ECLI:NL:PHR:2016:345

Conclusie

15/01476

mr. J.C. van Oven

29 april 2016

Conclusie inzake:

de provincie Zeeland,

eiseres tot cassatie

(mrs. M.W. Scheltema en R.T. Wiegerink)

tegen

de gezamenlijke erven van [betrokkene 1],

verweerders in cassatie

(mrs. R.L. de Graaff en J.A.M.A. Sluysmans)

Het cassatieberoep in deze zaak is gericht tegen een vonnis van de rechtbank Zeeland-West-Brabant waarin de schadeloosstelling is vastgesteld na onteigening van bijna 1,74 ha akkerbouwgrond in de gemeente Sluis ten behoeve van de realisatie van het inpassingsplan ‘Waterdunen’ van de provincie Zeeland uit 2010. De rechtbank heeft bij de waardebepaling van het onteigende zowel het inpassingsplan als het Gebiedsplan ‘Natuurlijk Vitaal’ uit 2004, dat volgens de rechtbank kan worden aangemerkt als één geheel met het inpassingsplan, geëlimineerd. Dit brengt volgens de rechtbank mee dat bij de vaststelling van de schadeloosstelling moet worden uitgegaan van het eerdere bestemmingsplan ‘Buitengebied 13e herziening’, en daarmee van agrarische waarde van de grond, zij het met correctie naar boven wegens verwachtingswaarde. Het middel bestrijdt (1) de eliminatie van het provinciaal inpassingsplan ‘Waterdunen’, (2) de eliminatie van het Gebiedsplan ‘Natuurlijk Vitaal’ en (3) de door de rechtbank aan het onteigende toegekende verwachtingswaarde boven de agrarische waarde. De klachten met betrekking tot de kwesties (2) en (3) acht ik ten dele gegrond.

1.Procesverloop

1.1

Op vordering van eiseres tot cassatie (hierna: de Provincie) heeft de rechtbank Middelburg bij vonnis van 1 augustus 2012 vervroegd de onteigening uitgesproken ten behoeve van de realisatie van het Provinciaal Inpassingsplan ‘Waterdunen’ (hierna ook: het Inpassingsplan) in de gemeente Sluis, van het perceel kadastraal bekend gemeente Oostburg, sectie [A], nummer [001], totaal groot 01.73.70 ha, omschrijving: Terrein (akkerbouw) (grondplannummer [002]). In hetzelfde vonnis bepaalde de rechtbank het voorschot op de schadeloosstelling voor verweerders in cassatie (de erven [betrokkene 1]) op € 88.659, zijnde 90% van het door de Provincie bij dagvaarding aangeboden bedrag van € 98.510.

1.2

Bij vonnis van 5 december 2012 heeft de rechtbank Middelburg een rechter-commissaris en drie deskundigen benoemd. Het onteigeningsvonnis is op 28 januari 2013 ingeschreven in de openbare registers.^[1]

1.3

Nadat de deskundigen hun concept-rapport aan partijen hadden verzonden,^[2]heeft de rechtbank Zeeland-West-Brabant (hierna: de rechtbank) bij vonnis van 11 december 2013 de deskundigen ontheven van hun taak om als zodanig in de onderhavige zaak op te treden. In hetzelfde vonnis heeft de rechtbank drie nieuwe deskundigen benoemd.

1.4

De nieuw benoemde deskundigen hebben een rapport (hierna: het deskundigenrapport) uitgebracht dat op 11 september 2014 ter griffie is gedeponeerd. In dat rapport hebben de deskundigen geadviseerd de waarde van het onteigende te bepalen op een bedrag van € 173.700 (d.w.z. € 10 per m²).

1.5

Partijen hebben de zaak ter zitting van de rechtbank van 10 november 2014 in aanwezigheid van de deskundigen bepleit.

1.6

De rechtbank heeft bij vonnis van 28 januari 2015 (hierna: het vonnis)^[3]de schadeloosstelling vastgesteld op € 173.700 en de Provincie veroordeeld om aan de erven [betrokkene 1] te betalen het bedrag waarmee de totale schadeloosstelling het totale voorschot te boven gaat en mitsdien tot betaling van een bedrag van € 85.041, vermeerderd met een rente van 2,25% daarover vanaf 28 januari 2013 tot 4 februari 2015, alsmede vermeerderd met de wettelijke rente over het bedrag van € 85.041 en het bedrag van de tot 4 februari 2015 vervallen rente vanaf 4 februari 2015 tot aan de dag van voldoening,

1.7

Bij akte ter griffie van 3 februari 2015 heeft de Provincie (tijdig)^[4]verklaard cassatieberoep in te stellen tegen het vonnis. De cassatieverklaring heeft zij bij exploot van 24 maart 2015 (tijdig)^[5]aan de erven [betrokkene 1] laten betekenen met dagvaarding in cassatie. De erven [betrokkene 1] hebben geconcludeerd tot verwerping van het cassatieberoep. De advocaten van partijen hebben de zaak vervolgens schriftelijk toegelicht. De advocaten van de Provincie hebben gerepliceerd.

2.Inleiding en kernpunten van de bestreden beslissing

2.1

De onteigening is uitgesproken uit kracht van het Koninklijk Besluit van 15 november 2011, no. 11.002723, gepubliceerd in de Staatscourant van 12 december 2011, nr. 21774. Het gaat blijkens dit Koninklijk Besluit om een onteigening op grond van de art. 77 en 78 van Titel IV van de Onteigeningswet en wel ten behoeve van de uitvoering van het inpassingsplan ‘Waterdunen’ van de Provincie,.^[6]Dit plan is vastgesteld door Provinciale Staten van Zeeland op 1 oktober 2010 en (grotendeels, en in ieder geval ten aanzien van het onteigende perceel) onherroepelijk geworden bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 15 februari 2012.^[7]Het Inpassingsplan beslaat een plangebied van ongeveer 350 ha en voorziet in de ontwikkeling van een grootschalig natuur- en recreatiegebied en verhoging van de kustveiligheid door kustversterking. In het Inpassingsplan zijn aan het onteigende de bestemmingen ‘natuur- recreatie’, ’verkeer’ en ‘natuur’ toegekend.^[8]Volgens het hierna nog verder aan de orde te stellen Inrichtingsplan van 9 oktober 2009 zullen op het onteigende perceel van Oost naar West bezien een weg met berm, een watergang, een fietspad en een parkeerplaats met bijbehorend struweel worden gerealiseerd.^[9]

2.2

Voorafgaand aan de inwerkingtreding van het Inpassingsplan gold ter plaatse het bestemmingsplan ‘Buitengebied, 13e herziening’, goedgekeurd op 13 januari 1984. In dat plan was aan het onteigende perceel de bestemming ‘Landbouw, aan de grond gebonden agrarische bedrijven (LA7 (zg^[10]))’ toegekend.^[11]

2.3

Bij de waardebepaling van het onteigende heeft de rechtbank de invloed van de op het onteigende rustende bestemmingen volgens het Inpassingsplan, in het voetspoor van de deskundigen, geëlimineerd, zie rov. 2.13:

“De rechtbank volgt het oordeel van de deskundigen dat het Provinciaal Inpassingsplan Waterdunen te beschouwen is als (niet meer dan) de juridisch-planologische grondslag voor het werk waarvoor thans onteigend wordt in de zin van artikel 40c Ow. De rechtbank neemt de motivering van de deskundigen (p. 8 en 9 van het deskundigenrapport) over en maakt deze tot de hare. Op grond van voornoemd artikel dienen het Provinciaal Inpassingsplan en de ingevolge dat plan aan het onteigende gegeven bestemmingen bij de waardering van het onteigende te worden geëlimineerd.”

2.4

Vervolgens boog de rechtbank zich over het zogeheten Gebiedsplan ‘Natuurlijk Vitaal’ uit 2004 (hierna ook: het Gebiedsplan), een plan dat op 13 juli 2004 is vastgesteld door Gedeputeerde Staten van Zeeland,^[12]en dat geen bestemmingsplan is en ook geen inpassingsplan. De rechtbank heeft bij de waardebepaling van het onteigende ook de invloed van dit plan geëlimineerd, zie rov. 2.17:

“De rechtbank is met de deskundigen van oordeel dat het project Waterdunen een uitwerking is van het Gebiedsplan Natuurlijk Vitaal. Dit volgt onder meer uit de Inleiding op pagina 4 en 5 van de toelichting bij het Provinciaal Inpassingsplan Waterdunen. Ook uit het chronologisch overzicht op pagina 9 van voornoemde toelichting volgt dat het Gebiedsplan Natuurlijk Vitaal in feite het startpunt van de ontwikkeling is geweest en geacht moet worden één geheel te zijn met het plan Waterdunen. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State is eveneens het oordeel toegedaan dat het project Waterdunen onder meer voortvloeit uit het Gebiedsplan Natuurlijk Vitaal, (ECLI:NL:RVS:2012:BV5115 r.o. 2.1.). Volgens de ABRvS zijn in het Gebiedsplan Natuurlijk Vitaal de in het Inpassingsplan voorziene ontwikkelingen neergelegd (r.o. 2.4.2.). Aangezien het Gebiedsplan Natuurlijk Vitaal hiermee kan worden aangemerkt als één geheel met het plan Waterdunen, dient dit Gebiedsplan bij de waardering van het onteigende te worden geëlimineerd.

Aldus dient bij de vaststelling van de schadeloosstelling te worden uitgegaan van het bestemmingsplan “Buitengebied 13e herziening”, en derhalve - in beginsel - van agrarische waarde van de grond.”

2.5

Haar conclusie dat in beginsel dient te worden uitgegaan van de agrarische waarde van het onteigende (door de deskundigen geschat op € 5,60 per m²) liet de rechtbank volgen door een beschouwing over de aan het onteigende boven de agrarische waarde toe te kennen verwachtingswaarde. Dienaangaande hebben de deskundigen en partijen gewezen op diverse in het verleden gemaakte plannen, te weten de streekplanuitwerking Kust West Zeeuwsch-Vlaanderen uit 1991 (waarin het gebied waarin het onteigende ligt is aangeduid als ‘reservering voor bos’), het door de Provincie in 1997 vastgestelde Streekplan en het Natuurgebiedsplan Zeeland 2001. De rechtbank oordeelde (rov. 2.21) dat op de peildatum geen verwachting meer bestond dat op gemeentelijk of provinciaal niveau de realisering van bos op het onteigende werd betoogd.

2.6

De rechtbank heeft ook op het punt van de verwachtingswaarde de deskundigen gevolgd, die menen dat - na eliminatie van alle relevante plannen die sporen van ‘Waterdunen’ bevatten - bij de bepaling van een mogelijke verwachtingswaarde moet worden teruggevallen op het door de Provincie in 1997 vastgestelde Streekplan. Het onteigende ligt in een zone waarin volgens dit Streekplan recreatieconcentratie gewenst is. Voorts ligt in de visie van de deskundigen het onteigende nabij bestaand stedelijk gebied, in casu recreatiewoningen, waaraan – in combinatie met de aanduiding in het Streekplan van de omgeving van het onteigende als ‘recreatieconcentratie’ – een zekere mate van verwachting is te ontlenen. Er is geen sprake van een concrete ontwikkelvisie (voornemen, planstudie), maar wel van een algemeen ruimtelijk gebiedsbeleid op grond waarvan een uitbreiding van dat stedelijk gebied in de toekomst niet uitgesloten lijkt, aldus de deskundigen.^[13]De Provincie heeft de visie van de deskundigen bestreden.

2.7

Dienaangaande overwoog de rechtbank in rov. 2.21.1:

“Ten aanzien van de stelling van de provincie dat de deskundigen een onjuiste maatstaf hebben gehanteerd bij de waardebepaling van het onteigende, overweegt de rechtbank als volgt.

Het verweer dat er geen sprake is van een ligging ten opzichte van bestaand stedelijk gebied waaraan een zekere mate van verwachting is te ontlenen, dat er geen concrete ontwikkelvoornemens ter plaatse zijn en dat er geen sprake is van een algemeen ruimtelijk gebiedsbeleid op grond waarvan uitbreiding van stedelijk gebied op enig moment in de toekomst niet uitgesloten lijkt, baseert de provincie op hetgeen zij heeft aangevoerd met betrekking tot het Gebiedsplan Natuurlijk Vitaal en het Streekplan 1997. Mede gelet op hetgeen hiervoor omtrent (de toepasselijkheid van) deze plannen bij de waardebepaling van het onteigende is overwogen, slaagt het verweer van de provincie op dit punt niet, althans is het onvoldoende onderbouwd.”

2.8

Op deze en andere, voor zover van belang hierna nog weer te geven gronden, heeft de rechtbank, in het voetspoor van de deskundigen, het onteigende gewaardeerd op € 10 per m², ofwel voor het gehele perceel € 173.700 (rov. 2.21.2).

3.Bespreking van het cassatiemiddel

3.1

Het middel omvat drie onderdelen. Onderdeel 1 bestrijdt de eliminatie van het Provinciaal Inpassingsplan ‘Waterdunen’ en de eliminatie van het Gebiedsplan ‘Natuurlijk Vitaal’. Onderdeel 2 keert zich tegen de door de rechtbank aangenomen verwachtingswaarde. Onderdeel 3 heeft geen zelfstandige betekenis.

Onderdeel 1: eliminatie van inpassingsplan en Gebiedsplan

3.2

Onderdeel 1.1is aangevoerd voor het geval Uw Raad hangende de onderhavige cassatieprocedure op het gebied van het eliminatiebeginsel een andere koers is gaan varen dan uiteengezet in het arrest van 9 juli 2010 in de zaak [...] c.s./Provincie Zuid Holland.^[14]Het onderdeel is gericht tegen rov. 2.13 (en de slotzin van rov. 2.21) en klaagt dat de daar gegeven beslissing dat het Inpassingsplan moet worden geëlimineerd bij de waardering van het onteigende onjuist, althans onbegrijpelijk is. Indien Uw Raad de voor eliminatie geformuleerde criteria heeft gewijzigd en/of verduidelijkt en deze gewijzigde of verduidelijkte criteria tot de conclusie leiden dat de rechtbank het Inpassingsplan ten onrechte heeft geëlimineerd, althans de beslissing dat het Inpassingsplan wordt geëlimineerd onvoldoende (begrijpelijk) heeft gemotiveerd, dan dienen die gewijzigde of verduidelijkte criteria volgens het onderdeel ook te worden toegepast in de onderhavige zaak en heeft de rechtbank ten onrechte dan wel op een onbegrijpelijke grond aangenomen dat het Inpassingsplan moet worden geëlimineerd. Ter toelichting wijst het onderdeel erop dat de Provincie slechts op grond van de ten tijde van het onteigeningsgeding bij de rechtbank geldende rechtspraak heeft ingestemd met eliminatie van het Inpassingplan en dat die instemming derhalve in zoverre als een voorwaardelijke instemming moet worden beschouwd.

3.3

Vooropgesteld zij, dat ik begrip heb voor de ietwat wonderlijke voorwaardelijke klacht van dit onderdeel. De arresten van Uw Raad van 9 juli 2010 hebben nogal wat stof doen opwaaien in onteigeningsland^[15]en de praktijk heeft reikhalzend uitgezien naar Uw oordeel met betrekking tot diverse vragen die naar aanleiding van die arresten zijn gerezen. Veel van die vragen zijn beantwoord in de vijf arresten in onteigeningszaken van Uw Raad van 15 januari jl.,^[16]maar de advocaten van de Provincie konden daarmee bij het opstellen van het cassatiemiddel in de onderhavige zaak uiteraard nog geen rekening houden.

3.4

Uw Raad is in de arresten van 15 januari jl. naar mijn mening geen andere koers gaan varen dan in de arresten van 9 juli 2010, maar heeft (vooral) afgerekend met verkeerde interpretaties van die arresten. Ik versta rov. 2.13 van het rechtbankvonnis als volgt. De rechtbank oordeelt dat het Inpassingsplan te beschouwen is als (niet meer dan) de juridisch-planologische grondslag voor het werk waarvoor thans onteigend wordt in de zin van art. 40c Ow, en dat oordeel motiveert zij door te verwijzen naar hetgeen de deskundigen op de blz. 8 en 9 van hun rapport hebben geschreven. Aldaar beschrijven de deskundigen de ontstaansgeschiedenis van het ‘project Waterdunen’ en het daarmee samenhangende (van 9 oktober 2009 daterende) Inrichtingsplan^[17]met conclusie dat het op 1 oktober 2010 vastgestelde Provinciale Inpassingsplan te beschouwen is als ‘(niet meer dan) de juridisch-planologische grondslag voor het werk waarvoor thans wordt onteigend.’ Ik begrijp dit aldus, dat de deskundigen, en in hun voetspoor de rechtbank, de volgens het Inrichtingsplan (mede) op het onteigende aan te leggen werken (zie hierboven onder 2.1, slot) aanmerken als werken waarvoor wordt onteigend (als bedoeld in art. 40c onder 3o Ow), voor de realisering waarvan het Inpassingsplan de juridisch-planologische grondslag beoogt te bieden, zodat de invloed van de in het Inpassingsplan voor het onteigende voorziene bestemmingen, die de aanleg van de bedoelde werken faciliteren, bij de waardering van het onteigende moet worden geëlimineerd. Dit lijkt mij onteigeningsrechtelijk consistent, en goed te begrijpen, ook in het licht dat de arresten van 15 januari jl. op de onderhavige materie werpen. Onderdeel 1.1 kan dan ook naar mijn mening niet tot cassatie leiden.

3.5

De
onderdelen 1.2-1.4keren zich tegen het oordeel van de rechtbank (rov. 2.17, hierboven in 2.4 geciteerd) dat het Gebiedsplan ‘Natuurlijk Vitaal’ als één geheel kan worden aangemerkt met het plan Waterdunen, zodat (ook) de invloed van dit Gebiedsplan moet worden geëlimineerd en bij de vaststelling van de schadeloosstelling dient te worden uitgegaan van het bestemmingsplan ‘Buitengebied 13e herziening’, en derhalve – in beginsel – van agrarische waarde van de grond.

3.6

De gevolgtrekking van de rechtbank in rov. 2.17 dat dient te worden uitgegaan van het bestemmingsplan ‘Buitengebied, 13e herziening’ en derhalve – in beginsel – van de agrarische waarde van het onteigende, wordt op zichzelf genomen (en begrijpelijkerwijze) niet door de onderdelen bestreden en moet overigens, naar mij voorkomt, ook reeds de consequentie zijn van de (in onderdeel 1.1 vruchteloos bestreden) eliminatie van het Provinciale Inpassingsplan.^[18]Niettemin meen ik dat de Provincie belang heeft bij de onderdelen 1.2-1.4. De eliminatie van het Gebiedsplan brengt in de, kennelijk door de rechtbank gevolgde, gedachtegang van de deskundigen mee dat óók dat plan geen gewicht in de schaal kan leggen als een van de omstandigheden die van belang zijn voor de eventueel aan het onteigende (boven de agrarische waarde) toe te kennen verwachtingswaarde. Die verwachtingswaarde willen de deskundigen immers bepalen ‘na eliminatie van alle relevante plannen die sporen van ‘Waterdunen’ bevatten’ (zie rov. 2.18, tweede alinea), waaronder dus (zie rov. 2.14) ook het Gebiedsplan. Dat de rechtbank die visie gevolgd heeft blijkt onmiskenbaar uit de tweede alinea van rov. 2.21.1, waarin de rechtbank het standpunt van de Provincie dat het Gebiedsplan (en het Streekplan 1997) van belang is/zijn voor de bepaling van de verwachtingswaarde verwerpt onder verwijzing naar ‘hetgeen hiervoor omtrent (de toepasselijkheid van) deze plannen bij de waardebepaling van het onteigende is overwogen’.

3.7

Alvorens de klachten te bespreken zij het mij vergund iets te zeggen over de juridische status en de inhoud (voor zover in deze van belang) van het op 13 juli 2004 door Gedeputeerde Staten van Zeeland vastgestelde Gebiedsplan ‘Natuurlijk Vitaal’. Het Gebiedsplan is, zoals vermeld op blz. 7 daarvan, zodanig opgezet dat het voldoet aan de eisen die in de Subsidieregeling Gebiedsgericht Beleid zijn gesteld. Hieruit maak ik op dat dit plan opgesteld is als een gebiedsplan als bedoeld in art. 10 van de
Regeling subsidiëring gebiedsgericht beleid en reconstructie concentratiegebieden.^[19]Op blz. 5 van het Gebiedsplan is de kern van het plan omschreven als “een integrale visie over hoe door middel van ruimtelijke ontwikkelingen een kwaliteitsimpuls aan West Zeeuwsch-Vlaanderen kan worden gegeven voor gezonde economische pijlers in een aantrekkelijke omgeving.” Op blz. 56 van het Gebiedsplan leest men:

“Voor het gebiedsplan Natuurlijk Vitaal is geen wettelijke procedure voorgeschreven. Het gebiedsplan geeft de visie weer van de gebiedscommissie op de toekomst van West Zeeuwsch-Vlaanderen. Hierbij wordt aangegeven welke acties er in het gebied moeten worden ondernomen om tot de gewenste situaties te komen. De gewenste acties worden hiermee niet direct mogelijk gemaakt, of met andere woorden, er zijn geen directe rechtsgevolgen aan het gebiedsplan verbonden. De aanvraag van noodzakelijke vergunningen en eventuele aanpassingen van wettelijk bindende plannen, zoals het bestemmingsplan, zullen per activiteit moeten worden verzorgd. In het kader van de wettelijk voorgeschreven procedures die hieraan zijn verbonden is er dan de mogelijkheid voor inspraak, bezwaar en beroep.”

3.8

Onderdeel 1.2klaagt dat het oordeel in rov. 2.17 dat bij de waardering het Gebiedsplan moet worden geëlimineerd, blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting. Volgens het onderdeel heeft de rechtbank miskend dat dit plan niet een te elimineren bestemmingsplan (of inpassingsplan) kan vormen, maar hooguit een (concreet) plan kan zijn, dat voorligt ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan (of inpassingsplan) en dat er toe kan leiden dat dit bestemmingsplan of inpassingsplan (dat de juridisch-planologische onderbouwing en regeling voor de aanleg van het werk vormt) wordt geëlimineerd, maar dat zelf niet voor eliminatie in aanmerking komt.

Althans is het oordeel van de rechtbank volgens het onderdeel onbegrijpelijk, omdat zij niet duidelijk heeft gemaakt van welk (concreet) plan het Gebiedsplan de juridisch-planologische onderbouwing en regeling vormt.

Onderdeel 1.3klaagt dat de overweging dat het project Waterdunen een uitwerking vormt van het Gebiedsplan en geacht moet worden één geheel te zijn met het plan Waterdunen, onjuist dan wel onbegrijpelijk is. Het onderdeel betoogt in dat verband dat de toets of een bestemmingsplan (of een inpassingsplan) al dan niet voor eliminatie in aanmerking komt, ten aanzien van elk plan afzonderlijk moet worden uitgevoerd, en dat de rechtbank deze toets derhalve ook met betrekking tot het Gebiedsplan afzonderlijk diende uit te voeren. Volgens het onderdeel heeft de rechtbank deze regel geschonden door het Gebiedsplan als één geheel met het plan Waterdunen te beschouwen.

Onderdeel 1.4klaagt dat de rechtbank er ten onrechte vanuit is gegaan dat een Gebiedsplan niet als een zelfstandig plan kan worden beschouwd, althans dat het zijn oordeel onvoldoende (begrijpelijk) heeft gemotiveerd. Indien zij in haar beslissing (mede) gewicht heeft toegekend aan de omstandigheid dat er aan het Gebiedsplan geen directe rechtsgevolgen zijn verbonden, dan is dat volgens het onderdeel onjuist, omdat dit aspect niet van belang is bij de beantwoording van de vraag of een plan als zelfstandig plan kan worden beschouwd. Het onderdeel wijst er in dat kader verder op dat het ontwerp-Gebiedsplan zelfstandig ter inzage heeft gelegen, zodat het een zelfstandige status heeft. Het onderdeel klaagt voorts dat de rechtbank niet is ingegaan op de stelling van de Provincie dat het plan Waterdunen een specifiek initiatief is van een recreatieondernemer en de Stichting het Zeeuws Landschap en dat het Gebiedsplan een integrale visie weergeeft over hoe door middel van ruimtelijke ontwikkelingen een kwaliteitsimpuls aan West Zeeuws-Vlaanderen kan worden gegeven voor gezonde economische pijlers in een aantrekkelijke omgeving, maar dat de plannen voor Waterdunen een andere oorsprong hebben en zijn ontstaan vanuit de noodzaak tot kustversterking, gecombineerd met ondernemersbelang en de belangen van natuurontwikkeling.

3.9

Bij de bespreking van deze klachten stel ik voorop, dat eliminatie haar grondslag moet vinden in art. 40c Ow, en dus slechts denkbaar is indien het Gebiedsplan is aan te merken als behorende tot de in art. 40c onder 3o Ow bedoelde plannen voor (onder meer) het werk of de werken waarvoor onteigend wordt.

3.1

De rechtbank had naar mijn mening dan ook moeten onderzoeken of het uit 2004 daterende Gebiedsplan aan te merken valt als een plan voor (onder meer) het werk of de werken waarvoor onteigend wordt (in de zin van art. 40c onder 3o). Het plan voor het werk waarvoor wordt onteigend kan, en zal veelal, volgen op een jarenlang traject van planologische bezinning in de vorm van beleidsnota’s, streekplannen, gebiedsplannen, natuurgebiedsplannen, omgevingsplannen, enz. enz. met als eindpunt een concreet plan voor een voor uitvoering vatbaar werk en het besluit om dat werk inderdaad tot stand te brengen,^[20]maar niet al die plannen zijn aan te merken als plannen voor het werk. Dat heeft de rechtbank overigens niet miskend, maar de vraag is of zij bij haar oordelen (rov. 2.17) dat het project Waterdunen ‘een uitwerking is van het Gebiedsplan’ en dat het Gebiedsplan ‘in feite het startpunt van de ontwikkeling is geweest en geacht moet worden één geheel te zijn met het plan Waterdunen’ de scheidslijn op de juiste plaats heeft getrokken. Gezien het uitzonderingskarakter van de eliminatiebepaling van art. 40c moet die bepaling terughoudend worden toegepast.^[21]Hierbij past volgens mij dat plannen die bestaan uit algemene ruimtelijke beleidsvisies in het algemeen niet kunnen worden aangemerkt als plannen voor het werk waarvoor wordt onteigend. Dergelijke plannen kunnen wel bepaalde verwachtingen wekken met betrekking tot de toekomstige planologische status, en dus gebruiksmogelijkheden, van gronden die liggen in het gebied van die plannen, en in zoverre ‘startpunt’ zijn van latere ontwikkelingen in overeenstemming met die verwachtingen, maar dat maakt die plannen niet tot (onderdeel van) de plannen voor het werk waarvoor later wordt onteigend.

De Provincie heeft een (in onderdeel 1.4 herhaald) beroep erop gedaan dat het Gebiedsplan slechts een door de Provincie aanvaarde beleidsvisie geeft met betrekking tot de wenselijke toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen. Indien het Gebiedsplan inderdaad dat karakter heeft (hetgeen ik niet betwijfel) heeft de rechtbank de hierboven bedoelde scheidslijn op de verkeerde plaats getrokken, en is zij van een onjuiste (te ruime) opvatting van het begrip ‘plannen voor het werk waarvoor onteigend wordt’ als bedoeld in art. 40c onder 3o Ow uitgegaan.

3.11

Haar oordeel dat het Gebiedsplan kan worden aangemerkt als één geheel met het plan Waterdunen, doet de rechtbank (in rov. 2.17) voorts steunen op het gezag van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, die in haar uitspraak van 15 februari 2012^[22]oordeelde (nr. 2.4.2) dat de in het Inpassingsplan voorziene ontwikkelingen reeds in het Gebiedsplan zijn ‘neergelegd’. Uit dit oordeel kan evenwel niet worden afgeleid dat de Afdeling bestuursrechtspraak het ervoor hield dat het Gebiedsplan één geheel vormt met het plan Waterdunen. In de bedoelde overweging behandelde de Afdeling het tegen het Inpassingsplan ingebrachte bezwaar dat dat in strijd is met het Gebiedsplan, nu laatstgenoemd plan spreekt over versterking van de landbouwsector. De Afdeling overwoog hierover dat ‘weliswaar in het Gebiedsplan versterking van de landbouwsector wordt genoemd, maar dat daarin tevens de in het plan voorziene ontwikkelingen zijn neergelegd.’ Hiermee bedoelde de Afdeling niet te zeggen dat het Gebiedsplan de blauwdruk vormde voor de ter uitvoering van het project Waterdunen aan te leggen werken, maar slechts dat het Gebiedsplan (ook al spreekt dat van versterking van de landbouwsector) voorziet in omzetting op grote schaal van landbouwgrond in natuur en recreatiegebied, en dat daarom het Inpassingsplan niet in strijd is met het Gebiedsplan.

3.12

Dat plannen die bestaan uit algemene ruimtelijke beleidsvisies niet kunnen worden aangemerkt als plannen voor werken waarvoor onteigend wordt, is ook de les die inmiddels getrokken kan worden uit de arresten van Uw Raad van 15 januari jl. in de drie onteigeningszaken BBL/Huige, BBL/Overmeer en BBL/Ruigrok.^[23]Uw Raad oordeelde dat de rechtbank Rotterdam een te ruime opvatting huldigde ten aanzien van het ‘plan voor het werk waarvoor wordt onteigend’ door als zodanig plannen aan te merken het ‘Streekplan Rijnmond’ uit 1996 en de ‘Nota Groenblauwe Slinger Stad en Land in balans Ontwikkelingsperspectief’ uit 1999. Gezien dit oordeel acht ik het nauwelijks voor twijfel vatbaar dat ook het onderhavige Gebiedsplan – dat geen plannen voor (mede) op het onteigende aan te leggen werken bevat maar slechts een algemene visie verwoordt met betrekking tot de gewenste ontwikkelingen (voor een veel groter gebied dan dat van het Inpassingsplan) en dat (zoals bestudering van het Gebiedsplan leert) voor het door het Inpassingsplan bestreken gebied niet voorziet in de aanleg van werken in overeenstemming met het bij het project Waterdunen behorende Inrichtingsplan uit 2009^[24]– niet kan worden aangemerkt als, of vereenzelvigd met, het plan voor het werk waarvoor onteigend wordt.

3.13

Resteert nog voor de verwijzingsrechter de taak uit te maken wat (naast het Inpassingsplan) dan nog wèl moet worden geëlimineerd. Mijn gedachten hierover zijn als volgt.

In de zaken BBL waarin Uw Raad op 15 januari jl. uitspraak heeft gedaan^[25]ging het om de vraag of behalve de op de peildatum vigerende bestemming ook nog de in het verleden op het onteigende rustende bestemmingen ingevolge de vierde en vijfde herziening van het bestemmingsplan ‘Landelijk Gebied’ (in 2000 en 2001) zouden moeten worden geëlimineerd. In de onderhavige zaak moet een andere vraag worden beantwoord, namelijk de vraag in hoeverre (naast het Inpassingsplan) de voorgeschiedenis van het plan voor het werk waarvoor onteigend wordt het eliminatielot van dat plan deelt. Naar mijn mening behoort bij de beantwoording van die vraag de eis van concreetheid die Uw Raad stelt aan het plan voor het werk om te komen tot eliminering van een
planologische bestemming ingevolge een bestemmings- of inpassingsplan, niet in de weg te staan aan eliminering van
enig voorstadiumvan het plan voor het werk.^[26]In de onderhavige zaak kan dan ook mijns inziens de ontstaansgeschiedenis van het plan Waterdunen – voor zover potentieel van invloed op de waarde van het onteigende – worden geëlimineerd, ook al heeft misschien slechts het eindresultaat (het project Waterdunen) een voldoende mate van concreetheid gekregen om het Inpassingsplan mee te slepen in de door art. 40c voorgeschreven eliminatie. Zoals ik hiervoor in 3.10 al aanstipte, kunnen evenwel ruimtelijke visies of beleidsdocumenten van de overheid met betrekking tot de wenselijke toekomstige inrichting van een bepaald gebied naar mijn mening in het algemeen niet worden aangemerkt als (voorstadium van) het plan voor het werk waarvoor onteigend wordt,^[27]en die visies of documenten acht ik dus, voor zover kenbaar voor de fictieve redelijk handelende verkoper en koper, (bij uitstek) relevant bij de waardering van het onteigende, ook indien het wèl te elimineren plan voor het werk waarvoor onteigend wordt past in die ruimtelijke visie.^[28]

3.14

In dit kader wijs ik nog op de door de Provincie aangevoerde, en in onderdeel 1.4 herhaalde, (door de rechtbank niet behandelde) stelling dat het plan Waterdunen een specifiek initiatief is van een recreatieondernemer en de Stichting Het Zeeuws Landschap.^[29]Die stelling lijkt mij relevant, omdat de Provincie daarmee het startpunt heeft aangewezen van de ontwikkeling van het plan voor het werk waarvoor wordt onteigend. De plannen enz. die op
dat initiatiefgevolgd zijn (waaronder de in noot 28 bedoelde op 7 juni 2005 gesloten ‘Intentieovereenkomst project Waterdunen’) en die uitgemond zijn in het Inpassingsplan, behoren mijns inziens als behorende tot de plannen voor de werken waarvoor onteigend wordt bij de waardebepaling te worden geëlimineerd.

3.15

Het bovenstaande brengt mee dat ik de onderdelen 1.3 en 1.4 gegrond acht en dat onderdeel 1.2 geen bespreking behoeft.

Onderdeel 2: verwachtingswaarde

3.16

Het onderdeel is gericht tegen de rov. 2.21-2.21.2 en bevat zes klachten.

3.17

Nu deze klachten gaan over de door de rechtbank aan het onteigende toegekende verwachtingswaarde, wil ik eerst kort iets zeggen over dit onteigeningsrechtelijke begrip.^[30]De werkelijke waarde van het onteigende wordt bepaald met inachtneming van alle omstandigheden die bij een veronderstelde koop in het vrije economische verkeer tussen redelijk handelende partijen van invloed zouden zijn op de prijs die zij overeenkomen (art. 40b lid 2 Ow). Het komt daarbij aan op de omstandigheden zoals die aanwezig zijn op de peildatum. Een en ander laat onverlet dat ook verwachte toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen die leiden tot meer lucratieve gebruiksmogelijkheden van het onteigende de prijs in opwaartse zin kunnen beïnvloeden. Of en zo ja in welke mate rekening dient te worden gehouden met een niet bestaande, te verwachten bestemming is afhankelijk van de omstandigheden van het concrete geval.^[31]Te denken valt aan de ligging van het onteigende, de demografische ontwikkeling in het betrokken gebied, bestemmingsplannen en ruimtelijke (beleids)documenten. De hogere prijs mag echter geen gevolg zijn van het werk of het plan van het werk waarvoor onteigend wordt.^[32]Om in de prijs te worden verdisconteerd behoeft over een toekomstige ontwikkeling geen zekerheid te bestaan: ook een min of meer speculatief aangelegde gegadigde kan worden aangemerkt als redelijk handelend koper.^[33]Anderzijds moeten op de peildatum wel enige aanknopingspunten voor het koesteren van een dergelijke verwachting voorhanden zijn: bij het ontbreken van een voldoende reële verwachting zou dit anders neerkomen op pure speculatie, en daartoe zou een redelijk handelend koper niet overgaan.^[34]

3.18

Onderdeel 2.1voert aan dat onderdeel 1 bij gegrondbevinding tevens de beslissingen van de rechtbank in rov. 2.21 en 2.21.2 vitieert. Dat lijkt mij juist, en de klacht van dit onderdeel acht ik dan ook gegrond. Indien niet stand kan houden het oordeel van de rechtbank dat het Gebiedsplan Natuurlijk Vitaal ‘in feite het startpunt van de ontwikkeling is geweest en geacht moet worden één geheel te zijn met het plan Waterdunen’, en daarom bij de waardering van het onteigende dient te worden geëlimineerd, kan hetgeen de rechtbank omtrent de verwachtingswaarde van het onteigende overwogen heeft evenmin standhouden.

3.19

Onderdeel 2.2lanceert motiveringsklachten tegen het oordeel in rov. 2.21, waarin de rechtbank zich boog over de stelling van de Provincie dat, het project Waterdunen weggedacht, op de peildatum voor het onteigende slechts uitzicht bestond op een bosbestemming. De rechtbank verwierp die stelling onder verwijzing naar het Streekplan 1997 en het Natuurgebiedsplan Zeeland 2001.^[35]Het onderdeel haalt daar nog (het beroep van de Provincie op) de Streekplanuitwerking 1991, de Provinciale Bosnota Zeeland 1995 en het document ‘Werk in uitvoering’ van 3 oktober 2000 bij.

3.2

Uw Raad behoeft naar mijn mening niet toe te komen aan de behandeling van deze klachten, omdat de verwijzingsrechter opnieuw, maar dan met inachtneming van de juiste opvatting van hetgeen valt onder ‘plannen voor het werk waarvoor onteigend wordt’, zal behoren te onderzoeken of en zo ja in hoeverre de ligging van het onteigende, de demografische ontwikkeling in het betrokken gebied, bestemmingsplannen en ruimtelijke (beleids)documenten (met uitzondering van het plan of de plannen voor het project Waterdunen inclusief het Inrichtingsplan alsmede van het Provinciale Inpassingsplan) en andere relevante omstandigheden de redelijk handelende verkoper en koper ertoe zouden hebben gebracht een koopprijs overeen te komen die boven de agrarische waarde (€ 5,60 per m²) lag. Het heeft naar mijn mening geen goede zin als Uw Raad zich thans voor de beoordeling van deze motiveringsklachten begeeft in het oerwoud van ruimtelijke (beleids)plannen die de afgelopen decennia tot stand gekomen zijn voor (onder meer) het gebied waarin het onteigende ligt, nu de verwachtingswaarde van het onteigende sowieso opnieuw door de feitenrechter zal moeten worden onderzocht.

3.21

Onderdeel 2.3, bedoelt zich, naar ik begrijp, met een motiveringsklacht te keren tegen het oordeel van de rechtbank in rov. 2.21 dat de Provincie niet heeft betwist dat voor de waardering van het onteigende moet worden teruggevallen op het Streekplan 1997. Het onderdeel wijst erop dat de Provincie heeft gesteld dat het Gebiedsplan niet mag worden geëlimineerd en dat de waardering dus (in ieder geval ook) met inachtneming van dat plan dient te geschieden. De klacht van dit onderdeel heeft naar ik meen geen zelfstandige betekenis naast de klachten van onderdeel 1; als het Gebiedsplan niet mag worden geëlimineerd, is dat plan uiteraard een van de factoren die bepalend kunnen zijn voor de verwachtingswaarde en kan niet zonder meer worden ‘teruggevallen’ (zoals de deskundigen meenden, zie rov. 2.18, tweede alinea) op het Streekplan van 1997 als bij uitstek relevant voor de bepaling van de verwachtingswaarde. De klacht slaagt dus in het kielzog van het slagen van de klachten van de vorige onderdelen. Overigens kan Uw Raad dit onderdeel ook buiten behandeling laten om de redenen hierboven bij 3.19 vermeld.

3.22

Dit laatste geldt ook voor de
onderdelen 2.4-2.6, die zich keren tegen de redenering die de deskundigen en in hun voetspoor de rechtbank (rov. 2.21-2.21.2) leidde tot de bepaling van de waarde van het onteigende op € 10 per m². Hoewel ook deze onderdelen buiten behandeling zouden kunnen blijven, wil ik toch graag mijn mening daarover ventileren.

3.23

Allereerst de visie van de deskundigen. Zij menen (zie rov. 2.18) dat er met betrekking tot het gebied waarin het onteigende ligt geen sprake is van een concrete ontwikkelingsvisie (voornemen, planstudie), maar wel van een algemeen ruimtelijk gebiedsbeleid op grond waarvan een uitbreiding in de toekomst van het nabij het onteigende bestaande stedelijk gebied niet uitgesloten lijkt. Dergelijke locaties worden in het algemeen niet snel door projectontwikkelaars verworven voor prijzen boven de agrarische waarde. Verwerving zou speculatief zijn, omdat het op de peildatum onzeker is of het perceel überhaupt binnen een overzienbare tijdspanne in een concrete ontwikkeling wordt betrokken of niet. Dergelijke percelen kunnen in de genoemde omstandigheden wel door agrariërs worden gekocht, echter zonder dat een waarneembare opslag voor verwachtingswaarde wordt overeengekomen. Het is volgens de deskundigen echter waarschijnlijker, dat een verkoper – mits niet gedwongen tot verkoop – ‘agrarische verkoop’ zal uitstellen, in afwachting van duidelijkheid omtrent concrete ruimtelijke ontwikkelingen ter plaatse. Bij de bepaling van de werkelijke waarde kan echter met deze uitstelwens geen rekening worden gehouden. Er moet vanuit worden gegaan dat op de peildatum een transactie tot stand komt. Als anderzijds zonder meer wordt vergeleken met referentietransacties van percelen die (veel) later daadwerkelijk zijn ontwikkeld, dan zou voorbij worden gegaan aan transacties die ongerealiseerd bleven vanwege het hiervoor bedoelde belang bij uitstel van de kant van de koper. De werkelijke waarde van het onteigende ligt daarom tussen de agrarische waarde (als de concrete ontwikkeling niet in beeld zou komen) en een verwachtingswaarde op basis van referentietransacties waarbij een ontwikkeling concreet heeft plaatsgevonden. De deskundigen concluderen vervolgens dat de werkelijke waarde van het onteigende moet worden bepaald op krap tweemaal de agrarische waarde. Zij overwegen daarbij dat de referentietransacties met verwachtingswaarde indiceren dat de werkelijke waarde ruim tweemaal de agrarische waarde zou bedragen, maar hierbij is nog niet de invloed van de crisis – waarvan de effecten ten tijde van de peildatum merkbaar waren – is meegenomen. Aldus de deskundigen (als weergegeven in rov. 2.18).

3.24

Deze, door de rechtbank kennelijk gevolgde, redenering komt mij, met de opsteller van de onderdelen 2.4-2.6, onbegrijpelijk voor. De visie van de deskundigen dat bij het bepalen van de werkelijke waarde met de ‘uitstelwens’ van de fictieve redelijk handelende verkoper geen rekening kan worden gehouden, deel ik. De in art. 40b lid 2 Ow bedoelde verkoper is, uiteraard, een verkoper die op de peildatum wil verkopen, en niet één die niet wil verkopen omdat hij de toekomstige concrete ruimtelijke ontwikkelingen wil afwachten. Onderzocht moet dus worden wat de beste prijs zou zijn die de in art. 40b lid 2 Ow bedoelde redelijk handelende verkoper op de peildatum van de redelijk handelende koper zou kunnen bedingen, ofwel in hoeverre de verkoper munt zou kunnen slaan uit het (op de peildatum bestaande) uitzicht op toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen die een lucratieve exploitatie van het onteigende mogelijk maken. De deskundigen menen dienaangaande dat percelen met vooruitzichten als die van het onteigende (a) in het algemeen niet snel door projectontwikkelaars worden verworven voor prijzen boven de agrarische waarde, omdat het op de peildatum onzeker is of het perceel überhaupt binnen een overzienbare tijdspanne in een concrete ontwikkeling wordt betrokken of niet en (b) wel door agrariërs worden gekocht, echter zonder dat een waarneembare opslag voor verwachtingswaarde wordt overeengekomen. Niettemin gaan zij toch af op referentietransacties waarbij wel een verwachtingswaarde in de koopprijzen is verdisconteerd. Dat moeten dus, lijkt mij, transacties zijn geweest met betrekking tot percelen met andere, en wel
betere uitzichten(op winstgevende ontwikkeling) dan de deskundigen aan het onteigende toekennen. De uitleg die de deskundigen voor deze tegenstrijdigheid geven, nl. dat anders ‘zou voorbij worden gegaan aan transacties die ongerealiseerd bleven vanwege het hiervoor bedoelde belang bij uitstel van de kant van de koper’, vind ik hoogst raadselachtig. Mogelijk achtte de rechtbank deze uitleg ook niet overtuigend, want zij kwam in rov. 2.21.1 met een interpretatie van de woorden van de deskundigen: zij zouden hun oordeel
dát er sprake is van verwachtingswaardeniet baseren op de zogenaamde uitstelwens aan de zijde van de verkoper maar die uitstelwens slechts hebben meegewogen bij de bepaling van de
hoogte van de verwachtingswaarde. Echter ook die interpretatie kan de innerlijke tegenstrijdigheid in de redenering van de deskundigen, naar mij voorkomt, allerminst wegnemen.

De hierop gerichte klachten van de onderdelen 2.4-2.6 acht ik daarom gegrond.

Onderdeel 3

3.25

Onderdeel 3bouwt voort op de voorgaande onderdelen en bevat geen klacht die afzonderlijke bespreking behoeft.

4.Conclusie

De conclusie strekt tot vernietiging van het vonnis van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 28 januari 2015 en verwijzing ter verdere behandeling en beslissing.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden,

Waarnemend Advocaat-Generaal