegende dat de inkomenseffecten hiervan groter zijn naarmate het inkomensverschil tussen de niet-verzorgende ouder en de verzorgende ouder groter is;
spreekt uit dat de alleenstaande-ouderkop tot doel heeft om ondersteuning te bieden aan de alleenstaande verzorgende ouder in de kosten van verzorging van kinderen, om de armoedeval te verminderen en om werken meer lonend te maken;
spreekt uit dat de koppeling van de alleenstaande-ouderkop aan het kindgebonden budget een louter technische keuze is geweest om bovenstaande doelen te bereiken,
en gaat over tot de orde van de dag.”
2.9
“(…) Ik omarm deze motie en laat het oordeel daarover aan de Kamer. De motie sluit precies aan bij het debat dat wij tijdens het algemeen overleg hebben gevoerd. Ik heb aangegeven dat het geen beleidsmatige keuze kon zijn geweest toen wij de wetsbehandeling hier deden, omdat ik mij toen niet bewust was van die keuze. Het was een technische en dus niet beleidsmatige keuze. (…)”
2.1
Uit de hiervoor geciteerde uitlatingen van de minister en de motie blijkt duidelijk dat de wetgever geen keuze heeft willen maken over de wijze waarop het kindgebonden budget/de alleenstaande ouderkop bij de berekening van de kinderalimentatie in aanmerking moet worden genomen. De grondslag waarop de Expertgroep haar aanbeveling heeft gebaseerd (de bedoeling van de wetgever), is hierdoor daaraan ontvallen. Met de tweede aanbeveling heeft de Expertgroep de deur ook al op een kier gezet; ook zij wacht op een beslissing van de Hoge Raad.
Levensonderhoud
2.11
De maatschappelijke betekenis van huwelijk, gezin en familie is vanouds tot uitdrukking gebracht in de onderhoudsplicht. Van echtgenoten, ouders en kinderen, maar ook van verder verwijderde bloed- en aanverwanten werd als vanzelfsprekend verwacht dat zij elkaar ook in financieel opzicht zouden bijstaan. Staatszorg werd als subsidiair ten opzichte van deze in de morele orde gegronde verplichtingen beschouwd. Met de ontwikkeling van de sociale verzorgingsstaat nam de door de overheid verleende ondersteuning toe; inmiddels vangen de sociale voorzieningen in Nederland veel op. Tegelijkertijd heeft de overheid steeds gestreefd om de verleende ondersteuning te verhalen op degenen die naar burgerlijk recht onderhoudsplichtig zijn. [15]
2.12
Op grond van Boek 1 rust op
allebeide ouders een primaire onderhoudsplicht jegens hun kind(eren) [16] . Ouders zijn op grond van art. 1:404 lid 1 BW Pro verplicht naar draagkracht te voorzien in de kosten van verzorging en opvoeding van hun minderjarige kinderen. Het voorzien in de kosten van verzorging en opvoeding van de kinderen omvat naast het levensonderhoud in enge zin (instandhouding van de persoon) ook hun geestelijk en lichamelijk welzijn alsmede de ontwikkeling van hun persoonlijkheid [17] . Kinderalimentatie is niet slechts van de behoefte van het kind afhankelijk, de onderhoudsverplichting van een ouder jegens hun minderjarige kind bestaat ongeacht de behoeftigheid van de kinderen [18] . De wetgever erkent hiermee een natuurlijke plicht van beide ouders om voor hun kinderen te zorgen. [19]
allebeide ouders een primaire onderhoudsplicht jegens hun kind(eren) [16] . Ouders zijn op grond van art. 1:404 lid 1 BW Pro verplicht naar draagkracht te voorzien in de kosten van verzorging en opvoeding van hun minderjarige kinderen. Het voorzien in de kosten van verzorging en opvoeding van de kinderen omvat naast het levensonderhoud in enge zin (instandhouding van de persoon) ook hun geestelijk en lichamelijk welzijn alsmede de ontwikkeling van hun persoonlijkheid [17] . Kinderalimentatie is niet slechts van de behoefte van het kind afhankelijk, de onderhoudsverplichting van een ouder jegens hun minderjarige kind bestaat ongeacht de behoeftigheid van de kinderen [18] . De wetgever erkent hiermee een natuurlijke plicht van beide ouders om voor hun kinderen te zorgen. [19]
2.13
De hoogte van het verschuldigde bedrag voor levensonderhoud wordt door twee factoren bepaald: de behoefte van de alimentatiegerechtigde en de draagkracht van de alimentatieplichtige (art. 1:397 lid 1 BW Pro). Bij de bepaling van de behoefte van het kind geldt als uitgangspunt dat de levensstandaard van het kind vóór de echtscheiding zoveel mogelijk op peil moet worden gehouden. De behoefte van het kind wordt gebaseerd op het (gezamenlijke) inkomen van de ouders en de hoogte van de overheidsondersteuning voor de kosten van het kind (kinderbijslag en kindgebonden budget) vóór de echtscheiding. Vervolgens wordt aan de hand van de tabel “eigen aandeel kosten van kinderen” de behoefte bepaald.
De draagkracht van de ouders wordt – naast het inkomen uit arbeid, eigen onderneming, vermogen, of uitkering – beïnvloed door heffingskortingen, aftrekposten, en inkomensaanvullingen. Uit de draagkrachtbepaling volgt welk deel van de behoefte voor rekening van welke ouder komt en welk bedrag aan kinderalimentatie hiermee gepaard gaat. Op de bijdrage van de niet-verzorgende ouder vindt de zogenoemde zorgkorting plaats aan de hand van het aantal dagen dat het kind bij deze ouder doorbrengt.
Het kindgebonden budget
2.14
Het zogenaamde kindgebonden budget is met de wet van 1 november 2007 [20] vanaf 1 januari 2008 gefaseerd ingevoerd. [21] Het betreft een door de Belastingdienst betaalde, inkomsensafhankelijke toeslag die in de plaats is gekomen van de voordien geldende kinderkorting, een heffingskorting in de zin van de Wet IB. De Memorie van Toelichting [22] vermeldt:
“Met dit voorstel wordt niet alleen tegemoet gekomen aan de wens van de Kamer om belastingplichtigen te compenseren die een heffingskorting niet of niet geheel kunnen incasseren (het zogenoemde verzilveringsprobleem), welke leidend is geweest, maar ook aan de wens om de inkomensafhankelijke kinderregelingen te integreren. Hierbij is de keuze gemaakt om dit via een regeling aan de uitgavenkant te doen. Het probleem dat bijvoorbeeld de werkende alleenstaande ouders en de alleenverdiener (WML) geen of minder baat hebben bij (een verhoging van) de kinderkorting is daarmee direct opgelost.
(…)
Door omzetting van de kinderkorting in de kindertoeslag wordt de kinderkorting afgeschaft en daardoor uit de fiscaliteit gehaald. Hiervoor in de plaats wordt een kindertoeslag geïntroduceerd binnen het uitgavenkader van de sociale zekerheid. De doelstelling van het voorstel is gelijk aan de doelstelling van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) namelijk het geven van een tegemoetkoming in de kosten van kinderen. In verband hiermee sluit de in deze wet voorgestelde kindertoeslag zoveel mogelijk aan bij de AKW. De doelgroep van de kindertoeslag stemt in beginsel overeen met die waarvoor de kinderkorting is bedoeld. Een belangrijk verschil met de AKW is dat voorliggend voorstel net als de kinderkorting een tegemoetkoming geeft per huishouden én dat de kindertoeslag net als de kinderkorting gebaseerd is op draagkracht. Dit betekent dat kindertoeslag afneemt naarmate het vermogen van ouders om zelf bij te dragen in de kosten van een kind toeneemt. Hierdoor is de inkomensaanvulling als tegemoetkoming voor ouders met een hoog inkomen lager dan voor ouders met een laag inkomen. Dit aspect komt nu ook tot uitdrukking in de kinderkorting. Deze korting biedt inkomensondersteuning specifiek gericht op lage inkomens en is daarom inkomensafhankelijk vormgegeven. De voorgestelde kindertoeslag volgt datzelfde principe. De lage inkomensgroepen met kinderen ontvangen de maximale kindertoeslag, terwijl vanaf een bepaald inkomen een afbouwpercentage geldt, waardoor naarmate het inkomen van de ouders stijgt de kindertoeslag afneemt, uiteindelijk tot nihil. Om die reden valt de kindertoeslag onder de reikwijdte van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir).”
2.15
Per 1 januari 2015 is de Wet hervorming kindregelingen [23] in werking getreden. Met deze wet heeft de regering de kindregelingen willen hervormen en versoberen. Doel van de wet is om de beschikbare middelen op een rechtvaardige en effectieve manier in te zetten voor inkomensondersteuning aan ouders en om arbeidsparticipatie van ouders te bevorderen, alsmede om de overheidsfinanciën op orde te brengen. [24]
2.16
De regering heeft het stelsel van elf kindregelingen gereduceerd tot vier regelingen, te weten de kinderbijslag, het kindgebonden budget, de combinatiekorting en de kinderopvangtoeslag. Uit (de figuur op p. 2 van) de Memorie van Toelichting kan worden opgemaakt dat de eerste twee regelingen vallen onder “inkomensondersteuning” en de laatste twee onder “participatiebevordering”. Inkomensondersteuning wordt als volgt toegelicht [25] :
“De kinderbijslag en het kindgebonden budget bieden inkomensondersteuning aan gezinnen met kinderen. De kinderbijslag is een inkomensonafhankelijke tegemoetkoming voor alle gezinnen met kinderen. Het kindgebonden budget is een inkomensafhankelijke tegemoetkoming voor de kosten van kinderen, bedoeld om gezinnen met lagere inkomens te ondersteunen.
In het kindgebonden budget zal een onderscheid naar huishoudtype gemaakt worden. Alleenstaande ouders krijgen een hoger bedrag, de “alleenstaande ouderkop”. Met dit extra bedrag wordt de inkomensondersteuning voor alleenstaande ouders met lage inkomens geharmoniseerd, zonder onderscheid te maken tussen degenen die werken en degenen met een uitkering.”
2.17
Bij deze wet is de alleenstaande ouderkop geïntroduceerd: een inkomensafhankelijke toeslag - binnen het kindgebonden budget - die wordt verstrekt onafhankelijk van de vraag of aanspraak op kinderalimentatie bestaat. Het al dan niet hebben van een (fiscale) partner is (naast het toetsingsinkomen) maatgevend om aanspraak te kunnen maken op de alleenstaande ouderkop.
2.18
Bij brief van 22 april 2015 [26] lichtte de minister de gevolgen van de Wet Hervorming Kindregelingen op de vaststelling van kinderalimentatie toe. Volledigheidshalve citeer ik de relevante passages:
“
Aanleiding
Aanleiding
Met de per 1 januari 2015 ingevoerde Wet hervorming kindregelingen (verder WHK) is beoogd het stelsel van kindregelingen te hervormen en te versoberen. Vanwege de invloed van de kindregelingen op het inkomen van ouders en op de tegemoetkoming in de kosten van kinderen, heeft de WHK tevens gevolgen voor de vaststelling van kinderalimentatie. Hierna wordt een analyse gegeven van de gevolgen van deze wet voor kinderalimentatie. Ten behoeve van deze analyse is door ambtenaren van de betrokken ministeries technisch overleg gevoerd met partijen die werkzaam zijn op het terrein van kinderalimentatie waaronder een afvaardiging van de Expertgroep Alimentatienormen en de Vereniging van Familierecht Advocaten Scheidingsmediators (vFAS). Tevens zijn er eigen berekeningen gemaakt om de gevolgen in kaart te brengen.
Hoofdlijnen van vaststelling kinderalimentatie
Het verstrekken van levensonderhoud door ouders aan hun kinderen is een civielrechtelijke verplichting die zowel tijdens als na huwelijk geldt. Komt een ouder deze verplichting niet of niet behoorlijk na, dan kan de andere ouder de rechtbank verzoeken om het bedrag te bepalen dat de nalatige ouder zal moeten uitkeren. (…)
De hoogte van kinderalimentatie wordt bepaald aan de hand van twee wettelijke maatstaven, de draagkracht van de ouders en de behoefte van het kind. (…)
Wijzigingen als gevolg van WHK
De WHK heeft gevolgen voor de bepaling van kinderalimentatie, door invloed op de vaststelling van de behoefte dan wel op de bepaling van de draagkracht. De relevante aanpassingen zijn de volgende:
• Afschaffing alleenstaande-ouderaanvulling in minimumuitkeringen
• Afschaffing uitgaven voor levensonderhoud van kinderen (verder LOK)
• Afschaffing alleenstaande-ouderkorting
• Introductie alleenstaande-ouderkop in het kindgebonden budget
• Verhoging reguliere bedragen eerste en tweede kind kindgebonden budget
• Verlaging afbouwgrens kindgebonden budget
• Verlaging afbouwpercentage kindgebonden budget
Van deze aanpassingen is de introductie van de alleenstaande-ouderkop, die de alleenstaande-ouderkorting en de alleenstaande-ouderaanvulling in de minimumuitkeringen vervangt, de maatregel die de grootste invloed heeft op de vaststelling van kinderalimentatie. Dit komt door de grootte van het bedrag, maar ook door de wijze waarop dit doorwerkt in de systematiek van het berekenen van kinderalimentatie.
Het doel van de vervanging van de alleenstaande-ouderkorting en de alleenstaande-oudertoeslag in minimumuitkeringen door de nieuwe alleenstaande-ouderkop was tweeledig: naast een aanmerkelijke vereenvoudiging, vooral ook het meer lonend maken van werken voor alleenstaande ouders. Vanwege het verminderen van het aantal kindregelingen en om te bewerkstelligen dat zich geen verzilveringsproblemen kunnen voordoen zoals bij de fiscale alleenstaande-ouderkorting het geval was, is ervoor gekozen de alleenstaande-ouderkop onder te brengen in het kindgebonden budget. Daarmee heeft deze tegemoetkoming een tweeledig karakter gekregen, te weten aanvullende inkomensondersteuning van de alleenstaande ouder, overeenkomend met de doelstelling van de oude regelingen, en, als onderdeel van het kindgebonden budget, een tegemoetkoming in de kosten van kinderen.
Alimentatienormen
De Expertgroep Alimentatienormen rekent sinds 2013 het kindgebonden budget toe aan de behoefte van het kind. Met betrekking tot de WHK heeft de Expertgroep Alimentatienormen in haar meest recente Rapport Alimentatienormen (versie van 1 januari 2015) in lijn met haar keuze van 2013 bepaald dat de alleenstaande-ouderkop, als onderdeel van het kindgebonden budget, zal worden toegerekend aan de behoefte van het kind. Dit is een belangrijke wijziging ten opzichte van de behandeling van de voorgangers van de alleenstaande-ouderkop, die juist werden toegerekend aan de draagkracht van de ontvangende ouder.
Een deel van de gevolgen van de WHK op de kinderalimentatie vloeit voort uit voornoemde toerekening van bepaalde kindregelingen aan de draagkracht van de ouders dan wel aan de behoefte van het kind. Bij de behandeling van de WHK heb ik aangegeven dat verhoging van het kindgebonden budget kan leiden tot het verlagen van de resterende behoefte van het kind. De doorwerking van de WHK op de hoogte van kinderalimentatie is echter sterk afhankelijk van de specifieke feiten en omstandigheden. Bij de behandeling van de wet heb ik de grote lijnen van de gevolgen geschetst, maar niet het spectrum van die gevolgen voor kinderalimentatie doorgerekend. Hierdoor treden er in bepaalde gevallen effecten op die ik niet heb voorzien, zoals hierna aan de orde zal komen.
Uit de berichtgeving van de Expertgroep Alimentatienormen leid ik af dat de expertgroep zich bij de keuze in het toerekenen van bepaalde tegemoetkomingen aan de behoefte van het kind heeft gebaseerd op mijn uitlatingen tijdens de parlementaire behandeling van de WHK. Naar het oordeel van het kabinet was op basis van de overige parlementaire stukken, zoals de memorie van toelichting, een andere keuze in de toerekening eveneens verdedigbaar geweest, doch niet op voorhand beter. De aanbevelingen zijn gebaseerd op voornoemde grote lijnen. Zoals aangegeven is de kinderalimentatie sterk afhankelijk van feiten en omstandigheden. Gegeven dat, zoals vermeld, de aanbevelingen een richtlijn zijn kunnen rechters en partijen waar nodig in individuele zaken daarvan afwijken. Eveneens zou denkbaar zijn in individuele gevallen maatwerk te bieden door een (gedeeltelijk) afwijkende toerekening toe te passen. De expertgroep zou, indien daartoe aanleiding zou bestaan, bij een volgende periodieke aanpassing haar aanbevelingen hierop kunnen aanvullen.
Gevolgen doorwerking WHK op kinderalimentatie
(…)
Uit de tabellen blijkt dat in alle gevallen bij wijziging van de kinderalimentatie (dus overgaande van stelsel 2014 naar stelsel 2015) de bijdrage van de ouders aanmerkelijk daalt (in de meeste voorbeelden met 278 euro, in voorbeeld 3 met 250 euro). Dit hangt direct samen met het hogere kindgebonden budget van de alleenstaande ouder dat, conform de aanbevelingen van de expertgroep, in een groter deel van de behoefte voorziet. Zo daalt in voorbeeld 1 de resterende behoefte («bijdrage ouders») van 520 euro naar 242 euro. Het directe gevolg van de resterende lagere behoefte is een lagere alimentatieverplichting voor de niet-verzorgende ouder. Dit effect wordt enigszins gemitigeerd door een lagere draagkracht van de ontvangende ouder, doordat deze immers een lager netto inkomen heeft door het wegvallen van de alleenstaande-ouderkorting. Het positieve effect van de lagere kinderalimentatie wordt groter naarmate het inkomensverschil tussen beide ouders groter is (zie rij 37: verschil Totaal inkomen M). Dit komt doordat er bij grotere inkomensverschillen een grotere alimentatieverplichting bestaat waardoor een aanpassing relatief een groter effect heeft.
(…)
Indien er recht bestaat op partneralimentatie kan het negatieve inkomenseffect dat in specifieke situaties bij de verzorgende ouder ontstaat, deels worden opgevangen door een hoger bedrag aan partneralimentatie. In de systematiek van vaststelling van alimentatie gaat kinderalimentatie voor op partneralimentatie, als de draagkracht van de alimentatieplichtige niet toereikend is. Indien de niet-verzorgende ouder minder van zijn draagkracht hoeft in te zetten ten behoeve van kinderalimentatie, resteert er meer ruimte voor partneralimentatie. Een onderhoudsplicht jegens de ex-partner, met wie een juridische relatie heeft bestaan (huwelijk of geregistreerd partnerschap), bestaat alleen voor zover deze niet in eigen onderhoud kan voorzien. Er wordt dus niet in alle gevallen naast kinderalimentatie ook partneralimentatie vastgesteld. In hoeveel van de gevallen er sprake is van zowel kinder- als partneralimentatie is niet bekend.
(…)
De wijze waarop de alleenstaande-ouderkop wordt verwerkt in de berekening van kinderalimentatie heeft ook gevolgen voor de uitgaven aan bijstandsuitkeringen. Dit effect is tweeledig: wanneer de kinderalimentatie wordt gewijzigd en lager wordt vastgesteld, zoals hierboven is toegelicht en in voorbeeld 5 te zien is, is de gemeente een hoger bedrag aan bijstand kwijt. Daarnaast kunnen gemeenten minder bijstand verhalen op de ex-partner, indien er geen kinderalimentatie is afgesproken of de ex-partner niet of te weinig betaalt. De G4-gemeenten hebben schriftelijk aandacht gevraagd voor deze kwestie, en ook uw Kamer heeft hiernaar gevraagd.
Zoals hiervoor is aangegeven, kan er wel sprake zijn van een mitigerend effect. Indien minder kinderalimentatie verschuldigd is omdat er een lagere resterende behoefte is, kan een eventueel surplus aan draagkracht worden aangewend voor (meer) partneralimentatie. Dat bedrag kan de gemeente dan verrekenen met de te betalen bijstand dan wel verhalen op de ex-partner. Dit kan uiteraard alleen in de gevallen waarin recht bestaat op partneralimentatie en dit zal het budgettaire effect voor gemeenten niet volledig teniet doen.
Momenteel breng ik de financiële gevolgen voor gemeenten in kaart. De uitkomsten neem ik mee bij de definitieve vaststelling van het macro-budget 2015.
Conclusie
De gevolgen van de WHK voor de hoogte van kinderalimentatie hangen sterk af van de specifieke situatie. Hoewel er veel wijzigt betekent het niet dat ouders grote negatieve gevolgen hiervan ondervinden. In veel van de gevallen gaan beide ouders erop vooruit. Negatieve gevolgen kunnen optreden bij ontvangers van kinderalimentatie indien de kinderen twaalf jaar of ouder zijn en wanneer het inkomensverschil tussen beide ouders groot is. Dit negatieve effect kan grotendeels gemitigeerd worden als er sprake is van partneralimentatie en de betalende ouder hiervoor voldoende draagkracht heeft.
Mocht in de rechtspraktijk naar voren komen dat gevolgen in bepaalde gevallen niet aanvaardbaar zijn, dan kan – zoals hiervoor aangegeven – van de alimentatienormen worden afgeweken en kan de Expertgroep vanzelfsprekend bij een volgende periodieke aanpassing haar aanbevelingen desgewenst bijstellen – mocht hiertoe aanleiding bestaan.
Verder is het zo dat de doorwerking van de WHK op de hoogte van kinderalimentatie gevolgen heeft voor de uitgaven van gemeenten. Hier zal ik gemeenten over informeren.”
2.19
De strekking van de alleenstaande ouderkop is enerzijds een tegemoetkoming in de kosten van kinderen en anderzijds het bieden van inkomensondersteuning aan de alleenstaande ouder.
Uit de parlementaire behandeling blijkt tevens dat de wetgever een inkomensvooruitgang heeft beoogd met de invoering van de alleenstaande ouderkop: waar de alleenstaande ouderkorting een verzilveringsproblematiek kende, kan de alleenstaande ouderkop ook bij een laag inkomen van de alleenstaande ouder worden ontvangen.
Literatuur
2.2
Zoals gezegd, is in de literatuur gereageerd op de aanbeveling van de Expertgroep waarbij overwegend het standpunt wordt ingenomen dat de alleenstaande ouderkop niet in mindering moet worden gebracht op de behoefte van het kind. Het voornaamste argument hiervoor is dat met de door de Expertgroep voorgestane berekening de niet-verzorgende ouder geen of minder kinderalimentatie hoeft te betalen aan de alleenstaande verzorgende ouder met een lager verzamelinkomen. In een dergelijk geval betaalt de Staat het merendeel van de kosten van de kinderen in plaats van één van de ouders. Ook het feit dat de hoogte van het kindgebonden budget sterk wisselend is (want afhankelijk van het inkomen) en steeds tot aanpassing van alimentatie zou moeten leiden, wordt als kritiekpunt genoemd. [27] Roelvink-Verhoeff is een andere mening toegedaan en vindt dat de wetgever met de invoering van de WHK de nadruk heeft gelegd op de tegemoetkoming in de kosten van het kind in plaats van op inkomensondersteuning. Om die reden zou het kindgebonden budget in mindering moet worden gebracht op de behoefte van het kind. [28]
vFas
2.21
Uit de schriftelijke opmerkingen ingediend door de vFAS blijkt dat zij via een digitale nieuwsbrief een enquête heeft uitgezet onder haar leden over de vraag op welke wijze het kindgebonden budget en de alleenstaande-ouderkop bij de bepaling van de kinderalimentatie in aanmerking moet worden genomen. Daaruit blijkt samenvattend (i) dat een grote meerderheid van de respondenten het er niet mee eens is dat het gehele kindgebonden budget, inclusief de alleenstaande-ouderkop, in mindering wordt gebracht op de tabelbehoefte en (ii) dat iets meer dan de helft van de respondenten van mening is dat er een splitsing moet worden gemaakt tussen de alleenstaande-ouderkop en het overige deel van het kindgebonden budget, waarbij de alleenstaande ouderkop bij de drachtkracht moet worden geteld en het overige kindgebonden budget in mindering moet komen op de tabelbehoefte. [29]
Initiatiefwetsvoorstel herziening kinderalimentatie
2.22
Op 17 februari 2015 is een wetsvoorstel ingediend tot herziening van kinderalimentatie. [30] De initiatiefnemers willen met dit initiatiefwetsvoorstel de berekeningsmethodiek voor kinderalimentatie wettelijk verankeren. Zij hebben het oog op het vereenvoudigen en transparanter maken van de niet in de wet vastgelegde door de rechterlijke macht gebruikte berekening, zodat ouders zelf in staat zijn de berekening te maken. [31]
2.23
In dit wetsvoorstel worden de kinderbijslag en het kindgebonden budget, die na de scheiding worden ontvangen, voor de berekening van de draagkracht geteld bij het netto-inkomen van de ouder bij wie de kinderen het hoofdverblijf hebben. De initiatiefnemers hebben hiervoor gekozen, omdat dit naar hun mening een reëler beeld geeft van de inkomsten van de ouder waar de kinderen hun hoofdverblijf hebben. [32]
2.24
“Op basis van de huidige rekensystematiek van de expertgroep Alimentatienormen betekent dat dat de behoefte van het kind wordt verlaagd met de hoogte van het bedrag van het kindgebonden budget. Door deze verlaging kan de onwenselijke situatie ontstaan dat de niet verzorgende ouder geen kinderalimentatie hoeft te betalen ongeacht de hoogte van het inkomen. Feitelijk betaalt de overheid grotendeels het levensonderhoud van de kinderen daar waar de ouders dat zelf niet kunnen opbrengen, maar op basis van deze rekensystematiek dat niet hoeven. Dat druist in tegen het uitgangspunt dat beide ouders primair verantwoordelijk zijn voor het levensonderhoud van hun kinderen. Mocht er onvoldoende draagkracht bij beide ouders zijn dan is het vanzelfsprekend dat de overheid de ouders ondersteunt ten gunste van de kinderen.
(…)
De rekensystematiek waar de initiatiefnemers vanuit gaan, kent een andere benadering. De behoefte van het kind wordt vastgesteld op basis van het inkomen van beide ouders voor de scheiding. Deze behoefte is een vaste waarde die aangeeft wat het kind nodig heeft en door beide ouders moet worden opgebracht indien de draagkracht dit toelaat. Het kindgebonden budget wordt volgens de rekensystematiek van de initiatiefnemers bijgeteld bij het inkomen van de ontvangende ouder. Hierdoor stijgt het inkomen van deze ouder en daarmee de draagkracht. Door vervolgens uit te gaan van de draagkracht van beide ouders kan een evenwichtige berekening worden gemaakt van de hoogte van de kinderalimentatie. Hierdoor ontstaat een eerlijke verdeling van de lasten.”
Conclusie
2.25
Over één punt bestaat grote overeenstemming. Ongeveer iedereen – inclusief de Expertgroep en de Minister - hoopt en verwacht dat de Hoge Raad hier het verlossend woord zal spreken. De prejudiciële procedure biedt daartoe uitkomst. Er is ongetwijfeld sprake van een veelheid van gevallen als bedoeld in art. 392 lid 1 Rv Pro. Ik beschouw de gestelde vragen als rechtsvragen. Namelijk dient het kindgebonden budget, inclusief de alleenstaande ouderkop als draagkracht verhogend te worden beschouwd, wat betekent dat deze toeslag bij het inkomen van de ouder die in aanmerking komt voor het kindgebonden budget moet worden opgeteld of behoren deze factoren bij de behoefte van het kind in aanmerking te worden genomen? Het is denkbaar dat het antwoord zou kunnen luiden: beide benaderingen zijn mogelijk en zijn overgelaten aan de feitenrechter. Ik vind dat antwoord niet bevredigend en bepleit dat de Hoge Raad een duidelijk standpunt inneemt of uitgangspunt formuleert.
2.26
Er wordt met het stellen van onderhavige vragen met name een beroep gedaan op het bevorderen van de rechtseenheid, een taak die bij uitstek de Hoge Raad is toevertrouwd. Uit de MvT bij de Wet prejudiciële vragen aan de Hoge Raad [34] valt af te leiden dat de wetgever voor de Hoge Raad ook een mogelijkheid ziet om prejudicieel antwoord te geven op ‘gemengde vragen’ door middel van (bijvoorbeeld) het formuleren van een uitgangspunt of een regel bij de invulling van een wettelijke bepaling. Een dergelijk(e) uitgangspunt/regel wordt hier ook gevraagd; bij de invulling van de wettelijke begrippen draagkracht en behoefte kan de Hoge Raad de regel/het uitgangspunt formuleren dat het kindgebonden budget als draagkracht verhogend dan wel behoefte verlagend moet worden meegewogen.
2.27
Naar mijn opvatting, die ik ontleen aan de al vermelde jurisprudentie en literatuur alsmede aan de schriftelijke opmerkingen, zijn de volgende redenen doorslaggevend om de vragen in eerstbedoelde zin (draagkracht verhogend) te beantwoorden.
De verplichting om in het levensonderhoud van kinderen te voorzien ligt primair bij beide ouders. Zolang een ouder draagkracht heeft, dient hij aan het levensonderhoud in de brede zin (opvoeding, ontwikkeling, etc.) bij te dragen. Ingevolge art. 1:404 lid 1 BW Pro zijn ouders verplicht naar draagkracht te voorzien in de kosten van verzorging en opvoeding van hun minderjarige kinderen. Hieruit vloeit voort dat deze kosten ook na echtscheiding overeenkomstig de afzonderlijke draagkracht van de ouders verdeeld moeten worden.
De onderhoudsplicht van de ouder is niet afhankelijk van de behoeftigheid van het kind. De overheid heeft door de jaren heen aanleiding gezien sociale en fiscale maatregelen te treffen om partners met kinderen enige ondersteuning voor de financiële lastenverzwaring die zij ondervinden door het feit dat zij een kind en vooral meer kinderen moeten onderhouden. Deze ondersteuning is subsidiair. De onderhoudsplicht van de ouders blijft geheel in tact. Als de ouders uiteengaan en een van hen de kinderen tot zijn dagelijkse zorg heeft, behoort de ondersteuning niet ongelijk verdeeld te worden. Met andere woorden, de onderhoudsplichtige ouder mag niet meer profiteren van het feit dat de overheid bijdraagt dan de verzorgende ouder.
Om te kunnen bepalen welk deel iedere ouder moet betalen, is het nodig te weten welke kosten aan de opvoeding en verzorging besteed worden. De praktijk heeft behoefte aan tabellen en forfaitaire bedragen om het stelsel overzichtelijk te houden. Dat stelsel kan beter niet vervuild worden door bij deze berekening inkomsten van welke aard ook te betrekken. Ik teken daarbij aan dat de tabellen historisch bepaald zijn en zeker niet een zuiver beeld geven. Ook om die reden verdient het de voorkeur het kindgebonden budget niet op de behoefte in mindering te brengen omdat het beeld daardoor nog meer vertekend wordt.
Het kindgebonden budget en de alleenstaande ouderkop zijn bovendien in de eerste plaats inkomensondersteunende maatregelen, met name voor de huishoudens met lagere inkomens. De alleenstaande ouderkop is onderdeel van het kindgebonden budget en heeft dezelfde strekking. Het is zeker niet de primaire bedoeling geweest dat deze maatregelen gebruikt worden om de kosten van verzorging en opvoeding per individueel kind te ondersteunen. De bijdragen komen toe aan de ouder.
Het kindgebonden budget is een ondersteuning per huishouden met kinderen; de hoogte is niet alleen afhankelijk van de hoogte van het (verzamel)inkomen van de verzorgende ouder(s), maar ook van het aantal kinderen en de leeftijd van de kinderen. Hoe meer kinderen per gezin hoe hoger het kindgebonden budget in totaal maar hoe lager het bedrag per kind. Dit wijst er ook op dat de bijdrage niet in de eerste plaats is bedoeld als ondersteuning van de kosten van het kind maar als ondersteuning van het gezinsinkomen.
Toerekening van het kindgebonden budget aan de behoefte leidt per saldo tot minder geld voor de verzorgende ouder. Immers, de hoogte van het kindgebonden budget blijft bij beide berekeningen gelijk, alleen de hoogte van de kinderalimentatie wijzigt. In de gevallen waarin de andere ouder wél draagkracht heeft, kan men zich afvragen of het juist is dat er toch minder te besteden is voor de kosten van verzorging en opvoeding van een kind; de behoefte van kinderen stopt niet per definitie bij het tabelbedrag.
Als de toeslagen in aanmerking genomen worden bij de draagkracht van de verzorgende ouder leidt dit in het algemeen tot een meer evenredige en redelijkere verdeling van de onderhoudsplicht dan toerekening aan de behoefte.
Bovendien leidt het tot de mogelijkheid van een meer duurzame vaststelling van de onderhoudsbijdrage. Een wijziging van de omstandigheden heeft dan minder grote gevolgen.
In geen geval kunnen de uitlatingen van de Minister, zoals de Expertgroep kennelijk heeft gedaan, als aanwijzing worden beschouwd voor toerekening aan de behoefte. De wetsgeschiedenis biedt daartoe volstrekt onvoldoende aanleiding en de Minister heeft afstand genomen van deze zienswijze.
Ik zie geen reden om het kindgebonden budget en de alleenstaande ouderkop voor de berekening van de kinderalimentatie op te splitsen, nu beide toeslagen dezelfde strekking hebben. Ze zijn allebei afhankelijk van het inkomen van de verzorgende ouder en dienen allebei in de eerste plaats ter ondersteuning van dit inkomen.
2.28
Het staat de rechter altijd vrij om op grond van bijzondere omstandigheden af te wijken van de algemene regel of van het uitgangspunt dat hier heeft te gelden mits deze afwijking dan ook toereikend wordt gemotiveerd.
3.Slotsom
Ik geef Uw Raad in overweging de prejudiciële vragen als volgt te beantwoorden:
1. Bij de bepaling van de ingevolge artikel 1:397 BW Pro jo 1:404 BW door de ouders verschuldigde onderhoudsbijdrage voor hun minderjarige kinderen moet rekening worden gehouden met het kindgebonden budget, inclusief de alleenstaande ouderkop, door dit in aanmerking te nemen bij het vaststellen van de draagkracht van de ouder die het kindgebonden budget ontvangt.
2. Er dient geen onderscheid te worden gemaakt tussen de alleenstaande ouderkop en het overige deel van het kindgebonden budget nu beide toeslagen dezelfde aard en strekking hebben.
De procureur-generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,
Wnd. A-G