Conclusie
Bijlagebij de conclusie van P.J. Wattel van 10 mei 2019 in de zaak
18/04298, [eisers] /Maatschap Groningen e.a.(prejudiciële vragen)
18/04298, [eisers] /Maatschap Groningen e.a.(prejudiciële vragen)
Historische, politieke, wetenschappelijke en juridische achtergronden
Inhoudsopgave
Het Gasgebouw en de daarbij betrokkenen 1.1-1.12
De relevante Mijnbouwwet- en regelgeving 2.1-2.15
Bodembeweging en schade 3.1-3.7
Schadeafhandeling en maatregelen 4.1-4.5
Chronologie van de Groningse gaswinning en haar gevolgen 5.1-5.6
5.1 Inleiding 5.1.1-5.1.5
5.2 De periode 1959-1986 5.2.1-5.2.5
5.3 De periode 1986-2012 5.3.1-5.3.32
5.4 De periode 2012-2014 5.4.1-5.4.18
5.5 De periode 2014-2019 5.5.1-5.5.72
- Het Wetsvoorstel Instituut Mijnbouwschade Groningen 5.5.68-5.5.72
5.6 Vanaf 1 januari 2019 5.6.1-5.6.9
- Advies en beleid inzake waardedaling van woningen 5.6.8-5.6.9
6. De Groningse Aardbevingsschade in de civiele rechtspraak 6.1-6.20
Lijst van gebruikte afkortingen
BOA Begeleidingscommissie Onderzoek Aardbevingen
(het) CBS Centraal Bureau voor de Statistiek
(de) CBS Commissie Bijzondere Situaties
Commissie Meijdam Adviescommissie Omgaan met risico’s van geïnduceerde aardbevingen
Commissie Meijer Commissie Duurzame Toekomst Noord-Oost Groningen
CVW Centrum Veilig Wonen
EBN Energie Beheer Nederland B.V.
EMS
European Microseismic Scale
European Microseismic Scale
EZ (Ministerie van) Economische Zaken
EZ&K (Ministerie van) Economische Zaken en Klimaat
GBB Groninger Bodem Beweging
GFR Groningen
Field Review
Field Review
GTS Gasunie Transport Services B.V.
Gw Gaswet
IGM Inspecteur-generaal der mijnen
IMG Instituut Mijnbouwschade Groningen
KNMI Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut
Mbw Mijnbouwwet
MIT
Massachusetts Institute of Technology
Massachusetts Institute of Technology
MvT Memorie van toelichting
NAM Nederlandse Aardolie Maatschappij
NCG Nationaal Coördinator Groningen
NEN Nederlands Normalisatie-Instituut
NOGEPA Nederlandse Olie en Gas Exploratie en Productie Associatie
NPR Nederlandse Praktijk Richtlijn
NSTB Noordelijk Schade Taxatie Bureau B.V.
NWO Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek
OCS Onafhankelijke Commissie Schadeafhandeling
Onderzoeksraad Onderzoeksraad voor Veiligheid
OvS Overeenkomst van Samenwerking 1963 tussen NAM en EBN
PGA
Peak ground acceleration
Peak ground acceleration
PTSS Post-traumatische
stressstoornis
stressstoornis
RAA Raad van Arbiters Aardbevingsschade
RAB Raad van Arbiters Bodembeweging
SodM Staatstoezicht op de Mijnen
SvR Schaal van Richter
Tcbb Technische commissie bodembeweging
TCMG Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen
TNO Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek
TNO-AGE TNO Advisory Group for Economic Affairs
TU Delft Technische Universiteit Delft
Verdrag Verdrag in zake de wettelijke aansprakelijkheid voor schade door verontreiniging door olie ten gevolge van opsporing en winning van minerale rijkdommen in de zee, 1 mei 1977, Trb. 1978/9 (niet in werking getreden)
zbo zelfstandig bestuursorgaan
1. Het gasgebouw en de daarbij betrokkenen [1]
1.1 In 1963 is de gaswinning uit het Groningenveld begonnen. Bij akte van 27 maart 1963 hebben de Staatsmijnen (nu: EBN BV) voor de Staat, de N.A.M. (rechtsvoorganger van NAM) en haar aandeelhouders, de Bataafse Petroleum Maatschappij N.V. (nu: Shell Nederland) en Standard Oil Company New Jersey (nu: ExxonMobil) de in onderdeel 2.4 van de conclusie geciteerde Overeenkomst van samenwerking (OvS) gesloten waarbij EBN en NAM een maatschap aangingen met als doel gezamenlijke exploratie en productie van Groningenveldgas. Voor de afzet van het gas is de N.V. Nederlandse Gasunie (de Gasunie) opgericht, waarin Shell en ExxonMobil elk voor 25% deelnemen en de Staat en EBN voor respectievelijk 10% en 40%. [2] De Gasunie is in 2005 gesplitst in een gastransportbedrijf (Gasunie met 100%-dochter Gasunie Transport Services B.V. (GTS), de landelijke gasnetbeheerder) en het handelsbedrijf GasTerra). De publiek-private samenwerking bij de exploitatie van het veld bracht en brengt mee dat alle besluiten in de keten van productie, opslag, transport en afzet op elkaar zijn afgestemd en de instemming van zowel de Staat als de private partijen verg(d)en. [3]
1.2 De samenwerkende partijen worden het ‘gasgebouw’ genoemd. De onderstaande weergave daarvan ontleen ik aan het rapport ‘Aardbevingsrisico’s in Groningen: Onderzoek naar de rol van veiligheid van burgers in de besluitvorming over de gaswinning (1959-2014)’ van de Onderzoeksraad voor Veiligheid van februari 2015: [4]
1.3 NAM exploiteert het Groningenveld op basis van een eeuwigdurende concessie die de Staat haar in 1963 heeft verleend. [5] De exploitant is op grond van de Mijnbouwwet verantwoordelijk voor een veilige exploitatie en aansprakelijk voor de gevolgen van de exploitatie (art. 33 Mbw en art. 6:177 BW; zie 2.5 hieronder en de onderdelen 4.0.6 e.v. van de conclusie)
1.4 EBN heeft een publieke, met name controlerende en beherende taak. Zij dient de belangen van doelmatige opsporing en winning, planmatig beheer en optimale afzet en heeft tot taak (i) deelneming in opsporing, (ii) deelneming in mijnbouwwerk-zaamheden op grond van mijnbouwovereenkomsten, (iii) uitvoering van de taken, uitoefening van de rechten en nakoming van de verplichtingen die voor haar voortvloeien uit de OvS, en (iv) desgevraagd de minister de inlichtingen verstrekken nodig voor beoordeling van de uitvoerbaarheid van voorgenomen energiebeleid, in het bijzonder ter zake van opsporing, winning, beheer en afzet van gas. Art. 82 Mbw biedt de mogelijkheid deze taken uit te breiden in het belang van het energiebeleid. EBN heeft circa 100 werknemers en is publiekrechtelijke deelnemer in zo’n 200 samenwerkingsverbanden.
1.5 Het handelsbedrijf (thans) GasTerra bepaalde oorspronkelijk op basis van de marktvraag welke capaciteit van het Groningenveld nodig was. GTS hield zich aanvankelijk alleen bezig met gastransport en gasnetbeheer, maar is later ook belast met advisering over het voor de leveringszekerheid vereiste niveau van gaswinning. Gasunie en GTS maken geen onderdeel meer uit van het gasgebouw; GasTerra wel. [6]
1.6 De maatschap Groningen is een samenwerkingsverband van NAM en de staatsdeelneming EBN. Zij bepaalt het beleid bij de opsporing en winning van gas door NAM uit het Groningenveld en draagt het economische belang ervan. Beide maten hebben gelijke zeggenschap. [7] De maatschap wordt beheerd door het College van Beheer, met daarin twee vertegenwoordigers van EBN en twee van NAM (art. 3 OvS). Een vertegenwoordiger van het ministerie van EZ(K) zit bij de vergaderingen en heeft een adviserende stem. [8]
1.7 De minister van EZ(K) gaat namens de Staat over de winning van het gas (art. 1(p) Mbw). Hij vergunt exploratie en exploitatie (art. 6 Mbw) en bepaalt op basis van winningsplannen opgesteld door de vergunninghouder (NAM) of het gas verantwoord wordt gewonnen en of de Nederlandse bodemschatten optimaal worden benut (art. 36 Mbw). De minister kan instemming met de door de vergunninghouder (NAM) opgestelde winningsplannen verlenen of weigeren of aan zijn instemming voorschriften verbinden (art. 36 Mbw).
1.8 Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) houdt onafhankelijk toezicht. Hij valt onder het ministerie van EZK. Aan het hoofd van SodM staat de inspecteur-generaal der mijnen (IGM) (art. 126 Mbw). SodM ziet erop toe dat de betrokken partijen de wettelijke regelingen voor het opsporen, winnen, opslaan en transporteren van delfstoffen naleven. Hij houdt toezicht op de gaswinning op basis van de criteria veiligheid, gezondheid en doelmatige winning. Ook bodemdaling en bodembeweging vallen onder zijn toezicht. SodM heeft verder tot taak om de minister van EZK gevraagd en ongevraagd van advies te dienen over mijnbouwactiviteiten. [9]
1.9 De minister van EZK heeft nog meer adviseurs op het gebied van aardgaswinning. In de eerste plaats de Technische commissie bodembeweging (Tcbb), die tot taak heeft om in verband met bodembeweging en schade door mijnbouwactiviteiten (i) de minister te adviseren over door hem te nemen beschikkingen, (ii) de minister desgevraagd inlichtingen te verstrekken nodig voor beoordeling van de uitvoerbaarheid van voorgenomen wettelijke voorschriften, (iii) desgevraagd inlichtingen te verstrekken aan degenen bij wie schade is opgetreden of wordt verwacht door bodembeweging die redelijkerwijs het gevolg kan zijn van gaswinning of –opslag, over het verband tussen bodembeweging en gaswinning of -opslag, en (iv) desgevraagd degene te adviseren bij wie zaakschade is opgetreden door bodembeweging die redelijkerwijs het gevolg kan zijn van mijnbouwactiviteiten, over het verband tussen die schade en de mijnbouwactiviteiten, (art. 114 e.v. Mbw). In de tweede plaats is er de Mijnraad die taken heeft in verband met het opsporen of winnen van delfstoffen of aardwarmte en het opslaan van stoffen. Hij adviseert de minister van EZK desgevraagd over de beschikkingen die de minister op mijnbouwgebied neemt en geeft informatie benodigd voor beoordeling van de uitvoerbaarheid van wettelijke voorschriften. [10] De minister moet de Mijnraad advies vragen ter zake van verlening of intrekking van een winningsvergunning (art. 105 e.v. Mbw).
1.10 Voor specifieke vragen maakt de minister veelvuldig gebruik van ‘kennispartijen’, waaronder de Technische Universiteit Delft (TU Delft), de Universiteit Utrecht, het KNMI als nationaal kennisinstituut voor seismologie en de TNO adviesgroep Economische Zaken (hierna: TNO-AGE) die contractueel de functie heeft de minister te adviseren op basis van specialistische kennis van de ondergrond. [11]
1.11 Daarnaast bestaan diverse burgerverenigingen en actiegroepen die opkomen voor de belangen van bewoners die last hebben of schade ondervinden van de aardgaswinning uit het Groningenveld, zoals (i) de Vereniging Groninger Bodem Beweging (GBB) die als doel heeft op te komen voor de belangen van leden die financiële of emotionele schade ondervinden door de directe en indirecte gevolgen van de gaswinning in het Groningenveld, [12] (ii) de beweging Schokkend Groningen, (iii) de Vereniging van Groninger Dorpen, [13] (iv) de Samenwerking MijnbouwSchade en (v) het Groninger Gasberaad, een collectief van maatschappelijke organisaties waarin zoveel mogelijk sectoren zijn vertegenwoordigd. [14]
1.12 De Staat is, zo volgt uit het bovenstaande, de spin in het Groninger bevingsweb. Hij heeft de concessies verleend; hij heeft als wetgever de kaders bepaald waarbinnen gas wordt gezocht, gewonnen, getransporteerd en opgeslagen; winningsplannen behoeven de instemming van de minister van EZ&K en de toezichthouder SodM valt onder die minister; de Staat is via EBN maat in de Maatschap en hij is direct en indirect aandeelhouder in GasTerra en ontvangt in die hoedanigheden dividend. Daarnaast heft de Staat cijnzen, heffingen en belastingen over de omzet en winst van NAM. Sinds de start van de aardgaswinning in 1963 tot en met 2013 is circa € 265 miljard van de gasbaten ten goede gekomen aan de Staat. [15] Van de totale gasbaten ging bij de aanvang naar schatting 70% naar de Staat. [16] Ook is de Staat, mede op grond van het EVRM, verantwoordelijk voor de veiligheid en bescherming van zijn burgers; hij heeft in dat kader uiteindelijk de hoofdrol opgeëist bij de afhandeling van verzoeken van Groningers om vergoeding van hun schade, met name laatstelijk bij de vaststelling van het Schadeprotocol en de instelling van het Instituut Mijnbouwschade en hij is doende de schadevergoeding weg te halen bij de burgerlijke rechter en exclusief aan een zelfstandig bestuursorgaan en de bestuursrechter op te dragen (zie 5.5.68 - 5.5.72 hieronder)
2.De relevante mijnbouwwet- en regelgeving
2.1
De Mijnbouwwet 1810 staat ontginning van gasvelden slechts toe met een concessie van de minister van economische zaken (EZ, thans EZK); latere mijnwetten gebruiken de term vergunning, die door de minister van EZK wordt afgegeven. De huidige Mijnbouwwet 2003 (Mbw) bepaalt dat delfstoffen eigendom zijn van de Staat en dat die eigendom overgaat op de vergunninghouder door winning ervan met gebruikmaking van een winningsvergunning (art. 3 Mbw). Onder de Mijnbouwwet 1810 ging de eigendom al over bij de concessieverlening. De concessie voor het Groningenveld is aan de rechtsvoorganger van NAM verleend onder de oude Mijnbouwwet, [17] zodat NAM eigenaar is van het gas.
2.2
Ingevolge art. 346 van het Mijnreglement 1964 [18] kon de minister van EZ aan de winningsvergunning voorwaarden verbinden in het belang van het voorkomen of beperken van gevaar, schade of hinder buiten de inrichting. Sinds 2003 verplicht de Mijnbouwwet 2003 de exploitant van een gasveld bij veranderingen in de exploitatie een winningsplan op te stellen. In december 2003 heeft NAM voor het eerst een winningsplan ingediend bij de minister van EZ. Ik begrijp dat een winningsplan niet steeds geldt voor een bepaalde termijn, maar tot een nieuw winningsplan wordt ingediend en dat de minister van EZ bepaalt of en wanneer een nieuw winningsplan wordt ingediend. Voor zover ik kan overzien, zijn er sinds 2003 vier winningsplannen ingediend, maar ook enige wijzigingen, ter zake waarvan de minister zes instemmings- c.q. wijzigingsbesluiten heeft genomen: (i) het winningsplan 2003 waarmee de minister heeft ingestemd in 2003; (ii) het winningsplan 2007, waarmee hij heeft ingestemd in december 2007; (iii) het winningsplan 2013, dat ook zag op 2015/2016 en waarmee de minister heeft ingestemd in januari 2015 en waarop een wijzigingsbesluit volgde in juni 2015; de ABRvS heeft op 18 november 2015 het instemmingsbesluit van januari 2015 geheel vernietigd en het wijzigingsbesluit van juni 2015 gedeeltelijk vernietigd (zie 5.5.16 hieronder), waarna de minister op 18 december 2015 heeft besloten om de voorlopige voorziening van de ABRvS vooralsnog te volgen (zie 5.5.21 hieronder); (iv) het winningsplan 2016, waarmee de minister voor een periode van vijf jaar heeft ingestemd in juni 2016, gevolgd door een wijzigingsbesluit op 24 mei 2017; op 15 november 2017 heeft de ABRvS ook deze twee besluiten vernietigd wegens onvoldoende onderbouwing van de risicoafweging (zie 5.5.45 hieronder). Op 14 november 2018 heeft de minister een nieuw besluit tot instemming met het winningsplan 2016 genomen. Daartegen zijn 26 beroepschriften ingediend; de zitting van de Afdeling heeft in april 2019 plaatsgevonden; de Afdeling verwacht half juli 2019 uitspraak te doen. [19] NAM heeft op het laatstgenoemde winningsplan tussentijdse aanvullingen ingediend in november 2017, juni 2018 en juli 2018.
2.3
Volgens art. 35 Mbw omschrijft het winningsplan:
“voor elk voorkomen binnen het vergunningsgebied ten minste een beschrijving van:
a. de verwachte hoeveelheid aanwezige delfstoffen en de ligging ervan;
b. het aanvangstijdstip en de duur van de winning;
c. de wijze van winning [sinds de wijziging bij wet van 21 december 2016 [20] :] alsmede de daarmee verband houdende activiteiten;
d. de hoeveelheden jaarlijks te winnen delfstoffen;
e. de kosten op jaarbasis van het winnen van de delfstoffen;
f. de bodembeweging ten gevolge van de winning en de maatregelen ter voorkoming van schade door bodembeweging, voorzover het winnen van delfstoffen niet geschiedt in het continentaal plat of onder de territoriale zee vanuit een voorkomen dat is gelegen aan de zeezijde van de in de bijlage bij deze wet vastgelegde lijn, tenzij Onze Minister anders heeft bepaald.”
Bij de genoemde wet van 21 december 2016 is een onderdeel g. toegevoegd dat bepaalt dat (vanaf de inwerkingtreding per 1 januari 2017) ook een beschrijving moet worden opgenomen van:
“g. de risico’s voor omwonenden, gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan met een risicobeoordeling, voor zover het winnen van delfstoffen niet geschiedt in het continentaal plat.”
2.4
Art. 24 Mijnbouwbesluit werkt uit wat het winningsplan moet bevatten. De Tcbb brengt advies uit over de verwachte bodembeweging ten gevolge van de geplande winning. Het winningsplan behoeft de instemming van de minister van EZ (art. 34 Mbw). Die instemming kon tot 1 januari 2017 alleen worden geweigerd in het belang van het planmatig beheer van voorkomens van delfstoffen en in verband met het risico van schade ten gevolge van bodembeweging. Dit waren ook de gronden waarop de minister zijn instemming onder beperkingen kon verlenen of daaraan voorschriften kon verbinden: art. 36 Mbw luidde in 2003 als volgt:
“1. Onze Minister kan zijn instemming met het opgestelde winningsplan slechts weigeren:
a. in het belang van het planmatig beheer van voorkomens van delfstoffen;
b. in verband met het risico van schade ten gevolge van beweging van de aardbodem, voorzover het winnen van delfstoffen niet geschiedt in het continentaal plat of onder de territoriale zee vanuit een voorkomen dat is gelegen aan de zeezijde van de in de bijlage bij deze wet vastgelegde lijn, tenzij Onze Minister anders heeft bepaald.
2. Onze Minister kan zijn instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid.
3. Onze Minister kan zijn instemming intrekken of de beperkingen en voorschriften wijzigen, indien dat gerechtvaardigd wordt door de in het eerste lid genoemde gronden. [PJW: op 13 december 2006 is een tweede volzin in werking getreden:] De derde volzin van artikel 34, vierde lid, is van overeenkomstige toepassing op een besluit inzake intrekking van een besluit omtrent instemming met een winningsplan en inzake wijziging van beperkingen en voorschriften als bedoeld in de eerste volzin.”
Bij de genoemde wijzigingswet van 21 december 2016 [21] zijn ook de veiligheid van de omwonenden en de risico’s voor gebouwen, infrastructurele werken en hun functionaliteit in de wet benoemd. Art. 36 Mbw is toen als volgt komen te luiden:
“1. Onze Minister kan zijn instemming met het opgestelde winningsplan slechts geheel of gedeeltelijk weigeren:
a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied door Onze Minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan,
b. in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen,
c. indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan, of
d. indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt.
2. Onze Minister kan zijn instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid of, voor zover het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan daardoor niet op onaanvaardbare wijze wordt aangetast, door het belang van leveringszekerheid.
3. Onze Minister kan zijn instemming intrekken of beperkingen en voorschriften stellen of wijzigen, indien dat gerechtvaardigd wordt door veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten inzake een grond als genoemd in het eerste lid. Onze Minister kan voorts beperkingen en voorschriften stellen of wijzigen indien dat gerechtvaardigd wordt door veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten inzake het belang van leveringszekerheid voor zover het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan daardoor niet op onaanvaardbare wijze wordt aangetast.”
2.5
De houder van een mijnbouwvergunning moet alle maatregelen nemen die redelijkerwijs van hem gevergd kunnen worden om te voorkomen dat als gevolg van de vergunde winningsactiviteiten (i) nadelige gevolgen voor (sinds de wijziging: mens en) milieu worden veroorzaakt, (ii) schade door bodembeweging wordt veroorzaakt, (iii) de veiligheid wordt bedreigd, of (iv) het belang van planmatig beheer van delfstoffen of aardwarmte wordt geschaad. Ook moet hij alle noodzakelijke maatregelen nemen om de gevolgen van een zwaar ongeval voor mens en milieu te beperken (art. 33 Mbw). [22]
2.6
Bij ‘veiligheid’ werd aanvankelijk (tot bleek dat niet alleen daling maar ook bevingen konden voorkomen) vooral gedacht aan voorkoming van onveilige situaties door verzakking van infrastructurele werken zoals dijken en sluizen. [23] Pas later, nadat bevingen werden geregistreerd, drong het besef door dat het om meer gaat. De wetgever van 2016 meent dat het begrip ‘veiligheid’ objectief moet worden benaderd en dat de invulling en toepassing in de loop van de tijd kan worden aangepast [24] (dynamische interpretatie). Bij de in 2.7 hieronder te bespreken meest recente wijziging van de Mijnbouwwet heeft hij uiteengezet dat veiligheid twee aspecten heeft: (i) de veiligheid voor Nederlandse en buitenlandse afnemers van Groningengas door leveringszekerheid en (ii) veiligheid voor de Groningers in verband met het seismische risico van gaswinning. Het verlagen van de Groningse gasproductie tot een veilig(er) niveau mocht dus niet leiden tot onveilige situaties in Nederland of in de buurlanden door leveringsonzekerheid. [25]
2.7
Op 29 oktober 2018 is de Wet van 17 oktober 2018 tot wijziging van de Gaswet en van de Mijnbouwwet betreffende het minimaliseren van de gaswinning uit het Groningenveld gepubliceerd en gedeeltelijk in werking getreden. Voor specifiek de winning uit het Groningenveld is het systeem van winningsplannen losgelaten. De art. 21(3)(2e volzin), 33, 34, 35 en 36 zijn daarom binnenkort in zoverre niet meer van toepassing (art. 52b Mbw). [26] Specifiek op de leveringszekerheidsfunctie van dit veld toegesneden bepalingen treden gefaseerd in werking. [27]
2.8
Uit art. 10a(1)(q) Gaswet volgt dat GTS jaarlijks vóór een bij ministeriële regeling te bepalen datum, na raadpleging van de representatieve organisaties van netgebruikers, een raming aan de minister van EZK moet aanbieden van de in een gasjaar benodigde hoeveelheid laagcalorisch gas en de daarvoor benodigde capaciteit van het Groningenveld (het gebied, bedoeld in art. 54(1)(a) Gw) om eindafnemers van die geraamde hoeveelheid laagcalorisch gas te voorzien, waarbij alle beschikbare middelen en methoden worden betrokken die deze hoeveelheid minimaliseren, alsmede een raming van de ontwikkeling van de vraag in de komende tien jaar naar laagcalorisch gas.
2.9
De houder van de winningsvergunning Groningenveld moet in het nieuwe stelsel op verzoek van de minister van EZK met inachtneming van die raming en acht slaande op het belang van minimalisering van de inzet van het Groningenveld en op verwachte bodembeweging één of meer operationele strategieën opstellen voor de inzet van het Groningenveld. Een operationele strategie omvat tenminste een voorstel voor de verdeling van de gaswinning over de gasclusters van het Groningenveld in volume en tijd. Tot onderbouwing van een operationele strategie verstrekt de houder van de winnings-vergunning een optimale inzet van de gasopslag in Norg, een analyse van de verwachte bodembeweging op regioniveau en een analyse van de risico’s van de verwachte bodembeweging voor omwonenden, gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan (art. 52c Mbw; reeds in werking getreden).
2.1
De minister stelt vervolgens de operationele strategie voor het Groningenveld vast. Mij is niet duidelijk voor welke termijn. Hij betrekt daarbij het veiligheidsbelang en de maatschappelijke belangen verbonden aan het voorzien van eindafnemers van de door hen benodigde hoeveelheid laagcalorisch gas, en beziet daarbij in het bijzonder:
a. of wordt voldaan aan de veiligheidsnorm van 10-5 per jaar (zie 2.11 hieronder);
b. in hoeverre de leveringszekerheid van verschillende categorieën eindafnemers wordt geborgd;
c. het tempo van de afbouw van de vraag;
d. het tempo van versterking van gebouwen in het effectgebied;
e. maatschappelijke ontwrichting als gevolg van bodembeweging veroorzaakt door gaswinning uit het Groningenveld;
f. maatschappelijke ontwrichting als gevolg van afsluiting van verschillende categorieën eindafnemers.
De vastgestelde operationele strategie kan worden gewijzigd als dat gerechtvaardigd wordt door het veiligheidsbelang of het maatschappelijk belang verbonden aan het voorzien van eindafnemers van de door hen benodigde hoeveelheid laagcalorisch gas (art. 52d Mbw; eveneens reeds in werking).
2.11
Onder ‘veiligheidsbelang’ worden in dit verband verstaan de veiligheidsrisico’s voor omwonenden als gevolg van bodembeweging veroorzaakt door gaswinning uit het Groningenveld en de veiligheidsrisico’s als gevolg van het niet kunnen voorzien van eindafnemers van de benodigde hoeveelheid laagcalorisch gas (art. 52a Mbw; in werking). Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld voor de invulling van de veiligheidsnorm van 10-5 en de verschillende categorieën eindafnemers (art. 52d lid 3 Mbw). De veiligheidsnorm is de maximaal aanvaardbare kans dat iemand bij een aardbeving overlijdt door instorting van een gebouw of afbrokkeling van onderdelen daarvan. Een norm van 10-5 per jaar houdt in dat individuen niet vaker dan eens in de 100.000 jaar overlijden als gevolg van een aardbeving. Die kans is gelijk aan de kans die in Nederland acceptabel wordt geacht om te overlijden door natuurrampen zoals overstromingen en windhozen. [28] Zie ook het advies van de Commissie Meijdam in onderdeel 5.5.14-5.5.15.
2.12
Een te verwachten langdurige en substantiële afwijking van de operationele strategie moet aan de minister worden gemeld. De minister kan een tijdelijke maatregel opleggen onder meer als de vraag naar gas uit het Groningenveld substantieel wijzigt ten opzichte van de raming waarop de operationele strategie is gebaseerd of als een ernstige aantasting van de veiligheid van omwonenden van het Groningenveld ontstaat of dreigt te ontstaan (art. 52e Mbw; deze bepaling treedt op 1 oktober 2019 in werking).
2.13
De houder van de winningsvergunning Groningenveld wordt verplicht gas te winnen overeenkomstig de operationele strategie of de tijdelijke maatregel. Art. 6:178(c) BW is daarbij uitgeschakeld, zodat aansprakelijkheid van de winner ex art. 175-177 niet is uitgesloten als de schade wordt veroorzaakt uitsluitend door voldoening aan een bevel of dwingend voorschrift van de overheid (art. 52f Mbw; inwerkingtreding 1 oktober 2019). De strategie of tijdelijke maatregel moet zodanig worden uitgevoerd dat nadelige gevolgen van de gaswinning zoveel mogelijk worden beperkt. De houder van de winningsvergunning moet alle maatregelen treffen benodigd om de gevolgen van een zwaar ongeval voor mens en milieu te beperken. De minister neemt alle maatregelen die redelijkerwijs van hem gevergd kunnen worden om te voorkomen dat de – niet gespecificeerde – ‘veiligheid’ wordt geschaad door de gaswinning in het Groningenveld (art. 52g Mbw; alleen de verplichting voor de minister is al in werking getreden).
2.14
De houder van de winningsvergunning Groningenveld moet binnen een maand na afloop van een gasjaar aan de minister van EZ en de inspecteur-generaal der mijnen rapporteren over onder meer de hoeveelheid gewonnen gas, de mate van conformiteit aan de operationele strategie en de waargenomen bodembeweging (art. 52h Mbw; in werking op 1 oktober 2019).
2.15
Sinds 1 juli 2005 moet de openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gevolgd worden bij de voorbereiding van besluiten in het - tot voor kort ook nog voor het Groningenveld geldende - kader van winningsplannen, en ook bij de voorbereiding van besluiten in het kader van de nieuwe regeling voor het Groningenveld (art. 34(4) en 52d(7) Mbw). [29] Deze procedure voorziet in terinzagelegging van het ontwerpbesluit en de mogelijkheid voor een ieder om zienswijzen in te brengen. Tegen het besluit tot vaststelling van een operationele strategie [30] (tot voor kort: het instemmingsbesluit) van de minister van EZ kon/kan beroep ingesteld worden bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Art. 142 Mbw verwijst voor de rechtsbescherming naar hoofdstuk 20 van de Wet milieubeheer, dat in art. 20.3 verwijst naar art. 2 van de bij de Awb horende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak, die het instemmingsbesluit ex de Mbw noemt als vatbaar voor beroep bij de Afdeling. Alleen degenen die zienswijzen hebben ingediend kunnen in beroep komen (art. 6:13 Awb).
3.Bodembeweging en schade; kwalificatie en kwantificering
3.1
Bodembeweging omvat bodemdaling en bodemtrilling. [31] De bodem daalt als door gaswinning de druk in het gasreservoir afneemt. De resterende gasdruk kan steeds minder gewicht van de bovenliggende lagen dragen. Het reservoirgesteente [32] klinkt daardoor in, wat aan het aardoppervlak waarneembaar is door bodemdaling. [33] Vanaf het begin van de gaswinning tot 2050 wordt een bodemdaling van ongeveer 40 cm in het diepste punt verwacht. [34]
3.2
Een aardbeving is een bodemtrilling. Er zijn natuurlijke en geïnduceerde aardbevingen. [35] Natuurlijke aardbevingen worden met name veroorzaakt door natuurlijke tektonische processen. [36] Bij een geïnduceerde aardbeving komt de energie vrij door menselijk ingrijpen, zoals gaswinning. Ook geïnduceerde aardbevingen bewegen langs breuken in de aardkorst. De beweging ontstaat doordat de gasdrukdaling het (reservoir)gesteente instabiel maakt. De kracht van aardbevingen wordt mede bepaald door de omvang van de breuken waarlangs de beweging plaatsvindt. Nauwkeurige voorspellingen van tijdstip en kracht van geïnduceerde bevingen in Groningen zijn niet mogelijk omdat de kennis over de ondergrond en de zich daar voltrekkende processen (nog) tekort schiet. [37]
3.3
De kracht (
magnitude) van aardbevingen wordt uitgedrukt op basis van de schaal van Richter. Die schaal is logaritmisch in de tiende macht. Dat wil zeggen dat één eenheid hoger op de schaal betekent een tien keer zo sterke uitslag van de seismograaf; een kracht 3 is dus tien keer zo groot als een kracht 2, maar de energie die bij een aardbeving vrijkomt is niet evenredig aan haar magnitude. Ook daar bestaat een logaritmische relatie. Eén eenheid hoger op de Schaal van Richter betekent dat ruim dertig keer zoveel seismische energie vrijkomt. Een tweede grootheid waarin de gevolgen van een aardbeving worden uitgedrukt is de intensiteit, die verwijst naar wat er op een bepaalde plaats aan het aardoppervlak wordt waargenomen van een aardbeving. Het gaat daarbij om de effecten op mensen, voorwerpen, gebouwen en het landschap. De intensiteit van een beving is het hoogst op het aardoppervlak recht boven haar bron (het epicentrum). Op grotere afstand van het epicentrum is de intensiteit geringer, maar de samenstelling van de ondergrond bepaalt mede de intensiteit. [38]
magnitude) van aardbevingen wordt uitgedrukt op basis van de schaal van Richter. Die schaal is logaritmisch in de tiende macht. Dat wil zeggen dat één eenheid hoger op de schaal betekent een tien keer zo sterke uitslag van de seismograaf; een kracht 3 is dus tien keer zo groot als een kracht 2, maar de energie die bij een aardbeving vrijkomt is niet evenredig aan haar magnitude. Ook daar bestaat een logaritmische relatie. Eén eenheid hoger op de Schaal van Richter betekent dat ruim dertig keer zoveel seismische energie vrijkomt. Een tweede grootheid waarin de gevolgen van een aardbeving worden uitgedrukt is de intensiteit, die verwijst naar wat er op een bepaalde plaats aan het aardoppervlak wordt waargenomen van een aardbeving. Het gaat daarbij om de effecten op mensen, voorwerpen, gebouwen en het landschap. De intensiteit van een beving is het hoogst op het aardoppervlak recht boven haar bron (het epicentrum). Op grotere afstand van het epicentrum is de intensiteit geringer, maar de samenstelling van de ondergrond bepaalt mede de intensiteit. [38]
3.4
Sinds 1992 kent Europa op instigatie van de Raad van Europa voor de bepaling van de intensiteit van een beving de
European Macroseismic Scale(EMS). [39] Deze bepaalt de intensiteit van een beving aan de hand van de gevolgen ervan. De EMS onderscheidt twaalf intensiteitsklassen: [40]
European Macroseismic Scale(EMS). [39] Deze bepaalt de intensiteit van een beving aan de hand van de gevolgen ervan. De EMS onderscheidt twaalf intensiteitsklassen: [40]
EMS intensiteit
definitie
omschrijving
I
niet voelbaar
“Not felt, even under the most favourable circumstances.”
II
zelden gevoeld
“Vibration is felt only by individual people at rest in houses, especially on upper floors of buildings.”
III
zwak gevoeld
“The vibration is weak and is felt indoors by a few people. People at rest feel a swaying or light trembeling.”
IV
vaak gevoeld
“The earthquake is felt indoors by many people, outdoors by very few. A few people are awakened. The level of vibration is not frightening. Windows, doors and dishes rattle. Hanging objects swing.”
V
sterk gevoeld
“The earthquake is felt indoors by most, outdoors by few. Many sleeping people awake. A few run outdoors. Buildings tremble throughout. Hanging objects swing considerably. China and glasses clatter together. The vibration is strong. Topheavy objects topple over. Doors and windows swing open or shut.”
VI
lichte schade
“Felt by most indoors and by many outdoors. Many people in buildings are frightened and run outdoors. Small objects fall. Slight damage to many ordinary buildings; for example, fine cracks in plaster and small pieces of plaster fall.”
VII
schade
“Most people are frightened and run outdoors. Furniture is shifted and objects fall from shelves in large numbers. Many ordinary buildings suffer moderate damage; small cracks in walls, partitial collapse of chimneys.”
VIII
zware schade
“Furniture may be overturned. Many ordinary buildings suffer damage: chimneys fall; large cracks appear in walls and a few buildings may partially collapse.”
IX
destructief
“Monuments and columns fall or are twisted. Many ordinary buildings partially collapse and a few collapse completely.”
X
zwaar destructief
“Many ordinary buildings collapse.”
XI
verwoestend
“Most ordinary buildings collapse.”
XII
compleet verwoestend
“Practically all structures above and below ground are heavily damaged or destroyed.”
3.5
Doordat de geïnduceerde bevingen in Groningen op relatief geringe diepte ontstaan (circa 3 kilometer), worden zij ondanks hun geringe magnitude toch vaak gevoeld door de bewoners van het gebied en veroorzaken zij toch schade aan woningen. De beving in Huizinge met een Richter-getal ad 3,6 in augustus 2012 bereikte een intensiteit EMS-klasse VI. [41] Het typische effect van een beving in die EMS-klasse is dat zij is
“felt by most indoors and by many outdoors. Many people in buildings are frightened and run outdoors. Small objects fall. Slight damage to many ordinary buildings; for example, fine cracks in plaster and small pieces of plaster fall.”
3.6
Een derde factor naast de magnitude en de intensiteit die de omvang van de schade door een beving bepaalt, is de grondversnelling (
peak ground acceleration), die wordt bepaald door de magnitude en de diepte van de beving en door de bodemgesteldheid. Zij wordt uitgedrukt in millimeters per seconde.
peak ground acceleration), die wordt bepaald door de magnitude en de diepte van de beving en door de bodemgesteldheid. Zij wordt uitgedrukt in millimeters per seconde.
3.7
De schade als gevolg van de Groninger bodembeweging is veelsoortig. De infrastructuur en een groot aantal gebouwen behoeven versteviging; er is fysieke schade aan gebouwen van particulieren, bedrijven en overheden, waaronder rijksmonumenten; de waarde van onroerende zaken is gedaald; ondernemers melden structurele omzetschade en derven door schade-inspecties en versterkingsmaatregelen winst, inkomen en huurinkomsten; angst en onzekerheid trekken een wissel op het psychische welzijn van bewoners boven het Groningenveld, die daarom ook immateriële schade stellen, naast derving van woongenot.
4.Schadeafhandeling en maatregelen
4.1
In reactie op de bevingen en de daardoor ontstane schade en onrust heeft de overheid velerlei maatregelen genomen. De minister van EZ heeft een groot aantal onderzoeken laten uitvoeren en heeft herhaaldelijk de gasproductie uit het Groningenveld verlaagd. Vorig jaar heeft hij meegedeeld dat de gaswinning uit dat veld zo snel mogelijk volledig zal worden beëindigd. Uitgangspunt is op dit moment winning van ‘nooit meer dan nodig’. [42]
4.2
Diverse instanties zijn betrokken (geweest) bij de schadeafhandeling, bij de versterking van bedrijfsgebouwen, huizen en infrastructuur en bij maatregelen tot verbetering van het economische perspectief en de leefbaarheid in de regio. Op de regelingen voor afhandeling van fysieke schade aan gebouwen ga ik hierna in 4.3 e.v. specifiek in. Daarnaast bestaan ook de volgende regelingen: [43]
- de Waarderegeling: een compensatieregeling voor gevallen waarin de waarde van een woning bij verkoop aantoonbaar lager is als gevolg van de gaswinning;
- de opkoopregeling (het ‘koopinstrument’) als complement van de Waarde-regeling (die alleen bij verkoop geldt): als een huis door de aardbevingen onverkoopbaar is, kan de eigenaar bij gebrek aan een transactie geen beroep doe op de Waarderegeling. Daarom worden moeilijk verkoopbare woningen in de kern van het bevingsgebied die langer dan een jaar te koop staan opgekocht voor 95% van de taxatiewaarde als de bewoners belang hebben bij verhuizen;
- de regeling Bijzondere Situaties: een regeling voor bewoners van het effectgebied bij wie een stapeling optreedt van medische, psychische, sociale en soms ook economische problemen, zoals bij [eisers] aan de orde;
- de versterkingsoperatie: een regeling op grond waarvan daarvoor in aanmerking komende woningen worden versterkt; [44]
- de
pilot‘Heft in Eigen Hand/Eigen Initiatief’: een regeling die particuliere opdrachtgevers de mogelijkheid geeft om de benodigde versterking van hun woning zelf uit te laten voeren;
pilot‘Heft in Eigen Hand/Eigen Initiatief’: een regeling die particuliere opdrachtgevers de mogelijkheid geeft om de benodigde versterking van hun woning zelf uit te laten voeren;
- de subsidieregeling ‘Energiebesparing aardbevingsbestendig huis’: woningen die worden versterkt, kunnen tegelijk gesubsidieerd worden verduurzaamd;
- de regeling waardevermeerdering: een subsidieregeling om woningen energiezuiniger te maken als compensatie van de overlast door aardbevingen;
- de
pilotMKB-compensatieregeling die compensatie biedt voor aantoonbare winst- of inkomstenderving als een ondernemer als gevolg van versterkings-maatregelen zijn bedrijfsvoering tijdelijk moet beperken, staken of op een andere locatie voortzetten, en voor huurderving als een eigenaar van een verhuurd bedrijfspand tijdelijk minder of geen huurinkomsten heeft door de versterking;
pilotMKB-compensatieregeling die compensatie biedt voor aantoonbare winst- of inkomstenderving als een ondernemer als gevolg van versterkings-maatregelen zijn bedrijfsvoering tijdelijk moet beperken, staken of op een andere locatie voortzetten, en voor huurderving als een eigenaar van een verhuurd bedrijfspand tijdelijk minder of geen huurinkomsten heeft door de versterking;
- het NAM-bedrijvenloket voor structurele omzetschade;
- de NAM-Nieuwbouwregeling die projectontwikkelaars technische en financiële ondersteuning biedt om nieuwbouw aardbevingsbestendig te realiseren op basis van de Nederlandse Praktijkrichtlijn 9998 voor aardbevingsbestendig bouwen; [45]
- de subsidieregeling ‘Groot Onderhoud en Restauratie Rijksmonumenten Groningen’;
- verschillende leefbaarheidsprojecten onder de noemer ‘Kansrijk Groningen’.
Naar aanleiding van het hierna onder 6.3-6.5 te bespreken oordeel van het hof Arnhem-Leeuwarden [46] dat woningswaardedaling ook los van realisatie (verkoop van de woning) vergoed moet worden, is een Adviescommissie Waardedaling ingesteld [47] die adviseert over de wijze waarop aan deze uitspraak uitvoering moet worden gegeven. Zij heeft inmiddels gerapporteerd en de minister heeft naar aanleiding daarvan beleid geformuleerd (zie 5.6.8-5.6.9 hieronder).
4.3
Aanvankelijk had NAM een grote rol bij de schadeafhandeling en -preventie. NAM gebruikte voor fysieke schade aan gebouwen het in 2.17 genoemde schadeprotocol van augustus 2014, versie 1, dat A-, B- en C-schade onderscheidt: [48]
Schadebeeld
Classificering
Schadetoerekening
Scheurvorming
Verzakkingen
Vervormingen
etc. in particuliere woningen
Constructieve schade in particuliere woningen
Scheurvorming
Verzakkingen
Vervormingen
etc. in bedrijfsmatige objecten
A-schade: gebrek/schade die een direct gevolg is van de aardbeving
100%
B-schade: gebrek/schade reeds aanwezig voor de aardbeving maar die is verergerd door de aardbeving.
Schade zelf (scheuren,
verzakkingen, vervormingen
etc).
%, afhankelijk van het aandeel van de beving aan de schade. (Te bepalen door schade-expert)
Er is een onderliggende externe oorzaak (C-schade), bijvoorbeeld:
- Fundering
- Zetting
- Onderhoud
- Verbouwingen
- Kelders/aanbouwen
- Kapconstructies
0%
C-schade: gebrek/schade die niet in verband gebracht wordt met de beving
Zowel voor schade zelf als onderliggende externe oorzaak.
0%
4.4
Gaandeweg is NAM bij de schadeafhandeling, de bouwkundige versterking en de verduurzaming van huizen op steeds grotere afstand geplaatst. In 2015 is het Centrum Veilig Wonen (CVW) ingesteld, een uitvoeringsorganisatie van NAM, die echter zelfstandig en onder onafhankelijk toezicht zou gaan functioneren. De (on)afhankelijkheid van het CVW werd echter een steeds groter punt van discussie. In september 2016 heeft de Nationale Coördinator Groningen (NCG) de bemiddeling bij complexe schades overgenomen van NAM en het CVW. Laatstgenoemden bleven verantwoordelijk voor reguliere schadeafhandeling. De wens de schade nog meer los van NAM af te handelen, leidde in 2017 tot opstelling van een nieuw schadeprotocol en voorbereiding van publiekrechtelijke afdoening van de schade. In de overgangsperiode deed NAM een aanbod in de lopende schadegevallen. Die ‘schone lei’ hield in dat erkende A- en B-schades vergoed zouden worden en dat C-schades tot maximaal € 1.500 zouden worden hersteld. In 2018 is de schadeafhandeling overgenomen door de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen (TCMG; zie 5.5.48 hieronder) op basis van het nieuwe schadeprotocol vervat in het Besluit Mijnbouwschade Groningen (een beleidsregel). [49] De TCMG gaat over nieuwe schademeldingen en schademeldingen van na 31 maart 2017 tot de datum van inwerkingtreding van het besluit waarbij zij is ingesteld. Voor de oude gevallen heeft NAM volgens de minister van EZK een passende oplossing aangeboden. Uitgangspunt bij de publiekrechtelijke schadeafhandeling door de TCMG is het civielrechtelijk aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht, waaronder het in art. 6:177a BW opgenomen bewijsvermoeden gaswinning Groningenveld. De regering heeft de Raad van State een wetsvoorstel voorgelegd dat de TCMG omzet in een zelfstandig bestuursorgaan, het Instituut Mijnbouwschade Groningen (zie 5.5.68 e.v. hieronder). De website van de TCMG vermeldt over haar eerste jaar (maart 2018-maart 2019) onder meer het volgende:
“WAT LEVERT EEN JAAR TCMG NU OP?
19-3-2019
De TCMG is met horten en stoten op gang gekomen. Waar we startten met enkele schadeopnames in april vorig jaar, ligt dat aantal nu op bijna 400 per week. In totaal zijn er nu een kleine 10.000 schades opgenomen. Het eerste besluit viel begin mei 2018. Inmiddels zijn er ruim 4.000 besluiten genomen en ruim 5.500 schademeldingen afgehandeld. Er kwamen 693 meldingen van een mogelijk acuut onveilige situatie binnen. Bij 74 ervan waren veiligheidsmaatregelen nodig.
1.
Het stuwmeer
Het stuwmeer
Hoewel de schadeafhandeling versnelt, is dat nog niet echt merkbaar in het stuwmeer van niet-afgehandelde schademeldingen. Er komen namelijk ook steeds nieuwe schademeldingen binnen. We kregen op 19 maart 2018 13.472 schademeldingen over van CVW en sindsdien zijn er ruim 8.000 bijgekomen. Van dat totaal zijn nu nog altijd 16.250 niet-afgehandelde schademeldingen over. Lange tijd groeide het stuwmeer nog, maar sinds eind vorig jaar slinkt het gestaag.
2.
Kosten en schadevergoeding
Kosten en schadevergoeding
De organisatie van de TCMG kostte in 2018 uiteindelijk 39,8 miljoen euro. Er werd 8,2 miljoen euro aan schadevergoeding toegekend. De begroting voor 2019 is nog niet vastgesteld. Maar de kosten zullen stijgen. Het aantal externe deskundigen is sinds 2018 van 15 naar 120 gestegen. De organisatie is sindsdien verdubbeld naar 275 FTE. De uitkering van schadevergoeding groeit daarbij ook. Dit jaar is er bijna 7 miljoen euro schadevergoeding toegekend. Het totaal is nu 15,1 miljoen euro.”
4.5
Bewoners van het aardbevingsgebied kunnen verder terecht bij (i) de Arbiter Bodembeweging (opvolger van de Arbiter Aardbevingsschade), die advies geeft bij geschillen over door een gebouweigenaar bij de uitvoeringsorganisatie gemelde schade als gevolg van bodembeweging door gaswinning uit het Groningenveld (en wiens oordeel de NAM in beginsel volgt ex art. 20 lid 2 van het Reglement 2 Arbiter Bodembeweging [50] ), (ii) de Onafhankelijke Raadsman voor klachten over de afhandeling van schadeclaims, (iii) het Steunpunt Stut-en-Steun dat onafhankelijke hulp en ondersteuning biedt aan iedereen die te maken heeft met de gevolgen van de mijnbouwactiviteiten in Groningen en (iv) het Bedrijven Adviespunt Bodembeweging voor ondernemers. [51]
4.6
Kuipers en Tjepkema [52] hebben geprobeerd het overzicht te bewaren met onderstaand schema, voor de doorgronding waarvan men even neme:
5.Chronologie van de Groningse gaswinning en haar gevolgen
5.1.
Inleiding
5.1.1
Het hierboven al aangehaalde rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid [53] (OvV) onderscheidt drie perioden van gaswinning in Groningen.
5.1.2
De eerste periode loopt van 1959 tot 1986, beginnende bij de ontdekking van het Groningenveld en de start van de exploitatie en loopt tot de eerste aardbeving in de omgeving van Assen in 1986. [54] In deze periode hielden betrokkenen er rekening mee dat de gaswinning de bodem (zeer langzaam) kon doen dalen, maar zij voorzagen geen aardbevingen. De bevolking stond positief tegenover de gaswinning, onder meer vanwege de werkgelegenheid in de regio. [55]
5.1.3
De tweede periode loopt van 1986 tot 2012, vanaf die eerste aardbeving bij Assen en loopt tot aan de beving van 3,6 SvR bij Huizinge in 2012. NAM, de overheid (EZ, SodM, provincie Groningen) en de bevolking zagen geïnduceerde aardbevingen in deze periode als een probleem dat tot (lichte) schade aan gebouwen kon leiden, maar niet tot persoonlijk letsel. De risico’s van zulke aardbevingen werden als voldoende bekend en als beperkt beschouwd. Onvrede bij de bewoners betrof vooral de schadeafhandeling door NAM. Af en toe waren er geluiden over de scheve verdeling van lusten en lasten. [56]
5.1.4
De derde periode loopt van 2012 tot januari 2014, vanaf de beving bij Huizinge in 2012 tot het besluit van het kabinet in januari 2014 om de gaswinning in Groningen vergaand te reduceren. Zoals opgemerkt, deed een onderzoeksrapport van SodM in het najaar van 2012 het denken over de risico’s van geïnduceerde aardbevingen omslaan: de omvang van die risico’s bleek onbepaalbaar, omdat de maximale magnitude niet valt te bepalen. De beving bij Huizinge en de rapportage van SodM leidden tot zorgen bij de inwoners van Groningen over hun fysieke veiligheid. Zij verloren hun vertrouwen in de partijen die zich bezighouden met aardgaswinning. [57]
5.1.5
Ik sluit bij deze periode-indeling aan, onder toevoeging van een vierde periode, vanaf het regeringsbesluit in januari 2014 om de gaswinning in Groningen zo snel mogelijk te beëindigen tot eind 2018 (aankondiging Wetsvoorstel Instituut Mijnbouwschade Groningen tot exclusieve publiekrechtelijke afhandeling van de mijnbouwschade in Groningen), en een vijfde periode vanaf 1 januari 2019.
5.2.
De periode 1959-1986
5.2.1
In 1959 werd het Groningenveld ontdekt, dat tot de 10 grootste gasvelden ter wereld behoort. [58] In 1963 verleende de Staat een eeuwigdurende concessie aan NAM. [59] Volgens de toen geldende Mijnbouwet 1810 ging de eigendom van de delfstoffen op dat moment over op de concessionaris. NAM is dus eigenaar van het gas in het Groningenveld. [60]
5.2.2
Van aanvang af was duidelijk dat de gaswinning tot bodemdaling kon leiden. De verwachte bodemdaling is in de loop der jaren regelmatig bijgesteld. [61] Problemen werden (alleen) verwacht bij het in stand houden van dijken, gemalen en vaarwegen in de provincie. [62] Andere aan bodemdaling verbonden risico’s werden niet voorzien, met name niet risico’s direct voor burgers.
5.2.3
Nederlands zit op ruim 470 gasvelden en -veldjes, waarvan er circa 250 in productie zijn. Verreweg het grootste is het Groningenveld. [63] In 1974 werd het kleineveldenbeleid geïntroduceerd, met het oog op optimale benutting van de Nederlandse bodemschatten: [64] de Staat stimuleerde de gasproducenten om de kleine velden, waarvan de exploitatie duurder is vanwege hun kleinere volumes, toch te exploiteren. Het Groningenveld diende vervolgens voor de opvang van schommelingen in de gasvraag.
5.2.4
De vraag rees wie de kosten zou dragen van aanpassing van de waterwerken aan de bodemdaling. In eerste instantie stelde NAM dat de exploitanten van het Groningse gas dat zouden doen. [65] Ook de minister van EZ meende dat schade als gevolg van de aardgaswinning in Groningen volgens het burgerlijk recht zou worden afgewikkeld en dat NAM en de Staatsmijnen (nu: EBN) hun verplichtingen niet uit de weg zouden gaan. [66] In 1976 zag NAM bij nader inzien echter geen rechtsgrond voor aansprakelijkheid en nam zij het standpunt in dat ook de overheid moest bijdragen in de kosten. De Staat wees dat standpunt af. [67]
5.2.5
Op 31 augustus 1983 zijn NAM en de provincie Groningen, die alle openbare organen verantwoordelijk voor waterwerken vertegenwoordigde, overeengekomen [68] dat NAM alle schade door bodemdaling vergoedt tot een maximum van f 650 miljoen (circa € 295 miljoen). [69] Onderdeel van de overeenkomst is de instelling van een Commissie Bodemdaling, waarvan de provincie en NAM elk de helft van de leden benoemen. Deze vaste commissie bepaalt (i) welke maatregelen nodig zijn om schade door bodemdaling door gaswinning te voorkomen en (ii) welke kosten NAM moet vergoeden. [70]
5.3
De periode 1986-2012
5.3.1
De aardbeving in de buurt van Assen, Drenthe, op 23 december 1986, werd voor het eerst in verband gebracht met gaswinning. Zij had een kracht van 2,7 SvR en trad op in een gebied waar aardbevingen niet van nature voorkomen. Daarna werden meer bevingen in de buurt van gasvelden geregistreerd: in 1987 bij Hooghalen (Drenthe) en in 1989 bij Purmerend (Noord-Holland). In 1991 waren er nog vier bevingen, waaronder ook de eerste boven het Groningenveld, bij Middelstum, met een kracht van 2,4 SvR.
5.3.2
Na de beving bij Assen suggereerde dr. van der Sluis [71] causaal verband tussen aardgaswinning en aardbevingen. In 1989 publiceerde hij een rapport waarin hij dat verband legde. [72] NAM ontkende het verband, maar gaf toe dat twee keer een trilling was geregistreerd. Volgens NAM en het KNMI zou alleen een netwerk van seismometers uitsluitsel kunnen geven over de oorsprong van een eventuele nieuwe trilling. [73]
5.3.3
In 1989 stelde Tweede-Kamerleden vragen over bodemdaling en aardbevingen in Noord-Nederland, onder meer over de betrouwbaarheid van de metingen van het KNMI en de oorzaak van de trillingen die het had geregistreerd, die volgens het KNMI zouden berusten op luchtdrukvariaties (ik begrijp: straaljagers die de geluidsbarrière doorbraken). De Kamerleden vroegen zich af of de oorzaak niet in de ondergrond zat. De minister van EZ antwoordde dat de oorzaak van de trillingen niet was achterhaald. Hij achtte onwaarschijnlijk, maar niet uitgesloten dat het om aardbevingen zou gaan. Hij achtte het niet mogelijk om de oorzaak alsnog te achterhalen. [74]
5.3.4
Om zicht te krijgen op de oorzaak van de trillingen plaatste het KNMI een netwerk van zes seismometers in het gebied rond Assen, dat in 1989 operationeel werd. Vanaf 1992 verzamelde het KNMI ook gegevens met boorgatseismometers in Finsterwolde, Groningen. [75]
5.3.5
De provincie Groningen stelde in 1990 een vertrouwenscommissie in die een prognose inzake bodemdaling moest doen. Deze Commissie rapporteerde in 1990 dat lichte aardbevingen niet uit te sluiten waren, maar dat de kans daarop klein was. [76] Zij baseerde zich op een evaluatie door twee hoogleraren van het
Massachusetts Institute of Technology(MIT). Op basis van gegevens over
triggeredaardbevingen in olie- en gasvelden elders en het a-seismische karakter van het Groningenveld achtte het MIT het uiterst onwaarschijnlijk dat zich een geïnduceerde aardbeving zou voordoen in Groningen. Ook meende het MIT dat als zich toch zulke bevingen zouden voordoen, zij hoogsten 3 SvR zouden belopen en waarschijnlijk niet tot schade zouden leiden. [77]
Massachusetts Institute of Technology(MIT). Op basis van gegevens over
triggeredaardbevingen in olie- en gasvelden elders en het a-seismische karakter van het Groningenveld achtte het MIT het uiterst onwaarschijnlijk dat zich een geïnduceerde aardbeving zou voordoen in Groningen. Ook meende het MIT dat als zich toch zulke bevingen zouden voordoen, zij hoogsten 3 SvR zouden belopen en waarschijnlijk niet tot schade zouden leiden. [77]
5.3.6
In een evaluatierapport van hetzelfde jaar achtte de TU Delft de theorie van Dr. Van der Sluis niet juist. Wetenschappelijk kon haars inziens geen verband worden aangetoond tussen bodemtrillingen en reservoir-compactie als gevolg van gaswinning, maar zij concludeerde wel dat Van der Sluis’ rapport vragen opwierp die systematisch en multidisciplinair onderzoek vergden. [78] In 1990 verscheen ook een wetenschappelijk artikel van onderzoekers van de TU Delft die betoogden dat de kans op aardbevingen door gaswinning in Nederland waarschijnlijk klein was, maar dat een aantal mogelijkheden tot ontstaan van lichte bevingen beter in kaart moest worden gebracht. [79]
5.3.7
In 1993 richtten onafhankelijke geologen die de berichtgeving door de mijnbouw-ondernemingen onvoldoende achtten, een platform op dat aanspreekpunt moest worden voor burgers en regionale overheden met vragen over de effecten van ondergrondse activiteiten. Zij uitten veel kritiek op NAM en Shell. Volgens hen bestond in Nederland geen onafhankelijke kennis van de diepe ondergrond. [80] Het platform was actief tot 1998.
5.3.8
De ministeries van EZ en Verkeer en Waterstaat hebben in 1991 een multidisciplinaire onderzoeksgroep ingesteld: de Begeleidingscommissie Onderzoek Aardbevingen (BOA). De BOA moest de oorzaak en de gevolgen van de aardbevingen onderzoeken en de mogelijkheden om toekomstige bevingen te registreren. [81] De BOA rapporteerde in 1993 dat onder bepaalde omstandigheden aardbevingen het gevolg kunnen zijn van gaswinning, maar dat het aantal en de kracht van aardbevingen in Noord-Nederland geen aanleiding waren voor verontrusting. Op basis van een statistische benadering concludeerde de BOA dat in Noord-Nederland aardbevingen van maximaal 3,3 SvR mogelijk waren, waarbij schade aan bouwwerken gering zou zijn. [82]
5.3.9
Vanaf 1995 werden nieuwe netwerken van boorgatseismometers in gebruik genomen, waarmee voor Groningen de aardbevingsdetectiegrens werd verfijnd tot 1,5 SvR. Vanaf 1997 werden in Groningen ook, deels op kosten van NAM, versnellingsmeters in huizen en andere gebouwen geplaatst om de kracht van de trillingen in kaart te brengen en eventueel schade te kunnen verklaren. [83]
5.3.10
Naar aanleiding van de relatief krachtige bevingen bij Middelstum (Groningen) en Alkmaar (Noord-Holland) in 1994 en de toename van het aantal geregistreerde bevingen [84] publiceerde het KNMI in 1995 opnieuw een rapport. Op basis van een statistische onderzoeksmethode schatte het de maximale magnitude voor het Groningenveld op 3,3 SvR. Voor het Groningenveld en de andere velden in Noordoost-Nederland stemden de resultaten overeen met die van de BOA-studie. [85]
5.3.11
Op initiatief van de provincie Groningen werd in 1994 of 1995 overlegd tussen EZ, NAM, KNMI en de provincies Groningen en Drenthe over uitgifte van een brochure die uitleg zou geven over het ontstaan van aardbevingen en waarin de mogelijkheid zou worden genoemd om bij NAM vergoeding van eventuele schade aan te vragen. NAM achtte de kans op schade gering en vreesde aanzuigende werking als het publiek op de mogelijkheid van schadeclaims zou worden gewezen, maar in december 1995 gaven NAM en de provincie alsnog de brochure ‘Gaswinning en aardschokken’ uit. Deze stelde dat een aardschok in Noordoost-Nederland maximaal 3,4 SvR zou zijn en dat er “een kleine kans op lichte schade aan huizen in de directe omgeving van de aardschok” zou zijn. [86]
5.3.12
Op 19 februari 1997 vond bij Roswinkel (gemeente Emmen, Drenthe) de krachtigste beving tot dan toe plaats: 3,4 SvR, het maximum dat de KNMI-studie uit 1995 voor de velden in Noordoost-Nederland voorzag. NAM ontving meer dan 200 schadeclaims. [87] Op 14 juli 1998 beefde de aarde in Roswinkel nogmaals met een kracht van 3,3 SvR.
5.3.13
In 1998 verscheen wederom een KNMI-rapport, dat de maximale magnitude bijstelde naar 3,8 SvR, dit op basis van data voor heel Noord-Nederland. Over de mogelijke schade schreef het KNMI:
“Voor de omgeving van sommige gasvelden in Noord-Nederland kan lichte schade optreden aan veel gebouwen (geen constructieve schade) en matige schade aan enkele gebouwen (lichte constructieve schade, matige niet-constructieve schade).”
Het KNMI achtte de vrijgekomen seismische energie in de vorm van aardbevingen constant sinds 1993. Het rapport wees op de statistische onzekerheid in de methode van bepaling van de maximale magnitude als gevolg van het geringe aantal bevingen boven 3,0 SvR, waardoor de schatting sterk afhing van de gegevens van een individuele beving. [88]
5.3.14
Tezelfdertijd verscheen een in opdracht van EZ door TNO Bouw opgesteld rapport over lichte ondiepe bevingen in Noord-Nederland en schade als gevolg daarvan. [89] In een aanvullend rapport ging TNO Bouw in op de vraag hoe bouwkundige opnames zouden moeten worden uitgevoerd. [90] Het ministerie wilde in concrete gevallen conclusies kunnen trekken over de relatie tussen aardbevingen en schade, dit in verband met schadebepaling en -afhandeling door NAM, die de schade moest relateren aan bevingen.
5.3.15
Tussen 1995 tot 2003 werden aan de TU Delft twee promotieonderzoeken uitgevoerd die mede gefinancierd en begeleid werden door NAM. Beide onderzoeken waren van belang voor kennisontwikkeling over geïnduceerde bevingen bij gaswinning en gasopslag. Daarna werd aan de TU Delft geen onderzoek van betekenis meer naar dit onderwerp gedaan. [91]
5.3.16
Bij besluit van 26 januari 2000 heeft de minister van EZ de Technische Commissie Bodembeweging (Tcbb) ingesteld. [92] Bij besluit van 11 april 2001 is dier taak uitgebreid. [93] Deze onafhankelijke commissie moet overheid en burgers adviseren bij schadeclaims naar aanleiding van bodembeweging en laagdrempelige toegang bieden tot technische expertise. Achterliggend doel was om de gang naar de rechter zo veel mogelijk te voorkomen. De Tcbb adviseerde de minister van EZ ook over winningsplannen, mede op basis van de adviezen van anderen zoals TNO. De Tcbb toetst daarbij op de punten genoemd in art. 24 Mijnbouwwet, zoals risicoanalyse, beschrijving van de omvang van te verwachten schade en te nemen maatregelen. [94]
5.3.17
In 2003 trad een nieuwe Mijnbouwwet in werking. [95] Tijdens de totstandkoming van die wet is omkering van de bewijslast overwogen, inhoudende dat mijnbouwondernemingen zouden moeten aantonen dat schade aan gebouwen in winningsgebieden niet door hun winningsactiviteiten is ontstaan. [96] Daarvan is het destijds niet gekomen omdat de belangen van de burgers geacht werden voldoende te zijn veiliggesteld door introductie, in art. 6:177 BW, van risicoaansprakelijkheid van de exploitant van een mijnbouwwerk voor schade als gevolg van – kort gezegd – bodembeweging, [97] en door de instelling van de Tcbb. [98]
5.3.18
Op 19 december 2003 heeft NAM voor het eerst op basis van de nieuwe Mijnbouwwet een winningsplan ingediend voor het Groningenveld. [99] Dat plan beschreef de verwachte bodemdaling boven het winningsgebied, schatte de maximale magnitude van aardbevingen op 3,8 SvR en verwachtte vijf à zes aardbevingen per jaar met een magnitude boven 1,5 SvR. Zulke aardbevingen hadden volgens het plan eerder geleid tot lichte, niet-constructieve schade aan gebouwen. [100]
5.3.19
In 2003 beefde de aarde drie keer in de gemeente Loppersum, die daarop twee informatiebijeenkomsten organiseerde met vertegenwoordigers van NAM, het KNMI, de Tcbb en de Commissie Bodemdaling. Tijdens deze bijeenkomsten stonden de zorgen over schade en over de schadeafhandeling centraal. [101]
5.3.20
In 2004 publiceerde NAM in samenwerking met de provincies Groningen en Drenthe, het KNMI, TNO en het ministerie van EZ een nieuwe publieksbrochure “Gaswinning en lichte aardbevingen,” die vermeldde dat aardbevingen die kunnen worden veroorzaakt door gaswinning maximaal 3,8 SvR kunnen belopen en dat regelmatig wordt bezien of de schatting nog klopt, wat kan leiden tot geringe bijstelling. De brochure legde opnieuw uit welke procedure een bewoner moest volgen om eventuele schade vergoed te krijgen en wees bewoners op de mogelijkheid om, als een schademelding niet werd gehonoreerd, de Tcbb in te schakelen. [102]
5.3.21
Het KNMI publiceerde in 2004 een kennisdocument inhoudende dat de geïnduceerde seismiciteit statistisch vrij stabiel gebleken was in vergelijking met de rapportage uit 1998 en dat de conclusies uit dat rapport nog steeds golden. Wel stelde het de verwachte maximale magnitude naar boven bij naar 3,9 SvR. Het KNMI constateerde dat de gebruikte modellen uitgingen van stationaire seismiciteit en dat dit een simplificatie was van de werkelijkheid. Het KNMI kon niet-stationaire seismiciteit echter nog niet modelleren vanwege het beperkte aantal waarnemingen. [103]
5.3.22
5.3.23
Tussen 2004 en 2010 werd het seismologisch meetnetwerk opnieuw uitgebreid. Het KNMI gebruikte door NAM gefinancierde apparatuur om meer gegevens over seismische activiteit te verzamelen. [106]
5.3.24
Europese liberalisering van de energiemarkt was aanleiding tot aanpassing van het gasgebouw en tot invoering van de Gaswet, die de transportfunctie van Gasunie scheidde van diens handelsactiviteiten. In 2004 bereikte de minister van EZ overeenstemming met Shell en ExxonMobil over herstructurering van de transportactiviteiten van Gasunie. Shell, ExxonMobil en EBN droegen hun belangen in het gastransportbedrijf over aan de Staat, die hen onderbracht in Gasunie Transport Services (GTS), een 100% dochter van Gasunie, de aandelen waarin beheerd worden door het Ministerie van Financiën namens de Staat. In 2005 werd een separaat handelsbedrijf opgericht dat in 2006 verder ging onder de naam GasTerra. GasTerra heeft dezelfde aandeelhouders als Gasunie had vóór de splitsing, nl. EBN, de Staat, ExxonMobil en Shell. Sinds deze splitsing maken Gasunie en het transportbedrijf GTS geen onderdeel meer uit van het gasgebouw; GasTerra nog wel (zie onderdeel 1 hierboven). [107]
5.3.25
In augustus 2006 beefde de aarde bij Westeremden/Middelstum (Groningen) met een kracht van 3,5 SvR. De media citeerden een deskundige van TNO die stelde dat de bevingen niet zwaarder zouden worden dan eerdere bevingen. [108] Onder de bevolking bleef echter bezorgdheid bestaan over de maximaal te verwachten zwaarte van de aardbevingen en de effecten daarvan met name op gebouwen. [109]
5.3.26
In verband met de veranderde functie van het Groningenveld in de Nederlandse gasvoorziening diende NAM halverwege 2007 een herziene versie van het winningsplan 2003 in bij de minister van EZ. [110] NAM had inmiddels ook een productiemanagementstrategie bepaald voor de gehele levensduur van het Groningenveld, i.e. tot 2068 in plaats van 2040. De informatie over de te verwachten bodemdaling en -trillingen was niet gewijzigd ten opzichte van het eerdere winningsplan 2003. Door trillingen kon volgens het plan “lichte, niet-constructieve schade optreden aan veel gebouwen en matige schade aan enkele gebouwen”. [111] De Tcbb adviseerde de minister dat zij geen bezwaar zag tegen instemming met het plan en dat zich geen significante wijzigingen hadden voorgedaan in het bodemtrillings-risico van de gasvoorkomens waarop het winningsplan Groningen zag. [112] In december 2007 stemde de minister in met het winningsplan 2007. Hij tekende aan dat niet kan worden uitgesloten dat schade door bodemtrillingen als gevolg van aardgaswinning zou ontstaan, die echter beperkt zou zijn en ter zake waarvan beroep kon worden gedaan op de schaderegeling. [113]
5.3.27
Op initiatief van de gemeente Loppersum en naar aanleiding van wensen van de bevolking startte de provincie Groningen in 2008 een studie naar de aanpak van onderzoek naar de oorzaken van gebouwschade [114] en een evaluatie van de stand van de kennis over de kracht van toekomstige aardbevingen, de omvang van de bodemdaling en welke gebouwschade daar aan gerelateerd kan worden. [115] In die evaluatie concludeerden Deltares en TNO het volgende:
• Het KNMI heeft in 2004 op basis van de seismische data t/m 2003 de maximale magnitude van bevingen (M = 3,9) op internationaal aanvaarde wijze geschat.
• De schatting van de maximale magnitude zal naar verwachting niet wezenlijk veranderen, ook niet in het licht van de na 2003 opgetreden bevingen.
• De jaarlijkse frequentie van aardbevingen in het Groningenveld is toegenomen, maar het is onduidelijk of seismisch gezien de ondergrond stationair is. [116]
5.3.28
Op verzoek van SodM heeft TNO-AGE verkennend onderzoek gedaan naar de mechanismen van de aardbevingen Groningenveld. TNO concludeerde in 2009 dat er indicaties zijn dat preventieve maatregelen bij de gaswinning in specifieke gevallen de kans op trillingen kunnen verminderen. TNO formuleerde het heel voorzichtig:
“(…) kan niet worden uitgesloten dat er enig zicht zou kunnen zijn op preventieve maatregelen in relatie tot gaswinning.” [117]
SodM vroeg NAM deze inzichten te gebruiken, maar ging akkoord met de wens van NAM te wachten op de resultaten van een gedetailleerde herziening van de
Groningen Field Review(GFR) [118] uit 2003, nu NAM de bevindingen van de verkennende TNO-studie niet concludent genoeg achtte om er consequenties aan te verbinden en de GFR-herziening geschikte data zou kunnen opleveren voor nadere analyse. [119]
Groningen Field Review(GFR) [118] uit 2003, nu NAM de bevindingen van de verkennende TNO-studie niet concludent genoeg achtte om er consequenties aan te verbinden en de GFR-herziening geschikte data zou kunnen opleveren voor nadere analyse. [119]
5.3.29
In november 2009 werd de Groninger Bodem Beweging (GBB) opgericht. [120] De GBB zet zich in voor de belangen van zij die last hebben of schade ondervinden van de aardgaswinning in het Groningenveld. Na een half jaar had de beweging 200 leden. Het aantal schademeldingen was in deze periode beperkt, maar de onvrede over de schadeafhandeling door NAM nam toe. Vooral bij complexe schade ontstond discussie over de vraag in hoeverre die was veroorzaakt door aardbevingen, de afhandeling duurde te lang, en de schade bleef ook na herstelwerkzaamheden vaak zichtbaar. [121]
5.3.30
Na de herziening van de GFR besprak SodM met NAM de mogelijkheden om de risico’s van geïnduceerde aardbevingen te beperken. De
reviewbood echter in zijn toenmalige vorm geen antwoord op de vragen van SodM. De GFR richtte zich namelijk op gasproductie en bood inzicht in de ondergrond op basis waarvan NAM beoordeelde hoe zij optimaal nog gas kon winnen uit het Groningenveld dat al grotendeels leeg was. In april 2012 verzocht SodM NAM mondeling om de gegevens van de GFR bruikbaar te maken voor de bestudering van seismische activiteit. [122]
reviewbood echter in zijn toenmalige vorm geen antwoord op de vragen van SodM. De GFR richtte zich namelijk op gasproductie en bood inzicht in de ondergrond op basis waarvan NAM beoordeelde hoe zij optimaal nog gas kon winnen uit het Groningenveld dat al grotendeels leeg was. In april 2012 verzocht SodM NAM mondeling om de gegevens van de GFR bruikbaar te maken voor de bestudering van seismische activiteit. [122]
5.3.31
In november 2012 verscheen een in juli 2012 opgesteld KNMI-rapport dat de verzamelde seismologische gegevens tot 2010 actualiseerde en analyseerde. Uit de analyse bleek dat het verband tussen de magnitude van aardbevingen en hun frequentie bij het Groningenveld anders is dan bij de andere velden. Het Groningenveld was sinds 2003 seismisch het actiefst. De schatting van de maximale magnitude voor dat veld was stabiel 3,9 SvR, maar de vrijkomende seismische energie nam sinds 2001 toe, evenals het aantal kleine en grote aardbevingen. Het KNMI merkte op dat toekomstige studies hier rekening mee moesten houden, omdat tot dat moment ten onrechte verondersteld was dat de jaarlijks vrijkomende seismische energie constant was. [123]
5.3.32
In haar
Groningen Asset Reference Plan2012, een jaarlijks organisatie- en coordinatieplan voor activiteiten ter zake van een
asset(in casu het Groningenveld) verwees NAM naar de genoemde, toen recentste onderzoeken en stelde dat
Groningen Asset Reference Plan2012, een jaarlijks organisatie- en coordinatieplan voor activiteiten ter zake van een
asset(in casu het Groningenveld) verwees NAM naar de genoemde, toen recentste onderzoeken en stelde dat
“de meeste aardbevingen gerelateerd aan gasproductie te zwak zijn om schade aan gebouwen te veroorzaken. In enkele gevallen kan een beving echter zwaar genoeg zijn om beperkte schade (minor damage) te veroorzaken”. [124]
5.4
De periode 2012-2014
5.4.1
Op aardbeving op 16 augustus 2012 bij Huizinge had een kracht van 3,6 SvR, was zwaarder en duurde langer dan eerdere bevingen. Zij veroorzaakte veel schade en leidde uiteraard tot grote ongerustheid. NAM riep bewoners op hun schade te melden en versterkte haar dialoog met de samenleving door informatiebijeenkomsten en ‘keukentafelgesprekken’ te organiseren; de directeur van NAM kwam met zijn voorlichter bij de mensen thuis langs. [125]
5.4.2
Omdat volgens het SodM noch NAM noch het KNMI de urgentie van nader onderzoek voelde, besloot SodM zelf de aardbevingsdata van het Groningenveld te analyseren. Haar voorlopige bevindingen luidden dat het aantal bevingen per jaar én de daarbij vrijkomende energie toenamen, dat op basis van de seismologische data geen maximale magnitude voorspeld kon worden en dat hogere maximale magnitudes dan in eerdere studies aangenomen niet konden worden uitgesloten. SodM zag ook een verband tussen kracht en frequentie van de bevingen en de snelheid van de gasproductie (ik neem aan: onttrekkingsvolume per tijdseenheid). [126] Het KNMI en NAM onderschreven de conclusie dat een maximale magnitude niet kan worden bepaald, maar betwijfelden het verband met de productiesnelheid en de daarvoor gebruikte ondergrondmodellen. NAM stelde een onderzoeksplan op voor beter inzicht in de mechanismen van geïnduceerde bevingen in het Groningenveld en de daaruit volgende risico’s van schade aan gebouwen om daarop zo mogelijk maatregelen te baseren om die risico’s te minimaliseren. [127]
5.4.3
Het KNMI en NAM onderschreven niet alle conclusies in het eindrapport van SodM. [128] Dat eindrapport stelde de verwachtingswaarde van de kans op een aardbeving met magnitude 4,5 SvR of hoger in de komende 12 maanden tussen 0 en 2% en concludeerde dat de verwachtingswaarde van de kans op een aardbeving boven 3,9 SvR in enkele jaren met een factor 2 kan worden verlaagd door de productie in één keer te verlagen met een factor twee ten opzichte van de toen vigerende productiesnelheid ad 50 miljard Nm3 per jaar. De belangrijkste conclusies in het eindrapport luidden als volgt: [129]
“1. Het jaarlijkse aantal aardbevingen en de energie die daarbij vrijkomt nemen toe en daarmee voor Groningen ook de kans op het optreden van aardbevingen met hogere magnitude.
2. Een Monte Carlo analyse toont aan dat het niet mogelijk is om op basis van de seismische data van het Groningen veld een waarde voor Mmax te bepalen, anders dan dat de waarde daarvan boven de 3,6 ligt. Dat betekent niet dat er geen bovengrens is.
3. Hogere waarden voor Mmax kunnen op voorhand niet worden uitgesloten zonder aanvullende schattingen op basis van niet-seismische methodes zoals geomechanische berekeningen. Zulke data is momenteel niet beschikbaar voor Groningen.
4. Omdat op dit moment geen uitspraak kan worden gedaan over Mmax is de verwachtingswaarde voor de kans op een aardbeving met een magnitude van 3,9 of hoger in Groningen niet nauwkeurig te bepalen. Gedurende de komende 12 maanden is de verwachtingswaarde voor die kans in het ongunstigste geval (uitgaande van een Mmax van 6,0) ongeveer 7,6%. Bij een Mmax van 5,0 is dat ongeveer 7 %, bij een Mmax van 4,5 ongeveer 5,8 %. Bij een Mmax van 3,9 wordt de verwachtingswaarde 0%. De verwachtingswaarde voor de kans op een aardbeving met magnitude van 4.5 of hoger gedurende de komende 12 maanden ligt tussen 0 en 2%.
5. Er is een voorlopige versie van een vergelijking gevonden die, binnen de te verwachten intrinsieke statistische fluctuaties, het jaarlijkse aantal aardbevingen met magnitude M≥1,5 - en de variaties daarin - voorspelt op basis van de cumulatieve productie en de productiesnelheid. Die vergelijking is gerelateerd aan een (rate type) compactie model waarmee het waargenomen niet-lineaire compactiegedrag van het Groningen veld goed wordt beschreven. De gevonden vergelijking suggereert dat de mate van vertraging in de bodemdaling de seismiciteit bepaalt.
6. SodM heeft op basis daarvan een aanpak ontwikkeld voor de beschrijving van het waargenomen seismische gedrag van het Groningen veld. De b-waarde uit de Gutenberg-Richter relatie voor Groningen wordt daarin gecombineerd met de bovengenoemde vergelijking en een aanname voor de maximaal mogelijke magnitude Mmax. De op basis van deze aanpak berekende (veranderingen in) de seismiciteit in Groningen zijn in overeenstemming met de waarnemingen. Dezelfde aanpak kan worden gebruikt om de waarschijnlijkheid te berekenen voor het optreden van een aardbeving boven een gegeven magnitude voor een tijdsperiode in de toekomst.
7. De verwachtingswaarde voor de kans op een aardbeving met een grotere magnitude (M≥3,9) kan op termijn van enkele jaren met ongeveer een factor twee worden verlaagd door de jaarlijkse productie uit het Groningen veld in een keer te verlagen met een factor twee ten opzichte van de huidige productiesnelheid van ca. 50 miljard normal kubieke meter gas per jaar, gevolgd door een geleidelijke verdere afname. Een significante verwachtingswaarde voor de kans op een aardbeving met een grotere magnitude blijft ook dan bestaan.
8. Op basis van de gevonden relatie tussen het jaarlijks aantal aardbevingen, de productie en de productiesnelheid zou de productiesnelheid tot ca. 12 normal BCM/jaar verlaagd moeten worden om het risico op aardbevingen te minimaliseren. Het is daarom mogelijk dat bij die productiesnelheid na enkele jaren vrijwel geen aardbevingen met een magnitude ≥ 1.5 meer zouden optreden in het Groningen veld.”
5.4.4
Een bij het SodM-rapport gevoegd
position statementvan het KNMI houdt onder meer het volgende in: [130]
position statementvan het KNMI houdt onder meer het volgende in: [130]
“With regard to the descriptive statistics KNMI supports the conclusions (1-3) of the Report, based on our own research (…).
We conclude that:
• The seismicity rate of the Groningen field has been increasing significantly since the onset of seismicity.
• The seismicity of the Groningen field has not been stationary over time.
• The distribution of the current catalogue of past events in Groningen is well described by a Gutenberg-Richter relation with a b-value of around 1.0, a typical value for natural and induced earthquakes.
• The distribution of magnitudes does not show evidence for a maximum magnitude.
With regard to the extrapolation in time KNMI takes the position that the model proposed by SSM [SodM; PJW] is speculative and should be better motivated and tested. KNMI is therefore not able to give full support to conclusions 5-8 of the Report, dealing with inferences of the proposed preliminary model. However, as a first attempt the model gives some directions and both the SSM and NAM model agree that the annual number of earthquakes depend on cumulative production. Cumulative production is responsible for compaction and we agree that differential compaction is most likely the driving force behind seismicity in the field.
With regard to the extrapolation in magnitude KNMI takes the position that the bounded Gutenberg-Richter model is a reasonable model to predict the relative frequencies of higher, unobserved magnitudes. However, it should be clear that this model is an assumption. Other types of relative frequency-magnitude distributions may also be envisioned. KNMI supports conclusion 4 of the Report with the additional qualifier that it is based on the assumption of a bounded Gutenberg-Richter model for all magnitudes above the magnitude of completeness. The percentages mentioned depend on that assumption. Since we do not know the Mmax, these conclusions are only used as examples.”
5.4.5
Na een onderzoek naar aanleiding van de beving in Huizinge concludeerde het KNMI in januari 2013 [131] dat het aantal bevingen toenam en dat dit inderdaad leek te correleren met de toegenomen productie (“[s]eismicity rate increases with time and seems to coincide with increased production”) [132] en dat de maximale magnitude van aardbevingen in het Groningenveld statistisch niet kan worden geschat. Uit een vergelijking met geïnduceerde gebeurtenissen in gas- en olievelden buiten Nederland bleek dat de maximale kracht van geïnduceerde bevingen vermeld in de literatuur beweegt tussen 4,2 en 4,8 SvR. Hieruit concludeerde het KNMI dat de maximaal mogelijke magnitude niet groter dan 5 is. De verwachte gevolgen van een ondiepe aardbeving met magnitude 5 zijn volgens de EMS (zie 3.4 hierboven): [133]
“De meeste mensen worden bang en rennen naar buiten. Meubels worden verschoven en voorwerpen vallen in groten getale van de planken. Veel gebouwen lopen lichte tot gemiddelde schade op: scheuren in de muren, stukken schoorsteen vallen om.”
5.4.6
Op 21 januari 2013 schreef NAM aan het SodM dat beperking van de productie op termijn de statistische kans per jaar op aardbevingen, en daarmee ook de kans per jaar op een sterkere aardbeving proportioneel doet afnemen. Bij beperking van de jaarlijkse productie zullen de aardbevingen die statistisch gezien in dat jaar zouden optreden volgens NAM echter verspreid worden over de tijd die het neemt om datzelfde volume te produceren. Productiebeperking zou volgens NAM dan ook de kans op een sterkere aardbeving niet wegnemen, de kracht van mogelijke aardbevingen niet doen verminderen en de kans gedurende de resterende productie niet doen afnemen bij gelijkblijvend reservoirmanagement. NAM achtte productiebeperking geen effectieve en evenwichtige voorzorgsmaatregel omdat de kans op een krachtige aardbeving er niet mee zou worden weggenomen, maar – zo begrijp ik - alleen getemporiseerd, en productiebeperking groot effect zou hebben op de gasmarkt en leveringszekerheid in Noordwest Europa. NAM zegde wel toe uit voorzorg de volgende maatregelen te nemen om schade als gevolg van toekomstige aardbevingen zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken en om een betere respons bij aardbevingen te bieden (ik neem aan dat ‘Q’ verwijst naar kwartaal): [134]
“(…).
3. Het (in overleg met de overheid) in algemene zin informeren van de bevolking in het relevante gebied over de mogelijke gebouwenschade en hoe te handelen in geval van een aardbeving: In Q1 2013.
4. Validatie van de bestaande informatie over aardbevingsveiligheid in relatie tot kwetsbaarheid van gebouwen op basis van de nieuwe inzichten opgedaan uit interpretatie van de schadegevallen als gevolg van de Huizinge aardbeving: Afgerond Q2 2013.
5. Het installeren van tiltmeters/versnellingsmeters op referentiegebouwen: Afgerond Q2 2013 (ook opgenomen in het “Study and Data Acquisition Plan for Groningen Seismicity”).
6. Het ontwikkelen van een gebouwenschade scenario op basis van hogere magnitudes. NAM zal hierbij ook kijken naar de relevante Europese codes: Afgerond Q4 2013.
7. Het in samenwerking met TNO en andere betrokken partijen assisteren van bewoners en eigenaren om de kwetsbaarheid van gebouwen bij aardbevingen met een hogere magnitude te kunnen inschatten, op basis van locatie en bouwkundige eigenschappen, primair vanuit het oogpunt van veiligheid. NAM zal desgevraagd specialistische kennis bieden in geval van twijfel, en in redelijkheid (op basis van nader vast te stellen criteria) bijdragen aan eventuele noodzakelijke preventieve reparaties of versterkingen: vanaf Q2 2013 (Loppersum), vanaf Q4 2013 (overige gebieden, afhankelijk van inzichten risico-contouren).
(…).
8. Overleg opstarten met de Veiligheidsregio over Emergency Response scenario’s bij sterkere aardbevingen: In Q1 2013.
9. Het verbeteren van NAM’s ‘earthquake response procedures’ (waaronder begrepen een zorgvuldige en snellere communicatie met belanghebbenden, en het opstellen van een protocol samen met o.a. het KNMI en relevante provincies en gemeenten): Afgerond Q1 2013.
5.4.7
SodM stuurde de resultaten van zijn analyse in januari 2013 aan de minister van EZ. Gelet op de gevolgen van een aardbevingen met M ≥ 3,9 SvR en de kans van 7% dat zo’n beving zou optreden in 2013-2014, kwalificeerde het SodM het bestaande risico als ‘hoog’. Hij citeerde het KNMI, dat de maximumkracht tussen 4 en 5 SvR schatte, maar onderkende dat daarover geen uitspraken met zekerheid kunnen worden gedaan. Hij schreef verder dat uit onderzoek van SodM en NAM blijkt dat de verwachtingswaarde van het aantal bevingen evenredig is aan de hoeveelheid geproduceerd gas en dat zij het eens zijn dat een reductie van de productiesnelheid tot een daarmee ongeveer evenredige reductie van het aantal verwachte bevingen per jaar leidt. De opvatting van NAM dat het totale aantal aardbevingen over de gehele levensduur van het veld niet zou afnemen, achtte SodM prematuur. SodM adviseerde de minister om de gasproductie uit het Groningenveld zo snel en zo veel als mogelijk en realistisch te reduceren om de kans op meer en zwaardere aardbevingen te verkleinen. [135]
5.4.8
Het ministerie van EZ achtte de bevindingen van SodM echter onvoldoende robuust om de geadviseerde productiebeperking te rechtvaardigen. Onder meer vanwege dit verschil van inzicht heeft SodM een eigen woordvoerder gekregen en werd SodM verantwoordelijk voor zijn eigen communicatie, los van het ministerie. [136] Op 25 januari 2013 heeft de minister van EZ de nieuwe inzichten over het aardbevingsrisico in Groningen aan de Kamer aangeboden. Hij nam toen nog geen besluit over maatregelen om het aantal en de kans op krachtige aardbevingen te verkleinen, om de volgende reden: [137]
“Mijn besluitvorming over dit advies behoeft een zorgvuldige afweging van de diverse belangen en dient op zo volledig mogelijke informatie gebaseerd te zijn.
Beschikbaarheid van Groningen-gas is van groot belang voor zowel Nederlandse als buitenlandse eindafnemers. In Nederland wordt dit gas gebruikt door bijna alle huishoudens, instellingen en bedrijven. Maar niet alleen Nederland is er van afhankelijk. Het Groningen-gas wordt ook gebruikt in Duitsland, België en Frankrijk. Vorig jaar werd uit het Groningen-veld 47 miljard m3 gas gewonnen, waarvan ongeveer de helft is afgezet in Nederland en de andere helft in het buitenland. Complicatie hierbij is dat het Groningen-gas laagcalorisch gas is, in tegenstelling tot het gas uit de kleine velden in ons land en het gas uit Noorwegen en Rusland. Verwarmingsketels en fornuizen die geschikt zijn voor laagcalorisch gas, kunnen niet overweg met hoogcalorisch gas en omgekeerd. Gezien de beschikbare faciliteiten om stikstof toe te voegen aan hoogcalorisch gas kan dit gas slechts in beperkte mate worden omgezet in laagcalorisch gas. Het Groningen-veld heeft daarmee een unieke plaats in de Noordwest-Europese gasvoorziening. De Groningse gaswinning kan niet binnen afzienbare tijd vervangen worden door gasimport of door andere maatregelen. Een verminderde beschikbaarheid van Groningen-gas heeft ernstige gevolgen voor de Nederlandse samenleving en voor de samenlevingen in de ons omringende landen.
De verkoop van Groningen-gas heeft ook gevolgen voor de Rijksbegroting. Een vermindering van de jaarlijkse productie met 10 miljard m3 (ongeveer 20 procent) leidt bij de huidige gasprijs tot een tegenvaller op de Rijksbegroting van € 2,2 miljard per jaar, inclusief de vennootschapsbelasting.
Zoals in paragraaf 2 beschreven komt hier nog bij dat geen volledig inzicht bestaat in de maximale sterkte van toekomstige aardbevingen in het Groningen-veld. Al met al maakt dit een besluit nu over beperking van de productie niet verantwoord. Eerst is nadere informatie nodig.”
5.4.9
De minister zette 14 onderzoeken uit om de betrokken belangen te kunnen afwegen, waaronder de belangen van de Rijksbegroting en van de beschikbaarheid van Groningen-gas. [138] In een korte periode werden die onderzoeken uitgevoerd. Om de kans op schade en letsel als gevolg van een geïnduceerde aardbeving te benaderen werd de hele keten van (mogelijke) gebeurtenissen bezien, van de kans op ontlading van in de ondergrond opgebouwde spanning en de magnitude van een aardbeving door die ontlading en het daaruit volgende patroon van grondbewegingen tot de grondversnelling die leidt tot bovengronds effect op gebouwen en infrastructuur. Die 14 onderzoeken waren de volgende: [139]
Onderzoek
Opdracht
Uitvoerder(s)
1
Inventarisatie preventieve maatregelen gebouwen
NAM
Arup
2
Quick scan mogelijke effecten op vitale infrastructuur
EZ
Deltares
3
Schadepatroon bij hoger maximum beving
EZ
KNMI en TNO
4
Beïnvloedingscirkel bij hoger maximum beving
EZ
KNMI en TNO
5
Bepaling maximum beving
NAM
NAM
6
Alternatieve winningstechnieken
NAM
NAM
7
Mogelijkheden kwaliteitsconversie
EZ
GTS
8
Mogelijke financiële effecten op inkomsten Staat
EZ
EZ
9
Leveringscontracten
EZ
GasTerra
10
Waardedaling
EZ
Ortec Finance
11
Verankeren onafhankelijkheid schadeprocedures
EZ
Tcbb6
12
Leefklimaat en economisch perspectief
EZ
Ecofys
13
Bouwnormen
EZ
NNI
14
Beoordelen van risico’s
EZ
Prof. Helsloot
De onderzoeken 1 t/m 4 gingen, gegeven de mogelijkheid van zwaardere bevingen, over beperking van gevolgen zoals persoonlijke ongelukken en ernstige materiële schade. De onderzoeken 5 en 6 zagen op bepaling van de maximale sterkte van toekomstige bevingen in het Groningenveld en op mogelijke alternatieve winnings-technieken die het aantal en de sterkte van aardbevingen verkleinen, waarbij ook het effect van productiebeperking is bezien. De onderzoeken 7, 8 en 9 zagen op de consequenties van productiebeperking, waaronder die voor de Staatsinkomsten, de contractuele verplichtingen tot levering van Groningen-gas en de energievoorziening in Nederland en omringende landen. De onderzoeken 10 en 11 zagen op het verband tussen aardbevingen en waardedaling van woningen en op de onafhankelijkheid van schadebepaling en -afwikkeling. Onderzoek 12 ging over mogelijkheden om het leefklimaat en het economisch perspectief in de regio te verbeteren. Onderzoek 13 bereidde nieuwe bouwnormen voor, zowel voor nieuwbouw als voor versteviging van bestaande bouw. Onderzoek 14 tenslotte moest de risico’s beoordelen die uit de andere onderzoeken zouden kunnen volgen: welke risico’s zijn acceptabel en welke niet?
5.4.10
Sinds april 2013 is de door de minister van EZ ingestelde Onafhankelijke Raadsman het centrale meldpunt voor klachten over de afhandeling van schade door aardbevingen als gevolg van gaswinning in Groningen. De Onafhankelijke Raadsman rapporteert en adviseert gevraagd en ongevraagd aan de verantwoordelijken voor die gaswinning. [140]
5.4.11
In mei 2013 heeft het provinciebestuur van Groningen de commissie Duurzame Toekomst Noord-Oost Groningen (Commissie Meijer) ingesteld die onafhankelijk moest adviseren over de toekomst van het gaswinningsgebied. In haar eindadvies van 1 november 2013 pleitte deze commissie voor een langjarig programma van structurele maatregelen tot compensatie van het verhoogde risico op zwaardere aardbevingen en van de imagoschade die de gaswinning heeft veroorzaakt. Het programma zou drie lijnen moeten volgen: (i) veiligheid en toekomstzekerheid voor individuele inwoners en ondernemers, (ii) kwaliteit van de woon- en leefomgeving, en (iii) een duurzaam economisch perspectief voor de regio. Uitwerking en detailinvulling werden overgelaten aan de rijksoverheid en NAM samen met bewoners, ondernemers en bestuurders uit het gebied. [141]
5.4.12
Op 29 november 2013 heeft NAM een gewijzigd winningsplan 2013 bij de minister ingediend, waarin resultaten uit de genoemde onderzoeken waren verwerkt. [142] SodM heeft de minister geadviseerd om niet met dat winningsplan in te stemmen omdat hij het niet eens was met NAM’s opvatting dat de risico’s van de activiteiten in het winningsplan acceptabel waren. Volgens SodM voorzag het winningsplan ook niet in maatregelen die de risico’s zouden beperken, zoals productievermindering. Hij adviseerde de minister om vijf productielocaties rond Loppersum, waar de risico’s het grootst waren, voor ten minste drie jaar te sluiten. [143] De minister heeft op 29 januari 2015 ingestemd. [144]
5.4.13
Een onderzoek in het najaar van 2013 door de Rijksuniversiteit Groningen heeft de opvattingen van de bewoners over de gaswinning en de effecten van aardbevingen in beeld gebracht. [145] De respondenten waren bezorgd over de aardbevingen, vooral over de materiële schade, zoals schade aan woningen. Over het algemeen waren zij van mening dat de gaswinning uit het Groningenveld wel zou moeten verminderen, maar niet hoefde te stoppen.
5.4.14
Eind december 2013 werd bekend dat NAM in 2013 een recordhoeveelheid gas uit de Groningse bodem had gewonnen. De media berichtten dat het volgens de productiecijfers van NAM zo’n 10 procent meer was dan in voorgaande jaren. [146]
5.4.15
In januari 2014 kwamen het kabinet, de provincie Groningen en de gemeenten Loppersum, Delfzijl, Appingedam, Eemsmond, Bedum, Winsum, De Marne, Ten Boer en Slochteren overeen dat de komende vijf jaar in totaal een kleine € 1,2 miljard beschikbaar zou komen voor verbetermaatregelen in het effectgebied, gericht op (i) vergroting van de veiligheid en preventieve versterking van huizen en gebouwen, (ii) verbetering van de schadeafhandeling en waardevermeerdering, (iii) verbetering van de leefbaarheid en (iv) verbetering van het economisch perspectief. NAM zegde toe zich te zullen houden aan haar bijdrage aan de uitvoering van deze afspraken. [147] Zoals geopperd door de commissie-Meijer geeft het akkoord een belangrijke rol aan een ‘dialoogtafel’ bij de vormgeving en uitwerking van de plannen. Aan die tafel zitten bewoners, bedrijven en lokale bestuurders van het aardbevingsgebied. Zij bespreken de belangen en invalshoeken van gaswinning met als doel alle partijen te betrekken bij de ontwikkeling van plannen en te nemen besluiten over de gaswinning. [148]
5.4.16
Bij brief van 17 januari 2014 heeft de minister de Kamer ingelicht over de uitkomsten van de in 5.4.9 genoemde onderzoeken: [149] er was reden tot zorg voor gebouwen in geval van een aardbeving met de voorziene maximale sterkte; versterking was nodig om de gevolgen van zwaardere aardbevingen te beperken. Voor mogelijkheden tot verkleining van de aardbevingsdreiging door andere productiescenario’s en andere winningstechnieken verwees de minister naar de bevindingen van SodM en NAM. Hij stelde dat productievermindering op korte termijn weinig effect zou hebben op de veiligheidsrisico’s door de vertraagde reactie van de ondergrond. De mogelijkheid om met andere winningstechnieken de compactie (spanningsopbouw in de ondergrond) te verminderen, moest nader onderzocht worden. Met het oog op leveringszekerheid was flexibele benutting van het Groningenveld vereist en zou het Groningenveld minimaal ca. 40 miljard m³ per jaar moeten produceren. Bij beperking tot dat niveau zouden de Staatsbaten afnemen met ca. € 1,3 miljard per jaar (In 2013 ontvang de Staat ruim € 15 miljard aan aardgasbaten [150] ). Voor preventie en schadeherstel was een integrale aanpak nodig door een uitvoeringsorganisatie dicht bij de bewoners en op enige afstand van, maar wel onder aansturing van NAM, met een onafhankelijke
Review Boardof
AuditCommissie. Onderzoek naar het derde kwartaal van 2013 liet volgens de minister voor het eerst een statistisch significante waardedaling van huizen in het effectgebied zien ten opzichte van referentiegebieden.
Review Boardof
AuditCommissie. Onderzoek naar het derde kwartaal van 2013 liet volgens de minister voor het eerst een statistisch significante waardedaling van huizen in het effectgebied zien ten opzichte van referentiegebieden.
5.4.17
In de genoemde brief van 17 januari 2014 deelde de minister de Kamer ook mee dat het kabinet op basis van de onderzoeksresultaten, adviezen en gesprekken had besloten tot maatregelen gericht op verbetering van de veiligheid, de leefbaarheid en het economisch perspectief van de bewoners van Groningen langs drie lijnen:
1. gerichte vermindering van de gaswinning ten behoeve van de veiligheid;
2. grootschalige preventieve versterking van woningen, gebouwen en infrastructuur en adequate schadeafhandeling;
3. verbetering van het economisch perspectief van de regio door bedrijvigheid te stimuleren.
5.4.18
Gelijktijdig deelde de minister de Kamer zijn voornemen mee om in te stemmen met het gewijzigde winningsplan 2013 van NAM voor het Groningenveld en stelde hij de Kamer op de hoogte van de in overleg met de dialoogtafel te nemen verbetermaatregelen. De minister koppelde wel voorschriften aan zijn instemming, om de veiligheidsrisico’s te beperken: [151]
- De gasproductie uit de Loppersum-clusters werd voor 2014, 2015 en 2016 teruggebracht tot 3 miljard m3 per jaar. Vergeleken met de gemiddelde productie ad 15 miljard m3 in de jaren daarvóór werd de productie in dit risicogebied aldus met 80% verminderd. Voor de totale productie uit het Groningenveld in 2014, 2015 en 2016 betekende dit dat die werd gemaximeerd op resp. 42,5, 42,5 en 40 miljard m3. [152]
- De instemming gold voor drie jaar. In die jaren zouden metingen en onderzoeken gedaan worden en verwerkt worden in een nieuwe wijziging van het winningsplan, waarover aan het eind van die drie jaar een besluit zou worden genomen. NAM moest vóór 1 juli 2016 een aangepast winningsplan voor het Groningenveld indienen.
5.5
De periode 2014-heden
5.5.1
Op 22 januari 2014 schreef de minister van EZ aan de Kamer dat een onafhankelijke tijdelijke commissie voor hulp in bijzondere situaties (schrijnende gevallen) zou worden ingesteld. Als ad hoc-oplossing had de minister in overleg met de provincie drie deskundigen aangesteld om de meest schrijnende gevallen te beoordelen. [153] Deze tijdelijke commissie voor bijzondere situaties (CBS) begon haar werk op 15 april 2014. De geboden hulp kan financieel zijn, maar bijvoorbeeld ook bestaan in bemiddeling bij woningverkoop, taxatie of het regelen van psychische begeleiding. [154]
5.5.2
Op 29 april 2014 stelde NAM een Waardedalingsregeling open in de gemeenten Appingedam, Bedum, Delfzijl, Eemsmond, Loppersum, Slochteren, Ten Boer en Winsum, voor huizenbezitters die hun woonhuis hebben verkocht na 25 januari 2013. De dialoogtafel heeft voorgesteld die regeling te wijzigen in hoofdzaak op drie punten (i) de geografische begrenzing; (ii) de beperking tot woonhuizen en (iii) toetsing door onafhankelijke experts van NAM’s waardedalingsbepalingsmethode. [155] NAM heeft ook een Nieuwbouwregeling ingesteld die financiële ondersteuning biedt bij aardbevingsbestendige nieuwbouw (zie 4.2 hierboven). Deze regeling is meer malen verlengd. [156]
5.5.3
In een brief van 8 juli 2014 heeft minister de Kamer geïnformeerd over de voortgang van de maatregelen en gewezen op een op te richten klankbordnetwerkgroep bestaande uit werkgroepen met deskundigen uit een groot aantal expertisegebieden, waaronder vertegenwoordigers van TNO, SodM en KNMI, en een klankbordcommissie waarvan SodM, TNO, KNMI en Tcbb geen deel uitmaken, die de komende jaren de vorderingen van de verschillende onderzoeken zou volgen en becommentariëren. [157]
5.5.4
Na een aardbeving in Ten Boer op 30 september 2014 voerden NAM en SodM op verzoek van de minister aanvullend onderzoek uit naar het aardbevingsrisico. [158] Op 14 november 2014 heeft NAM de gevraagde analyse aangeboden, en op 28 november 2014 heeft zij een addendum toegevoegd. [159] SodM heeft zijn advies in december 2014 gepubliceerd, dat onder meer inhoudt: [160]
“SodM heeft de veranderingen in de verdeling van de bevingen en de seismische activiteit vergeleken met de veranderingen in de productie. Deze vergelijking suggereert een verband tussen de af- en toenamen van de productie en de af- en toename in de seismische activiteit. Er is echter geen wetenschappelijk statistische onderbouwing voor de waargenomen veranderingen in de verdeling van bevingen in het Groningen gasveld, noch voor een relatie tussen deze verdeling en de veranderingen in de productie. SodM concludeert dat de feiten het volgende laten zien:
- Er zijn
aanwijzingendat het systeem mogelijk regelbaar is, er is echter geen 100% eenduidig wetenschappelijk bewijs voor te leveren.”
aanwijzingendat het systeem mogelijk regelbaar is, er is echter geen 100% eenduidig wetenschappelijk bewijs voor te leveren.”
5.5.5
Mede op basis van dit onderzoek van NAM en SodM is op 30 januari 2015 het gewijzigde winningsplan 2013 voor het Groningenveld voor 2015 en 2016 vastgesteld. [161] Aan de instemming met het plan is onder meer het voorschrift verbonden dat NAM inzichtelijk maakt wat het seismisch risico is voor de verschillende gebieden boven het Groningenveld voor de periode 2015-2016. [162]
5.5.6
Op 16 december 2014 had de minister de Kamer al bij brief laten weten dat op basis van het advies van SodM de maxima in het gewijzigde winningsplan 2013 voor het Groningenveld aangepast zouden worden van 42,5 miljard (2014), 42,5 miljard (2015) en 40 miljard (2016) m³ per jaar, naar 42,5 miljard (2014), 39,4 miljard (2015) en 39,4 miljard (2016) m³ per jaar. [163] In die brief kondigde de minister aan dat hij SodM zou vragen hem halfjaarlijks een monitoringsrapport te sturen van de seismiciteit en de veiligheid in het winningsgebied en constateerde hij dat op basis van de meest recente analyse van de aardbevingen in het winningsgebied de gerichte beperking van de winning rond Loppersum het gewenste effect leek te hebben (het ‘Loppersum-effect’). De minister schreef verder: [164]
“Een kanttekening, die ook SodM maakt, is dat er op dit moment geen eenduidig wetenschappelijk bewijs is dat het regelen van de seismiciteit door middel van maatregelen in de gasproductie mogelijk is. De meetperiode (2014) en daarmee de hoeveelheid data over het ‘Loppersum-effect’ zijn beperkt. Ook zijn de onzekerheden in het ondergrondse model dat wordt toegepast nog groot. Een direct effect van de productieverlaging bij Hoogezand-Sappemeer, waartoe nu besloten is, is bijvoorbeeld niet aan te geven.”
5.5.7
Vanaf 2015 zijn de schadeafhandeling, de bouwkundige versterking en de verduurzaming van huizen op afstand van NAM geplaatst. Op 5 januari 2015 is het Centrum Veilig Wonen (CVW) gestart dat zelfstandig en onder onafhankelijk toezicht zou gaan opereren. [165]
5.5.8
In januari 2015 publiceerde het Nederlands Normalisatie-Instituut (NEN) een eerste versie van de Nederlandse Praktijk Richtlijn (NPR), gebaseerd op de Europese norm voor aardbevingbestendig bouwen, Eurocode 8. Op basis van die NPR ontwikkelt NEN een definitieve bouwnorm. De ontwikkeling van deze norm zou tussen de twee en drie jaar vergen en uiteindelijk worden opgenomen in het Bouwbesluit. [166]
5.5.9
Bij brief van 9 februari 2015 kondigde de minister de Kamer een National Coördinator Groningen (NCG) aan die de leefbaarheid en veiligheid in de regio moest bevorderen en coördineren, met name door alle overheidspartijen bij elkaar te brengen en uitvoeringsproblemen in de regio te identificeren en op te lossen. Publieke regie was nodig om sneller concrete resultaten te boeken en om het verloren vertrouwen in de overheid te herstellen. De NCG is ingesteld bij besluit van 1 mei 2015. [167] De minister meldde verder een aanvullend bestuursakkoord met lokale en provinciale bestuurders over de woningmarkt, schadeloosstelling, aansprakelijkheid, de financiële huishouding van overheden en een kennisplatform. Op basis van dit akkoord is op 1 maart 2015 de Adviescommissie Omgaan met risico’s van geïnduceerde aardbevingen (de Commissie-Meijdam) ingesteld, [168] die moest adviseren over (i) de normen bij aardbevingen door gaswinning in Groningen, (ii) risicobeleid, (iii) andere mogelijkheden voor preventieve versterking en (iv) het omgaan met veiligheidsrisico’s van geïnduceerde aardbevingen. De brief vermeldde dat het voor leveringszekerheid vereiste productieniveau op 35 miljard m³ per jaar lag en dat de productie voor het eerste half jaar van 2015 zou worden beperkt tot 16,5 miljard m³ zodat eventueel tot verdere reductie voor het jaar 2015 kon worden besloten. Ook werd nader onderzoek gemeld naar de processen in de ondergrond. Met het oog daarop werd het meet- en monitoringssysteem opnieuw uitgebreid. [169]
5.5.10
De Onderzoeksraad voor Veiligheid (de Onderzoeksraad) heeft de rol van de veiligheid van burgers in de besluitvorming over de gaswinning in de periode 1959-2014 onderzocht. Hij heeft in februari 2015 zijn hierboven al veel aangehaalde rapport ‘Aardbevingsrisico’s in Groningen’ uitgebracht. [170] Zijn onderzoek had tot doel lessen te trekken uit de gang van zaken in Groningen. [171] Zijn hoofdconclusie en zijn daarop gebaseerde aanbevelingen aan de minister van EZ, aan de mijnbouwondernemingen en aan de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) luiden, voor zover hier van belang, als volgt: [172]
“
Hoofdconclusie
Hoofdconclusie
De Onderzoeksraad concludeert dat de veiligheid van de burgers van Groningen in relatie tot geïnduceerde aardbevingen tot 2013, niet van invloed is geweest op de besluitvorming over de exploitatie van het Groningenveld. Tot dat moment zagen partijen het effect van de aardbevingen als beperkt: een schaderisico dat vergoed kan worden. De betrokken partijen beschouwden het veiligheidsrisico voor de bevolking als verwaarloosbaar en gingen hiermee voorbij aan de onzekerheden waarmee deze risico-inschatting was omgeven. De raad concludeert dan ook dat de betrokken partijen niet zorgvuldig zijn omgegaan met de veiligheid van de Groningse burgers in relatie tot de door gaswinning veroorzaakte aardbevingen.
Een verklaring hiervoor ziet de Onderzoeksraad in de manier waarop de besluitvorming is georganiseerd en verlopen.
1. In het stelsel van verantwoordelijkheden rond de gaswinning uit het Groningenveld is veiligheid van burgers in relatie tot de geïnduceerde aardbevingen zwak belegd. Het veiligheidsbelang van burgers wordt onvoldoende meegewogen.
Het gasgebouw bestaat uit NAM, het ministerie van EZ, EBN, GasTerra, Shell en ExxonMobil. Dit gasgebouw is ingericht op de optimalisering van de opbrengsten en leveringszekerheid van het gas. Het is een besloten en gesloten stelsel met een nadruk op consensus. Het veiligheidsbelang is hierin niet als zelfstandig belang belegd. Ook de toezichthouder hield zich lange tijd aan deze consensus-benadering. Er was mede hierdoor in het stelsel onvoldoende tegenkracht om ervoor te zorgen dat bestaande interventiemogelijkheden ingezet worden voor het veiligheidsbelang. In het huidige stelsel is het bevoegd gezag, het Ministerie van Economische Zaken (EZ), zowel onderdeel van de exploitatie als houder van alle in het geding zijnde belangen. Andere ministeries en lokale en provinciale overheden zijn niet of nauwelijks bij de besluitvorming betrokken. Hierdoor is er ook bestuurlijk gezien geen georganiseerde ruimte voor tegengeluid. Dit maakt dat het veiligheidsbelang zwak belegd was en tot 2013 onvoldoende een plaats kreeg in de besluitvorming over de gaswinning.
2. NAM, het ministerie van EZ, Staatstoezicht op de Mijnen en kennisinstellingen namen onzekerheid en de reductie ervan niet als uitgangspunt van hun handelen.
De prognoses voor de maximaal te verwachten aardbeving zijn met een groot aantal onzekerheden omgeven. Bij het opstellen van de prognoses weet niemand precies welke mechanismen zich in de diepe ondergrond afspelen en daar werd ook onvoldoende onderzoek naar geëntameerd. Ook zijn er beperkingen in de gebruikte methode waarop de prognoses zijn gebaseerd. Er vond tot 2013 geen integraal en onafhankelijk wetenschappelijk onderzoek plaats om meer inzicht te verkrijgen en daarmee te komen tot betrouwbare prognoses. De gaswinning is een grootschalige ingreep in de ondergrond. Toch voelden de betrokken partijen geen urgentie noch verantwoordelijkheid om actief hun kennis te ontwikkelen en zo onzekerheden te reduceren. NAM heeft met deze passieve houding geen invulling gegeven aan haar zorgplicht. Ook het ministerie van EZ, als houder van het veiligheidsbelang, had al in 1993 de regie moeten nemen bij nader onafhankelijk wetenschappelijk onderzoek gericht op de reductie van onzekerheden over geïnduceerde aardbevingen. De toezichthouder Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) had hier ook al voor 2012 sterker op moeten aandringen. Kennisinstellingen hadden signalen kunnen geven dat onzekerheden onvoldoende een plaats kregen in de besluitvorming en wetenschappelijk Nederland had ook onafhankelijk van NAM en EZ onderzoek naar gaswinning en aardbevingen kunnen entameren.
3. De bij de gaswinning betrokken partijen hebben onvoldoende verantwoording afgelegd aan en gecommuniceerd met de inwoners van de provincie over hoe zij zijn omgegaan met het aardbevingsrisicio.
NAM, het ministerie van EZ en SodM hadden burgers meer inzicht moeten bieden in de complexiteit van de materie en de belangen en onzekerheden waarmee de bevingsproblematiek is omgeven. De communicatie richtte zich echter vooral op de te verwachten maximale kracht van een aardbeving en op de (lichte materiële) schade die deze zou kunnen opleveren. In deze technocratische benadering was er te weinig oog voor de ongerustheid en de onveiligheidsgevoelens bij de burgers in Groningen. Hierdoor en door niet ‘met’, maar ‘over’ bewoners en lokale vertegenwoordigers te communiceren, droegen partijen juist zelf bij aan de ongerustheid en de onveiligheidsgevoelens. Deze handelswijze bevorderde dat begin 2013 veel inwoners van de provincie Groningen hun vertrouwen verloren in de veiligheid van de aardgaswinning en in de daarbij betrokken partijen.
De Onderzoeksraad voor Veiligheid wijst op de noodzaak voor de bij de gaswinning betrokken partijen om hun geschonden relatie met de Groningse bevolking te herstellen. Een belangrijke voorwaarde hiervoor is de erkenning door betrokken partijen dat zij tot begin 2013 niet zorgvuldig genoeg zijn omgegaan met de veiligheid van de burgers van Groningen.
De Onderzoeksraad wil vooral bewerkstellingen dat bij activiteiten in de diepe ondergrond nu en in de toekomst het veiligheidsbelang voldoende aandacht krijgt. De Raad vindt hiertoe de volgende zaken van belang:
a. Versterking van het veiligheidsbelang in besluitvorming over activiteiten in de diepe ondergrond;
b. Als uitgangspunt nemen dat complexe en onzekere risico’s inherent zijn aan die activiteiten en daarover communiceren met burgers.
De Onderzoeksraad komt op grond van zijn onderzoek tot vijf aanbevelingen die zowel toepasbaar zijn op de huidige situatie in Groningen als voor (voorgenomen) activiteiten in de diepe ondergrond (˃15m) elders in Nederland.
Ad. a) Versterken veiligheidsbelang
De Onderzoeksraad is van oordeel dat de besluitvorming over activiteiten in de diepe ondergrond zodanig moet worden ingericht dat de veiligheid van bewoners een expliciete plaats in de belangenafweging krijgt. In het geval van Groningen betekent dit dat de structuur van het gasgebouw fundamenteel moet worden aangepast.
Aan de minister van Economische Zaken:
1. Zorg dat ook andere ministeries (in het bijzonder het Ministerie van Infrastructuur en Milieu en het DG Wonen van het Ministerie van Binnenlandse Zaken) betrokken worden bij de besluitvorming over de exploratie en exploitatie van delfstoffen.
2. Zorg dat het burgerperspectief structureel en herkenbaar meegenomen wordt in de besluitvorming door provincie en gemeenten een rol te geven.
3. Versterk de onafhankelijkheid van Staatstoezicht op de Mijnen ten opzichte van het ministerie en de sector.
Ad. b) Onzekerheid erkennen en communiceren
Onzekerheid is onlosmakelijk verbonden aan ondergrondse activiteiten. Onzekerheid en het reduceren ervan dienen het uitgangspunt van het handelen van betrokken partijen te zijn, ook in de communicatie naar de burgers. Naar het oordeel van de Onderzoeksraad is reductie van deze onzekerheid door het doen van onderzoek en het daaraan verbinden van maatregelen een cruciaal onderdeel van de licence-to-operate. Maar het is niet de bedoeling dat onderzoek gebruikt wordt als excuus om geen maatregelen te treffen of besluiten uit te stellen. Ten aanzien van effecten van gaswinning is sprake van achterstallig onderhoud in de kennisontwikkeling. Daarnaast is het noodzakelijk dat exploitanten, nu en in de toekomst, onzekerheid serieus nemen door alert en proactief kennis te ontwikkelen over veiligheidsvraagstukken.
Aan de minister van Economische Zaken, de mijnbouwondernemingen en NWO:
4. Versterk de onderzoeksplicht van mijnbouwondernemingen. Draag zorg voor een structureel en lange termijn onderzoeksprogramma waarbinnen integraal en onafhankelijk wetenschappelijk en toegepast onderzoek naar deze problematiek wordt gedaan.
Aan de mijnbouwondernemingen en de minister van Economische Zaken:
5. Wees in de communicatie en in de dialoog met burgers transparant over onzekerheid, expliciteer en motiveer de plaats die onzekerheid krijgt in de besluitvorming over de exploratie en exploitatie van delfstoffen. Deze communicatie mag niet verengd worden tot voorlichting.”
5.5.11
Op 2 april 2015 heeft de minister de Kamer geïnformeerd over wat het kabinetsstandpunt inzake deze conclusie en aanbevelingen. [173] Wat betreft het gewicht van het veiligheidsbelang in de besluitvorming deelde hij mee dat (i) herziening van de mijnbouwregelgeving werd voorbereid om het burgerperspectief mee te nemen, (ii) binnen STRONG [174] zou worden samengewerkt met het ministerie van Infrastructuur en Milieu, (iii) de Mijnbouwwet zou worden gewijzigd om veiligheid een expliciete plaats in de besluitvorming te geven, zodat (a) veiligheid niet pas als gevolg van schade aan de orde komt, (b) mijnbouwondernemingen veiligheidsrisico’s expliciet in kaart moeten brengen en (c) geborgd wordt dat veiligheid altijd expliciet een overweging is in de besluitvorming; (iv) de onafhankelijkheid van SodM zou worden versterkt door te expliciteren dat SodM zijn bevindingen en oordelen ongewijzigd kan rapporteren en door het ministerie niet wordt getreden in het onderzoek of de feitelijke beoordeling van de resultaten en (v) het wenselijk was om de structuur van het gasgebouw aan te passen en dat het kabinet op basis van het Energierapport 2015 zou bepalen hoe dat zou gebeuren. Ook op het punt van onderzoek en communicatie zouden de aanbevelingen van de Onderzoeksraad worden opgevolgd. De minister merkte op dat er rekening mee moest worden gehouden dat de komende jaren waarschijnlijk geen wetenschappelijke zekerheid zou kunnen worden bereikt over de precieze omvang van het veiligheidsrisico. De vraag welk risiconiveau aanvaardbaar is binnen een steeds nauwkeuriger te bepalen bandbreedte van risico’s uiteindelijk een politiek-bestuurlijke vraag, aldus de minister.
5.5.12
Op 14 april 2015 heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) bepaalt dat gaswinning uit de clusters in en rond Loppersum slechts is toegestaan – voor zover niet vereist om die clusters open te houden – als (i) in de andere clusters of regio’s de daarvoor geldende productieplafonds nagenoeg zijn bereikt en alleen (ii) voor zover dat voor de leveringszekerheid noodzakelijk is. [175]
5.5.13
In juni 2015 heeft SodM opnieuw advies uitgebracht in verband met het door de minister aan diens instemming met het gewijzigde winningsplan in januari 2015 verbonden voorschrift dat NAM inzichtelijk maakt wat het seismische risico is voor de verschillende gebieden boven het Groningenveld in 2015 en 2016. In mei en juni 2015 heeft NAM daartoe rapporten bij SodM ingediend over de seismische hazard [176] en het seismisch risico en de minister heeft SodM gevraagd daarover een oordeel en nader advies te geven, met name over de vraag of een correct beeld wordt geschetst van het verschil in seismisch risico tussen een jaarproducties van 39,4 en een jaarproductie van 33 miljard m³ voor de jaren 2015 en 2016. De belangrijkste conclusies en kanttekeningen van SodM luidden als volgt: [177]
“
Conclusies
Conclusies
1. Het verlagen van de gasproductie leidt tot minder seismiciteit en daarmee tot een lager seismisch risico. SodM acht dit nu afdoende overtuigend aangetoond op basis van aanvullend wetenschappelijk onderzoek door NAM, TNO en CBS sinds het SodM advies van december 2014.
2. Veranderingen in de gasproductie uit het Groningenveld hebben invloed op het aantal aardbevingen en daarmee op de kans op sterke aardbevingen. De tijdsduur tussen veranderingen in de productie en veranderingen in de seismische activiteit ligt in de orde van 3 à 4 maanden. Dat is korter dan de 1 à 1½ jaar die eerder werd aangenomen. De seismische activiteit in het Groningen gasveld reageert dus sneller dan gedacht op ingrepen in de productie.
3. Alleen een blijvende en significante vermindering van de gasproductie in het hele gasveld, eventueel in combinatie met maatregelen om de druk in het gasveld te handhaven, zal leiden tot een structureel lager aardbevingsniveau en daarmee tot een lagere kans op sterke aardbevingen.
4. SodM heeft seismische dreigingsanalyses beoordeeld voor de productieniveaus: 45, 39,4 en 33 miljard Nm3 per jaar voor de periode van 1 januari 2015 tot 1 januari 2017. Voor de periode 1 juli 2016 tot 1 juli 2021 zijn voor de scenario’s 39,4, 33 en 20 miljard Nm3 per jaar zowel de seismische dreigingsanalyses als de seismische risicoanalyses beoordeeld en vergeleken. Uit de beoordeling van SodM blijkt, dat:
a. De risicoanalyses van NAM gaan over woningen. Bedrijven die vallen onder het Besluit Externe Veiligheid (bijvoorbeeld op het chemiepark Delfzijl) zijn nog niet in de berekeningen meegenomen. Ook ontbreekt nog een beschouwing van het groepsrisico.
b. Het seismische dreigingsniveau (de grondversnellingen bij een jaarlijkse overschrijdingskans van 0,2%) voor de verschillende productie-scenario’s wordt thans lager ingeschat dan eerder werd gerapporteerd. Het seismisch risico neemt echter nauwelijks af. De oorzaak daarvan is dat de kwetsbaarheid van woningen groter lijkt dan eerder werd aangenomen. Onderzoek hiernaar is nog gaande.
c. Het seismisch risico bij een jaarproductie van 39,4 respectievelijk 33 miljard Nm3 is daardoor nog steeds vergelijkbaar met de uitkomsten van de Impact Assessment Nederlandse Praktijk Richtlijn (NPR) van januari 2015, dat wil zeggen dat tienduizenden huizen niet voldoen aan de NPR.
5. Alleen een productieniveau dat aanmerkelijk lager ligt dan 33 miljard Nm3/jaar leidt, in combinatie met versterking van gebouwen, tot een substantiële verdere verlaging van het seismisch risico. Echter:
a. Door het ontbreken van een geaccepteerde veiligheidsnorm en door de aanzienlijke onzekerheden in de gegevens die ten grondslag liggen aan de risicoberekeningen kan SodM niet scherp aangeven bij welke combinatie van jaarproductie en gebouwenversterking het omslagpunt ligt naar een acceptabel veiligheidsniveau. Om dat omslagpunt beter te bepalen is nader onderzoek nodig.
b. Evenmin kan SodM aangeven welk productieniveau nodig is uit oogpunt van leveringszekerheid. En ook niet welke technische maatregelen (benodigde stikstofcapaciteit, opslagcapaciteit, etc.) nodig zijn om een bepaald productie-niveau te handhaven en op welke termijn die beschikbaar kunnen zijn.
c. Het is op dit moment voor SodM niet voldoende duidelijk in welke mate een niet gelijkmatige productie effect heeft op de seismiciteit. Hiervoor is nader onderzoek nodig.
Kanttekeningen
- De grondslagen en aannames in de berekeningen van het seismisch risico kennen nog steeds grote onzekerheden.
- De maatregel om de gasproductie rond Loppersum sterk terug te brengen heeft een gunstige uitwerking op de seismische activiteit in die regio. Berekeningen van NAM en TNO wijzen echter uit dat de gunstige gevolgen van deze maatregel tijdelijk zijn. Doordat de gasvoerende gesteentelagen in het hele Groningenveld met elkaar in verbinding staan, zal de gaswinning en de daarmee gepaard gaande drukdaling in de rest van het gasveld, op een termijn van 3 à 5 jaar (gerekend vanaf begin 2014) weer leiden tot een toename van de drukdaling rond Loppersum. Alleen een blijvend en significant lager niveau van gaswinning in het hele gasveld, eventueel in combinatie met maatregelen om de druk in het gasveld te handhaven, zal leiden tot een structureel lager aardbevingsniveau en daarmee tot een lagere kans op sterke aardbevingen.
Advies SodM
Op grond van de conclusies en kanttekeningen die er thans liggen adviseert SodM het volgende:
1. Stel op korte termijn de norm vast voor het plaatsgebonden risico van geïnduceerde aardbevingen.
Toelichting:Zolang er geen norm is voor het plaatsgebonden risico door geïnduceerde aardbevingen, is er geen eenduidige maatstaf waarop de gasproductie kan worden afgestemd.
2. Breng de gasproductie zo snel als realistisch mogelijk is zodanig terug dat de risico´s voldoen aan de vastgestelde norm (1). Onderzoek daarvoor op korte termijn:
a. het effect van kortdurende (enkele weken), sterke productiefluctuaties in de verschillende regio’s van het Groningenveld op de seismiciteit;
b. bij welke combinatie van jaarproductie, productieverdeling en gebouwenversterking het omslagpunt ligt naar een veiligheidsniveau dat voldoet aan de vastgestelde norm.
Toelichting:Het is van groot belang dat de gasproductie van het Groningenveld zodanig wordt ingericht dat de inwoners van het aardbevingsgebied weten waar ze aan toe aan. Dat betekent dat de gaswinning moet voldoen aan een vastgestelde veiligheidsnorm voor geïnduceerde aardbevingen. Om dit te bereiken adviseert SodM om een risicogerichte manier van produceren te introduceren. Hiervoor is het nodig om over een goed inzicht te beschikken in de effecten van productie-fluctuaties. Daarnaast moet er een goed inzicht zijn in de technische randvoor-waarden om de gasproductie ongestoord te laten verlopen. In het meet- en regel-protocol, dat de Minister van Economische Zaken als voorschrift (art. 4) aan het instemmingsbesluit heeft verbonden, is reeds een risicogerichte, adaptieve manier van produceren opgenomen met het oogmerk het seismisch risico te minimaliseren.
3. Zorg dat de gasproductie in het tweede halfjaar van 2015 niet boven het productieplafond van het eerste halfjaar uitgaat en dat de verdeling van de gasproductie over de verschillende regio’s, met inachtneming van de huidige productieplafonds, zodanig plaatsvindt, dat het seismisch risico wordt geminimaliseerd.
Toelichting:Als in het 2e halfjaar van 2015 de gasproductie zou stijgen van 16,5 naar 22,9 miljard Nm3 om het toegestane productieplafond van 39,4 miljard Nm3 te halen, dan zou dat mogelijk kunnen uitmonden in een aanzienlijke toename van de seismiciteit.
4. Zorg dat alle inrichtingen die vallen onder het Besluit Externe Veiligheid, inclusief mijnbouwwerken, hun reeds bestaande kwantitatieve risicoanalyse voor het vaststellen van het “plaatsgebonden risico” en het “groepsrisico voor omwonenden” zo spoedig mogelijk uitbreiden met scenario’s voor aardbevingen en faalkansen van insluitsystemen onder aardbevingsbelasting.
Toelichting:SodM heeft vastgesteld dat bedrijven die vallen onder het Besluit Externe Veiligheid nog niet zijn meegenomen in de risicoanalyses van NAM. Het is SodM bekend dat er sinds medio 2013 door de Samenwerkende Bedrijven Eemsdelta (SBE) gewerkt wordt aan onderzoeken naar de aardbevings-bestendigheid van industriële installaties in de Eemsdelta. De voortgang daarvan is echter beperkt. Tot nu toe zijn er alleen kwalitatieve analyses uitgevoerd. Dat zou voortvarend uitgebreid moeten worden naar kwantitatieve risicoanalyses.
5. Laat zo snel mogelijk het groepsrisico voor het door geïnduceerde aardbevingen beïnvloede gebied bepalen.
Toelichting:SodM is van mening dat groepsrisico's voor de besluitvorming minstens net zo belangrijk zijn als het plaatsgebonden risico. Vooral de jaarlijkse kans dat er een groep personen komt te overlijden ten gevolge van een geïnduceerde aardbeving in de regio Groningen is een belangrijk gegeven. Met de uitvoering van dit advies wordt inzicht verkregen in de slachtofferfrequentie ten gevolge van de bevingen en de aanvaardbaarheid van deze frequentie.
5.5.14
Bij brief van 23 juni 2015 [178] heeft de minister van EZ de Kamer meegedeeld dat het kabinet had besloten de gaswinning uit het Groningenveld in 2015 terug te brengen tot 30 miljard m³, exclusief een buffer van 2 miljard m³ voor het geval van technische problemen. Volgens GTS was voor leveringszekerheid 33 miljard m³ noodzakelijk, maar de gasopslag in Norg zou de ontbrekende 3 miljard m³ kunnen leveren. Het wijzigingsbesluit is op 29 juni 2015 door de minister van EZ genomen. [179] De minister deelde verder mee dat de Commissie-Meijdam voorlopig adviseerde [180] om de veiligheidsnorm in Groningen dezelfde te laten zijn als in de rest van Nederland, zodat het risico van instorting van een woning als gevolg van een aardbeving niet hoger mag zijn dan het risico van instorting elders in het land ten gevolge van bijvoorbeeld een storm. Dit advies sloot aan bij het advies van de stuurgroep NPR, die dezelfde risiconorm hanteerde.
5.5.15
De commissie-Meijdam heeft op 29 oktober 2015 een tweede advies uitgebracht. [181] Zij adviseerde als veiligheidsnorm voor alle bouwwerken in het aardbevingsgebied een individueel risico van 10-5 (individuen overlijden niet vaker dan eens in de 100.000 jaar overlijden als gevolg van instorting van het gebouw). [182] Dit was een aanscherping van de tot dat moment geldende norm voor bestaande bouw in het aardbevingsgebied. De minister heeft deze veiligheidsnorm overgenomen. [183]
5.5.16
Bij uitspraak van 18 november 2015 [184] heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak het ministeriële besluit van 30 januari 2015 tot instemming met het gewijzigde winningsplan 2013 voor 2015 en 2016 gedeeltelijk vernietigd en zijn wijzigingsbesluit van 29 juni 2015 geheel vernietigd, onder meer omdat bij de leveringszekerheids-berekeningen had kunnen worden uitgegaan van een qua temperatuur gemiddeld jaar in plaats van van een koud jaar (rov. 31.14 en 34.6). De Afdeling trof een voorlopige voorziening inhoudende dat de voorschriften bij het instemmingsbesluit voorlopig blijven gelden met een productieplafond van 27 miljard m³ voor het gasjaar 2015/2016. Voor het geval de gemiddelde temperatuur in dat gasjaar onder de gemiddelde temperatuur in 2012 zou zakken, bepaalde zij het productiemaximum op 33 miljard m³, met als randvoorwaarde dat de stikstofinstallaties ten minste 15 miljard m³ laagcalorisch gas zouden produceren. De Afdeling oordeelde verder dat de Loppersumclusters alleen mochten worden ingezet als dat voor de leveringszekerheid noodzakelijk was, zoals hij al eerder had bepaald en in de praktijk al het geval was. Na 30 september 2016 zou gaswinning uit het Groningenveld slechts toegestaan zijn op basis van een nieuw instemmingsbesluit.
5.5.17
In december 2015 heeft SodM op verzoek van de minister opnieuw geadviseerd. Hij adviseerde (i) de gasproductie terug te brengen tot een niveau waarbij het seismisch risico wordt geminimaliseerd en zoveel mogelijk gestabiliseerd, maar tegelijk gelijkmatig wordt geproduceerd (snelle productiefluctuaties worden vermeden), (ii) de jaarlijkse productieverdeling voor de clusters in het Groningenveld te bepalen op basis van het seismische risico, (iii) het versterkingsprogramma voor gebouwen bij voorkeur te baseren op seismische dreiging- en risicokaarten gemaakt volgens de methode van NAM en de berekeningen zodra mogelijk te laten maken door een onafhankelijke instantie, (iv) zo snel mogelijk het maatschappelijke risico voor het door geïnduceerde aardbevingen getroffen gebied te laten bepalen op basis van de methode die de commissie-Meijdam, SodM en andere instellingen met elkaar zijn overeengekomen. SodM concludeerde ook dat bij een productie van 33 miljard m³ per jaar het aantal aardbevingen, en daardoor het seismische risico, in de komende 5 jaar en ook nog in de jaren daarna naar verwachting zal toenemen. Bij 27 miljard m³ per jaar en 21 miljard m³ per jaar gebeurt dat ook nog, maar in steeds mindere mate. [185]
5.5.18
Op 14 december 2015 bood de commissie-Meijdam haar eindadvies aan. [186] Zij adviseerde onder meer om voor bestaande bouw tijdelijk een norm voor het
individuelerisico ad 10-4 als grenswaarde te beschouwen (de termijn waarbinnen het veiligheidsniveau bij individueel risico van 10-5 wordt bereikt, zou onderdeel moeten zijn van de beleidsruimte van de verantwoordelijke overheden en de NCG) en om de bestaande berekeningsmethode voor het
groepsrisico niet toe te passen op het aardbevingsrisico, maar het maatschappelijke veiligheidsrisico te berekenen. Zij deed ook suggesties ter zake van bestuurlijke vraagstukken. Naast een opkoopregeling voor woningen waarbij het risico groter dan 10-4 was, zou er volgens haar aandacht moeten komen voor immateriële schade en zouden de gevolgen van de gaswinning ook in positieve zin in het gebied mogen neerslaan, met naar verhouding meer maatregelen voor individuele compensatie.
individuelerisico ad 10-4 als grenswaarde te beschouwen (de termijn waarbinnen het veiligheidsniveau bij individueel risico van 10-5 wordt bereikt, zou onderdeel moeten zijn van de beleidsruimte van de verantwoordelijke overheden en de NCG) en om de bestaande berekeningsmethode voor het
groepsrisico niet toe te passen op het aardbevingsrisico, maar het maatschappelijke veiligheidsrisico te berekenen. Zij deed ook suggesties ter zake van bestuurlijke vraagstukken. Naast een opkoopregeling voor woningen waarbij het risico groter dan 10-4 was, zou er volgens haar aandacht moeten komen voor immateriële schade en zouden de gevolgen van de gaswinning ook in positieve zin in het gebied mogen neerslaan, met naar verhouding meer maatregelen voor individuele compensatie.
5.5.19
Uit onderzoek van het CBS bleek in dezelfde periode dat de woningmarkt in het aardbevingsgebied zich sinds de aardbeving bij Huizinge minder gunstig heeft ontwikkeld dan die in het referentiegebied. [187] Het CBS bouwde voort op een eerder onderzoek van Ortec Finance Research Center naar de ontwikkelingen op de woningmarkt boven het Groningenveld. [188] Ortec concludeerde in maart 2015: [189]
“De conclusie van dit rapport is dat volgens het herhaalde verkopen model de prijsontwikkeling vanaf het derde kwartaal van 2012 (eerste kwartaal van 2013) tot en met het vierde kwartaal van 2014 4% tot 6% achterblijft bij de referentiegebieden. In het kenmerkenmodel is alleen tussen het risico en referentie krimpgebied een verschil geconstateerd. Bij de alternatieve marktindicatoren zijn er sterke aanwijzingen dat de woningmarkt in het risicogebied zich vanaf beide referentiekwartalen substantieel minder gunstig ontwikkeld heeft. Dit geldt ook voor de ontwikkeling in het laatste kwartaal.”
Ook uit ander onderzoek volgt dat de woningwaardeontwikkeling in het aardbevingsgebied achterblijft bij die in andere gebieden. [190]
5.5.20
De NCG presenteerde op 16 december 2015 een concept-meerjarenprogramma 2016-2020 dat diverse voorstellen bevatte tot verbetering van de schadeafhandeling. [191] Hij stelde onder meer voor om vanaf 1 januari 2016 onderscheid te maken tussen reguliere en complexe schademeldingen en de afhandeling van reguliere schademeldingen bij het CVW te laten, maar die van complexe schademeldingen te verplaatsen van NAM naar de NCG. Verder stelde hij een verbetering in de geschillenbeslechting voor door introductie van een laagdrempelige en voor de schademelder gratis geschillenregeling met een onafhankelijke arbiter, wiens uitspraak bindend is voor NAM. Voor de preventieve versterking van gebouwen stelde de NCG een gebiedsgerichte aanpak voor, beginnende met versterking van de woningen die de grootste risico’s lopen. Ook deed hij voorstellen tot ondersteuning van particuliere woningeigenaren bij de versterkingsopgave en tot hun ondersteuning bij moeizame verkoop van woningen, waarbij in het uiterste geval opkoop een alternatief zou kunnen zijn.
5.5.21
Op 18 december 2015 deelde de minister de Kamer mee dat de voorlopige voorziening van de Afdeling Bestuursrechtspraak van 18 november 2015 voor het gasjaar 2015/2016 (zie 5.5.16 hierboven) als uitgangspunt was genomen, zodat de gaswinning in 2015 en 2016 zou worden beperkt tot 27 miljard m3 met ruimte voor meer productie als dat nodig zou zijn voor de leveringszekerheid. Hij voorkwam daarmee een nieuw winningsbesluit met bijbehorende beroepsmogelijkheden. Het genoemde productie-niveau strookte met het advies van het SodM. NAM moest verder in het voor de eerste helft van het volgende jaar op te stellen nieuwe winningsplan aandacht geven aan de manier waarop de jaarlijkse productieverdeling over de clusters in het Groningenveld zou worden ingericht om het seismisch risico te beperken. De minister verzocht NAM ook om te onderzoeken of bij zachte winters verdere verlaging van de gaswinning mogelijk is, zonder sterke fluctuaties, door optimaal gebruik te maken van de gasopslag in Norg en de inzet van de stikstofinstallaties, waarover ook SodM advies zou uitbrengen. De minister ging ook uitvoerig in op de eerder genoemde onderzoeken en adviezen. [192]
5.5.22
In 2016 heeft de NCG een proef gedaan met de opkoop van woningen in het aardbevingsgebied, waarvoor NAM € 10 miljoen beschikbaar had gesteld. De bedoeling was om bewoners in bijzondere omstandigheden te helpen, die gevangen zaten in hun eigen huis omdat zij ondanks grote inspanningen hun huis niet konden verkopen, maar ook om dat te doen zonder de woningmarkt te verstoren en zonder krimp te versnellen. De opkoopregeling garandeerde 95 procent van de getaxeerde marktwaarde van de woning. Met de proef wilde de NCG ervaring opdoen met de effecten van zo’n regeling. Woningeigenaren in drie typen bijzondere omstandigheden kwamen in aanmerking voor deelname aan de opkoopregeling:
1. familieomstandigheden zoals scheiding, overlijden en ontslag;
2. financiële problemen, psychische problemen door aardbevingen, en werk elders;
3. de wens om kleiner te wonen na bijvoorbeeld indicatie voor opname in een verzorgingshuis.
5.5.23
Bij brief van 25 januari 2016 heeft de minister de Kamer geïnformeerd over een woningmarkt- en leefbaarheidsonderzoek door de TU Delft dat de volgende punten onder de aandacht bracht:
- 29% van de huishoudens in Groningen voelt zich onveilig als gevolg van de aardbevingen;
- de tevredenheid over de leefbaarheid is sinds 2012 afgenomen van 85% naar 77%;
- de overheid en NAM worden als te passief gezien;
- de verhuisgeneigdheid ligt voor het gehele gebied op 10% met uitschieters omhoog in gebieden met meer aardbevingen; als reden voor verhuizing wordt de aardbevingsproblematiek genoemd;
- het aantal verhuizingen blijft in de aardbevingsgebieden achter bij de overige gebieden in de regio en het aantal woningen dat te koop staat is hoog. Tegen iedere verkochte woning staan 24 andere woningen te koop, terwijl die verhouding voor heel Nederland gemiddeld 1 op 11 is. [195]
5.5.24
Omstreeks april 2016 verscheen een tweede rapport van het CBS [196] over de woningmarktontwikkelingen boven het Groningenveld, dat laat zien dat de prijzen van verkochte woningen in het risicogebied tot en met het vierde kwartaal 2015 zijn gedaald ten opzichte van het derde kwartaal 2012. Het herstel van de huizenprijzen is echter ingezet, al zijn deze in het aardbevingsgebied nog niet op het niveau van 2012 en blijft dat herstel achter bij het referentiegebied.
5.5.25
Sinds 1 mei 2016 zijn er een permanente Commissie Bijzondere Situaties (CBS; de opvolgster van de tijdelijke CBS) [197] en een Raad van Arbiters Aardbevingsschade (RAA). [198] De CBS moet adviseren over hulp aan benadeelden in schrijnende situaties door schade als gevolg van aardbevingen door gaswinning in de provincie Groningen. De RAA (de voorloper van de Raad van Arbiters Bodembeweging). moet adviseren bij geschillen over bij het CVW gemelde schade aan gebouwen in de provincie Groningen door aardbevingen als gevolg van gaswinning en bij aardbevingsschade in complexe gevallen, inclusief het geven van een oordeel over de vraag of de schade door aardbeving is ontstaan.
5.5.26
NAM heeft op 1 april 2016 haar winningsplan Groningenveld 2016 ingediend bij de minister. Daarin specificeerde zij voor het gasjaar 2016/2017 een productieniveau van 27 miljard m³ per jaar en werd ruimte gelaten om op termijn meer dan 27 miljard m³ per jaar te winnen met als bovengrens 33 miljard m³ per jaar. [199] Het winningsplan heeft tot eind mei 2016 voor advies gelegen bij SodM, Tcbb, provincies, gemeenten, waterschappen en de Mijnraad.
5.5.27
In haar advies van mei 2016 [200] concludeerde SodM dat de ingrepen in de gaswinning vanaf januari 2014 effectief zijn geweest en dat de seismische activiteit in het hele veld is afgenomen (zowel lichtere als zwaardere bevingen) en zeer sterk in het Loppersum-gebied. Bovendien is het aantal zwaardere bevingen ten opzichte van het aantal lichtere bevingen gedaald. Het vertrouwen is toegenomen dat het systeem inderdaad regelbaar is. Over het effect van eerder genomen maatregelen overwoog SodM:
“- Het ingrijpen in de productie vanaf 2014 heeft duidelijk effect gehad op de mate van seismiciteit. De seismische activiteit is na de ingrepen in de productie sterker afgenomen dan voorafgaand aan de maatregelen voorspeld werd. Analyses van CBS en TNO geven aan dat de effecten op een hoog betrouwbaarheidsniveau statistisch significant zijn.
- Na de ingreep van begin 2014 zijn er zorgen geweest of het zeer sterk reduceren van de winning uit de productieclusters rond Loppersum zou gaan leiden tot een toename van de productie en de seismiciteit op andere plaatsen in het veld. In eerste instantie was hiervan enige sprake, maar na verdergaande reductie van het winningsniveau is ook in de overige delen van het gebied de seismische activiteit inmiddels beduidend lager dan in 2013 en 2014.
- Na de ingreep van begin 2014 is geopperd dat het positieve effect op de seismiciteit in de regio Loppersum slechts tijdelijk zou kunnen zijn vanwege het feit dat drukken uiteindelijk weer zullen vereffenen. Omdat het niet (alleen) gaat om reservoirdruk, of cumulatieve compactie als bepalende factoren, maar ook om de snelheid waarmee de reservoirdruk daalt, is er goede reden om aan te nemen dat het effect niet tijdelijk is. In de regio Loppersum worden weinig bevingen meer waargenomen, terwijl de reservoir druk inmiddels weer geleidelijk aan het dalen is.”
SodM verwachtte dat vermijding van fluctuaties in de winning zou leiden tot verdere reductie van seismiciteit. Hij gaf onder meer de volgende adviezen: [201]
“1. Vermijd fluctuaties in de gaswinning, waaronder seizoensfluctuaties, zoveel mogelijk. Ook de verdeling van de winning over de clusters kan het beste zo constant mogelijk gehouden worden. De huidige ruimtelijke verdeling van productie dient gehandhaafd te worden tot aannemelijk is gemaakt dat een alternatieve verdeling tot minder bevingen leidt. Toch noodzakelijke wisselingen, vanwege onderhoud of plotseling intredende koude, dienen zo beheerst mogelijk plaats te vinden.
2. Beperk de winning tot ca. 24 miljard Nm3 per gasjaar totdat aan de volgende voorwaarden is voldaan:
- NAM dient ten genoegen van de Inspecteur-generaal der Mijnen een nieuw Meet-en regelprotocol in dat voldoet aan de door het Ministerie van Economische Zaken daarvoor gestelde kaders.
- Een op risico geoptimaliseerde verdeling van de productie over het veld wordt uitgewerkt en toegepast.
- NAM toont op basis van objectieve waarnemingen ten genoegen van de Inspecteur-generaal der Mijnen aan dat de verlaging van het winningsniveau naar ca. 24 miljard Nm3 per jaar, in combinatie met het vermijden van fluctuaties, heeft geleid tot een verdere afname van de seismiciteit.
3. Pas nadat aan deze drie voorwaarden is voldaan, kan op een beheerste manier de winning, gebruikmakend van het Meet- en regelprotocol, mogelijk en tot een maximum van 27 miljard Nm3 per gasjaar worden verhoogd.
4. NAM dient voor 1 maart 2021 een actualisatie van het winningsplan in.”
5.5.28
In een bijlage bij zijn advies over het winningsplan 2013 had SodM de voorzichtige conclusie getrokken dat bij winning van 12 miljard m³ per jaar (met zomer/winter productiefluctuaties) na enige tijd vrijwel geen aardbevingen met M ≥ 1,5 meer zouden optreden (zie 5.4.12 hierboven). Omdat politiek, media en bewoners met regelmaat op dit getal teruggrepen, zag SodM zich genoodzaakt daaraan een overweging te wijden in zijn advies van mei 2016: [202]
“Die onderbouwing is onjuist. Bij een hoger niveau van winning dan 12 miljard Nm3 per jaar zullen jaarlijks meer bevingen optreden, maar dat hoeft niet te leiden tot overschrijding van de recentelijk vastgestelde veiligheidsnorm of tot overschrijding van een schadeniveau dat acceptabel kan zijn.”
5.5.29
Op 10 juni 2016 adviseerde de Mijnraad om in het instemmingsbesluit het productieniveau zo laag te kiezen als de leveringszekerheideisen toelaten. [203]
5.5.30
Bij brief van 24 juni 2016 heeft de minister de Kamer meegedeeld dat het kabinet heeft besloten om de gaswinning in het Groningenveld voor de komende vijf jaren te beperken tot 24 miljard m³ per jaar, met ruimte voor overschrijding in een winter die kouder is dan gemiddeld, en dat naar zo vlak mogelijke winning (met zo weinig mogelijk fluctuatie) wordt gestreefd. Beperking van veiligheidsrisico’s en van schade zijn daarbij belangrijke overwegingen geweest. Rekening is ook gehouden met de actualisatie door GTS van het leveringszekerheidsniveau. [204] Over uiterlijk vijf jaar wordt een nieuw instemmingsbesluit genomen. NAM is gevraagd om daartoe na vier jaar een nieuw winningsplan in te dienen. De minister deed geen uitspraken over de ontwikkeling van het toekomstige productieniveau. Het definitieve instemmings-besluit heeft van 30 september tot en met 11 november 2016 ter inzage gelegen. [205]
5.5.31
In november 2016 heeft het CBS opnieuw gerapporteerd over de woningmarkt-ontwikkelingen boven het Groningenveld. [206] Het aardbevingsgebied wordt bij vergelijking met het referentiegebied niet zichtbaar gemeden door woningzoekenden van buiten het gebied. Ook blijkt van herstel van de woningmarkt in het risicogebied, maar het blijft wel achter bij het herstel in de referentiegebieden. Er zijn nog steeds verschillen in verkoopprijs en verkooptijdsduur tussen het risicogebied en het referentiegebied, maar zij worden niet groter ten opzichte van voorgaande perioden.
5.5.32
Op 23 december 2016 heeft de minister de Kamer geïnformeerd over het geactualiseerde meerjarenprogramma 2017-2021 van de NCG. [207] De hoofdlijnen daarvan zijn versnelling en vereenvoudiging van de versterkingsoperatie en verdere verbetering van de schadeafhandeling. In de afgelopen jaren is duidelijk geworden dat de afhandeling van schade en de versterking van gebouwen niet alleen aan NAM kan worden overgelaten, maar ook een opgave voor de rijksoverheid en de regio is. Met de instelling van de NCG en de regie die uitgaat van zijn meerjarenprogramma zijn volgens de minister stappen gezet naar publieke regie. Als vervolgstap bereidt het kabinet een wetsvoorstel voor tot wijziging van de Mijnbouwwet waarmee het kabinet de publieke regie over de schadeafhandeling en de versterkingsmaatregelen verder wil versterken.
5.5.33
Per 1 januari 2017 is Mijnbouwwet inderdaad herzien, [208] waarbij onder meer de inspraakmogelijkheden voor decentrale overheden en omwonenden zijn vergroot bij de besluitvorming over winningsplannen. Ook grotere onafhankelijkheid van SodM is wettelijk verankerd. [209] Gelijktijdig is bij een andere wetswijziging [210] een nieuw art. 6:177a BW in werking getreden dat een bewijsvermoeden introduceert voor het effectgebied van het Groningenveld, inhoudende dat fysieke schade aan gebouwen en werken binnen dat gebied die naar haar aard redelijkerwijs een gevolg van gaswinning kan zijn, wordt vermoed door gaswinning te zijn veroorzaakt. Dit wettelijke bewijsvermoeden geldt alleen voor fysieke schade aan gebouwen.
5.5.34
Bij brief van 24 maart 2017 aan de Kamer heeft de minister meegedeeld dat de NCG zich extern liet adviseren door een Adviescommissie Schadeafhandeling over hoe de procedure kon worden gewijzigd om de schadeafhandeling onafhankelijker van NAM te maken. Dit moest leiden tot een nieuw schadeprotocol dat naar verwachting op 1 januari 2018 in werking zou treden. [211] Op 31 maart 2017 kondigde de NCG aan dat er versneld een nieuwe procedure kwam voor afhandeling van schademeldingen van bewoners als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld, en dat NAM zou terugtreden uit de schadeafhandeling. Bij de overgang naar deze nieuwe procedure zou NAM een aanbod doen aan bewoners in de schadegevallen die op dat moment in procedure zijn of door het CVW of NAM zijn beëindigd. Bij de totstandkoming van de nieuwe procedure werd intensief samengewerkt met de bestuurlijke en maatschappelijke stuurgroepen van de NCG. [212]
5.5.35
In maart 2017 heeft de Onderzoeksraad gerapporteerd over de opvolging van zijn aanbevelingen uit 2014. Wat betreft aanbeveling 1 [213] , constateerde de Onderzoeksraad dat er weliswaar stappen zijn gezet om daaraan invulling te geven, maar dat er nog geen sprake is van een interdepartementale voorbereiding van de besluitvorming en dat nog steeds onduidelijk is op welke wijze en op welke termijn het gasgebouw zal worden aangepast. Ook aanbeveling 2 [214] is volgens de Onderzoeksraad nog onvoldoende opgevolgd. Hoewel in de Mijnbouwwet inmiddels een adviserende rol van provincie en gemeenten is vastgelegd, resulteert dit nog niet in een herkenbare rol van het burgerperspectief in de besluitvorming. Aanbeveling 3 [215] is wel opgevolgd. In de gewijzigde Mijnbouwwet, die op 1 januari 2017 in werking is getreden is de verdergaande onafhankelijkheid van de SodM wettelijk verankerd. Met betrekking tot aanbeveling 4 [216] concludeerde de Onderzoeksraad dat er weliswaar twee onderzoeksprogramma’s zijn ingericht om de kennis over de effecten van activiteiten in de diepe ondergrond te vergroten, maar dat de betrokken partijen er niet in zijn geslaagd tot één integraal onderzoeksprogramma te komen. Wat betreft aanbeveling 5 [217] stelde de Onderzoeksraad vast dat de minister, NAM en NOGEPA [218] allen hebben toegezegd de aanbeveling op te volgen. Ook in het ontwerp van de Structuurvisie Ondergrond wordt het belang van deze aanbeveling onderstreept. De Onderzoeksraad constateerde dat EZ en NAM in de contacten met de regio in de afgelopen jaren hebben ingezet op transparantie over de gaswinning en de effecten ervan. Beiden worstelen echter nog met het opzetten van een brede dialoog met bewoners waarin onzekerheid een expliciete plaats krijgt. De onzekerheden hebben dan ook nog steeds geen prominente plek in de communicatie met bewoners. [219]
5.5.36
De Onderzoeksraad meende dat consensus over een veilig niveau van gaswinning ontbreekt en dat de besluitvorming over de hoeveelheid te winnen gas gebaat is bij duidelijkheid over een acceptabel niveau van gaswinning. Er moet een maatschappelijke dialoog en een politieke beslissing komen over een acceptabel niveau van veiligheid, waarbij het niet alleen gaat om objectieve veiligheid, maar ook om subjectieve veiligheid. Die taak ligt primair bij de overheid en niet bij NAM, die tot dan toe belast was met het voeren van deze dialoog. [220] De Onderzoeksraad oordeelde verder dat de bestaande wijze en vorm van schadeafhandeling, ondanks alle inspanningen en organisaties, niet bijdroegen aan het herstel van vertrouwen. Het opgetuigde stelsel bestaat uit veel partijen met complexe relaties, [221] er wordt veel geklaagd over gebrekkige communicatie, [222] de schadeafhandeling kost onevenredig veel tijd en geld, [223] er is een groot aantal regelingen waarvoor bewoners in aanmerking kunnen komen [224] en bij de onafhankelijkheid van de schadeafhandeling worden vraagtekens gezet. [225] De Onderzoeksraad constateerde verder dat het tempo van de versterkingsopgave niet strookt met de ontwikkeling van het aardbevingsrisico. Gezien de omvang van de versterkingsopgave [226] en het huidige tempo daarvan, [227] is denkbaar dat een deel van de versterkingen pas plaatsvindt als het aardbevingsrisico is afgenomen. [228]
5.5.37
De Onderzoeksraad beval het volgende aan:
- op korte termijn moet het gasgebouw worden herzien, waarbij ontvlechting van belangen een prominente plaats moet krijgen;
- de onderzoeken naar de effecten van de activiteiten in de diepe ondergrond moeten worden afgestemd;
- communicatie over onzekerheden verdient meer aandacht;
- er moet een maatschappelijk en politiek geaccepteerd veiligheidsniveau vastgesteld worden;
- De samenloop van schadevergoedingsregelingen moet vereenvoudigd worden; NAM mag direct noch indirect betrokken zijn bij het schadeafhandelingsproces; de overheid moet het proces van schadeafhandeling in eigen hand nemen;
- er moet meer duidelijkheid worden geboden over de inhoud en het proces van de versterkingsoperatie, waarbij alleen realistische verwachtingen worden gewekt;
- alle grote vraagstukken moeten integraal afgewogen worden; het schaalniveau waarop de problemen worden aangepakt moet stroken met de omvang, urgentie en complexiteit van de problemen;
- bij die integrale aanpak past een bestuurlijk orgaan met eigen wettelijke bevoegdheden dat niet afhankelijk is van andere bestuurlijke organen;
- het is cruciaal dat andere departementen en bestuurlijke organen ook een rol krijgen;
- er moet proactief beleid komen in plaats van beleid gericht op herstel achteraf.
5.5.38
Bij brief van 13 april 2017 deelde de minister de Kamer mee dat per 1 juli 2017 het bestaande schadeprotocol zou worden vervangen door een schadeprotocol van de NCG met als belangrijke onderdelen een verbeterde methode voor opname en beoordeling van schademeldingen, instelling van een Onafhankelijke Commissie Schadeafhandeling (OCS) die beslist over schadeoorzaken en schadebedrag, een procedure voor versneld herstel van kleine schade, en kwaliteitseisen voor de opnemers en beoordelaars van schade. Invoering van dit nieuwe schadeprotocol vereist afspraken met NAM over de schademeldingen in behandeling bij het CVW. NAM wil het nieuwe systeem niet belasten met openstaande gevallen en met een schone lei beginnen. Naast vergoeding of herstel van alle erkende schade (A- en B-schade), zal NAM bewoners daarom een eenmalig aanbod doen om tot een maximum van € 1.500,- niet-erkende schades (C-schades) te herstellen. [229]
5.5.39
Op dezelfde datum heeft SodM de minister van EZ een tussentijds advies gestuurd over de ontwikkeling van de seismiciteit en de mogelijkheden tot beheersing ervan. SodM adviseerde:
- Handhaaf het productieplafond op 24 miljard m3 per jaar.
- Vermijdt fluctuatie in gaswinning zo veel mogelijk om variatie in het tempo van drukafname zo veel mogelijk te voorkomen; dit geldt ook voor regionale fluctuaties.
- Schep duidelijkheid over wie welke regie heeft bij de partijen die verantwoordelijk zijn voor de capaciteitszekerheid van het Groningenveld.
- Onderzoek of capaciteitszekerheidsprotocollen geoptimaliseerd kunnen worden.
- Onderzoek voor alle clusters en clusteroperaties of de productie verder geoptimaliseerd kan worden om fluctuaties te vermijden of te minimaliseren.
- Onderzoek of productie in de kritische gasvelddelen verder kan worden beperkt.
Mocht de grenswaarde van 0,25 bevingen per km2 per jaar worden overschreden, dan adviseert SodM:
- Verlaag het productieniveau van 24 miljard m3 per jaar, zo nodig in stappen, en met een eerste reductiestap van 10 %.
- Vermijd seizoensfluctuaties bij dit verlaagde productieniveau.
5.5.40
Op 15 april 2017 heeft de minister de Raad van Arbiters Bodembeweging (RAB) ingesteld die de Raad van Arbiters Aardbevingsschade (RAA) vervangt en ook advies moet geven naar aanleiding van geschillen over door een gebouweigenaar bij de uitvoeringsorganisatie gemelde schade als gevolg van bodembeweging door gaswinning uit het Groningenveld, inclusief een oordeel over de vraag of de schade door bodembeweging is ontstaan (zie 4.5 hierboven). [231]
5.5.41
Op 18 april 2017 kondigde de minister aan dat, gelet op de toename van het aantal aardbevingen in het gebied rond Loppersum en het naderen van de grenswaarde aldaar, verlaging van het gasproductieplafond in Groningen met 10 % ingaande het volgende gasjaar - vanaf 1 oktober 2017 - wordt voorbereid. In samenwerking met NAM en GTS zal worden bezien hoe de productie in Loppersum, die de capaciteitsmatige leveringszekerheid dient, verder kan worden beperkt. De minister gaf aan dat ook de overige aanbevelingen van SodM zullen worden uitgevoerd. [232]
5.5.42
Bij brief van 19 april 2017 reageerde de minister op het vonnis van 1 maart 2017 van de rechtbank Noord-Nederland [233] (zie 6.10-6.17 hieronder), waarin die rechtbank oordeelde (zie 6.17 hieronder) dat de Staat in de periode vanaf het SodM-advies van 22 januari 2013 (zie 5.4.7 hierboven) tot aan de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 november 2015 (zie 5.5.16 hierboven) zijn zorgplicht ex art. 6:162 BW onvoldoende is nagekomen en onrechtmatig heeft gehandeld jegens de eisers in die zaak. De minister meende dat de rechtbank ten onrechte met de kennis van nu had geoordeeld dat in 2013 anders gehandeld had moeten worden. Hij lichtte dit als volgt toe:
“Tot het moment dat de beving bij Huizinge plaatsvond in 2012, was er geen aanleiding om aan te nemen dat de aardbevingsrisico’s hoger waren dan tot dan toe was aangenomen. De rechtbank bevestigt dit ook in zijn vonnis. Hoewel de magnitude van de beving bij Huizinge binnen de tot dan toe berekende grenzen is gebleven, waren de gevolgen van de beving zodanig dat de heersende inzichten over het aardbevingsrisico in Groningen bijgesteld moesten worden. Op 22 januari 2013 adviseerde SodM mij om de gaswinning terug te brengen (bijlage bij Kamerstuk 33 529, nr. 1), zo snel en zo veel als mogelijk en realistisch was. SodM onderkende in datzelfde advies dat het veiligheidsbelang moest worden afgewogen tegen andere belangen. Tot die andere belangen waarnaar SodM verwees, behoorde met name het grote belang dat het direct dichtdraaien van de gaskraan er toe zou leiden dat het grootste deel van de Nederlandse bevolking, maar ook vele inwoners van België, Frankrijk en Duitsland, letterlijk in de kou zouden komen te zitten.
Het is de verantwoordelijkheid van SodM om te adviseren over de veiligheidsaspecten. De afweging van dit advies van SodM tegen andere belangen, zoals de leveringszekerheid, is de verantwoordelijkheid van de Minister. Het SodM-advies is dus een van de bouwstenen voor een besluit over de gaswinning.
Ten tijde van het advies van SodM was het precieze verband tussen enerzijds de wijze van winning en het volume van de winning en anderzijds de toenemende seismiciteit niet duidelijk. Datzelfde gold voor het niveau van de winning dat nodig was om aan de eisen van leveringszekerheid te voldoen. Er dienden complexe (bodem)technische aspecten en vele zwaarwegende belangen deugdelijk tegen elkaar te worden afgewogen. Daarom liet ik in 2013 in hoog tempo 14 onderzoeken uitvoeren onder begeleiding van een door mij ingestelde onafhankelijke stuurgroep. Die onderzoeken betroffen niet alleen de – door de rechtbank uitgelichte – mogelijke financiële effecten voor de Staat, de leveringscontracten, de waardedaling van de woningen in het aardbevingsgebied en het leefklimaat en economisch perspectief. Ik heb óók onderzoek laten doen naar:
- preventieve maatregelen ten aanzien van gebouwen;
- de mogelijke effecten van sterkere bevingen op vitale infrastructuur;
- de schade die ontstaat bij sterkere aardbevingen;
- een kaart van gebiedsgrootte bij sterkere aardbevingen;
- de maximale sterkte van aardbevingen;
- alternatieve winningstechnieken;
- mogelijkheden van kwaliteitsconversie en de gevolgen daarvan voor de leveringszekerheid;
- aanbevelingen voor de schadeafhandeling;
- vaststelling van aardbevingsbestendige bouwnormen;
- beoordeling van veiligheidsrisico’s.
Voortschrijdend inzicht leidde vervolgens in januari 2014 bij SodM ook tot een aangepast advies (bijlage bij Kamerstuk 33 529, nr. 28): de winning in het kerngebied rond Loppersum moest zoveel mogelijk verminderd worden.
Uit het bovenstaande kan opgemaakt worden dat ik zo snel mogelijk de zaak zoveel als mogelijk heb laten uitzoeken. Vervolgens heb ik steeds in overeenstemming met SodM-adviezen gehandeld, om te beginnen met het drastisch verminderen van de winning rond Loppersum. Naar mijn oordeel kan de door mij geschetste aanpak redelijkerwijs niet tot de conclusie leiden dat de Staat onrechtmatig gehandeld zou hebben.
In de onderbouwing van zijn uitspraak verwijst de rechtbank onder andere naar de overwegingen in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 22 november 2015, waarbij de instemmingbesluiten met het winningsplan van NAM van januari en juni 2015 vernietigd werden. Die overwegingen zouden namelijk ook van toepassing zijn op de periode voorafgaand aan die waarop de vernietigde besluiten betrekking hebben, met als startpunt de datum van het advies van SodM uit 2013 (bijlage bij Kamerstuk 33 529, nr. 1). Volgens de rechtbank had ik vanaf dat moment een andere afweging moeten maken en de gasproductie toen al moeten terugbrengen en wel zoveel als mogelijk gelet op de leveringszekerheid. In het vonnis is aangegeven dat de Staat niet aannemelijk zou hebben gemaakt dat een eerdere reductie van de winning gelet op de leveringszekerheid niet mogelijk was. Ik wil erop wijzen dat ten tijde van het advies van SodM nog onduidelijk was hoeveel specifiek Groningengas dwingend vereist was om afnemers te verzekeren van betrouwbare levering. Het onderzoek van GTS naar de leveringszekerheid is immers pas in oktober 2013 afgerond. Daarin werd voor het eerst inzichtelijk gemaakt dat de stikstofinstallaties mogelijk zouden kunnen worden ingezet om vermindering van de gaswinning in Groningen deels op te vangen. Hoe dat het beste zou kunnen gebeuren en tot welk niveau van winning dat dan zou kunnen leiden, bleef echter onduidelijk, gezien de vele aannames die aan het onderzoek ten grondslag lagen. Er was, met andere woorden, ook na het onderzoek van GTS geen eenduidig beeld over het niveau van leveringszekerheid waaraan ik had kunnen refereren. Pas in 2015 kwam daar een eenduidig antwoord op.”
De minister deelde mee niettemin geen hoger beroep ingesteld te hebben omdat dat langdurig een schaduw zou werpen over het gewenste herstel van vertrouwen. [234]
5.5.43
In mei 2017 heeft het CBS opnieuw gerapporteerd over de woningmarkt-ontwikkelingen boven het Groningenveld. [235] Hij rapporteerde onder meer dat ook in het aardbevingsgebied de woningmarkt zich herstelt. In het algemeen worden in dat gebied meer woningen verkocht, staan er minder woningen te koop en neemt de verkoopduur af. De gemiddelde verkoopprijs is gestegen en ligt weer op het niveau van vóór 2012. Dit is nog niet zichtbaar in de WOZ-waardering; die ligt gemiddeld nog onder het niveau van 2012.
5.5.44
Op 24 mei 2017 heeft de minister zijn instemmingsbesluit winningsplan Groningenveld gewijzigd. Op basis van de belangen van veiligheid, leveringszekerheid en voorkoming van schade heeft hij besloten tot: [236]
- verdere verlaging van het productieplafond per 1 oktober 2017 met 10% van 24 miljard m³ naar 21,6 miljard m³ gas per jaar uit Groningen.
- een “vinger aan de pols”-benadering: goede
monitoringom te bezien welk effect deze reductie heeft.
monitoringom te bezien welk effect deze reductie heeft.
- reductie van de maximum hoeveelheid gas die in een kouder dan gemiddeld jaar benodigd is van 6 naar 5,4 miljard m³, in overeenstemming met GTS.
- de plicht voor NAM om te onderzoeken of productieverdeling over de clusters verder geoptimaliseerd kan worden om - ook regionale - fluctuaties te minimaliseren.
- dat NAM de minister onverwijld op de hoogte moet stellen van extra productie uit de clusters in de regio Loppersum.
5.5.45
Op 15 november 2017 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak dit wijzigingsbesluit vernietigd [237] en de minister opgedragen vóór 15 november 2018 een nieuw besluit te nemen. Voorlopige in de zaak voorzienende bepaalde de Afdeling dat het wijzigingsbesluit en het gewijzigde besluit blijven gelden totdat een nieuw besluit over een winningsplan voor het Groningenveld in werking is getreden. De Afdeling meende dat de minister het risico voor de mensen in het aardbevingsgebied onvoldoende had betrokken in zijn afweging. De Afdeling was er niet van overtuigd dat het onmogelijk zou zijn om de risico's van gaswinning voor de mensen in het aardbevingsgebied te beoordelen. De minister had minstens de mogelijkheden om de risico's in kaart te brengen verder moeten onderzoeken of beter moeten motiveren waarom hij zonder zo'n onderzoek toch instemde met een winningsniveau van 21,6 miljard m³. De minister heeft ook niet gemotiveerd waarom de leveringszekerheid als ondergrens is genomen voor de hoeveelheid te winnen gas, ondanks de onzekerheid over de gevolgen. Bovendien heeft hij niet duidelijk gemaakt welke maatregelen mogelijk zijn om de behoefte aan gas te beperken.
5.5.46
In november 2017 heeft het CBS opnieuw gerapporteerd over de woningmarkt-ontwikkelingen boven het Groningenveld. [238] Hij constateerde dat de woningmarkt zich sinds de aardbeving bij Huizinge in 2012 weliswaar minder gunstig ontwikkeld heeft dan die in een referentiegebied en dat waar sprake is van een gemiddelde tot hoge schade-intensiteit het herstel over het algemeen later begint en minder snel verloopt, maar dat het beter gaat met de verkoopbaarheid van woningen in het aardbevings-gebied en dat dit strookt met het aantrekken van de woningmarkt in de rest van Nederland.
5.5.47
Op 8 januari 2018 beefde de aarde bij Zeerijp met een kracht van 3,4 SvR.
5.5.48
Op 31 januari 2018 is door de minister met provinciale en gemeentelijke bestuurders en in overleg met de GBB en het Groninger Gasberaad overeenstemming bereikt over het Protocol mijnbouwschade Groningen, waarmee de schadeafhandeling publiekrechtelijk werd georganiseerd, maar op basis van het civielrechtelijke aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht, waaronder de risicoaansprakelijkheid van de exploitant ex art. 6:177 BW en het bewijsvermoeden van causaliteit ex art. 6:177a BW. De ministers van EZK en Rechtsbescherming hebben begin 2018 een Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen (TCMG) ingesteld, [239] met name om de verantwoordelijkheid voor de schadeafhandeling te verplaatsen van NAM naar de overheid. De TCMG beslist onafhankelijk van NAM en de overheid over de oorzaak van schade en de schadevergoeding. Zij is belast met de afhandeling van nieuwe schade en van alle schademeldingen ingediend na 31 maart 2017. [240] Openstaande schademeldingen van voor 31 maart 2017 krijgen een passende oplossing aangeboden. De TCMG zal worden opgevolgd door een bij wet in te stellen zbo, het onafhankelijke IMG (zie 5.5.68 e.v. hieronder). Beslissingen van de TCMG zijn besluiten in de zin van de Awb, waartegen bezwaar en beroep openstaat op de bestuursrechter. [241]
5.5.49
Op 7 februari 2018 deelde de minister van EZK de Kamer mee [242] dat overeenstemming was bereikt met NAM over de financiering van het schadeprotocol Groningen. De overheid keert de (door de TCMG vastgestelde) schadevergoeding uit en verhaalt die op NAM die aansprakelijk is voor de schade als gevolg van de gaswinning in Groningen. Separaat is afgesproken dat NAM zich maximaal zal inspannen voor de openstaande schademeldingen van vóór 31 maart 2017. Naast het schone-lei-aanbod heeft NAM daarvoor € 50 miljoen beschikbaar gesteld. [243] Er staan in totaal ruim 6.000 schademeldingen open. NAM heeft herhaaldelijk over de voortgang gerapporteerd. Op 1 oktober 2018 waren met de gekozen aanpak ruim 5.000 van die 6.000 schademeldingen opgelost.
5.5.50
Bij brief van 29 maart 2018 deelde de minister de Kamer mee [244] dat de gaswinning uit het Groningenveld zo snel mogelijk volledig zal worden beëindigd, omdat dit de beste manier is om de veiligheid en veiligheidsbeleving in Groningen te garanderen. De minister noemde vijf groepen maatregelen die tezamen snelle reductie van de vraag naar Groningengas moeten bewerkstelligen:
1. Verwerving van extra stikstofcapaciteit door een nieuwe stikstofinstallatie te Zuidbroek en inkoop door GTS van stikstof bij derden;
2. Omschakeling door grootverbruikers;
3. Versnelde afbouw van de export van laagcalorisch gas;
4. Verduurzaming van de gebouwde omgeving en glastuinbouw;
5. “Nooit meer dan nodig” produceren.
5.5.51
In mei 2018 heeft het CBS opnieuw gerapporteerd [245] over de woningmarkt-ontwikkelingen in het aardbevingsgebied: die woningmarkt trekt aan in lijn met het herstel van de woningmarkt in de rest van Nederland, maar het herstel komt in gebieden met een gemiddelde tot hoge schade-intensiteit later op gang en de prijsontwikkeling blijft daar achter. De vertraging in het herstel in deze gebieden is ook te zien in de WOZ-waardering. Verder lijkt ook krimp een rol te spelen. Verschillende indicatoren laten in krimpgebieden een minder gunstige ontwikkeling zien dan in gebieden zonder krimp. Waar binnen het aardbevingsrisicogebied óók sprake is van krimp, blijft de ontwikkeling van de huizenprijzen significant achter bij de ontwikkeling van de huizenprijzen in het risicogebied zonder krimp.
5.5.52
Bij brief van 22 mei 2018 heeft de minister de bestuurders in het aardbevingsgebied bericht [246] dat de mate van noodzaak van versterking van huizen en gebouwen in Groningen waarvoor nog geen versterkingsadvies beschikbaar is, opnieuw zal worden bezien op basis van een verwacht advies van de Mijnraad over het aardbevingsrisico dat voor de zomer zal verschijnen. Is de versterking van huizen al begonnen, dan wordt zij gewoon voortgezet. Hetzelfde geldt voor huizen waarvan de bewoners al een versterkingsadvies hebben ontvangen.
5.5.53
Op 5 juni 2018 heeft de minister het wetsvoorstel Wijziging van de Gaswet en van de Mijnbouwwet betreffende het minimaliseren van de gaswinning uit het Groningenveld aangeboden aan de Tweede Kamer. [247] Dat voorstel liet voor het Groningenveld het systeem van winningsplannen en instemmingsbesluiten los. Voor besluiten over de winning uit dat veld worden andere, specifiek op de functie van dat veld voor de leveringszekerheid toegesneden bepalingen voorgesteld: de vergunninghouder moet winnen wat nodig is voor de leveringszekerheid, niet meer en niet minder. Over wat daarvoor nodig is, zal GTS adviseren. [248] Het voorstel is aangenomen en de wet is op 29 oktober 2018 in het Staatsblad geplaatst en inmiddels deels in werking getreden. [249]
5.5.54
De toelichting op het wetsvoorstel omschreef veiligheid bij de gaswinning uit het Groningenveld tweeledig: (i) veiligheid in de zin van leveringszekerheid voor alle Nederlandse en buitenlandse afnemers van Groningengas en (ii) veiligheid in de zin van minimalisering van het seismische risico voor de Groningers. Aspect (i) brengt mee dat het winningsniveau niet meteen kan worden teruggebracht naar het door de SodM geadviseerde niveau van 12 miljard m³ of lager. Eerst moet (a) het industriële grootverbruik overgaan van laagcalorisch gas naar andere energie, (b) de export in overleg met het buitenland worden afgebouwd, (c) de gebouwde omgeving worden verduurzaamd en (d) een stikstofinstallatie worden afgebouwd. De MvT ging uitgebreid in op de risico’s van afschakeling van afnemers vóórdat deze maatregelen zijn genomen: [250]
“Indien tot afschakelen moet worden overgegaan dan schrijft Verordening (EU) 2017/1938 van het Europees parlement en de Raad van 25 oktober 2017 betreffende maatregelen tot veiligstelling van de gasleveringszekerheid en houdende intrekking van Verordening (EU) nr. 994/2010 (PbEU 2017, 280) (verder: verordening leveringszekerheid) voor dat prioriteit moet worden gegeven aan de levering van gas aan zogenaamde beschermde afnemers, te weten huishoudens en essentiële sociale diensten zoals zorginstellingen en hen als laatste af te schakelen. Daarbij moet ook rekening worden gehouden met de gasvraag van beschermde afnemers in buurlanden.
Voor wat betreft niet-beschermde afnemers zullen netbeheerders in dat geval maatregelen moeten nemen om hen individueel, handmatig en op locatie af te sluiten. Hierbij zijn zowel landelijke netbeheerders als de regionale netbeheerders in Nederland en in de buurlanden aan zet. De Nederlandse netbeheerders hebben al aangegeven dat dit een bijzonder tijdrovende procedure is, temeer omdat de gasafsluiters zich bevinden op het eigen terrein van de afnemer. Om toegang tot het terrein of gebouw te krijgen heeft de monteur toestemming van de afnemer nodig of dient de toegang geforceerd te worden met behulp van een functionaris met doorzettingsmacht.
Het afsluiten van afnemers in binnen- en buitenland zal moeten plaatsvinden tot een niveau waarop de resterende vraag naar laagcalorisch gas kleiner of gelijk is aan de nog beschikbare hoeveelheid laagcalorisch gas. Daarbij geldt voor Nederland, mede op basis van de verordening leveringszekerheid, de navolgende prioriteitsvolgorde waarbij nummer 1 de hoogste prioriteit op gaslevering heeft:
1. huishoudens;
2. volksgezondheid;
3. openbare orde en veiligheid;
4. kritische processen in industrie, nuts- en basisvoorzieningen;
5. overige industrie, openbare gebouwen, bedrijven.
Indien besloten wordt tot het voor langere tijd afschakelen van (delen van) het gasnet moet rekening worden gehouden met het volgende:
- Bedrijven zijn afhankelijk van levering van gas voor (delen van) hun productieproces. Indien zij geen gas meer krijgen wordt hun voortbestaan direct bedreigd. Dat zal zeker het geval zijn als de afschakeling structureel is als gevolg van een winningsniveau dat onder het niveau van leveringszekerheid ligt. Dit heeft ook gevolgen voor de werkgelegenheid.
- Het gasnet wordt drukloos. Een drukloos net kan verschuiven waardoor barsten of scheuren in de buizen kunnen ontstaan. Ook kunnen er vervuilende stoffen door drukloze buizen naar binnen dringen. Dit tast de veiligheid van het gasnet aan. Om de veiligheid van het net op peil te kunnen houden bij het opnieuw op druk brengen moet door de netbeheerders een bijzonder arbeidsintensief en kostbaar proces worden doorlopen.
- Het merendeel van de huishoudens, maar ook instellingen als ziekenhuizen en verpleeghuizen, zijn afhankelijk van de gasvoorziening voor klimaat en comfort. Mocht de gaswinning zodanig (moeten) worden verlaagd dat ook zij geen gas meer krijgen dan betekent dat dat zij zonder verwarming komen te zitten en niet meer kunnen koken. Dat brengt risico’s mee voor de (volks)gezondheid en kan er toe leiden dat gebieden mogelijk onleefbaar worden of door de inzet van alternatieve warmte- en kookbronnen er risico op brand en koolmonoxide ontstaat waardoor de veiligheid in die gebieden niet meer is te garanderen.
Deze gevolgen gelden niet alleen voor Nederland maar ook voor de ons omringende landen die voor hun gaslevering (mede) afhankelijk zijn van Nederland.”
5.5.55
Op 25 juni 2018 heeft de minister een akkoord op hoofdlijnen gesloten met Shell en ExxonMobil over de gaswinning uit het Groningenveld. De laatsten zien af van claims ter zake van het gas dat na beëindiging van de winning achterblijft in de grond [251] en garanderen dat NAM kan en zal blijven betalen voor aardbevingsschade en de versterking van gebouwen, en € 500 miljoen bijdraagt aan de versterking van de economie en de leefbaarheid in de regio. [252]
5.5.56
Op 2 juli 2018 heeft de Mijnraad het in mei door de minister aangekondigde advies uitgebracht [253] over de veiligheidsrisico’s en de versterkingsopgave in Groningen, gebaseerd op rapporten van SodM, het KNMI, TNO, NEN en een
panelvan hoogleraren. Dezen hebben het effect van de voorgenomen afbouw van de gaswinning op het veiligheidsrisico en de omvang en aard van de versterkingsopgave in Groningen onderzocht. De minister van EZK leidt uit het advies af dat het kabinetsbesluit om de gaswinning volledig af te bouwen een grote positieve invloed heeft op de veiligheid; vanaf 2020 neemt het aardbevingsrisico gestaag af. Ook meent hij dat de versterkingsoperatie moet worden heroverwogen. Op dat moment werden niet de meest onveilige woningen aangepakt en werden woningen ingrijpender versterkt dan nodig omdat de beoordeling was gebaseerd op thans te conservatieve aannames en een inmiddels achterhaald winningsscenario. De versterking van woningen waarvan de bewoners vóór 23 april 2018 al een versterkingsadvies hadden ontvangen gaat, zoals eerder toegezegd, conform dat advies door, maar aan de hand van het nieuwe advies van de Mijnraad zijn daarnaast nadere afspraken over de versterkingsaanpak gemaakt tussen de minister van EZK, de minister van BZK en de regio. [254]
panelvan hoogleraren. Dezen hebben het effect van de voorgenomen afbouw van de gaswinning op het veiligheidsrisico en de omvang en aard van de versterkingsopgave in Groningen onderzocht. De minister van EZK leidt uit het advies af dat het kabinetsbesluit om de gaswinning volledig af te bouwen een grote positieve invloed heeft op de veiligheid; vanaf 2020 neemt het aardbevingsrisico gestaag af. Ook meent hij dat de versterkingsoperatie moet worden heroverwogen. Op dat moment werden niet de meest onveilige woningen aangepakt en werden woningen ingrijpender versterkt dan nodig omdat de beoordeling was gebaseerd op thans te conservatieve aannames en een inmiddels achterhaald winningsscenario. De versterking van woningen waarvan de bewoners vóór 23 april 2018 al een versterkingsadvies hadden ontvangen gaat, zoals eerder toegezegd, conform dat advies door, maar aan de hand van het nieuwe advies van de Mijnraad zijn daarnaast nadere afspraken over de versterkingsaanpak gemaakt tussen de minister van EZK, de minister van BZK en de regio. [254]
5.5.57
Op 11 juli 2018 heeft de TU Delft een onderzoek naar de oorzaken van bouwkundige schade in Groningen gepubliceerd. [255] Het doel was om de oorzaken aan te wijzen en inzicht te krijgen in het aandeel van verschillende mogelijke oorzaken. Het onderzoeksgebied lag voornamelijk rondom de voormalige schade
contour. Onderzocht is welke afzonderlijke oorzaken of combinaties van oorzaken een rol gespeeld kunnen hebben bij het ontstaan van schade, waaronder gebouwgebonden oorzaken (uitsluitend samenhangend met het gebouw, los van de lokale situatie), zettingsverschillen, en de effecten van gaswinning, (on)diepe bodemdaling en andere vormen van mijnbouw in het gebied. Een belangrijke conclusie is dat aardbevingen als schadebijdragende factor moeilijk zijn uit te sluiten van de best verklarende scenario’s, maar even zeer moeilijk zijn te bewijzen. Het schadebeeld biedt voor uitsluitsel meestal onvoldoende aanknopingspunten. Waar combinaties van bevingen en andere oorzaken optreden, lijkt bij
lichtebevingen het schadebeeld vooral gerelateerd te zijn aan die andere oorza(a)k(en).
contour. Onderzocht is welke afzonderlijke oorzaken of combinaties van oorzaken een rol gespeeld kunnen hebben bij het ontstaan van schade, waaronder gebouwgebonden oorzaken (uitsluitend samenhangend met het gebouw, los van de lokale situatie), zettingsverschillen, en de effecten van gaswinning, (on)diepe bodemdaling en andere vormen van mijnbouw in het gebied. Een belangrijke conclusie is dat aardbevingen als schadebijdragende factor moeilijk zijn uit te sluiten van de best verklarende scenario’s, maar even zeer moeilijk zijn te bewijzen. Het schadebeeld biedt voor uitsluitsel meestal onvoldoende aanknopingspunten. Waar combinaties van bevingen en andere oorzaken optreden, lijkt bij
lichtebevingen het schadebeeld vooral gerelateerd te zijn aan die andere oorza(a)k(en).
5.5.58
Het rapport ondersteunt volgens de minister de gemaakte keuzen om bij de schade-afhandeling geen
contour(scherpe gebiedsafbakening) te hanteren en om een bewijsvermoeden ter zake van causaliteit in de wet op te nemen. [256]
contour(scherpe gebiedsafbakening) te hanteren en om een bewijsvermoeden ter zake van causaliteit in de wet op te nemen. [256]
5.5.59
Op 24 augustus 2018 heeft de minister het Ontwerp-instemmingsbesluit gaswinning Groningenveld 2018-2019 aan de Tweede Kamer gezonden [257] dat de gaswinning voor die periode beperkt tot in beginsel 19,4 miljard m³, met voorschriften over productieverdeling en -wijze.
5.5.60
Op 21 september 2018 heeft de minister de Adviescommissie Waardedaling ingesteld, [258] die moet adviseren welk van de bestaande modellen voor bepaling van waardedaling van woningen in het aardbevingsgebied in Groningen het meest geschikt is om het onherroepelijke arrest van het Gerechtshof Arnhem/Leeuwarden van 23 januari 2018 (zie 6.3-6.5 hieronder) [259] uit te voeren dat inhoudt dat ook ongerealiseerde waardedaling vergoed moet worden, dus ook als de woning nog niet verkocht is. De Commissie heeft inmiddels gerapporteerd en de minister heeft op basis van haar rapport beleid bepaald (zie 5.6.8 en 5.6.9 hieronder)
5.5.61
Bij brief van 1 oktober 2018 heeft de minister de Kamer geïnformeerd over de afhandeling van schade door de gaswinning in Groningen. In 83% van de oude schadegevallen is akkoord gegaan met het aanbod van NAM; in 15% van de gevallen is het aanbod van NAM afgewezen; in de resterende gevallen is geen reactie ontvangen. Alle bewoners die het aanbod hebben afgewezen, hebben hun zaak voorgelegd aan de Arbiters Bodembeweging, die op dat moment 1.039 zaken in behandeling hadden. In de zaken waarin het aanbod niet is geaccepteerd en die niet aan de Arbiters zijn voorgelegd, sluit NAM de behandeling. Alle schademelders behouden het recht om hun schadegeval aan de burgerlijke rechter [260] voor te leggen. Van de nieuwe schademeldingen had de TCMG er op dat moment bijna 800 afgehandeld; zij had een werkvoorraad van ruim 16.000 schademeldingen. De minister meldde dat de volgende versnellingsmechanismen worden ingezet:
(i) meer deskundigencapaciteit binnenhalen, o.a. door Europese aanbesteding;
(ii) snellere behandeling van specifieke groepen dossiers, bijvoorbeeld corporatiebezit dat met inzet van corporatiepersoneel sneller kan worden behandeld,
(iii) onderzoek naar snellere manieren om schade te behandelen zonder dat een onafhankelijke deskundige op locatie de schade moet opnemen. [261]
5.5.62
Op 5 oktober 2018 is het Nationaal Programma Groningen gestart waarbinnen regio en Rijk samenwerken aan economische versterking en verbetering van kwaliteit van de leefomgeving. Groningen krijgt een prominente rol op het gebied van energietransitie en duurzaamheid. Er is een investeringsbudget van € 1,15 miljard beschikbaar. Het programma moet Groningen toekomstbestendig en leefbaar houden met behoud van de eigen identiteit, waar het goed wonen, werken en recreëren is. De overheden zullen samen met burgers, bedrijven en organisaties in de regio met concrete projecten het perspectief van Groningen invullen. [262]
5.5.63
Op 14 november 2018 heeft de minister zijn definitieve instemmingsbesluit voor het gasjaar 2018/2019 aan de Tweede Kamer gestuurd waarin hij de gaswinning uit het Groningenveld in 2019 beperkt tot maximaal 19,4 miljard m³. [263]
5.5.64
Op 22 november 2018 heeft de minister een overeenkomst met NAM gesloten over de vergoeding van alle kosten van de versterking van gebouwen in het aardbevingsgebied die NAM ook bij de versterkingsoperatie op afstand zet en alleen nog verantwoordelijk houdt voor de kosten. [264] De NCG heeft een plan van aanpak voor de versterking (‘Veiligheid voorop en de bewoner centraal’) gepresenteerd dat is gebaseerd op het advies van de Mijnraad (zie 5.5.56 hierboven) en de bestuurlijke afspraken van 2 juli 2018 (zie 5.5.56 hierboven) en op basis waarvan de meest risicovolle woningen met prioriteit kunnen worden versterkt. [265]
5.5.65
In december 2018 is de Nieuwbouwregeling (zie 4.2 hierboven) verlengd tot 1 juli 2019. Aansluitend op de brede wens om NAM op afstand van de schadeafhandeling en de versterkingsoperatie te plaatsen, is de NCG als loket voor de Nieuwbouwregeling aangewezen. [266]
5.5.66
Eind 2018 heeft het CBS opnieuw gerapporteerd over de woningmarktontwikkelingen boven het Groningenveld. De woningmarkt in het aardbevingsgebied trekt aan en het aardbevingsrisicogebied met lage schade-intensiteit ontwikkelt zich vergelijkbaar met het referentiegebied, maar gebieden met gemiddelde en hoge schade-intensiteit blijven op een aantal verkoopbaarheidsindicatoren nog steeds achter bij het referentiegebied. Gebieden in het aardbevingsrisicogebied met krimp ontwikkelen zich in het algemeen niet significant anders dan gebieden met krimp in het referentiegebied. Dit geldt ook voor gebieden zonder krimp. Er zijn wel significante verschillen tussen gebieden met krimp en gebieden zonder krimp. De laatste blijven op veel verkoopbaarheids-indicatoren significant achter. [267]
5.5.67
Bij brief van 3 december 2018 heeft de minister de Tweede Kamer bericht dat de gaswinning uit het Groningenveld al vanaf 2023 zal dalen onder de vijf miljard m³ per jaar. Vooral door de bouw van een stikstoffabriek in Zuidbroek en verwachte extra inkoop van stikstof zal gaswinning in Groningen na 2022 nog slechts beperkt nodig zijn. De minister schrijft dat “we op koers liggen om deze noodzakelijke doelen tijdig of mogelijk zelfs sneller te realiseren.” [268]
Het concept-wetsvoorstel Instituut Mijnbouwschade Groningen
5.5.68
Zoals boven al vermeld, heeft de regering - na een publieke consultatieronde tussen 3 juli en 14 augustus 2018 [269] - een Wetsvoorstel Instituut Mijnbouwschade Groningen voor advies voorgelegd aan de Afdeling Advisering van de Raad van State [270] dat voorziet in exclusief publiekrechtelijke afhandeling van alle verzoeken om vergoeding van schade door bodembeweging als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld of van de gasopslag bij Norg, door een in te stellen zelfstandig bestuursorgaan (zbo), het Instituut Mijnbouwschade (IMG) waarin de TCMG zal opgaan, met beroep op de bestuursrechter. Verwacht werd dat het wetsvoorstel in het eerste kwartaal van 2019 bij de Tweede Kamer zou worden ingediend, [271] maar het ligt nog voor advies bij de Raad van State. De keuze voor een zbo heeft de minister als volgt gemotiveerd: [272]
“De vergoeding van schade die wordt veroorzaakt door een private partij is in principe een private aangelegenheid die met toepassing van de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek langs civielrechtelijke weg (privaatrecht) wordt afgehandeld. In Groningen deed zich echter de uitzonderlijke omstandigheid voor van een groot aantal relatief gelijksoortige gevallen van schade in korte tijd, waarbij het aannemelijk is dat in verreweg de meeste gevallen de gaswinning uit het Groningenveld de oorzaak is van de opgetreden schade.
De afgelopen jaren is gebleken dat gedupeerden van schade als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld onvoldoende in staat zijn geweest om met behulp van de beschikbare privaatrechtelijke middelen hun schade vergoed of hersteld te krijgen. Daardoor is grote maatschappelijke onrust ontstaan. Dat heeft geleid tot de conclusie dat het maatschappelijk belang van de onafhankelijke en adequate afhandeling van deze schadegevallen alleen goed tot zijn recht kan komen als de overheid de eindverantwoordelijkheid draagt voor de behartiging van dit belang. Daarbij speelt mee dat de bepaling van het niveau van de winning van gas uit het Groningenveld steeds meer een aangelegenheid is geworden van het Rijk. De afhandeling van de gevolgen van de gaswinning uit het Groningenveld (schade en versterking) is daardoor ook steeds meer een zaak van de overheid geworden.
Omdat de afhandeling van mijnbouwschade in de bijzondere situatie die zich voordoet in Groningen kan worden aangemerkt als een publiek belang, is het een overheidstaak om dat belang in het publieke domein te borgen.”
5.5.69
Het wetsvoorstel zoals ingediend bij de Raad van State is niet openbaar. Het in consultatie gegeven voorstel voorzag in de volgende maatregelen met het oog op adequate en onafhankelijke afhandeling van aardbevingsschade en tot financiering daarvan:
(i) een wettelijke grondslag voor publiekrechtelijke afhandeling van alle schade als gevolg van bodembeweging door aanleg of exploitatie van een mijnbouwwerk voor gaswinning uit het Groningenveld of als gevolg van de gasopslag bij Norg;
(ii) onafhankelijke uitvoering van die taak door een in te stellen zelfstandig bestuursorgaan (het IMG);
(iii) een publiekrechtelijke heffing ten laste van de exploitant van het Groningenveld en van de gasopslag Norg om de uitgekeerde vergoedingen en uitvoeringskosten te financieren, en
(iv) de mogelijkheid voor de bestuursrechter om prejudicieel rechtsvragen voor te leggen aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Verder wordt geëxpliciteerd dat het bewijsvermoeden van art. 6:177a BW ook geldt voor fysieke gebouwschade door bodembeweging als gevolg van de gasopslag bij Norg (en niet alleen voor die als gevolg van gaswinning). Wordt het wetsvoorstel aangenomen, dan is de burgerlijke rechter nog slechts restrechter.
5.5.70
De concept-MvT vermeldt dat de regeling ‘alle vormen van schade’ omvat die het gevolg zijn van bodembeweging door de aanleg of exploitatie van een mijnbouwwerk voor gaswinning uit het Groningenveld of de gasopslag bij Norg. Art. 2(3) maakt het IMG bij uitsluiting bevoegd om, op aanvraag, de aanspraak op en de omvang van een schadevergoeding vast te stellen, zulks met toepassing van het civielrechtelijke aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht, en om de vastgestelde vergoeding aan de aanvrager uit te keren. De burgerlijk rechter moet volgens art. 16 een vordering tot vergoeding van schade door aardbevingen boven het Groningenveld niet ontvankelijk verklaren zolang (i) op grond van art. 2 schadevergoeding kan worden aangevraagd of (ii) zo’n aanvraag in behandeling is of (iii) tegen een besluit ex art. 2 een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat. Die rechtsgang is de bestuurlijke, dus – neem ik aan - eerst bezwaar bij het IMG, gevolgd door beroep op de sector bestuursrecht van de rechtbank (die prejudiciële vragen kan stellen aan de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State), en hoger beroep op de Afdeling Bestuursrechtspraak. Art. 24(A) voegt daartoe aan art. 6:177 BW een achtste lid toe:
“8. Op de afhandeling van schade als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, die ontstaat door beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve gaswinning uit het Groningenveld of gasopslag bij Norg is de Wet Mijnbouwschade Groningen van toepassing.”
5.5.71
Dat de Wet Mijnbouwschade Groningen alleen in art. 6:177 BW van toepassing wordt verklaard, roept de vraag op of het IMG ook bij uitsluiting bevoegd is als schadevergoeding wordt gevorderd op grond niet van art. 7:177 BW, maar van art. 6:162 BW. Wellicht wordt met ‘alle vormen van schade’ (ook) bedoeld ‘alle vormen van aansprakelijkheid voor die schade’, maar het staat er (nog) niet. Een wettelijke grondslag voor verder strekkende ontzegging van toegang tot de burgerlijk rechter dan ex art. 6:177 BW lijkt in de consultatievorm van het voorstel te ontbreken. De MvT noemt art. 6:162 BW wel, maar vermeldt slechts dat “in de beoordeling wordt rekening gehouden met twee specifieke bepalingen, te weten de artikelen 6:177 en 6:177a van het Burgerlijk Wetboek en de hierop gebaseerde jurisprudentie,” hetgeen suggereert dat het voorstel alleen gaat over de aansprakelijkheid van de exploitant ex art. 6:177 BW. De toegang tot de burgerlijk rechter zou dan blijven bestaan als (i) de Staat of EBN voor zijn handelen of nalaten in het Groningenvelddossier wordt aangesproken, of (ii) de exploitant niet op basis van art. 6:177, maar op basis van art. 6:162 BW wordt aangesproken. Het uitgangspunt is dat de Staat bij de schade-afhandeling in de plaats treedt van de exploitant, maar dat dit niet wegneemt dat de schade door de exploitant is veroorzaakt en door deze vergoed moet worden. Dat lijkt te bevestigen dat een mogelijke aansprakelijkheid van de Staat ex art. 6:162 BW buiten het bereik van de regeling valt. Dit staat op gespannen voet met het in de toelichting op art. 16 genoemde doel te voorkomen dat voor dezelfde schade langs verschillende routes om vergoeding wordt verzocht.
5.5.72
De art. 22 en 23 bevatten het overgangsrecht. De consultatieversie van art. 22 luidt:
“1. Met ingang van de datum van inwerkingtreding van deze wet wordt het Besluit Mijnbouwschade Groningen ingetrokken.
2. Besluiten van de deelcommissie mijnbouwschade op grond van artikel 3, tweede lid, van het Besluit Mijnbouwschade Groningen, en de deelcommissie bezwaar, op grond van artikel 3, derde lid, van het Besluit Mijnbouwschade Groningen, worden na inwerkingtreding van deze wet aangemerkt als besluiten van het Instituut Mijnbouwschade als bedoeld in artikel 2, derde lid.
3. Aanvragen tot vergoeding van schade die in de periode van 19 maart 2018 tot de datum van inwerkingtreding van deze wet op grond van het Besluit Mijnbouwschade Groningen zijn ingediend bij de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen en bij die Commissie in behandeling zijn, worden voor de toepassing van deze wet aangemerkt als een aanvraag tot vergoeding van schade als bedoeld in artikel 2, derde lid.
4. Schademeldingen die in de periode van 31 maart 2017, 12:00 uur, tot 19 maart 2018 zijn voorgelegd aan het Centrum Veilig Wonen en bij het Centrum in behandeling zijn, worden voor de toepassing van deze wet aangemerkt als een aanvraag tot vergoeding van schade als bedoeld in artikel 2, derde lid.
5. Het Instituut neemt de zaken bedoeld in het tweede tot en met vierde lid over in de staat waarin deze zich bevinden.”
Het concept-art. 23 ziet op schade ter zake waarvan bij inwerkingtreding van de wet een vordering bij de burgerlijk rechter aanhangig is:
“Aanvragen om vergoeding van schade worden door het Instituut niet in behandeling genomen indien ten aanzien van de schade op het moment van inwerkingtreding van deze wet reeds een vordering is ingesteld bij de burgerlijke rechter, tenzij de vordering bij de burgerlijke rechter door de gedupeerde wordt ingetrokken.”
5.6
Vanaf 1 januari 2019
5.6.1
Op 7 januari 2019 heeft het KNMI het ‘Jaaroverzicht aardbevingen 2018’ gepubliceerd. In 2018 zijn er 90 aardbevingen in het Groningenveld geweest, waarvan 15 met M ≥ 1,5 SvR. Door naar de magnitudes ≥ 1,5 te kijken, kunnen jaren met elkaar vergeleken worden. De uitbreiding van het meetnetwerk heeft de laatste jaren geleid tot registratie van meer kleinere bevingen. [273]
5.6.2
Het Groninger Gasberaad, de GBB, de colleges van B&W van 7 Groningse gemeenten en gedeputeerde Staten van de provincie Groningen hebben gezamenlijk hun zorgen geuit over het trage tempo van de schadeafhandeling. In reactie daarop heeft de minister bij brief van 16 januari 2019 herhaald dat de TCMG versnellingsmaatregelen doorvoert. [274]
5.6.3
Op 31 januari 2019 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak bij voorlopige voorziening [275] geoordeeld dat de gaswinning uit het Groningenveld vooralsnog niet verder hoeft te worden teruggebracht dan tot het niveau in het instemmingsbesluit voor het gasjaar 2018-2019. NAM mag de hoeveelheid gas winnen benodigd om de gaslevering te kunnen garanderen, wat in een gemiddeld jaar neerkomt op 19,4 m³. De voorzieningenrechter heeft de betrokken belangen afgewogen en zag geen aanleiding om de gaswinning al stop te zetten of verder terug te brengen. Daarbij woog zwaar dat volgens de minister “onacceptabele risico’s” ontstaan bij stopzetting of verdere reductie: bedrijven zouden failliet kunnen gaan, mensen zouden mogelijk hun huizen niet meer kunnen verwarmen, het gasnet zou risico’s lopen en er zouden ernstige problemen kunnen ontstaan voor instellingen als ziekenhuizen en verpleeghuizen, terwijl de veiligheidswinst gering zou zijn omdat stopzetting of sterke reductie niet direct leidt tot een lager risico op aardbevingen. Ook betrok de voorzieningenrechter in zijn afweging dat het kabinet al had besloten om de gaswinning in Groningen af te bouwen en in 2030 te beëindigen.
5.6.4
Bij brief van 8 februari 2019 heeft de minister de Tweede Kamer bericht dat de maatregelen van het kabinet om de gaswinning in Groningen te beëindigen tot een snellere daling van de vraag naar Groningengas leiden dan in 2018 voorzien. [276]
5.6.5
Op 21 februari 2019 werd bekend dat het KNMI een fout heeft gemaakt bij het afstellen van de meetapparatuur voor de Groningse aardbevingen, [277] maar volgens het KNMI zijn geen onjuiste meldingen gedaan van aantal, tijdstip, locatie of magnitude van aardbevingen. De consequenties zullen worden onderzocht, omdat deze metingen de basis zijn voor de beslissing of huizen versterkt moeten worden en of getroffen huiseigenaren recht hebben op schadevergoeding.
5.6.6
Op 5 maart 2019 heeft de Tweede Kamer een parlementaire enquête naar de gaswinning in Groningen aangekondigd, op zijn vroegst in 2020 te houden.
5.6.7
In zijn risico-analyse voor 2019 rapporteerde het SodM [278] dat door de reductie van de gaswinning in Groningen in 2019 de kans op een beving van 3,6 of hoger SvR afneemt van 14,5% naar 12,5%. Door de afnemende dreiging neemt ook het aantal gebouwen af dat niet aan de veiligheidsnorm voldoet met 25%: van 7.200 naar 5.500. Deze gebouwen blijven echter wel onderdeel van de versterkingsopgave en komen nog steeds in aanmerking voor opname en beoordeling.
Adviescommissie en beleidsvoornemen inzake waardedalingen van woningen
5.6.8
Bij brief van 23 april 2019 heeft de minister van EZ&K het advies van de Adviescommissie Waardedaling aan de Kamer aangeboden. Die commissie moest de beste methode aanwijzen voor bepaling van de schade door waardedaling van woningen. Hij vat het advies van de commissie als volgt samen: [279]
“De adviescommissie heeft, (…), een zorgvuldig traject doorlopen. Zo zijn belanghebbende (maatschappelijke) organisaties twee keer in de gelegenheid gesteld hun visie op het onderwerp te geven. Naast een advies voor de meest geschikte methode, doet de adviescommissie een aantal aanbevelingen die de contouren schetsen van een compensatieregeling voor waardedaling.
De adviescommissie heeft de methodes bestudeerd en met de desbetreffende wetenschappers gesproken. De adviescommissie constateert dat de methode van Atlas voor Gemeenten het meest geschikt is. Geen van de overige methodes acht de adviescommissie geschikt, of geschikt te maken in de korte tijd die resteert tot een publiekrechtelijke regeling voor waardedaling.
Atlas voor Gemeenten verricht sinds 2015 onderzoek naar de ontwikkeling van huizenprijzen in het aardbevingsgebied. De adviescommissie constateert dat de methode van Atlas integraal is en bovendien robuust gebleken in een veelheid van gevoeligheidsanalyses. In de methode wordt waardedaling vastgesteld aan de hand van twee componenten:
1) In de eerste plaats een percentage van imago-effect dat voor het hele gebied hetzelfde is.
2) In de tweede plaats een effect dat afhankelijk is van de ondervonden aardbevingen.
Daarnaast vindt om de waardedaling vast te stellen vergelijking met een referentiewoning elders in Nederland plaats. Op basis hiervan wordt per postcode-gebied een percentage waardedaling vastgesteld. In haar laatste publicatie van december 2018 komt Atlas tot een gemiddeld percentage van 3% in de periode 2012 tot en met 2017. Het percentage binnen het gebied varieert, al naar gelang het aantal ondervonden bevingen: van 1,9% in Oldambt, naar 8,9% in Loppersum. Het betreft hier gemiddelde percentages, binnen de desbetreffende gemeente kan het percentage verschillen.
De adviescommissie adviseert dit percentage te verhogen. Achtergrond van deze aanbeveling is dat bij het vaststellen van de waardedaling door middel van een model de onzekerheidsmarge in het voordeel van de gedupeerde moet zijn. De adviescommissie stelt daarom voor een bandbreedte te hanteren. Ook dient het effect van de waardevermeerderingsregeling buiten beschouwing gelaten te worden, aangezien deze regeling bedoeld was als compensatie voor overlast.
De adviescommissie heeft dit door laten rekenen en gaat daar in haar advies op in: van gemiddeld 2,4% waardedaling in Oldambt tot 12,9% waardedaling in Loppersum per 1 november 2018. Gemiddeld over het gehele gebied wordt inclusief bandbreedte 4% waardedaling geconstateerd. Op basis van actualisatie van de methode, zal blijken hoe de percentages waardedaling er op casusniveau precies uit gaan zien. Ik ga hier in het vervolg van mijn brief op in.
Hoe het percentage waardedaling er precies uit gaat zien is onder meer afhankelijk van welke peildatum gekozen wordt voor het vaststellen van de schade. De adviescommissie adviseert uit te gaan van één peildatum voor alle betrokkenen. Voor alle benadeelden geldt dezelfde datum, zodat sprake is van een hoge mate van rechtsgelijkheid. Voorts wordt niemand belast met de zorg of de zelf gekozen datum ook de meest geschikte is. Als peildatum wordt 1 januari 2019 geadviseerd. De adviescommissie kiest voor een peildatum die niet ver terug gaat in het verleden. Daarmee wordt recht gedaan aan de op dat moment bekende en de meest actuele omstandigheden.
Op basis van het percentage waardedaling wordt een schadebedrag toegekend. De adviescommissie komt tot de slotsom dat de WOZ-waarde de meest geschikte grondslag is voor de compensatie van waardedaling. Daarvoor stelt de commissie de peildatum op 1 januari 2019. Deze peildatum heeft als voordeel dat bewoners nog in beroep kunnen gaan tegen de WOZ-waarde. De WOZ-waarde van 2019 wordt immers in de eerste maanden van 2020 vastgesteld. Een huiseigenaar kan er ook voor kiezen om vergoeding van zijn schade door waardedaling aan te vragen nadat hij zijn woning verkocht heeft. In dat geval kan zijn schade ook worden begroot met behulp van deze methode, maar wordt de verkoopwaarde van de woning als uitgangspunt gebruikt in plaats van de WOZ waarde.
Wie precies recht heeft op compensatie voor waardedaling hangt af van het toepassingsgebied. De commissie adviseert uit te gaan van het gebied dat Atlas voor Gemeenten hanteert. Atlas voor Gemeenten heeft voor alle postcodegebieden met toegekende aardbevingsschade onderzocht of sprake is van waardedaling. In postcodegebieden vanaf 20% toegekende schadeclaims wordt waardedaling geconstateerd. In postcodegebieden met 0–20% toegekende schadeclaims ten opzichte van de complete woningvoorraad ziet Atlas een tegenovergesteld effect: de waarde van de woningen is daar gestegen.
Woningcorporaties dienen ook volgens de methode van Atlas voor Gemeenten gecompenseerd te worden. De agrarische bedrijven vormen een uitzonderings-categorie. Hier adviseert de adviescommissie tot maatwerk, in lijn met de aanbevelingen van de agro-tafel. De adviescommissie acht het billijk om Groningers uit het risicogebied die hun woning in het verleden hebben verkocht, maar geen aanspraak hebben gemaakt op de waardedalingsregeling van de NAM, toch te compenseren.
De adviescommissie is ten slotte van oordeel dat compensatie voor waardedaling een finaal karakter behoort te hebben. Dit houdt in dat compensatie in beginsel eenmalig is. In beginsel, omdat geen rekening kan worden gehouden met bevingen van een zwaarte die redelijkerwijs niet meer viel te verwachten of met onvoorzienbare andere gevolgen.”
5.6.9
De minister is met de adviescommissie van mening dat de onzekerheidsmarge in het voordeel van de gedupeerde moet werken en onderschrijft de opvatting dat compensatie voor waardedaling eenmalig moet zijn, behoudens nieuwe omstandigheden die de waarde fors verder doen dalen. Onzekerheid en onduidelijkheid worden voorkomen doordat niet hoeft te worden terugbetaald en door gebruik van één peildatum. De minister zal Atlas voor Gemeenten opdracht geven zijn methode te actualiseren in lijn met de aanbevelingen van de commissie, waarna de methode rond de zomer 2019 nogmaals aan de commissie zal worden voorgelegd. Daarna zal de methode aan het IMG ter beschikking worden gesteld voor de bepaling van diens werkwijze bij de afhandeling van de schade door waardedaling als gevolg van aardbevingen. [280]
6.De Groningse aardbevingsschade in de civiele rechtspraak
6.1
Ik beperk het civiele rechtspraakoverzicht hieronder tot de uitspraken die voor de beantwoording van de prejudiciële vragen van belang zijn. [281] Op 2 september 2015 oordeelde de rechtbank Noord-Nederland in een geschil tussen NAM en Stichting Waardevermindering door Aardbevingen Groningen (WAG) en een aantal woningcorporaties dat de laatsten geen belang hadden bij beantwoording van de vraag of NAM ook ex artt. 6:174 en 6:162 BW aansprakelijk is, nu de door NAM erkende aansprakelijkheid ex art. 6:177 BW al vaststond:
“4.2.4. Eisers baseren hun vorderingen niet slechts op artikel 6:177 BW, maar ook op de artikelen 6:174 en 6:162 BW. NAM betwist het belang daarbij nu de (erkende) aansprakelijkheid ex artikel 6:177 BW vaststaat. Een beoordeling van onder meer de vraag of NAM expliciet onrechtmatig jegens eisers heeft gehandeld zou dan ook overbodig zijn. De rechtbank overweegt dat juist is het standpunt van NAM dat in dit geval en gelet op de concrete vorderingen van eisers, zodanige afzonderlijke toetsing overbodig lijkt nu immers eisers daarbij geen belang hebben. Niet slechts de aansprakelijkheid van NAM voor de vergoeding van de bevingsschade is immers een rechtstreeks gevolg van het bepaalde in artikel 6:177 BW, maar ook andere mogelijke procestechnische of bewijstechnische belangen van eisers worden niet belemmerd door de beperking tot laatstgenoemd wetsartikel. Zo wordt de vraag naar de bewijslastverdeling (die in deze procedure verder geen beantwoording behoeft) en/of de omvang van de schadevergoedingsverplichting ten deze niet door de toepasselijkheid van artikel 6:177 BW beïnvloed. Al bij de parlementaire behandeling van de Mijnbouwwet 16 is door de wetgever verklaard dat de kwalitatieve aansprakelijkheid van de exploitant onverlet laat dat de gelaedeerde de bewijslast draagt betreffende het causaal verband tussen mijnbouwactiviteit en schade. In zoverre wordt onverkort vastgehouden aan de wettelijke uitgangspunten zoals die zijn bepaald voor het bewijsrecht. Dat is niet anders bij toepassing van de artikelen 6:174 of 6:162 BW. De gelaedeerde kan bij invulling van het causaliteitsvraagstuk daarbij een beroep doen op de bij de Mijnbouwwet ingestelde Technische Commissie Bodem-beweging, maar ook het leerstuk van de mogelijke omkering van de bewijslast is voor de rechter in beginsel toepasbaar bij een vordering die haar basis vindt in een kwalitatieve aansprakelijkheid zoals artikel 6:177 BW (zie Hoge Raad 19 december 2008 17 in een oordeel met betrekking tot artikel 6:174 BW). Ook waar het gaat om de omvang van de schadevergoedingsverplichting behoeft naar het oordeel van de rechtbank geen beperking in artikel 6:177 BW te worden gelezen. Met name kan ook de vordering tot vergoeding van waardedaling, die in de onderhavige procedure centraal staat, een basis vinden in de uitwerking van artikel 6:177 BW. De rechtbank overweegt dat zodanige schade in beginsel uit hoofde van het bepaalde in artikel 6:98 BW voor vergoeding in aanmerking kan komen. De rechtbank herhaalt dat dit door NAM ook is erkend (pleitnota NAM onder 5).
4.2.5.
De rechtbank overweegt dat in zijn algemeenheid samenloop van de door Stichting WAG en woningcorporaties ingeroepen wetsbepalingen wel degelijk mogelijk is. In het onderhavige geval doet zodanige samenloop echter niets toe of af aan de vorderingen van Stichting WAG en woningcorporaties. Waar artikel 6:177 BW specifiek voor schade door aardbevingen is geschreven, zal de rechtbank dit artikel als basis nemen voor de concrete vorderingen van Stichting WAG en woningcorporaties. Een nader onderzoek naar en oordeel over de mede toepasselijkheid van artikel 6:162 BW en/of artikel 6:174 BW dient in deze zaak geen belang en zal dus achterwege blijven. Telkens waar Stichting WAG en woningcorporaties vorderen een verklaring voor recht dat NAM onrechtmatig handelt op grond van artikel 6:177 BW zal de rechtbank die vordering derhalve niet in die vorm toewijzen nu de normschending van dat artikel geen onrechtmatigheid impliceert.
6.2
De rechtbank heeft vervolgens voor recht verklaard dat (i) NAM aansprakelijk is voor de schade in de vorm van waardevermindering van de onroerende zaken in het gebied waar aardbevingen ten gevolge van gaswinning door NAM voorkomen, en (ii) die schade voor vergoeding in aanmerking komt ongeacht fysieke schade aan de onroerende zaken en ongeacht of die zaken al dan niet zijn verkocht. [282]
6.3
Dat vonnis is weliswaar op 23 januari 2018 vernietigd door het hof Arnhem-Leeuwarden, maar opnieuw rechtdoende kwam dat hof tot een gelijkluidende verklaring voor recht, [283] overwegende dat niet ter discussie staat dat NAM aansprakelijk is voor schade als gevolg van zijn gaswinning en evenmin dat die schade kan bestaan uit waardevermindering van onroerende zaken zoals woningen. Discussie bestond wel over de vraag of en zo ja, onder welke voorwaarden, bij de begroting van de waardevermindering van een al dan niet fysiek beschadigde woning kan worden geabstraheerd van het gegeven dat zij niet is verkocht, dus over de vraag of de waardevermindering in zoverre abstract kan worden begroot (rov. 8.3). Het hof stelde voorop dat daarbij groot belang toekomt aan de redelijkheid en doelmatigheid (rov. 8.8). Hij heeft vervolgens enige arresten besproken waarin u abstracte begroting van waardevermindering heeft aanvaard (rov. 8.11-8.17) en geoordeeld dat de verschillen met het hem voorgelegde geval niet zodanig waren dat abstracte schadebegroting in dat geval niet daarmee in lijn zou zijn.
6.4
Het hof heeft vervolgens beoordeeld of abstracte schadebegroting in het hem voorgelegde geval doelmatig was en tot een redelijk resultaat zou leiden (rov. 8.18). De door NAM tegen abstracte schadebegroting geuite bezwaren heeft het hof gemotiveerd van de hand gewezen (rov. 8.20 e.v.), waarbij hij heeft aangenomen dat de aardbevingen een negatief effect hebben op de woningwaarde en dat dit effect niet binnen enkele jaren zal zijn verdwenen (rov. 8.52), dat de schade ook zonder verkoop kan worden begroot (rov. 8.69), dat weliswaar geen evidente peildatum bestaat voor waardeverminderingsbepaling los van verkoop (rov. 8.89), maar dat de datum van de taxatie in de praktijk goed hanteerbaar is (rov. 8.90). Het hof overwoog vervolgens als volgt:
“8.109. Met de vorige alinea heeft het hof een voorschot genomen op het oordeel over de toelaatbaarheid van abstracte schadebegroting in dit geval. Het hof volgt NAM niet in haar betoog dat de schade door de waardevermindering van de woningen niet abstract – los van de vraag of de woningen zijn beschadigd en/of verkocht – kan worden begroot. Daar heeft het hof in aansluiting op hetgeen reeds is overwogen, de volgende redenen voor.
8.110. Abstracte begroting valt, zoals het hof heeft vastgesteld, binnen het gebied dat is afgebakend in de hiervoor besproken arresten van de Hoge Raad. Binnen dat gebied is doorslaggevend of abstracte schadebegroting redelijk en doelmatig is. De schade-oorzaak in deze zaak levert, gelet op wat het hof in de vorige paragraaf heeft overwogen, geen grond op om in dit geval hoge eisen te stellen aan de toelaatbaarheid van abstracte schadebegroting. Daar komt nog bij dat ook uit de in Nederland levende rechtsovertuigingen (vgl. art. 3:12 BW) volgt dat in dit geval geen al te hoge eisen moeten worden gesteld aan de toelaatbaarheid van abstracte schadebegroting. Het hof verwijst in dit verband naar de nadruk die in het regeerakkoord wordt gelegd op een adequate en onafhankelijke afhandeling van alle schade en op de aanbeveling van de mensenrechtencommissie van de VN om te voorzien in “proper compensation”. Geheel ten overvloede wijst het hof nog op een recent advies over – kort gezegd – de wijze van schade-afwikkeling dat op verzoek van de NCG is uitgebracht door prof. mr. W.D.H. Asser, mr. dr. J.E. van de Bunt en prof. mr. A. Hammerstein (de commissie Hammerstein). In dat advies, waar van de zijde van de corporaties bij pleidooi op is gewezen, hanteert de commissie Hammerstein het volgende uitgangspunt (blz. 6):
“De Staat der Nederlanden en zijn inwoners hebben in de afgelopen decennia veel profijt gehad van de winning van gas in de provincie Groningen. De inwoners van deze provincie hebben daarvan óók en in toenemende mate hinder en schade ondervonden. Zij hadden en hebben reeds op grond van de aard van de aansprakelijkheid voor de schade recht op een fatsoenlijke en ruimhartige afwikkeling van deze schade en op een volledige vergoeding van de werkelijk geleden schade.”
De leidraad is steeds die van een ruimhartige benadering.
8.111. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is voor de toelaatbaarheid van abstracte schadebegroting in dit geval voldoende dat de schade een voldoende structureel karakter heeft, dat begroting van de schade mogelijk is en niet op onoverkomelijke bezwaren vanuit het oogpunt van doelmatigheid stuit en dat de gelaedeerden belang hebben bij abstracte schadebegroting. Wanneer aan deze voorwaarden is voldaan, is in dit geval abstracte schadebegroting redelijk en doelmatig.
8.112. Aan de hiervoor vermelde voorwaarden is voldaan. Het hof heeft vastgesteld dat in het gebied waarin de aardbevingen plaatsvinden nog steeds – vijf jaar na Huizinge – sprake is van schade door waardevermindering van woningen en dat deze schade een structureel karakter heeft. Het hof heeft ook vastgesteld dat het mogelijk is om de waardevermindering los van verkoop vast te stellen en dat het op deze wijze begroten van de schade vanuit het oogpunt van doelmatigheid niet onoverkomelijk is. Weliswaar zullen, indien ondanks bereidwillige houding van NAM een model als bedoeld in r.o. 8.75 e.v. uitblijft [een al dan niet in overleg met WAG en de corporaties vast te stellen model om de schade door waardedaling vanwege het aardbevingsrisico vast te stellen; PJW], hoge uitvoeringslasten kunnen ontstaan, maar dat aspect legt voor het hof onvoldoende gewicht in de schaal om tot een andere afweging te komen Ten slotte heeft het hof vastgesteld dat de woningeigenaren voldoende belang hebben bij abstracte begroting van hun schade.”
6.5
Het hof zag geen aanleiding om de door de rechtbank gegeven verklaring voor recht te wijzigen (rov. 9.7). Voor zover NAM een geografische beperking bepleitte, heeft het hof overwogen dat niet kan worden uitgesloten dat in gebieden waar gemiddeld geen sprake is van waardevermindering, toch woningen staan die individueel wel in waarde zijn verminderd door de gaswinning (rov. 9.4). Het hof heeft NAM niet gevolgd in diens betoog dat de verklaring voor recht pas toewijsbaar is als vaststaat dat de woningen in waarde zijn gedaald door het aardbevingsrisico, hetgeen dus per woning zou moeten worden vastgesteld (rov 9.5). De verklaring voor recht houdt overigens niet in dat de waardevermindering steeds abstract moet worden begroot, maar laat ruimte voor concrete schadebegroting, bijvoorbeeld als de desbetreffende woning wel is verkocht (rov. 9.6).
6.6
NAM kon tot 23 april 2018 tegen deze uitspraak cassatieberoep instellen, maar heeft dat niet gedaan. In reactie op de Hofuitspraak heeft de minister van EZ de Adviescommissie Waardedaling ingesteld, die moet adviseren welk van de bestaande modellen voor bepaling van waardedaling van woningen in het aardbevingsgebied het meest geschikt is om de Hofuitspraak uit te voeren. In dat verband heeft de minister van EZ opgemerkt: [284]
“Er bestaat geen discussie over de aansprakelijkheid van de exploitant (NAM) voor deze vorm van schade (…)”.
De Adviescommissie Waardedaling heeft in april 2018 gerapporteerd (zie 5.6.8 hierboven) en de minister volgt haar advies (zie 5.6.9).
6.7
Bij tussenvonnis van 5 oktober 2016 heeft de rechtbank Noord-Nederland [285] in een schadevergoedingsprocedure van een natuurlijke persoon tegen de Maatschap, NAM, EBN en de Staat de procespositie van de gedaagden beoordeeld. De Maatschap kan volgens de rechtbank niet in rechte worden betrokken omdat zij stil is:
“4.2. NAM en EBN hebben aangevoerd dat Maatschap Groningen een stille maatschap is en dat zij niet in rechte kan worden aangesproken. De artikelen 1.2 en 5 van de OvS bepalen dat Maatschap Groningen niet naar buiten optreedt en dat NAM het bedrijf van de opsporing en ontginning te eigen name voert. De brieven van 27 maart 1963 en 4 april 1963 doen hieraan niets af. Gesteld noch gebleken is dat onder de naam Maatschap Groningen bij de gaswinning op een voor derden duidelijk kenbare wijze aan het rechtsverkeer is deel genomen. Integendeel, uit de stellingen van partijen en de overgelegde producties volgt juist dat NAM naar buiten toe optrad en dat deed onder haar eigen naam. Dat NAM dat ingevolge artikel 5 van de OvS deed uitsluitend ten behoeve van de maatschap, staat tussen partijen niet ter discussie. Daarmee staat voor de rechtbank vast dat Maatschap Groningen een stille maatschap is. Een maatschap kan in rechte worden betrokken als de gezamenlijke maten onder de naam van de maatschap op voor derden duidelijk kenbare wijze aan het rechtsverkeer deelnemen (HR 5 november 1976, ECLI:NL:HR:1976:AB7103 en HR 15 maart 2013, ECLI:NL:HR:2013:BY7840). Nu daarvan in het geval van Maatschap Groningen geen sprake is, zal de rechtbank [eiser] niet-ontvankelijk verklaren in zijn vorderingen voor zover die zijn ingesteld tegen Maatschap Groningen.”
6.8
De rechtbank stelde vast dat NAM erkent dat door haar gaswinning aardbevingen zijn ontstaan en dat zij als vergunninghouder aansprakelijk is op grond van art. 6:177 BW voor schade die van die bodembeweging het gevolg is. Volgens de rechtbank is ook EBN exploitant, weliswaar niet in de zin van art. 6:177(2)(
a) BW, maar wel in de zin van art. 6:177(2)(
b) BW, en daarom net als NAM risicoaansprakelijk voor door aardbevingen ontstane schade:
a) BW, maar wel in de zin van art. 6:177(2)(
b) BW, en daarom net als NAM risicoaansprakelijk voor door aardbevingen ontstane schade:
“4.4 (…). De rechtbank is van oordeel dat het feit dat NAM heeft te gelden als vergunninghouder in de zin van artikel 6:177 lid 2 sub a BW en derhalve aansprakelijk is voor deze schade, niet uitsluit dat ook anderen voor diezelfde schade aansprakelijk zijn omdat zij naast NAM eveneens kwalificeren als exploitant in de zin van artikel 6:177 lid 2 sub a dan wel sub b BW. De rechtbank leidt dit af uit de tekst van de wet en overweegt daarbij dat de toelichting op de wet geen andere conclusie rechtvaardigt.
4.5.
Tussen partijen staat vast dat de Concessie Groningen verleend is aan NAM. Deze concessie heeft krachtens de overgangsbepaling in de Mbw te gelden als winningsvergunning in de zin van deze wet. NAM houdt de winningsvergunning voor het Groningenveld. EBN is geen (mede-)vergunninghouder als bedoeld in artikel 6 of artikel 25 Mbw en kwalificeert daarom niet als exploitant in de zin van artikel 6:177 lid 2 sub a BW.
4.6.
Met het voorgaande werpt zich de vraag op of EBN kwalificeert als rechtspersoon als bedoeld in artikel 6:177 lid 2 sub b BW die, anders dan als ondergeschikte, een mijnbouwwerk aanlegt of doet aanleggen dan wel in gebruik heeft zonder dat hij houder is van de vergunning in de zin van artikel 6 of 25 Mbw. Uit deze bepaling valt af te leiden dat om als exploitant te kunnen worden gekwalificeerd EBN niet dient te handelen in opdracht van de vergunninghouder.
4.7.
Voor de positie van EBN acht de rechtbank van belang dat het systeem van staatsdeelneming zoals dat met de Nota De Pous is geïntroduceerd in de Mbw is gehandhaafd. EBN als rechtsopvolger van de Staatsmijnen neemt namens de Staat verplicht deel in mijnbouwprojecten. Zij werkt met betrekking tot het Groningenveld als zelfstandige partij met NAM samen in Maatschap Groningen. NAM oefent haar rechten uit de Concessie Groningen uitsluitend ten behoeve van die maatschap uit, de samenwerkende partijen bepalen gezamenlijk het beleid inzake de verdere exploratie en exploitatie binnen de vergunning en zij dragen samen het economisch belang daarbij. Van ondergeschiktheid van EBN aan NAM of een ‘in opdracht handelen’ van NAM door EBN is derhalve geen sprake.
4.8.
Met betrekking tot de door NAM verrichtte mijnbouwwerkzaamheden vloeit uit artikel 2 lid 1 OvS voort dat de mijnbouwwerken die reeds voor de totstandkoming van de OvS tot stand zijn gebracht door NAM in eigendom dienden te worden gebracht van de maatschap. Zie ook de inmiddels wettelijke verplichting daartoe zoals die voor (andere) staatsdeelnemingen is geformuleerd in artikel 95 Mbw. Niet gesteld of gebleken is dat op dit punt de OvS niet of niet juist is nagekomen. Daarmee is EBN als rechtsopvolger van de Staatsmijnen mede-eigenaar van de mijnbouwwerken geworden.
4.9.
Als mede-eigenaar van de mijnbouwwerken is EBN in beginsel ook mede-gebruiker ervan; vergelijk artikel 5:1 lid 2 BW. Dat is zij hier ook feitelijk. Uit artikel 5 OvS volgt weliswaar dat NAM de bedrijfsvoering doet, maar dat doet zij uitsluitend ten behoeve van Maatschap Groningen. EBN participeert financieel in het werk en trekt daar veel profijt van. Bovendien heeft EBN via haar positie in het College van Beheer van Maatschap Groningen grote invloed op het aardgaswinningsbedrijf (artikelen 3 en 6 OvS). Gelet hierop kwalificeert EBN - anders dan zij bepleit - als (mede-) exploitant in de zin van artikel 6:177 lid 2 sub b BW. Dat de winningsactiviteiten in de praktijk door personeel van NAM worden uitgevoerd, is onvoldoende om daarover anders te oordelen.
4.10.
De kwalificatie van EBN als exploitant in de zin van artikel 6:177 lid 2 sub b BW strookt naar het oordeel van de rechtbank ook met de parlementaire geschiedenis van de Mbw. Daaruit blijkt dat staatsdeelneming is ingevoerd om de Staat te laten profiteren van de opbrengsten van delfstoffen. Omdat de Staat deelneemt in kosten en opbrengsten en omdat met de kosten grote bedragen gemoeid gaan, is in 1963 besloten de activiteiten een industriële inbedding te geven en onder te brengen bij een onderneming die werkt op commerciële basis (kamerstukken 26 219, nr. 7, § 35). Destijds was dat de rijksdienst Staatsmijnen. Sinds 1989 is dat EBN. Aan de positie van EBN als staatsparticipant is bij de totstandkoming van de Mbw de nodige aandacht besteed. Daarbij is over EBN herhaaldelijk gesproken als “mede-exploitant”. Over “de rol van EBN als mede-explorant en mede-exploitant” schrijft de minister van Economische Zaken dat EBN zorgdraagt voor een deel van de financiering en optreedt als commerciële partner die kennis heeft van de mijnbouwpraktijk; EBN is een “actieve deelnemer in exploratie en exploitatie” en terugtrekking van EBN acht de minister niet wenselijk (kamerstukken 26 219, nr. 12 § 35). De kwalificatie van EBN als mede-exploitant sluit naar het oordeel van de rechtbank aan bij de positie die EBN als maat in Maatschap Groningen heeft op grond van de OvS.
4.11.
De rechtbank komt tot de slotsom dat EBN (samen met de vergunninghouder NAM en zelf zonder vergunning) de ten behoeve van Maatschap Groningen geëxploiteerde mijnbouwwerken mede in gebruik heeft. EBN is daarom een exploitant in de zin van artikel 6:177 lid 2 onder b BW en zij is net als NAM risicoaansprakelijk voor de bij [eiser] door aardbevingen ontstane schade.
De rechtbank concludeerde dat NAM en EBN tegelijkertijd en gezamenlijk handelende exploitanten zijn en daarom op grond van art. 6:182 BW hoofdelijk aansprakelijk voor schade die is ontstaan door beweging van de bodem als gevolg van de gaswinning. NAM heeft het causale verband tussen de gaswinning en schade als gevolg van aardbeving erkend en EBN heeft het niet betwist (rov. 4.15)
6.9
Ten aanzien van de Staat oordeelde de rechtbank dat hij niet met EBN kan worden vereenzelvigd en dat de Staat geen exploitant is in de zin van art. 6:177(2)(b) BW (rov. 4.13). De rechtbank heeft de beoordeling aangehouden van de stelling dat de Staat ex art. 6:162 BW aansprakelijk is wegens onvoldoende reageren op de aardbeving van Huizinge in 2012 (rov. 4.14).
6.1
Op 28 juni 2017 heeft de rechtbank Noord-Nederland in deze procedure een tweede tussenvonnis gewezen, [286] waarin zij wat betreft de aansprakelijkheid van de Staat heeft aangesloten (rov. 2.3) bij haar vonnis van 1 maart 2017 in een procedure tussen enerzijds een groot aantal natuurlijke personen, onder wie [eisers] (eisers sub 15 en 16 in de zaak met rolnummer C/19/109680) [287] en anderzijds NAM en de Staat. [288] De rechtbank had in dat vonnis van 1 maart 2017 voor recht verklaard dat NAM jegens de eisers onrechtmatig handelt en heeft gehandeld in de zin van art. 6:177(1)(b) BW en van art. 6:162 BW. Over de aansprakelijkheid van de Staat oordeelde de rechtbank zoals hieronder in 6.16 samengevat. Ten aanzien van een deel van de eisers, onder wie [eisers] , verklaarde de rechtbank voor recht dat:
a. de aantasting van het woongenot als gevolg van de aardbevingen door NAM’s gaswinning een aantasting in de persoon van de eisers ‘op andere wijze’ is in de zin van art 6:106(1)(b) BW;
b. de aardbevingen als gevolg van de gaswinning van NAM een inbreuk ex artikel 6:162 BW zijn op het persoonlijkheidsrecht van de eisers, namelijk op hun recht op ongestoord woongenot;
c. die inbreuk op hun persoonlijkheidsrecht kan worden aangemerkt als aantasting in de persoon op andere wijze in de zin van artikel 6:106 lid 1 sub b BW; [289]
d. NAM aansprakelijk is voor de door de eisers in deze zaak geleden en nog te lijden immateriële schade ex artikel 6:106 BW;
Ten aanzien van een ander deel van de eisers verklaarde de rechtbank voor recht dat:
a. de eisers vermogensschade lijden in de zin van het gemis van het onstoffelijk voordeel van ongestoord woongenot als gevolg van de aardbevingen door NAM’s gaswinning;
b. NAM aansprakelijk is voor de door de eisers geleden en nog te lijden vermogensschade bestaande uit het gemis van het onstoffelijk voordeel van ongestoord woongenot.
De rechtbank heeft NAM veroordeeld tot vergoeding van deze schade, op te maken bij staat.
6.11
De rechtbank heeft voorop gesteld dat NAM erkent dat zij als vergunninghouder en exploitant van de mijnbouwwerken op grond van art. 6:177(1)(b) BW risicoaansprakelijk is voor eventuele materiële en immateriële schade die de eisers als gevolg van de aardbevingen lijden (rov. 4.2.1). Het verweer dat de eisers geen belang hebben bij een oordeel of zij daarnaast ook schuldaansprakelijk is op grond van art. 6:162 BW heeft de rechtbank verworpen omdat de aard van de aansprakelijkheid een van de omstandigheden is die van belang is bij de vaststelling van de hoogte van een eventuele immateriële schadevergoeding (rov. 4.2.2). Volgens de rechtbank is niet in geschil dat de aardbevingen in het algemeen het woongenot van bewoners van het Groningenveld aantasten en dat de bevingen het gevolg zijn van NAM’s bedrijfsactiviteiten. De overlast daarvan overschrijdt gezien zijn aard, ernst en duur de grenzen van wat de eisers in het maatschappelijke verkeer als gewone hinder hebben te aanvaarden en is een inbreuk op hun eigendomsrecht en hun recht op ongestoord woongenot. NAM is daarom volgens de rechtbank ook ex art. 6:162 BW aansprakelijk voor de schade (rov. 4.2.4).
6.12
Het oordeel dat NAM aan een deel van de eisers immateriële schade moet vergoeden heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, als volgt onderbouwd:
“4.4. De rechtbank stelt voorop dat de wetgever de lat voor toekenning van immateriële schadevergoedingen hoog heeft willen leggen. De rechter dient daarmee blijkens de parlementaire behandeling terughoudend te zijn, zowel voor wat betreft de vraag of sprake is van een aantasting in de persoon als de omvang van het toe te wijzen bedrag. Uitgangspunt is dat buiten de gevallen van lichamelijk letsel en aantasting van eer en goede naam, sprake moet zijn van geestelijk letsel, waarmee wordt bedoeld een in de psychiatrie erkende ziekte, die objectief is of kan worden vastgesteld. De Hoge Raad heeft echter een aantal malen uitgesproken dat een schending van fundamentele persoonlijkheidsrechten, zoals het recht op zelfbeschikking en eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, gelet op de bijzondere ernst van de normschending en de gevolgen voor de benadeelde een aantasting in de persoon op andere wijze kan opleveren, zonder dat de benadeelde geestelijk letsel heeft opgelopen (HR 29 juni 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW1519, Blauw Oog). Dit is in lijn met de wetsgeschiedenis, waarin als voorbeeld van een dergelijk fundamenteel recht, het recht op privacy is genoemd. In zijn arrest van 4 oktober 2013 (ECLI:NL:HR:2013:851), betreffende een onrechtmatige perspublicatie door het Parool, oordeelde de Hoge Raad dat een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer kan worden aangemerkt als een aantasting in de zin van 6:106 lid 1 onder b BW die aanspraak geeft op vergoeding van immateriële schade en dat daarmee in dat geval het recht op schadevergoeding wegens aantasting in de persoon in de zin van die bepaling gegeven was. In de door partijen genoemde zaak van Baby Kelly heeft de Hoge Raad geoordeeld dat de schending van het zelfbeschikkingsrecht van de ouders ook als aantasting van de persoon kwalificeert en in de zaak van de Groninger Oudejaarsrellen kwalificeerde een inbreuk op de integriteit van de persoon en de veiligheid van de woning als zodanig.
4.4.5.
Het geschil van partijen betreft in wezen de vraag of de gevolgen van de aardbevingen van dien aard en ernst zijn dat ook zonder dat psychisch letsel is of kan worden aangetoond, sprake is van een ernstige inbreuk op een fundamenteel persoonlijkheidsrecht die vergoeding van immateriële schade rechtvaardigt.
De rechtbank merkt op dat NAM niet kan volhouden dat voor (alle) inwoners in het aardbevingsgebied sprake is van “gewone hinder” die hen niet direct persoonlijk raakt. Daarmee bagatelliseert NAM de situatie en doet zij velen tekort. Uit de onderzoeken blijkt dat de aardbevingen diep ingrijpen op het leven van veel inwoners en de directeur van NAM en de minister hebben dit in hun uitspraken ook onderkend. Dat dit zo is, blijkt ook wel uit de grote hoeveelheid schademeldingen en de (bouwkundige) maatregelen die (moeten) worden getroffen om veiligheidsrisico’s te beperken en het leefklimaat te verbeteren. Veel inwoners ervaren de situatie als (zeer) belastend en vrijwel alle eisers schetsen in hun persoonlijke verklaringen dat dit ook voor hen zo geldt.
4.4.6.
Vraag is of de aard en de ernst van de door gaswinning veroorzaakte aardbevingen en de gevolgen daarvan zodanig zijn dat gesproken kan worden van een aantasting in de persoon. Dat betekent dat moet worden beoordeeld
(I) of NAM inbreuk maakt op een fundamenteel persoonlijkheidsrecht,
(II) of die inbreuk ernstig is en
(III) of de gevolgen van de inbreuk eisers rechtstreeks treffen.
De rechtbank is met eisers van oordeel dat het recht op eerbiediging van de integriteit van hun persoon, de veiligheid van hun woning en hun persoonlijke levenssfeer belangrijke fundamentele rechten zijn. De inbreuk die daarop door NAM wordt gemaakt is in veel gevallen ook ernstig, want in een groot deel van het Groningenveld worden inwoners gedurende langere tijd geconfronteerd met aardbevingen en/of de dreiging van (zwaardere) aardbevingen, die hun lijf en goederen kunnen schaden. Dit gaat verder dan een enkele aantasting van het milieu als zodanig. Uit de diverse onderzoeken die zijn overgelegd en de maatregelen die door NAM en de Staat worden getroffen blijkt dat de aardbevingen bij veel inwoners ten koste gaan van hun welzijn, hun levensvreugde en hun toekomstplannen. Mensen vrezen voor hun eigen veiligheid en die van hun dierbaren, hebben financiële zorgen omdat zij zich gevangen voelen in een woning die minder waard wordt en onverkoopbaar is, hebben spanning en frustraties over de schades die ontstaan en over de financiële afwikkeling en het herstel daarvan en hebben in algemene zin verdriet om wat zij kwijt zijn geraakt. De situatie in het aardbevingsgebied is in die zin vergelijkbaar met de zaak van de Groninger Oudejaarsrellen dat gevoelens van angst, onveiligheid en onzekerheid met betrekking tot lijf en goed aan de orde zijn. Bovendien gaat het in de onderhavige zaak om een veel langere periode die tot op de dag van vandaag voortduurt en voor onbepaalde tijd blijft voortduren. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 18 november 2015 geoordeeld dat de aard en de schaal van de met de gaswinning gepaard gaande gevolgen zodanig zijn, dat de in de artikelen 2 en 8 EVRM genoemde grondrechten (te weten het recht op bescherming van leven en het recht op eerbiediging van privé leven, familie- en gezinsleven en woning) van toepassing zijn. Er is sprake van een ingrijpende en langdurige aantasting van de directe private woonomgeving van mensen en het is onzeker hoe lang en hoe intensief die aantasting nog zal voortduren. De rechtbank wijst erop dat [de; PJW] Staat in zijn conclusie van antwoord heeft gesteld dat de aard en omvang van geïnduceerde aardbevingen waarschijnlijk nooit exact kunnen worden vastgesteld en dat daarover in elk geval tot op heden onzekerheid bestaat.
4.4.7.
Gelet op al het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat voor het deel van Groningenveld waar regelmatig aardbevingen worden gevoeld en schade wordt geleden, gesproken kan worden van een situatie waarin door NAM een ernstige inbreuk wordt gemaakt op een fundamenteel persoonlijkheidsrecht, welke inbreuk ook zonder dat sprake is van geestelijk letsel, bij degenen die daardoor persoonlijk gevoelens van angst, zorg en psychisch onbehagen ervaren, leidt tot aantasting in de persoon op andere wijze als bedoeld in artikel 6:106 lid 1 b BW.”
6.13
Ten aanzien van een deel van de eisers oordeelde de rechtbank dat zij onvoldoende hebben onderbouwd dat ook hun fundamentele recht op ongestoord woongenot zodanig is geschonden dat zij in hun persoon zijn aangetast (rov. 4.4.9).
6.14
Dat NAM een deel van de eisers materiële schade door gederfd woongenot moet vergoeden heeft de rechtbank als volgt onderbouwd:
“4.5.3. In zijn arrest van 5 december 2008 (ECLI:NL:HR:2008:BF1042 heeft de Hoge Raad geoordeeld dat wanneer iemand uitgaven heeft gedaan ter verkrijging van een op zichzelf niet op geld waardeerbaar onstoffelijk voordeel en hij dit voordeel heeft moeten missen, bij het begroten van de door hem geleden schade – die als vermogensschade moet worden aangemerkt – als uitgangspunt zal hebben te gelden dat de waarde van het gemiste voordeel moet worden gesteld op de voor het verkrijgen daarvan gedane uitgaven die hun doel hebben moeten missen, en dat indien deze schade op de voet van artikel 6:98 BW aan een ander kan worden toegerekend als gevolg van een gebeurtenis waarvoor deze aansprakelijk is, die ander deze schade in haar geheel zal moeten vergoeden, tenzij dit, alle omstandigheden van het geval in aanmerking genomen, onredelijk zou zijn.
De Hoge Raad overwoog verder nog dat de uitgaven hun doel in rechtens relevante mate moeten hebben gemist en dat daarbij de bijzondere omstandigheden van het geval van belang zijn, zoals de tijd gedurende welke de zaak niet gebruikt kon worden en het functieverlies en de daardoor veroorzaakte genotsderving. De ergernis zelf, die door gering gemis van verwacht genot is teweeggebracht, is echter geen vermogensschade.
4.5.5.
Eisers hebben onweersproken gesteld dat zij allen kosten voor hun woningen hebben gemaakt en in de meeste gevallen nog maken. Zij stellen dat die uitgaven hun doel hebben gemist. Aan NAM kan worden toegegeven dat eisers (eventuele uitzonderingen daargelaten) niet al het genot van hun woning hebben gederfd en dat dus niet alle door hen voor hun woningen gedane uitgaven kwalificeren als uitgaven die hun doel hebben gemist. Uit wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen met betrekking tot de impact van de aardbevingen volgt in zijn algemeenheid echter wel dat sprake kan zijn van een rechtens relevante beperking.
4.5.6.
NAM heeft aangevoerd dat vermogensschade wegens gederfd gebruik en genot van de woning alleen voor vergoeding in aanmerking kan komen als sprake is van onrechtmatige hinder. De rechtbank heeft onder 4.2.4 overwogen dat daarvan sprake is, zodat dit verweer verder geen bespreking behoeft.
4.5.7.
Eisers hebben niet alleen in algemene zin gesteld dat zij allen hypotheekrente betalen voor hun woning, maar – afgezien van eiser sub 68 in de zaak met zaaknummer C/19/109028 ([eiser D] c.s.) en eiser sub 4 in de zaak met zaaknummer/rolnummer C/19/109680/HA ZA 15-73 ([eiser H] c.s.) – ook verklaringen overgelegd waarin zij hebben aangegeven in welke mate zij in het genot van hun woningen zijn gestoord. Veel eisers maken, onweersproken, melding van tocht, vochtproblemen, klemmende deuren en andere beperkingen in gebruiksmogelijkheden van hun woningen. NAM heeft verder niet betwist dat alle eisers een woning bezitten en evenmin dat zij daarvoor kosten hebben gemaakt. Onderzoeksrapportages bevatten ook aanwijzingen dat de waarde van in het aardbevingsgebied gelegen onroerend goed als gevolg van de door gaswinning veroorzaakte aardbevingen vermindert. De rechtbank verwijst in dit verband naar wat zij onder de feiten onder 2.13. heeft opgenomen. Nu eisers hun kosten hebben gemaakt met betrekking tot het onverminderd gebruik en genot van hun woningen is voor allen, met uitzondering van de twee hiervoor genoemde eisers, sprake van uitgaven die hun doel in rechtens relevante mate hebben gemist waar deze uitgaven zien op het verminderde deel van dat gebruik en genot als gevolg van de aardbevingen. De twee hiervoor genoemde eisers zondert de rechtbank uit, omdat van hen geen verklaringen zijn overgelegd waaruit blijkt in welke mate zij in hun woongenot zijn gestoord.
Bij de bepaling van de hoogte van de schade in de schadestaatprocedure dient uiteraard te zijner tijd verdisconteerd te worden of en zo ja wanneer de desbetreffende eiser reeds een bedrag aan schadevergoeding heeft ontvangen uit hoofde van waardevermindering van zijn of haar woning in geval sprake is van pro saldo dezelfde schadeposten.”
6.15
NAM heeft tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld. [290]
6.16
De rechtbank achtte de Staat niet aansprakelijk op grond van art. 6:177 BW omdat hij niet vereenzelvigd kan worden met een exploitant in de zin van die bepaling: niet gebleken is dat de gedragingen van NAM in het maatschappelijk verkeer te gelden hebben als gedragingen van de Staat (rov. 4.1.3). Hoewel de partijen het eens waren dat niet aan de orde was de vraag of formele rechtskracht toekomt aan de besluiten van de minister tot instemming met de winningsplannen van NAM (rov. 4.1.5), heeft de rechtbank van ambtswege overwogen dat het instemmingsbesluit van 21 december 2017 niet is aangevochten in een bestuursrechtelijke procedure en dat de civiele rechter daarom moet uitgaan van de rechtmatigheid van dat besluit (rov. 4.1.10). Zij is wel meegegaan (rov. 4.1.11) in het betoog van de eisers dat hen vanwege de bijzondere problematiek niet kan worden tegengeworpen - hetgeen de Staat hen kennelijk ook niet wil tegenwerpen - dat zij niet ex art. 1:3(3) Awb hebben verzocht om intrekking of wijziging van het instemmingsbesluit (verlaging van het winningsvolume).
6.17
Omdat niet is gebleken dat de Staat al vóór de beving in Huizinge wist of had moeten weten dat de potentiële risico’s voor schade zo groot waren dat de minister de (rechts)plicht had om de gasproductie te beperken, kan de Staat in zoverre volgens de rechtbank geen onrechtmatig handelen of nalaten worden verweten (rov. 4.1.12.2). Wel oordeelde de rechtbank dat de Staat zijn zorgplicht ex art. 6:162 BW heeft geschonden in de periode ná de beving in Huizinge en het daarop volgende rapport van SodM tot aan de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2015, door een onjuiste afweging van de belangen bij gasproductie en de veiligheidsrisico’s voor de bewoners van het Groningenveld (rov. 4.1.12.2). De rechtbank heeft een verklaring voor recht van die strekking gegeven.
6.18
De rechtbank heeft het meer of anders jegens de Staat gevorderde afgewezen. Volgens de rechtbank is de geconstateerde zorgplichtschending door de Staat onvoldoende om hem aansprakelijk te houden voor de schade waarvan de eisers vergoeding eisen. Daarvoor is vereist dat die schade door toezichtsfalen van de Staat na de beving in Huizinge en het SodM-rapport is ontstaan of toegenomen. De eisers hebben ook na betwisting door de Staat van het causale verband tussen het hem gemaakte verwijt en de gestelde schade, niet onderbouwd of en zo ja, in hoeverre, hun schade door toezichtsfalen van de Staat is ontstaan of toegenomen. Uit de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2015 volgt bovendien dat de gaswinning in het Groningenveld vooralsnog niet verder hoeft te worden beperkt dan tot 27 miljard m3. De eisers hebben niet onderbouwd dat hun schade niet zou zijn geleden als de minister de gasproductie na de beving in Huizinge eerder tot dat niveau zou hebben teruggebracht (rov. 4.1.12.3).
6.19
De Staat is het met dit oordeel niet eens, maar heeft afgezien van hoger beroep omdat dat langdurig een schaduw zou werpen over het gewenste vertrouwensherstel. [291]
6.2
In december 2018 hebben ruim 5.000 bewoners van het Groningenveld NAM gedagvaard. Zij eisen vergoeding van immateriële en vermogensschade en streven naar een vergoedingssysteem “waarin het leed van alle inwoners in verschillende categorieën wordt onderverdeeld.” [292] In deze procedure is nog geen uitspraak gedaan.