ECLI:NL:PHR:2019:1356

Conclusie

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Nummer 18/05164

Zitting17 december 2019 (bij vervroeging)

CONCLUSIE

B.F. Keulen

In de zaak

[verdachte] ,

geboren te [geboorteplaats] op [geboortedatum] 1972,

hierna: de verdachte.

1. De verdachte is bij arrest van 12 november 2018 door het Gerechtshof Den Haag wegens ‘overtreding van artikel 8, tweede lid, onderdeel a van de Wegenverkeerswet 1994 (665 microgram’ veroordeeld tot een geldboete van ‘€ 600,00 (zeshonderdvijftig euro)’ subsidiair 12 dagen hechtenis, geheel voorwaardelijk met een proeftijd van twee jaren, alsmede een ontzegging van de bevoegdheid motorrijtuigen te besturen voor de duur van drie maanden, met aftrek van de tijd gedurende welke het rijbewijs ingevolge artikel 164 WVW Pro 1994 ingevorderd of ingehouden is geweest.^[1]

2. Het cassatieberoep is ingesteld namens de verdachte. Mr. W.B.M. Bos, advocaat te Oud-Beijerland, heeft drie middelen van cassatie voorgesteld.

3. Alle drie middelen houden verband met een gestelde schending van artikel 164, zesde lid, WVW 1994 en ’s hofs verwerping van het preliminair en bij pleidooi gevoerde verweer strekkend tot niet-ontvankelijkverklaring van het openbaar ministerie in de vervolging. Voorafgaand aan de bespreking van de middelen zal ik het gevoerde verweer en de verwerping daarvan weergeven, en enkele opmerkingen maken over art. 164, zesde lid, WVW 1994.

Het verweer en de verwerping

4. Uit het proces-verbaal van het onderzoek ter terechtzitting in hoger beroep van 12 november 2018, waar het onderzoek wegens de gewijzigde samenstelling van het hof opnieuw is aangevangen, blijkt dat door de raadsman een preliminair verweer is gevoerd ‘overeenkomstig zijn overgelegde en in het strafdossier gevoegde pleitnota.’ Tijdens het vervolg van de terechtzitting voert de raadsman volgens hetzelfde proces-verbaal ‘het woord tot verdediging en verzoekt het hof om geen langere rijontzegging op te leggen dan het rijbewijs reeds ingevorderd is geweest. Hij persisteert daarnaast bij zijn verzoek om het openbaar ministerie niet-ontvankelijk te verklaren.’

5. De pleitnota houdt inzake de schending van art. 164, zesde lid, WVW 1994 het volgende in (met weglating van aanduidingen, verwijzingen en arceringen):

‘Bij wijze van preliminair verweer verzoek ik u het openbaar ministerie niet ontvankelijk te verklaren in de vervolging van mijn cliënt.

“Er is sprake van ernstige inbreuken op de beginselen van een behoorlijke procesorde, waardoor doelbewust of met grove veronachtzaming van de belangen van de verdachte aan diens recht op een eerlijke behandeling van zijn zaak is tekortgedaan (het zgn. “Zwolsmancriterium”). Mijn cliënt is hierdoor in aanzienlijke mate in zijn belangen geschaad. Er is inbreuk gemaakt op zijn persoonlijke levenssfeer en hij krijgt hierdoor geen eerlijk proces meer. Wat de verdediging betreft dient dit zonder meer te leiden tot niet-ontvankelijkheid van het OM. Zelfs indien U zou oordelen dat de belangen van mijn cliënt op zichzelf niet zouden zijn geschaad, meent de verdediging dat er sprake is van zodanige zeer fundamentele inbreuken die op zichzelf al niet-ontvankelijkheid kunnen opleveren (het zgn. “Karmancriterium”, NJ 1999, 567).”

Onderbouwing feitelijke gang van zaken:

Op 31 juli 2017 is het rijbewijs van cliënt ingevorderd op, kort gezegd, de verdenking dat hij onder invloed van alcohol een brom- of snorfiets, Vespa, met kenteken (…) heeft bestuurd. Cliënt zou een alcoholpromillage van 665 mg/l hebben geblazen.

Op 1 augustus heeft de officier van justitie besloten het rijbewijs ex. artikel 164 WVW Pro ingevorderd te houden voor een periode van zes maanden. Het tegen deze beslissing ingediende klaagschrift is bij beschikking van de rechtbank Rotterdam d.d. 19 september 2017 ongegrond verklaard.

Bij vonnis d.d. 30 oktober 2017 heeft de politierechter van de rechtbank Rotterdam cliënt veroordeeld tot, onder andere, een rijontzegging voor de duur van vier maanden, waarvan twee maanden voorwaardelijk. Het O.M. heeft tegen dit vonnis geen hoger beroep ingesteld, cliënt wel.

Toen cliënt zich tot mij wendde, kwam ik tot de conclusie dat het ingevorderde rijbewijs zich nog steeds bij het CVOM bevond. Bij email d.d. 27 november 2017 (…) heb ik het CVOM onder verwijzing naar het vonnis verzocht het rijbewijs per ommegaande aan cliënt te retourneren.

Per email d.d. 29 november 2017 heeft het CVOM zulks geweigerd en het standpunt ingenomen dat, door het instellen van het hoger beroep, de invordering blijft lopen. Per email d.d. 29 november 2017 (…) heb ik het CVOM bericht dat dan in ieder geval op grond van artikel 164 WVW Pro lid 6 het rijbewijs diende te worden teruggegeven.

Ik heb vervolgens het CVOM gebeld en dit standpunt herhaald en verzocht of ik een officier van justitie mocht spreken. Dat bleek niet mogelijk. Wel zou men kijken of ik kon worden teruggebeld.

Nu enige reactie voorts uitbleef en ik evenmin werd terug gebeld heb ik bij email d.d. 1 december 2017 (…) mij bij de hoofdofficier beklaagd omtrent het niet teruggeven van het rijbewijs alsmede het uitblijven van enige reactie. Hierop is nimmer enige reactie van de hoofdofficier gekomen. Evenmin is (…) de ontvangst van de klacht bevestigd. Wel is in de loop van december door het CVOM het rijbewijs teruggegeven. Op dat moment was het rijbewijs ruim vier maanden ingevorderd.

Onderbouwing juridisch:

Het openbaar ministerie heeft zich in deze zaak niet alleen als heer en meester, maar ook als koning en keizer gedragen. Artikel 164 WVW Pro geeft de officier van justitie verregaande en ingrijpende bevoegdheden om een rijbewijs ingevorderd te houden, nog voor enige rechter zich over de zaak heeft gebogen. Niet voor niets sta ik per jaar tientallen malen bij diverse raadkamers van diverse rechtbanken teneinde de structurele schending van artikel 164 lid 6 WVW Pro aan de kaak te stellen.

Het is namelijk een feit van algemene bekendheid dat de richtlijnen van het O.M. strenger zijn in alcoholzaken dan die van de rechtspraak, zoals verwoord in de LOVS oriëntatiepunten. Bij de beslissing of een rijbewijs teruggegeven dient te worden dient de officier van justitie rekening te houden met de te verwachten rijontzegging, op grond van artikel 164 lid 6 WVW Pro.

Bij deze afweging worden de LOVS oriëntatiepunten echter genegeerd en wordt alleen naar de eigen richtlijnen gekeken. Door de afgelopen jaren heb ik een CVOM officier bij de rechtbank Utrecht, locatie Lelystad, horen erkennen dat deze gang van zaken erin is gelegen, dat in zaken waarbij het O.M. vindt dat een rijontzegging op zijn plek is, maar de rechtbank niet, door gebruik te maken van artikel 164 WVW Pro toch een onvoorwaardelijke rijontzegging wordt geëxecuteerd, ook indien de rechtbank een klaagschrift later gegrond verklaard of een rijontzegging niet oplegt. Ik noem dit regelmatig een (CV)OM dat de rechtspraak op deze wijze haar wil oplegt. Ook heb ik een CVOM officier horen stellen dat de LOVS oriëntatiepunten slechts oriëntatiepunten zijn en hun eigen richtlijnen de status van wet hebben.

Zo bont als in deze zaak heeft het CVOM het echter, in mijn praktijk, nog niet eerder gemaakt.

Artikel 164 lid 4 WVW Pro biedt de officier van justitie inderdaad de mogelijkheid de invordering te laten voortduren totdat, zoals het in de wet staat, de
“rechterlijke uitspraak in kracht van gewijsde is gegaan of indien bij die uitspraak de bestuurder de bevoegdheid tot het besturen van motorrijtuigen onvoorwaardelijk is ontzegd, tot het tijdstip waarop dit ontzegging is verstreken”.

Artikel 164 lid 6 WVW Pro gebiedt de officier, zoals gezegd, tot teruggave van het rijbewijs
“indien ernstig rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid dat aan de houder in geval van veroordeling door een rechter (....) geen onvoorwaardelijke ontzegging van de bevoegdheid tot het besturen van motorrijtuigen zal worden opgelegd, dan wel geen onvoorwaardelijke ontzegging van langere duur dan de tijd gedurende welke de bewijzen zijn ingevorderd of ingevorderd zijn geweest”.

Op 30 oktober 2017 (vonnis rechtbank) waren de opgelegde twee maanden onvoorwaardelijke ontzegging reeds langere tijd verstreken (namelijk op 29 september 2017) en had het rijbewijs op grond van artikel 164 lid 4 WVW Pro doch in ieder geval op grond van artikel 164 lid 6 WVW Pro dienen te worden geretourneerd.

Door op 29 november 2017 zulks echter expliciet te weigeren na een expliciet verzoek hiertoe van de verdediging zijn door de officier van justitie (of zijn namens hem of haar) de beginselen van een behoorlijke procesorde zodanig geschonden dat aan zijn recht op een eerlijke behandeling ex. artikel 6 EVRM Pro tekort is gedaan. Deze schending heeft bewust plaats gevonden, nu de beslissing het rijbewijs niet terug te geven bewust is genomen na het verzoek van de verdediging met de daaraan ten grondslag liggende argumenten.

Door voornoemd handelen is het een vaststaande feit dat het rijbewijs van cliënt ruim vier maanden ingevorderd is geweest. Geen uitspraak van uw Gerechtshof kan dat nog terugdraaien en gevolgen van de schending zijn mitsdien niet herstelbaar. Met de beslissing van de officier is het vonnis van de rechtbank opzij gezet en is de invordering onverkort gecontinueerd.

Hiermee is aan alle onderdelen van het Zwolsman criterium voldaan. Voorts is er sprake van een inbreuk op zodanige fundamentele beginselen dat op grond van het Karaman criterium de niet ontvankelijkheid dient te volgen. De maatschappij moet ervan uit kunnen gaan dat het openbaar ministerie de aan haar toebedeelde bevoegdheid ex. artikel 164 lid 4 WVW Pro zorgvuldig gebruikt en daarmee de bescherming die artikel 164 lid 6 WVW Pro biedt in acht neemt en respecteert.

Ik verzoek u dan ook het openbaar ministerie niet ontvankelijk te verklaren in de vervolging in deze zaak.’

6. Tijdens het onderzoek ter terechtzitting heeft het hof het preliminair verweer als volgt verworpen:

‘De voorzitter deelt mede dat het openbaar ministerie ontvankelijk is in de vervolging van de verdachte. De voorzitter merkt daarbij op dat mede gelet op de justitiële documentatie in casu sprake is van een situatie zoals bedoeld in artikel 164, lid 4 van de Wegenverkeerswet 1994, waarin de officier van justitie bevoegd is om het rijbewijs ingevorderd te houden. Het dossier biedt naar het oordeel van het hof geen aanknopingspunt voor een oordeel dat het openbaar ministerie doelbewust en met grove veronachtzaming van de belangen van de verdachte heeft gehandeld. Ook is geen sprake van schending van diens recht op een eerlijk proces.’

7. Het hof heeft in het arrest het bij pleidooi gevoerde verweer als volgt samengevat en verworpen:

‘Bij pleidooi heeft de raadsman zijn eerder preliminair gevoerd verweer strekkende tot niet-ontvankelijkheid van het openbaar ministerie herhaald. Het hof verwerpt het verweer op de grond zoals hierboven vermeld. In aansluiting daarop overweegt het hof het volgende:

Met de verdachte is het hof van oordeel dat de invordering van het rijbewijs forse impact op diens leven heeft gehad. Dat leidt echter niet tot de niet-ontvankelijkheid van het openbaar ministerie. Zolang de zaak niet onherroepelijk is geldt het bepaalde van artikel 164 Wegenverkeerswet Pro onverkort zodat ook de mogelijkheid open is dat een rijontzegging wordt opgelegd van langere duur dan de tijd dat het rijbewijs is ingevorderd geweest. In de strafmaat zal rekening worden gehouden met de door de verdachte ondervonden impact.’

Enkele opmerkingen over artikel 164, zesde lid, WVW 1994

8. Het hof heeft bewezenverklaard dat de verdachte op 31 juli 2017 te Ridderkerk een snorfiets heeft bestuurd na zodanig gebruik van alcoholhoudende drank dat het alcoholgehalte van zijn adem bij een onderzoek 665 microgram alcohol per liter uitgeademde lucht bleek te zijn. Uit het dossier blijkt dat de officier van justitie op 1 augustus 2017 heeft beslist het op 31 juli 2017 ingevorderde rijbewijs van de verdachte onder zich te houden voor een periode van zes maanden. Op 30 oktober 2017 heeft de politierechter de verdachte veroordeeld tot een geldboete van € 600 en een rijontzegging van vier maanden met aftrek overeenkomstig artikel 179 Wegenverkeerswet Pro 1994, waarvan twee maanden voorwaardelijk. Op dat moment werd het rijbewijs van de verdachte al (bijna) drie maanden ingehouden. Toch kreeg de verdachte zijn rijbewijs niet onmiddellijk terug. Op 29 november 2017 weigerde het CVOM expliciet het rijbewijs terug te geven. Bij brief van 4 december 2017 heeft de verdachte uiteindelijk zijn rijbewijs wel teruggekregen.^[2]

9. Uit de toelichting op (in het bijzonder) het tweede middel valt af te leiden dat naar het oordeel van de steller sprake is van een vormverzuim. Uit de tweede zin van art. 164, zesde lid, WVW 1994 zou voortvloeien dat de officier van justitie gehouden was het rijbewijs na het vonnis van de politierechter terug te geven. Heeft de steller het gelijk aan zijn zijde? Moet indien hoger beroep wordt ingesteld het rijbewijs worden teruggegeven als de rechter in eerste aanleg geen rijontzegging heeft opgelegd of de duur van de rijontzegging die door de rechter in eerste aanleg onvoorwaardelijk is opgelegd bij aftrek van de periode van de inhouding van het rijbewijs reeds is verstreken?

10. Bij de voorlopige hechtenis kan zich een vergelijkbare vraag voordoen. Moet de voorlopige hechtenis worden opgeheven als de rechtbank geen vrijheidsbenemende straf of maatregel heeft opgelegd of de duur van de opgelegde vrijheidsstraf na aftrek van het voorarrest reeds is verstreken? De wettelijke regeling van de voorlopige hechtenis bevat bepalingen die op deze situaties zien. Art. 72, derde lid, Sv bepaalt: ‘Bij alle einduitspraken wordt (…) het bevel tot voorlopige hechtenis opgeheven, indien, ter zake van het feit waarvoor dat bevel is verleend, aan de verdachte noch een vrijheidsstraf van langere duur dan de reeds door hem in voorlopige hechtenis doorgebrachte tijd, noch een maatregel welke vrijheidsbeneming medebrengt of kan medebrengen, onvoorwaardelijk is opgelegd.’^[3]En art. 75, vierde lid, eerste volzin, Sv bepaalt: ‘Zolang het onderzoek op de terechtzitting in hoogste feitelijke aanleg nog niet is aangevangen, kan de voorlopige hechtenis slechts worden verlengd, indien in vorige feitelijke aanleg een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf is opgelegd van welke de tenuitvoerlegging ten minste even lang duurt als de door de verdachte in voorlopige hechtenis doorgebrachte tijd na verlenging, dan wel indien een maatregel welke vrijheidsbeneming medebrengt of kan medebrengen onvoorwaardelijk is opgelegd.’ De tweede volzin creëert alleen een uitzondering voor het geval de rechtbank zich onbevoegd heeft verklaard. Een gang van zaken als in de onderhavige strafzaak zou als het om voorlopige hechtenis gaat derhalve niet mogelijk zijn.

11. De regeling die in het kader van de voorlopige hechtenis de in eerste aanleg opgelegde vrijheidsstraf maatgevend maakt, bestaat al lang. Art. 72, derde lid, Sv is ingevoerd door een wet die in de jaren 70 van de vorige eeuw (onder meer) de regeling van de voorlopige hechtenis herzag.^[4]De memorie van toelichting merkte over dit voorschrift op (met weglating van een voetnoot): ‘Ten aanzien van einduitspraken is, in het derde lid, de verplichting tot het onmiddellijk opheffen van de voorlopige hechtenis – die thans alleen bestaat wanneer noch een vrijheidsstraf wordt opgelegd, noch een maatregel die vrijheidsneming medebrengt of kan medebrengen – tevens uitgestrekt tot gevallen waarin wordt volstaan met oplegging van een vrijheidsstraf van niet langere duur dan die van de reeds ondergane preventieve detentie.’^[5]Art. 75, vierde lid, Sv is in de kern het gevolg van een amendement van het Tweede Kamerlid Roethof bij deze wet. Het amendement is kort toegelicht: ‘De bedoeling van het amendement is te voorkomen, dat na het instellen van het hoger beroep alsnog tot voorlopige hechtenis wordt besloten, zelfs indien de in eerste aanleg opgelegde straf is uitgezeten.’^[6]De regeling is verhelderd in het eerste decennium van deze eeuw.^[7]Daardoor is niet de duur van de onvoorwaardelijk opgelegde vrijheidsstraf maar ‘de duur van de tenuitvoerlegging van de onvoorwaardelijk opgelegde vrijheidsstraf’ maatgevend geworden voor het moment van invrijheidstelling (zie art. 75, zesde lid, Sv).^[8]

12. De regeling van de invordering en inhouding van rijbewijzen, die in de kern al te vinden is in de Wegenverkeerswet zoals deze in 1935 is vastgesteld,^[9]is in het begin van de jaren 90 ingrijpend herzien.^[10]De herziening was ingegeven door de wens deze bevoegdheden frequenter toe te passen.^[11]De wetgever wilde evenwel ‘vasthouden aan de relatie met de ontzegging van de rijbevoegdheid die in de bestaande regeling besloten ligt en die mede blijkt uit het feit dat een periode van inhouding op de duur van de ontzegging in mindering kan worden gebracht. Een en ander impliceert dat een ingevorderd rijbewijs alleen zou mogen worden ingehouden, indien een ontzegging van de rijbevoegdheid redelijkerwijs te verwachten valt en inhouding gerechtvaardigd is om de verkeersveiligheid tegen het gevaar van herhaling te beschermen. Gelet op het ingrijpende karakter van de invordering en inhouding zullen deze niet ter vrije beoordeling van politie of openbaar ministerie kunnen staan en te allen tijde door de rechter moeten kunnen worden getoetst.’^[12]

13. Tijdens de parlementaire behandeling ging de aandacht vooral uit naar de inhouding voorafgaand aan het oordeel van de rechter in eerste aanleg.^[13]Aan de regeling lijkt de gedachte ten grondslag te liggen dat het vonnis van de rechtbank nadien (in beginsel) bepaalt of de inhouding van het rijbewijs kan voortduren. Daarop wijst bijvoorbeeld dat bij Nota van Wijziging aan het voorgestelde art. 27, vierde lid, WVW 1935 nog is toegevoegd dat het rijbewijs dient te worden teruggegeven indien het onderzoek van de zaak op de terechtzitting niet binnen zes maanden na de dag van invordering is aangevangen.^[14]Dat zou een ‘waarborg’ zijn, die ‘de regeling omtrent inhouding en teruggave verder geheel onverlet laat’. Met dat karakter van waarborg zou niet goed te verenigen zijn dat het oordeel van de rechter in eerste aanleg door het enkel instellen van hoger beroep irrelevant wordt voor het nadien al dan niet voortduren van de inhouding. De voorgestelde wettelijke regeling zelf bepaalde evenwel alleen welke gevolgen het vonnis voor de inhouding had als het in kracht van gewijsde ging. Ingevolge art. 27, derde lid, WVW 1935 kon de inhouding voortduren ‘totdat de rechterlijke uitspraak in kracht van gewijsde is gegaan of, indien bij die uitspraak de bestuurder de bevoegdheid motorrijtuigen te besturen onvoorwaardelijk is ontzegd, tot het tijdstip waarop die uitspraak, voor wat betreft de bijkomende straf van ontzegging, voor tenuitvoerlegging vatbaar is geworden.’

14. De wetgever is zich van de overeenkomsten tussen de inhouding van het rijbewijs en de voorlopige hechtenis bewust geweest.^[15]Dat de wetgever er niet voor heeft gekozen de regeling van de voorlopige hechtenis uitgebreider over te nemen, lijkt ingegeven door de wens de regeling niet te complex te maken en het vertrouwen dat het ook met een eenvoudiger regeling wel goed zou komen. Illustratief is de volgende passage in de Memorie van Antwoord:

‘Overwogen is om naast de bestaande bezwaarschriftprocedure te voorzien in de mogelijkheid om ook de rechter ter terechtzitting in de gelegenheid te stellen te beslissen op verzoeken om teruggave van het rijbewijs. Een belangrijk bezwaar van die mogelijkheid is echter, dat het dan gaat om een tussenbeslissing waartegen alleen tegelijk met de einduitspraak een rechtsmiddel kan worden aangewend. Voorts zal uit de uitspraak zelf in veel gevallen al kunnen blijken, of er aanleiding is om het rijbewijs terug te geven. Te denken valt hierbij bijvoorbeeld aan vrijspraak, ontslag van rechtsvervolging of veroordeling zonder oplegging van de bijkomende straf van ontzegging, dan wel zonder ontzegging die de periode van inhouding te boven gaat. Afgezien daarvan zal het openbaar ministerie in hetgeen ter terechtzitting blijkt in bepaalde gevallen ook zelf aanleiding kunnen vinden om tot teruggave van het rijbewijs over te gaan, en daaraan zo nodig via de bezwaarschriftprocedure herinnerd kunnen worden. Een en ander heeft ons ertoe gebracht de procedure niet onnodig te compliceren en op dit punt geen wijziging te brengen in de bestaande regeling.’^[16]

15. Dat de wettelijke regeling wat simpeler is gehouden doet er evenwel niet aan af dat de regeling van de voorlopige hechtenis een belangrijk oriëntatiepunt was. Dat kan ook worden afgeleid uit de regeling van de schadevergoeding en de regeling van de aftrek van de periode van inhouding op de rijontzegging die door deze wet gecreëerd werden. Deze regelingen zijn geïnspireerd op de artt. 89 e.v. Sv respectievelijk art. 27 Sr Pro.^[17]

16. Resultaat van deze wetswijzing was dat art. 27, vierde lid, WVW 1935 als volgt kwam te luiden:

‘4. Indien de ambtenaar van het openbaar ministerie binnen tien dagen na de dag van invordering niet gebruik maakt van de in het derde lid bedoelde bevoegdheid, geeft hij het rijbewijs of de rijbewijzen onverwijld terug aan de houder. Teruggave vindt eveneens plaats, indien ernstig rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid dat aan de houder in geval van veroordeling geen onvoorwaardelijke ontzegging van de bevoegdheid motorrijtuigen te besturen zal worden opgelegd, dan wel geen onvoorwaardelijke ontzegging van langere duur dan de tijd gedurende welke het rijbewijs is of de rijbewijzen zijn ingevorderd of ingehouden geweest, of indien het onderzoek van de zaak op de terechtzitting niet binnen zes maanden na de dag van invordering is aangevangen.’

17. Art. 27, derde en vierde lid, WVW 1935 werden inhoudelijk bijna ongewijzigd overgenomen in art. 164, vierde en zesde lid, Wegenverkeerswet 1994.^[18]Aan het eind van de jaren 90 is de regeling vervolgens weer herzien.^[19]In het aanvankelijke wetsvoorstel was de bevoegdheid tot inhouding geregeld in een nieuw in te voeren art. 164a.^[20]Bij Nota van Wijziging is vervolgens een stelsel voorgesteld waarin de inhouding een ‘administratieve sanctie’ zou worden. In die regeling was voorgeschreven dat teruggave plaatsvond ‘indien de houder ter zake van het feit (…) door de rechter is vrijgesproken dan wel ontslagen van alle rechtsvervolging’ (voorgesteld art. 164a, tiende lid). Die teruggave diende reeds te volgen ‘zodra de rechter in eerste aanleg tot de bedoelde uitspraak is gekomen en niet pas op het moment dat de uitspraak onherroepelijk is geworden. Zou namelijk met teruggave moeten worden gewacht totdat de strafzaak eventueel in hoger beroep en cassatie is geweest, dan zou in veel gevallen teruggave van het rijbewijs helemaal niet meer aan de orde zijn omdat de duur van de inhouding reeds zou zijn verstreken. Een dergelijke «papieren» regeling lijkt ons praktisch noch redelijk.’^[21]

18. Die regeling van de inhouding als administratieve sanctie is evenwel uit het wetsvoorstel gehaald door een amendement.^[22]Ingevolge dat amendement werd bovendien bepaald dat bij het opleggen van een rijontzegging ‘de tijd gedurende welke het rijbewijs van de veroordeelde ingevolge artikel 164 vóór het tijdstip waarop de bijkomende straf ingaat, ingevorderd of ingehouden is geweest, op de duur van die straf geheel in mindering (wordt) gebracht’ (art. 179, zesde lid). De gedachte bij de indieners van het amendement lijkt te zijn geweest dat de oordeelsvorming door de strafrechter leidend diende te blijven.^[23]

19. Gevolg is dat het huidige art. 164, zesde lid, WVW 1994, nog steeds sterk op art. 27, vierde lid, WVW 1935 lijkt.^[24]Dat het aanwenden van rechtsmiddelen ertoe kan leiden dat een rijbewijs langer ingehouden blijft dan het geval zou zijn geweest als de veroordeling in eerste aanleg in kracht van gewijsde zou zijn gegaan, is daarbij al eerder opgemerkt. Barels schreef in 1999: ‘Als tot inhouding wordt besloten, kan dit in principe duren totdat de rechterlijke uitspraak (inzake het strafbare feit dat de aanleiding vormde voor de invordering) in kracht van gewijsde is gegaan of, indien bij die uitspraak de bestuurder de bevoegdheid motorrijtuigen te besturen is ontzegd, tot het tijdstip waarop die uitspraak, voor wat betreft de bijkomende straf van ontzegging, voor tenuitvoerlegging vatbaar is geworden. De betrokken bestuurder kan op deze wijze langdurig verstoken blijven van zijn rijbewijs; de officier van justitie kan ervoor zorgen, door het instellen van appel, dat de beslissing niet in kracht van gewijsde gaat’.^[25]Enige onvrede klinkt daar in door.

20. Een wijziging die nog het vermelden waard is betreft de verwerking van de strafbeschikking in de wettelijke regeling.^[26]In een strafbeschikking kan een ontzegging van de bevoegdheid om motorrijtuigen te besturen voor ten hoogste zes maanden worden opgelegd (art. 257a, tweede lid, onder e, Sv). Vereist is in dat geval dat ‘de verdachte door de officier van justitie is gehoord en daarbij heeft verklaard bereid te zijn de straf te voldoen’ (art. 257c, eerste lid, Sv). Bij de beslissing tot teruggave is naast het verwachte oordeel van de rechter ook de verwachte hoogte van een onvoorwaardelijke ontzegging in de strafbeschikking maatgevend geworden (art. 164, zesde lid, WVW 1994). En teruggave behoeft op grond van dat lid niet plaats te vinden als binnen zes maanden na de dag van invordering een strafbeschikking is uitgevaardigd. Ook bij gebruik van deze mogelijkheid biedt het klaagschrift van art. 164, achtste lid, WVW 1994 rechtsbescherming.^[27]

21. Het wordt tijd om de balans op te maken. Uit art. 164, vierde lid, WVW 1994 volgt niet dat een vonnis dat niet in kracht van gewijsde is gegaan, bepalend is voor de maximale duur van de inhouding. Desalniettemin volgt naar het mij voorkomt uit een aantal argumenten dat in het geval de rechter in eerste aanleg geen rijontzegging heeft opgelegd of de duur van de rijontzegging die door de rechter in eerste aanleg onvoorwaardelijk is opgelegd bij aftrek van de periode van de inhouding van het rijbewijs reeds is verstreken, het rijbewijs moet worden teruggegeven. Een eerste argument volgt uit de wettekst. Als de rechter in eerste aanleg geen rijontzegging of een rijontzegging van een bepaalde duur heeft opgelegd, ligt daarin besloten dat ernstig rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid dat geen (langere) onvoorwaardelijke rijontzegging zal worden opgelegd. Al is niet uitgesloten dat in hoger beroep een langere onvoorwaardelijke rijontzegging wordt opgelegd; deze zaak illustreert dat. Een tweede argument volgt uit de wetsgeschiedenis. Zoals wij zagen waren de Minister van Verkeer en Waterstaat en de Minister van Justitie in 1990 van oordeel dat in veel gevallen uit de uitspraak zelf al zal kunnen blijken of er aanleiding is het rijbewijs terug te geven. Daarbij dachten zij aan ‘vrijspraak, ontslag van rechtsvervolging of veroordeling zonder oplegging van de bijkomende straf van ontzegging, dan wel zonder ontzegging die de periode van inhouding te boven gaat’. Daarbij hadden zij blijkens de context ook het oog op gevallen waarin nadien hoger beroep wordt aangewend. De betreffende passage vervolgt met de opmerking dat afgezien daarvan het openbaar ministerie ‘in hetgeen ter terechtzitting blijkt in bepaalde gevallen ook zelf aanleiding (zal) kunnen vinden om tot teruggave van het rijbewijs over te gaan’. Dat bevestigt dat in de eerder genoemde gevallen van een vrije beslisruimte voor het openbaar ministerie geen sprake is. Besloten wordt met de opmerking dat het openbaar ministerie ‘daaraan’ (een aanleiding om tot teruggave over te gaan) ‘zo nodig via de bezwaarschriftprocedure herinnerd (zal) kunnen worden.’ De ministers zagen dat kennelijk als een veiligheidsklep en niet meer dan dat. Een derde argument volgt uit de verhouding tot de regeling van de voorlopige hechtenis. De beide regelingen zijn – zo volgt ook uit de parlementaire behandeling van de wijziging van art. 27 WVW Pro 1935 – sterk verwant en er is inhoudelijk geen goede reden om tot een andere uitkomst te komen.

22. Ik voeg daar nog aan toe dat er temeer aanleiding is een verplichting tot teruggave aan te nemen in het geval niet het openbaar ministerie maar de verdachte hoger beroep heeft ingesteld.

Bespreking van de middelen

23. Het
eerstemiddel klaagt dat het hof bij de beoordeling van de vraag of artikel 164, zesde lid, WVW 1994 is geschonden een onjuist criterium heeft gehanteerd. Het hof zou als criterium hebben gehanteerd ‘of de mogelijkheid open was dat een rijontzegging werd opgelegd van langere duur dan de invordering had geduurd’. Het
tweedemiddel klaagt dat het hof het verweer dat art. 164, zesde lid, WVW 1994 is geschonden nu het rijbewijs ‘te lang ingevorderd is gehouden’ niet dan wel onvoldoende gemotiveerd heeft verworpen. Deze middelen lenen zich voor een gezamenlijke bespreking

24. In het bestreden arrest heeft het hof tot uitdrukking gebracht dat het bepaalde in art. 164 WVW Pro 1994 meebrengt dat een rijontzegging kan worden opgelegd van langere duur dan de tijd dat het rijbewijs ingevorderd is geweest. Die overweging komt, als reactie op een verweer waarin is aangevoerd dat artikel 164, zesde lid, WVW 1994 is geschonden, ontoereikend voor. Dat (in hoger beroep) een rijontzegging van langere duur kan worden opgelegd dan de tijd gedurende welke het rijbewijs ingevorderd is geweest, wordt in het verweer niet bestreden. Waar het om gaat, is of de inhouding mag voortduren als zij een opgelegde rijontzegging te boven gaat. Indien het hof ervan is uitgegaan dat de enkele mogelijkheid dat in hoger beroep een hogere straf wordt opgelegd dan in eerste aanleg is opgelegd, voortzetting van de inhouding rechtvaardigt, getuigt ’s hofs overweging van een onjuiste rechtsopvatting. Indien het hof daar niet van is uitgegaan, is ’s hofs motivering onvoldoende begrijpelijk, nu daaruit niet duidelijk wordt op welke grond het hof van oordeel is dat de officier van justitie na het vonnis van de politierechter bevoegd was het rijbewijs nog in te houden.

25. Dat brengt evenwel niet mee dat het eerste en tweede middel tot cassatie leiden. Uit de pleitnota volgt dat de stelling dat art. 164, zesde lid, WVW 1994 geschonden is de basis vormde van het verweer dat het openbaar ministerie niet-ontvankelijk dient te worden verklaard. Uit ’s hofs overwegingen kan worden afgeleid dat het betreffende verweer is verworpen omdat het dossier ‘naar het oordeel van het hof geen aanknopingspunt (biedt) voor een oordeel dat het openbaar ministerie doelbewust en met grove veronachtzaming van de belangen van de verdachte heeft gehandeld. Ook is geen sprake van schending van diens recht op een eerlijk proces.’ Het eerste en tweede middel richten zich daarmee tegen een overweging die niet dragend is voor ’s hofs verwerping van het verweer.

26. Het eerste en tweede middel leiden niet tot cassatie.

27. Het
derdemiddel klaagt (zo begrijp ik) dat het hof het verweer dat door het openbaar ministerie zodanig is gehandeld dat niet-ontvankelijkheid op grond van het Zwolsman- dan wel het Karman-criterium had moeten volgen, niet dan wel onvoldoende gemotiveerd heeft verworpen.

28. Uw Raad overwoog eerder:

‘Niet-ontvankelijkverklaring van het openbaar ministerie in de vervolging komt als in art. 359a Sv voorzien rechtsgevolg slechts in uitzonderlijke gevallen in aanmerking. Daarvoor is alleen plaats ingeval het in het voorbereidend onderzoek begane vormverzuim daarin bestaat dat met de opsporing of vervolging belaste ambtenaren ernstig inbreuk hebben gemaakt op beginselen van behoorlijke procesorde waardoor doelbewust of met grove veronachtzaming van de belangen van de verdachte aan diens recht op een eerlijke behandeling van zijn zaak is tekortgedaan. (Vgl. HR 30 maart 2004, LJN AM2533, NJ 2004/376).’^[28]

29. Een belangrijk element in dit zogenaamde Zwolsman-criterium is de eis dat aan het recht van de verdachte op een eerlijke behandeling van zijn zaak is tekortgedaan. In het verweer dat de raadsman heeft gevoerd, wordt niet verduidelijkt waarom in het onderhavige geval aan het recht van de verdachte op een eerlijke behandeling van zijn zaak tekort zou zijn gedaan. Het belang van de verdachte waaraan is tekortgedaan is zijn belang om zijn rijbewijs eerder terug te krijgen. En bij het behartigen van dat belang was hij ook niet weerloos, door de opstelling van het openbaar ministerie. Hij had een klaagschrift kunnen indienen, vlak na 30 oktober 2017 al.

30. Met de verwijzing naar het ‘Karman-criterium’ doelt de steller van het middel naar valt aan te nemen op de grond voor niet-ontvankelijkheid van het openbaar ministerie waar in HR 1 juni 1999, ECLI:NL:HR:1999:ZD1143,
NJ1999/567 m.nt. Schalken sprake van was.^[29]Het openbaar ministerie had aan de verdachte toegezegd om een eventueel door de rechter opgelegde gevangenisstraf niet ten uitvoer te leggen. Het fundamentele karakter van deze rechtsschending leidde tot niet-ontvankelijkverklaring van het openbaar ministerie. Van een vergelijkbare rechtsschending is hier geen sprake; de verdediging heeft dat ook niet beargumenteerd. Het openbaar ministerie weigert niet het vonnis uit te voeren, maar ziet daarin geen beletsel voor een langere inhouding van het rijbewijs. Dat schaadt belangen van de verdachte, die zich daar via een klaagschrift tegen kan verweren.

31. Het hof heeft het verweer mede in het licht van hetgeen ter onderbouwing daarvan is aangevoerd toereikend gemotiveerd verworpen.

32. Het derde middel faalt.

33. In ieder geval het derde middel kan met de aan art. 81, eerste lid, RO ontleende formulering worden afgedaan. Ambtshalve heb ik geen gronden aangetroffen die tot vernietiging van de bestreden uitspraak aanleiding behoren te geven.

34. Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep.

De Procureur-Generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden

Verplichting tot teruggave rijbewijs bij ontbreken of verstreken rijontzegging volgens art. 164 WVW 1994