Conclusie
Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden
mr. R.L.H. IJzerman
Advocaat-Generaal
Conclusievan 29 mei 2019 inzake:
Nr. Hoge Raad: 19/00298
[X]
Nr. Rechtbank: HAA 17/1135
Nr. Gerechtshof: 18/00021
Derde Kamer B
tegen
Parkeerbelasting gemeente Beverwijk 2016
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Beverwijk
1.Inleiding
1.1
Heden neem ik conclusie in de zaak met nummer 18/00806 naar aanleiding van het beroep in cassatie van [X] , belanghebbende, tegen de uitspraak van Gerechtshof Amsterdam (hierna: het Hof) van 15 januari 2019 met nummer 18/00021. [1]
1.2
Het Hof heeft kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht door (de gemachtigde van) belanghebbende aangenomen. Daarom geldt naar ’s Hofs oordeel als het tijdstip van indiening van het bezwaarschrift tegen een naheffingsaanslag in de parkeerbelasting niet het beweerdelijke tijdstip van indiening via een van e-mailadres van de gemeente Beverwijk dat niet voor het maken van bezwaar tegen naheffingsaanslagen was opengesteld. Het bezwaar is kennelijk niet-ontvankelijk verklaard wegens termijnoverschrijding.
1.3
Kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht althans misbruik van procesrecht is een thema dat breder in het bestuursrecht speelt. Bij deze zaak (en vier andere) behoort een Gemeenschappelijke bijlage over misbruik van procesrecht (hierna: de Bijlage). Daarin wordt in meer algemene zin ingegaan op misbruik van processuele bevoegdheden.
1.4
De opbouw van deze conclusie is verder dat onderdeel 2 een weergave van de feiten en het procesverloop bevat, onderdeel 3 een beschrijving van het geding in cassatie en onderdeel 4 de behandeling van de klachten. Onderdeel 5 bevat de conclusie. [2]
2.De vastgestelde feiten en het geding in feitelijke instanties
Vastgestelde feiten (voor zover in cassatie van belang)
2.1
Op 20 april 2016 heeft een parkeercontroleur geconstateerd dat de auto van belanghebbende stilstond op een plaats in de gemeente [Q] waar op het betreffende tijdstip betaald parkeren gold, terwijl geen parkeerbelasting was voldaan. Daarop heeft de heffingsambtenaar de litigieuze naheffingsaanslag parkeerbelasting opgelegd.
2.2
Op 31 mei 2016 heeft de heffingsambtenaar een duplicaat aanslagbiljet aan belanghebbende verzonden. In de door de heffingsambtenaar overgelegde ‘Toelichting duplicaat naheffingsaanslag parkeerbelasting’ is vermeld dat binnen zes weken schriftelijk bezwaar kan worden ingediend bij ‘de gemeente Beverwijk, Postbus 796, 2130 AT Hoofddorp’.
2.3
Op 5 januari 2017 heeft de heffingsambtenaar een op 2 januari 2017 gedagtekende brief van de gemachtigde van belanghebbende, [A] te [R] , ontvangen gericht aan ‘Heffingsambtenaar Gemeente Beverwijk, Postbus 450, 1940 AL Beverwijk, info@beverwijk.nl’. In die brief is vermeld dat de heffingsambtenaar in gebreke wordt gesteld wegens niet tijdig beslissen op een op 2 juni 2016 gedagtekend bezwaarschrift dat als bijlage bij de brief is gevoegd.
2.4
Bij brief van 16 februari 2017 heeft de heffingsambtenaar de ontvangst van voornoemde brief bevestigd. Daarbij heeft hij te kennen gegeven niet eerder dan 5 januari 2017 een bezwaarschrift te hebben ontvangen, zodat geen sprake kan zijn van een ingebrekestelling. Belanghebbende heeft bescheiden overgelegd waaruit zou moeten kunnen worden afgeleid dat op 2 juni 2016 om 17:07 uur per e-mail een bezwaarschrift is verstuurd naar info@beverwijk.nl. Na onderzoek op de e-mailserver heeft de ‘servicedesk’ de heffingsambtenaar laten weten vrij zeker te zijn dat deze e-mail nooit is aangekomen.
2.5
De machtiging die de gemachtigde heeft overgelegd, luidt verder als volgt:
(...) [belanghebbende] (...) machtigt hierbij [de gemachtigde] om hem te vertegenwoordigen en alle handelingen te verrichten teneinde geschillen in- en buiten rechte te bestrijden alsmede al hetgeen daartoe door gemachtigde noodzakelijk wordt geacht, een en ander met het recht van substitutie. Hieronder dient in ieder geval te worden begrepen het zo nodig aanwenden en intrekken van alle beschikbare rechtsmiddelen en proceshandelingen en het opvragen van verdere gegevens, bijvoorbeeld door middel van de Wet openbaarheid van bestuur of middels een kennisnemingsverzoek in de zin van de Wet Politiegegevens en/of de Wet bescherming persoonsgegevens, zo ook het aanwenden van alle rechtsmiddelen m.b.t. deze gegevensverzoeken en de daaruit resulterende besluiten, alsook het aannemen van bedragen zoals vergoedingen voor proceskosten, griffierechten e.d., een en ander in de ruimste zin van het woord. Ondergetekende draagt in het kader van cessie de vordering(en) uit hoofde van verschuldigde proceskosten door de Staat in de Wahv bezwaar en/of (hoger)beroepsprocedure over aan de gevolmachtigde.
Rechtbank Noord-Holland [3]
2.6
De Rechtbank Noord-Holland (hierna: de Rechtbank) heeft op 10 januari 2018 uitspraak gedaan op (i) het bij brief van 27 februari 2017 door belanghebbende ingestelde beroep wegens het niet tijdig doen van uitspraak op bezwaar en (ii) de uitspraak op bezwaar van de heffingsambtenaar van 7 maart 2017, inhoudende dat belanghebbendes bezwaar wegens overschrijding van de bezwaartermijn niet ontvankelijk is. Eerder, bij uitspraak van 13 september 2017, had de Rechtbank een verzoek van belanghebbende tot wraking van de behandelend rechter afgewezen.
2.7
Het beroep tegen (i) heeft de Rechtbank niet-ontvankelijk verklaard en het beroep tegen (ii) ongegrond. Daartoe heeft zij overwogen dat niet aannemelijk is dat het door de gemachtigde gebruikte e-mailadres bij een bestuursorgaan van de gemeente Beverwijk in gebruik was (belanghebbende is eiser en de heffingsambtenaar is verweerder):
11. Het gebruik van een e-mailadres dat niet is vermeld in de rechtsmiddelenclausule op de (duplicaat)naheffingsaanslag en ook niet als zodanig is vermeld op de website van verweerder draagt het risico in zich dat het betreffende e-mailbericht niet te bestemder plaatse aankomt. Het feit dat de e-mail niet bij verweerder is ontvangen dient in een dergelijk geval voor rekening en risico van eiser te blijven. Nu verweerder uitdrukkelijk heeft ontkend dat eisers bezwaarschrift hem eerder dan 5 juli 2017 heeft bereikt moet daarom bij de beoordeling van de tijdigheid van het bezwaar van die datum worden uitgegaan. De vraag of eiser de originele naheffingsaanslag op 20 april 2016 op zijn auto heeft aangetroffen, kan gegeven dit oordeel, in het midden blijven.
12. Voor zover eiser een beroep doet op de in artikel 6:15 van Pro de Awb geformuleerde doorzendplicht overweegt de rechtbank dat deze doorzendplicht geldt voor bestuursorganen. Niet is aannemelijk geworden dat eiser zijn e-mail heeft gestuurd naar een e-mailadres dat ten tijde hier van belang bij een bestuursorgaan van de gemeente Beverwijk in gebruik was. Deze grief treft dan ook geen doel.
Hof Amsterdam
2.8
Bij het Hof was in geschil of (i) het beroep is behandeld door een partijdige rechter, (ii) de Rechtbank de feiten juist heeft vastgesteld, (iii) tijdig bezwaar is gemaakt, (iv) de hoorplicht is geschonden en (v) de heffingsambtenaar tijdig in gebreke is gesteld. In cassatie zijn vooral geschilpunten (iii) en (iv) van belang. De vragen besloten in geschilpunten (i) en (v) heeft het Hof ontkennend beantwoord. Geschilpunt (ii) komt in ‘s Hofs beoordeling niet afzonderlijk terug.
2.9
Naar het oordeel van het Hof is ten eerste aannemelijk dat op zowel de originele naheffingsaanslag als op het duplicaat en op de website van de gemeente/Cocensus was vermeld dat schriftelijk bezwaar kan worden gemaakt bij ‘gemeente Beverwijk, t.a.v. de Inspecteur Belastingen, Postbus 796, 2130 AT Hoofddorp’. Voor belanghebbende en de gemachtigde was daarom de juiste adressering van een bezwaarschrift volgens het Hof kenbaar. [4]
2.1
Het Hof heeft vervolgens veronderstellenderwijs aangenomen dat op 2 juni 2016 een e-mail met een bezwaarschrift is verstuurd en ontvangen op het e-mailadres info@beverwijk.nl en dat dit adres in gebruik was bij een afdeling van de gemeente. [5] Die veronderstelling kan echter de ontvangst van het bezwaarschrift door de heffingsambtenaar ver buiten de bezwaartermijn, op 5 januari 2017, niet helen. Artikel 6:15, derde lid, van de Awb mist naar ’s Hofs oordeel toepassing, omdat sprake is van kennelijk onredelijk gebruik van het procesrecht als bedoeld in die bepaling. [6] De kennis en het handelen van de gemachtigde heeft het Hof in dit verband aan belanghebbende toegerekend. [7]
2.11
Van kennelijk onredelijk gebruik van het procesrecht in de zin van artikel 6:15, derde lid, van de Awb kan volgens het Hof gelet op de wetsgeschiedenis onder meer sprake zijn ‘indien bij herhaling en willens en wetens een bezwaar- of beroepschrift bij het verkeerde orgaan wordt ingediend of indien de betrokkene bewust is afgeweken van de correct weergegeven rechtsmiddelenverwijzing, terwijl hij daarvoor geen aanvaardbare verklaring kan geven; gevallen waarin men ‘het expres verkeerd doet’. [8] Samengevat acht het Hof hiervan in casu sprake, gelet op de volgende omstandigheden:
(i) de gemachtigde, een professioneel rechtsbijstandverlener met veel ervaring in het bestuursprocesrecht, heeft er bewust voor gekozen geen onderzoek te doen naar de vraag op welke wijze (via welk (e-mail)adres) bezwaar tegen de naheffingsaanslag parkeerbelasting kon worden gemaakt, maar heeft een e-mailadres gebruikt dat is vermeld op schermprints waarvan het hem moet zijn opgevallen dat die niet afkomstig zijn van de heffingsambtenaar of de afdeling belastingen; [9]
(ii) de gemachtigde heeft in de brief van 2 juni 2016 aangegeven bezwaar te maken op nog nader aan te geven gronden, maar heeft als eerst volgende actie niet gemotiveerd, maar een schriftelijke ingebrekestelling gestuurd waarin niet eens is vermeld dat het bezwaarschrift is gericht tegen een naheffingsaanslag parkeerbelasting; [10]
(iii) de gemachtigde heeft in andere procedures, onder andere betreffende wob-verzoeken, op vergelijkbare wijze gehandeld (ander fax- en/of postbusnummer gebruiken dan het bestuursorgaan in zijn correspondentie heeft vermeld), als gevolg waarvan in (hoger) beroep misbruik van procesrecht is aangenomen. [11]
2.12
Min of meer samenvattend heeft het ten slotte Hof overwogen:
5.7.8.
Een aanvaardbare verklaring voor het gebruik van het e-mailadres info@beverwiik.nl is door belanghebbende en zijn gemachtigde, die niet zijn verschenen ter (hervatte) zitting van de rechtbank van 3 januari 2018, noch ter zitting van het Hof, niet gegeven. Uit de handelwijze van de gemachtigde leidt het Hof (gelijk in 5.7.4. overwogen) af dat hij er bewust voor heeft gekozen om geen onderzoek te doen naar de vraag op welke wijze bezwaar tegen de naheffingsaanslag parkeerbelasting kon worden gemaakt. Uit de hiervoor onder 5.7.6. en 5.7.7 vermelde jurisprudentie leidt het Hof bovendien af dat deze gemachtigde bij herhaling - willens en wetens - verzoek- en bezwaarschriften heeft ingediend via onjuiste postbus- en/of faxnummers. In de desbetreffende uitspraken heeft de rechter hierover geoordeeld dat deze handelwijze er (mede) toe strekte om een adequate en tijdige afhandeling door het bevoegde bestuursorgaan van de desbetreffende geschriften te bemoeilijken. In de onderhavige zaak komt het Hof eveneens tot de conclusie dat de gemachtigde het bezwaarschrift aan het e-mailadres van de gemeente Beverwijk heeft verzonden met kennelijk geen ander doel dan om de ontvangst door het bevoegde bestuursorgaan (de heffingsambtenaar) en de tijdige afhandeling van het bezwaarschrift te bemoeilijken. Hierbij neemt het Hof tevens in aanmerking (zoals onder 5.7.5. is overwogen) dat de gemachtigde als eerstvolgende actie na de verzending van het bezwaarschrift aan het e-mailadres is overgegaan tot een schriftelijke ingebrekestelling; en dat de gemachtigde de verleende rechtsbijstand op ‘no cure no pay’-basis verricht, zodat hij financieel rechtstreeks is gebaat bij het verbeuren van dwangsommen door de heffingsambtenaar en bij een veroordeling van de heffingsambtenaar tot betaling van een proceskostenvergoeding.
2.13
Het Hof heeft ook het beroep op een verschoonbare termijnoverschrijding verworpen. Daarvoor zijn volgens het Hof geen feiten en omstandigheden aangedragen. [12]
2.14
De heffingsambtenaar heeft verder kunnen afzien van horen, omdat het bezwaar kennelijk niet ontvankelijk is:
5.8.1.
Het Hof is van oordeel dat de heffingsambtenaar van het horen van belanghebbende heeft kunnen afzien, omdat sprake is van een kennelijk niet-ontvankelijk bezwaar als bedoeld in artikel 7:3, aanhef en onderdeel a, Awb. Voorafgaand aan de uitspraak op bezwaar, waarin de heffingsambtenaar deze beslissing aan belanghebbende heeft medegedeeld, heeft tussen partijen immers de onder 2.3 tot en met 2.5 weergegeven correspondentie plaatsgevonden, [13] en is de heffingsambtenaar na onderzoek tot de conclusie gekomen dat het door de gemachtigde genoemde bezwaarschrift van 2 juni 2016 hem pas op 5 januari 2017 (in kopie) heeft bereikt, en dat het door de gemachtigde gehanteerde e-mailadres niet in gebruik was voor de indiening van bezwaarschriften tegen belastingaanslagen. Gelijk hiervoor is overwogen was de juiste adressering van tegen de aanslag parkeerbelasting te richten bezwaar zowel voor belanghebbende als voor zijn gemachtigde kenbaar. Redelijkerwijs was dan ook geen twijfel mogelijk over de niet-ontvankelijkheid van het bezwaar.
De omstandigheid dat het Hof is uitgegaan van de mogelijkheid dat op of omstreeks 2 juni 2016 een e-mail houdende bezwaar tegen de onderhavige naheffingsaanslag parkeerbelasting is ingekomen bij een onbevoegd bestuursorgaan c.q. een onbevoegde afdeling van de gemeente Beverwijk, leidt niet tot een ander oordeel. Het Hof is immers tevens tot het oordeel gekomen dat alsdan sprake is van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht, in welk geval evenzeer sprake is van een kennelijk niet-ontvankelijk bezwaar als bedoeld in artikel 7:3, aanhef en onderdeel a, Awb.
2.15
Het Hof heeft het hoger beroep daarom ongegrond verklaard. Het heeft verder geen termen aanwezig geacht voor een proceskostenveroordeling.
3.Het geding in cassatie
3.1
Belanghebbende heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Het college van burgemeesters en wethouders van de gemeente Beverwijk (hierna: het College) heeft een verweerschrift ingediend. Partijen hebben elkaar niet van re- en dupliek gediend.
3.2
In het beroepschrift in cassatie komt belanghebbende, althans de gemachtigde namens belanghebbende, met rechts- en motiveringsklachten op tegen ’s Hofs oordeel over kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Verder wordt geklaagd dat het Hof in strijd met het beginsel van hoor en wederhoor heeft gehandeld en dat ten onrechte is geoordeeld dat de heffingsambtenaar de hoorplicht niet heeft geschonden.
4.Behandeling van de klachten
Kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht
4.1
Belanghebbende betoogt ten eerste dat van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht in casu geen sprake is, alleen al omdat het Hof vier pagina’s nodig heeft om tot die slotsom te komen. Verder stelt belanghebbende onder meer dat het Hof selectief citeert uit de parlementaire geschiedenis. Dit betoog vindt geen steun in het recht, omdat het kan voorkomen dat er meer onderzoek nodig is om in een bepaald geval tot de slotsom te komen dat er sprake is van misbruik van procesrecht.
4.2
Belanghebbende miskent naar mijn mening dat het Hof, kennelijk en terecht, heeft aangenomen dat bij misbruik van procesrecht ook sprake is van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht, in de zin van artikel 6:15, derde lid, van de Awb. [14] ’s Hofs motivering lijkt mij geënt op de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) over dergelijk misbruik. [15] De motivering is naar mijn mening mede in dat licht ook toereikend voor het oordeel dat in casu sprake is van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht.
4.3
Belanghebbende klaagt verder over de overweging dat zijn gemachtigde zich bij herhaling op vergelijkbare wijze heeft gehandeld als in casu. Hij acht de door het Hof opgevoerde andere zaken irrelevant, omdat het procedures over de Wet openbaarheid van bestuur betreft, de belanghebbende en de gemeente Beverwijk daarin geen partij waren en daarin op andere gronden tot een niet-ontvankelijkheidsoordeel is gekomen.
4.4
Voor zover belanghebbende bedoelt dat de handelingen van de gemachtigde voor andere cliënten niet zonder meer aan hem mogen worden toegerekend, lijkt me dat op zichzelf juist, maar het is niet het punt waarom het hier gaat. Mijns inziens heeft het Hof de bedoelde handelingen genoemd, omdat zij een licht werpen op de algemene werkwijze van de gemachtigde. Die aanpak van het Hof lijkt mij goed verenigbaar met de daarop ziende jurisprudentie van de Afdeling. [16]
4.5
Voor het overige gaat belanghebbende er in het beroepschrift in cassatie aan voorbij dat het Hof – terecht – op basis van de optelsom van het handelen van (de gemachtigde van) belanghebbende in deze zaak kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht heeft aangenomen. Een patroon van handelen, als vaste werkwijze, kan opleveren dat misbruik van procesrecht wordt vastgesteld.
4.6
Zo faalt de eerste klacht.
Hoor en wederhoor
4.7
Het beginsel van hoor en wederhoor is volgens belanghebbende geschonden, omdat het Hof ambtshalve heeft gewezen op diverse uitspraken waarin ten aanzien van de gemachtigde misbruik van procesrecht is aangenomen. Verder heeft het Hof ambtshalve overwogen dat de gemachtigde op ‘no cure, no pay’-basis werkt, terwijl dat niet is gesteld en ook niet uit de gedingstukken zou volgen. Ten slotte zou het Hof ambtshalve hebben overwogen over de strekking van de volmacht. Belanghebbende heeft zich hier niet over kunnen uitlaten.
4.8
Belanghebbende heeft, naar het mij lijkt, in zoverre gelijk dat een ‘no cure, no pay’-afspraak door partijen niet is gesteld. In de overgelegde machtiging is echter wel vermeld dat belanghebbende ‘in het kader van cessie de vordering(en) uit hoofde van verschuldigde proceskosten door de Staat in de (…) (hoger)beroepsprocedure overdraagt aan de gevolmachtigde’. Daaruit heeft het Hof naar mijn mening mogen opmaken dat de gemachtigde een eigen financieel belang had bij de processuele ‘opbrengsten’ van deze procedure. En dat is hier het belangrijke element in het kader van de toetsing of sprake is van misbruik van procesrecht. [17]
4.9
Voorts heeft de heffingsambtenaar in zijn verweerschrift bij het Hof het standpunt ingenomen dat sprake is van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht in de zin van artikel 6:15, derde lid, van de Awb, waardoor de niet-tijdige ontvangst van het bezwaarschrift niet kan worden geheeld. Ook heeft de heffingsambtenaar verwezen naar de hofuitspraak in de zaak die bij de Hoge Raad aanhangig is onder nummer 18/00806 en daarmee indirect naar de in 4.7 genoemde uitspraken die ook in deze hofuitspraak zijn opgesomd. [18] Belanghebbende heeft vervolgens zelf ervan afgezien nadere stukken in te dienen of ter zitting bij het Hof te verschijnen. Een en ander betekent naar mijn mening dat hij in cassatie niet met vrucht kan klagen over schending van het beginsel van hoor en wederhoor.
4.1
Ook de tweede klacht faalt.
Schending hoorplicht
4.11
Ten slotte klaagt belanghebbende erover dat hij niet is gehoord in bezwaar.
4.12
Of belanghebbende daar werkelijk door is benadeeld en cassatie moet volgen, vraag ik mij echter ten zeerste af. Gelet op de omstandigheden van dit geval lijkt het mij vrijwel uitgesloten dat het alsnog horen van belanghebbende of de gemachtigde nog tot nieuwe feitelijke inzichten en een andere afloop zou kunnen leiden. Bovendien heeft belanghebbende bij Rechtbank en Hof alle kans gekregen zich te laten horen, zodat hij thans niet kan worden gezien als benadeeld door niet te zijn gehoord in de bezwaarfase. [19]
4.13
De derde klacht faalt eveneens.
5.Conclusie
De conclusie strekt ertoe dat het beroep in cassatie van belanghebbende ongegrond dient te worden verklaard.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
Advocaat-Generaal