ECLI:NL:PHR:2024:795

Conclusie

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Nummer23/02110

Datum26 juli 2024

BelastingkamerA

Onderwerp/tijdvakDouanerecht

Nr. Gerechtshof 21/00349 en 21/00353

Nr. Rechtbank 19/1092

CONCLUSIE

C.M. Ettema

In de zaak van

[X] B.V. (hierna: belanghebbende)

tegen

de staatssecretaris van Financiën

1.Overzicht

1.1

In de onderhavige zaak staat de vraag centraal of een overschrijding van de in een vergunning voor de regeling bijzondere bestemming vermelde hoeveelheid tot gevolg heeft dat een douaneschuld ontstaat voor het gedeelte van de overschrijding. Belanghebbende heeft vis(producten) ingevoerd onder schorsing van douanerechten uit hoofde van tariefcontingenten. Toepassing van deze schorsing is afhankelijk gesteld van de voorwaarden die gelden voor de regeling bijzondere bestemming, waaronder een schriftelijke vergunning. Belanghebbende heeft met gebruik van een dergelijke vergunning aangiften voor de regeling bijzondere bestemming gedaan voor een grotere hoeveelheid goederen dan in de vergunning is vermeld.

1.2

De Inspecteur heeft in de vergunningoverschrijding aanleiding gezien om douanerechten na te vorderen voor het gedeelte van de overschrijding. Volgens het Hof is het gelijk aan de zijde van de Inspecteur. Het overweegt dat de hoeveelheid een wettelijk verplicht onderdeel is van de vergunning bijzondere bestemming en dat het slechts mogelijk is goederen onder de regeling bijzondere bestemming te plaatsen tot de in de vergunning vermelde hoeveelheid. Voor het meerdere is het volgens het Hof niet mogelijk gebruik te maken van de vergunning, zodat voor die goederen een douaneschuld ontstaat.

1.3

Bij deze conclusie hoort een gemeenschappelijke bijlage waarin ik onderzoek of een overschrijding van de hoeveelheid leidt tot een douaneschuld. Daarin kom ik tot de slotsom dat de hoeveelheid in de vergunning daadwerkelijk een begrenzing vormt, in die zin dat de vergunning slechts kan worden gebruikt om goederen onder de regeling bijzondere bestemming te brengen tot die hoeveelheid. Indien achteraf blijkt dat de vergunninghouder de vergunde hoeveelheid heeft overschreden, moet de conclusie zijn dat hij voor het gedeelte van de overschrijding niet beschikt over de vereiste vergunning, zodat toekenning van een verlaagd recht of nulrecht uit hoofde van de bijzondere bestemming niet mogelijk is voor die goederen. Het Hof heeft het voorgaande niet miskend bij zijn oordeel over de vergunningoverschrijding, zodat het middel van belanghebbende faalt voor zover het zich richt tegen dit oordeel.

1.4

Belanghebbende voert voorts aan dat zij op de voet van art. 212 bis Pro CDW alsnog in aanmerking komt voor toekenning van de gunstige tariefbehandeling. Het Hof heeft mijns inziens op goede gronden geoordeeld dat het ontbreken van de vergunning in de weg staat aan toekenning van de gunstige tariefbehandeling op grond van deze bepaling. Het middel dat zich tegen dit oordeel keert faalt daarom eveneens.

1.5

De overige twee middelen slagen evenmin. Ik geef de Hoge Raad in overweging het beroep in cassatie ongegrond te verklaren.

2.De feiten en het geding in feitelijke instanties

De feiten

2.1

Belanghebbende exploiteert een groothandel in vis en schaal- en weekdieren. Haar activiteiten bestaan uit de handel in en het bewerken van vis en visproducten.

2.2

In de periode van juni 2014 tot juni 2017 beschikte belanghebbende over een vergunning bijzondere bestemming voor de verwerking van diverse soorten vis. In de vergunning zijn de goederen vermeld die met gebruik van de vergunning onder de regeling bijzondere bestemming kunnen worden geplaatst. Per goederensoort vermeldt de vergunning, naast de GN-code en een omschrijving, de hoeveelheid en de waarde van de goederen.

2.3

De Inspecteur heeft een administratieve controle ingesteld naar de naleving van de voorwaarden van de vergunning. Tijdens de controle is geconstateerd dat belanghebbende voor enkele goederen een grotere hoeveelheid onder de regeling bijzondere bestemming heeft ingevoerd dan in de vergunning was vermeld.

2.4

Voor het gedeelte van de goederen waarmee de vergunninghoeveelheid is overschreden stelt de Inspecteur zich op het standpunt dat een douaneschuld is ontstaan. Hij heeft een uitnodiging tot betaling (utb) aan belanghebbende uitgereikt voor het bedrag van deze douaneschuld alsmede rente op achterstallen. De Inspecteur heeft het bezwaar tegen de utb ongegrond verklaard.

De Rechtbank

2.5

Belanghebbende heeft beroep ingesteld bij de rechtbank Noord-Holland (de Rechtbank).^[1]In geschil is onder meer of de overschrijding van de hoeveelheid in de vergunning bijzondere bestemming leidt tot het ontstaan van een douaneschuld. Voor zover van belang in cassatie oordeelt de Rechtbank als volgt.

2.6

Belanghebbende heeft de Inspecteur verzocht om inzage in enkele stukken als bedoeld in art. 8:42 Awb Pro. De Rechtbank overweegt dat de Inspecteur de stukken van de coördinatiegroep ter zitting heeft overgelegd, zodat hij in zoverre heeft voldaan aan de verplichtingen van art. 8:42 Awb Pro. De Rechtbank acht de beschrijving van belanghebbende van vergunningen van andere vergunninghouders te algemeen om te kunnen spreken van stukken van het geding in de zin van art. 8:42 Awb Pro. De Rechtbank stelt vast dat de aanvraag voor de vergunning en de aanvraag voor de wijziging zich niet in het dossier bevinden, maar gaat met toepassing van art. 8:31 Awb Pro voorbij aan dit verzuim.

2.7

De Rechtbank constateert dat gedurende de jaren 2013 tot en met 2015 respectievelijk 2016 tot en met 2018 een schorsing van douanerechten voor bepaalde soorten vis gold op grond van Verordening (EU) nr. 1220/2012^[2]respectievelijk Verordening (EU) nr. 2015/2265^[3](gezamenlijk: de tariefcontingenten). De toepassing van de schorsing uit hoofde van de tariefcontingenten is afhankelijk gesteld van de voorwaarden die gelden voor toekenning van een nulrecht uit hoofde van de bijzondere bestemming. De Rechtbank oordeelt onder verwijzing naar de bepalingen over de bijzondere bestemming dat schorsing van douanerechten slechts mogelijk is voor de hoeveelheden waarvoor belanghebbende beschikt over een vergunning.

2.8

Voor het overige verwerpt de Rechtbank de stellingen van belanghebbende. De Inspecteur heeft naar het oordeel van de Rechtbank de douaneschuld terecht vastgesteld op de voet van art. 204 CDW Pro respectievelijk art. 79 DWU Pro. De Rechtbank volgt ook niet het betoog van belanghebbende dat alsnog schorsing kan worden verleend op de voet van art. 212 bis Pro CDW. Tot slot zijn volgens de Rechtbank het Unierechtelijke vertrouwensbeginsel en de overige door belanghebbende genoemde algemene Unierechtelijke rechtsbeginselen niet geschonden.

Het Hof

2.9

Belanghebbende en de Inspecteur hebben beiden hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof Amsterdam (het Hof).^[4]Voor zover in cassatie van belang oordeelt het Hof als volgt.

2.1

Belanghebbende voert in hoger beroep aan dat de Inspecteur niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken heeft overgelegd als bedoeld in art. 8:42 Awb Pro. Het Hof verwerpt dit betoog en overweegt dat belanghebbende haar verzoek onvoldoende concreet heeft gemaakt en overigens niet heeft gemotiveerd dat en hoe de gevraagde stukken van belang kunnen zijn voor de beslechting van de nog bestaande geschilpunten. Ten overvloede oordeelt het Hof dat de Inspecteur geen stukken hoeft over te leggen die ter beschikking hebben gestaan aan personen die op geen enkele wijze betrokken zijn geweest bij het bestreden besluit.

2.11

Met betrekking tot de vergunningoverschrijding stelt het Hof, net als de Rechtbank, voorop dat de artt. 291 tot en met 300 UCDW van overeenkomstige toepassing zijn op de schorsing van douanerechten uit hoofde van de tariefcontingenten. Hieruit volgt dat de toekenning van de schorsing afhankelijk is van een schriftelijke vergunning die is opgemaakt overeenkomstig het model dat is opgenomen in bijlage 67 UCDW. Het Hof overweegt dat in dit vergunningmodel onder meer is voorzien in een vak 7 getiteld ‘onder de regeling te plaatsen goederen’, waar de waarde en de hoeveelheid van de goederen kunnen worden vermeld. Het Hof leidt uit de toelichting op en de algemene opmerkingen bij het vergunningmodel af dat dit vak dient te worden ingevuld, zodat de daarin vermelde hoeveelheid ook een wettelijk verplicht onderdeel is van de door de douaneautoriteiten te verlenen vergunning. Hieruit volgt, aldus het Hof, dat het de vergunninghouder slechts is vergund goederen met gebruik van de vergunning onder de regeling bijzondere bestemming te plaatsen tot de hoeveelheid die in de vergunning is vermeld. Voor het gedeelte van de goederen waarmee de hoeveelheid wordt overschreden, beschikt belanghebbende volgens het Hof niet over een vereiste vergunning, zodat voor dit gedeelte een douaneschuld ontstaat op de voet van art. 204(1)b CDW respectievelijke art. 79(1)c DWU. Dat belanghebbende een e-mailbericht van een medewerker van de Europese Commissie heeft overgelegd waaruit een andere opvatting volgt, maakt dit niet anders. Naar het oordeel van het Hof kan een dergelijke opinie niet worden aangevoerd tegen een duidelijke bepaling van Unierecht.

2.12

Ook voor het overige stelt het Hof belanghebbende in het ongelijk. Zo kan het ontbreken van de vereiste vergunning volgens het Hof niet worden hersteld door de toepassing van art. 212 bis Pro CDW. Voorts maakt belanghebbende naar het oordeel van het Hof niet aannemelijk dat algemene beginselen van Unierecht zijn geschonden.

3.Het geding in cassatie

Beroepschrift

3.1

Belanghebbende komt in cassatie met vier middelen.

3.2

Middel Ikomt op tegen het oordeel van het Hof dat de overschrijding van de in de vergunning bijzondere bestemming opgenomen hoeveelheid, leidt tot het ontstaan van een douaneschuld voor het gedeelte van de overschrijding. Het middel valt uiteen in vier onderdelen.

3.3

In de eerste plaats voert het middel aan dat niet ieder vereist onderdeel van het vergunningmodel ook een vergunningvoorwaarde is voor de regeling bijzondere bestemming. Dit blijkt volgens de klacht ook uit het feit dat bijvoorbeeld het adres van de vergunninghouder en de plaats van de bewerkingen verplichte onderdelen zijn in het vergunningmodel, terwijl uit jurisprudentie van het Hof van Justitie^[5]volgt dat deze onderdelen geen voorwaarden zijn voor toepassing van de regeling bijzondere bestemming.

3.4

In de tweede plaats komt het middel op tegen het oordeel van het Hof dat de vergunninghouder niet over een vereiste vergunning beschikt voor het gedeelte van de goederen waarmee de in de vergunning vermelde hoeveelheid wordt overschreden. De klacht voert aan dat uit de ontstaansgeschiedenis van de Gedelegeerde Verordening (EU) 2015/2446 (GDWU)^[6]blijkt dat het aanvankelijk de bedoeling van de Commissie was een maximale hoeveelheid in de vergunning te vereisen om te bepalen of de gestelde zekerheid toereikend was, doch dat dit vereiste uiteindelijk is geschrapt uit het GDWU-voorstel. Voor zover de hoeveelheid kan worden aangemerkt als een aanvullende voorwaarde die de douaneautoriteiten op de voet van art. 87 CDW Pro in de vergunning kunnen opnemen, betoogt de klacht dat een dergelijke voorwaarde had moeten worden opgenomen in vak 16 van het vergunningmodel, in plaats van vak 7. Voorts volgt uit
Temic Telefunken^[7]dat de douaneautoriteiten een douaneregeling niet kwantitatief kunnen beperken, aldus de klacht.

3.5

In de derde plaats betoogt het middel dat een rechtvaardiging voor het stellen van een maximale hoeveelheid in de vergunning bijzondere bestemming slechts kan worden gevonden in het belang van het monitoren van de naleving van de economische voorwaarden, terwijl economische voorwaarden geen rol spelen bij de regeling bijzondere bestemming.

3.6

In de vierde plaats voert het middel aan dat, zo uit de UCDW respectievelijk de GDWU al de voorwaarde van een maximale hoeveelheid kunnen worden afgeleid, de Commissie niet beschikt over een toereikende rechtsgrondslag om een dergelijke voorwaarde te stellen.

3.7

Middel IIvoert aan dat belanghebbende beschikte over een geldige vergunning ten tijde van het doen van aangifte, zodat zij ook voldeed aan de ‘overige voorwaarden’ als bedoeld in art. 212 bis Pro CDW. Het arrest
Isaac International^[8]waarnaar het Hof verwijst ziet volgens het middel op een wezenlijk andere situatie. Voorts is het Hof volgens het middel ten onrechte niet ingegaan op art. 86(6) DWU, dat per 1 mei 2016 in de plaats is gekomen van art. 212 bis Pro CDW.

3.8

Middel IIIkomt op tegen het oordeel van het Hof over de op de zaak betrekkende hebbende stukken. Volgens het middel heeft belanghebbende voldoende gemotiveerd en concreet verzocht een aantal vergunningen bijzondere bestemming over te leggen die zijn verstrekt aan andere partijen. Voorts geldt voor de interne memo’s dat het niet van belang is of deze ter beschikking staan of hebben gestaan van de ambtenaren die bij de procedure van belanghebbende betrokken zijn geweest.

3.9

Middel IVbetoogt dat het Hof onvoldoende kenbaar heeft onderzocht of de werkwijze van de Inspecteur een schending oplevert van het gelijkheidsbeginsel of het verbod van willekeur.

Verweerschrift

3.1

De staatssecretaris van Financiën (de Staatssecretaris) voert in verweer tegen
middel Iaan dat het Hof terecht oordeelt dat uit art. 293(1) in samenhang met bijlage 67 UCDW volgt dat de hoeveelheid een verplicht onderdeel is van de vergunning bijzondere bestemming en dat het een vergunninghouder om die reden slechts is toegestaan de in de vergunning vermelde hoeveelheid onder de regeling bijzondere bestemming te brengen. Volgens de Staatssecretaris wordt een vrijstelling van douanerechten slechts onder nauw omschreven voorwaarden verleend, zodat de vermelde hoeveelheid in de vergunning niet mag worden overschreden. Dit houdt, aldus de Staatssecretaris, verband met het financiële risico dat de Europese Unie loopt totdat is vastgesteld dat de ingevoerde goederen onder de regeling bijzondere bestemming de vereiste bewerkingen hebben ondergaan. Het betoog van belanghebbende over de ontstaansgeschiedenis van de GDWU gaat niet op, aangezien dit betoog betrekking heeft op de redactie van art. 211 DWU Pro in relatie tot art. 507 UCDW Pro en laatstgenoemde bepaling betrekking heeft op economische douaneregelingen. Ook de verwijzing naar het arrest
Temic Telefunkensnijdt geen hout, nu dit arrest gaat over de vraag of de toestemming om de regeling actieve veredeling te beëindigen door de goederen onder de regeling behandeling onder douanetoezicht te plaatsen, kwantitatief kan worden beperkt. Dit ziet volgens de Staatssecretaris op een andere situatie.

3.11

De Staatssecretaris betoogt dat
middel IIook ongegrond is. Volgens de Staatssecretaris geeft het Hof een juiste uitleg aan art. 212 bis Pro CDW onder verwijzing naar
Isaac International.Steun voor de juistheid van dit oordeel vindt de Staatssecretaris in het arrest
Krohn & Schröder^[9]. Voorts gaat het betoog van belanghebbende over art. 86(6) DWU niet op, nu belanghebbende zich in hoger beroep niet op deze bepaling heeft beroepen.

3.12

De Staatssecretaris brengt tegen
middel IIIin dat het Hof het juiste rechtskader heeft gehanteerd bij de beoordeling of sprake is van op de zaak betrekking hebbende stukken. Het oordeel van het Hof dat belanghebbende onvoldoende concreet heeft verzocht bepaalde stukken over te leggen, acht de Staatssecretaris geenszins onbegrijpelijk. Hetzelfde geldt volgens de Staatssecretaris voor het oordeel dat belanghebbende onvoldoende gemotiveerd heeft gesteld dat en hoe de interne memo’s van belang kunnen zijn. Een en ander brengt volgens de Staatssecretaris mee dat in het midden kan blijven of het ten overvloede gegeven oordeel van het Hof rechtens juist is.

3.13

Met betrekking tot
middel IVvoert de Staatssecretaris aan dat belanghebbende haar beroep op het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur in hoger beroep niet heeft voorzien van een onderbouwing, zodat het Hof niet gehouden was op een dergelijke blote stelling in te gaan.

4.Beoordeling van de middelen

Overschrijdingsproblematiek (middel I)

4.1

Middel I komt op tegen het oordeel van het Hof dat de overschrijding van de in de vergunning bijzondere bestemming opgenomen hoeveelheid, leidt tot het ontstaan van een douaneschuld voor het gedeelte van de overschrijding.

4.2

In de gemeenschappelijke bijlage bij deze conclusie heb ik de vraag besproken of de overschrijding van de hoeveelheid in de vergunning bijzondere bestemming leidt tot het ontstaan van een douaneschuld. Bij de beoordeling van het middel stel ik het volgende voorop, waarbij ik tussen de haakjes verwijs naar de onderdelen van de gemeenschappelijke bijlage.

4.3

Ingevolge art. 21 CDW Pro kunnen bepaalde goederen uit hoofde van hun aard of bijzondere bestemming in aanmerking komen voor een verlaagd recht of een nulrecht. Deze gunstige tariefbehandeling duid ik hierna aan als de regeling bijzondere bestemming. Onder de regeling bijzondere bestemming worden goederen in het vrije verkeer gebracht, maar blijven zij onder douanetoezicht (onderdeel 3.3 gemeenschappelijke bijlage). Voor toekenning van de gunstige tariefbehandeling onder de regeling bijzondere bestemming is een vergunning vereist. Het belang van de vergunning is onder meer gelegen in de uitoefening van het douanetoezicht op de bijzondere bestemming (onderdeel 3.10 e.v. gemeenschappelijke bijlage).

4.4

De vergunning bijzondere bestemming is niet vormvrij, maar dient te worden vastgesteld overeenkomstig het vergunningmodel in bijlage 67 UCDW. De voorwaarden voor het gebruik van de regeling worden in de vergunning vastgesteld door de douaneautoriteiten. Voor enkele elementen bestaat de verplichting deze in de vergunning op te nemen, zoals volgt uit art. 293(3) UCDW enerzijds en het vergunningmodel in bijlage 67 UCDW anderzijds (onderdeel 3.17 e.v. gemeenschappelijke bijlage).

4.5

Het vergunningmodel bevat het genummerde vak 7 genaamd ‘goederen die onder de douaneregeling mogen worden geplaatst’ dat bestaat uit deelvakken voor de GN-code, de omschrijving, de hoeveelheid en de waarde van de goederen (onderdeel 4.5 gemeenschappelijke bijlage). Uit de algemene opmerkingen bij en de toelichting op bijlage 67 volgt dat de deelvakken van vak 7, waaronder dus de hoeveelheid en de waarde van de goederen, verplicht in te vullen gegevens zijn (onderdeel 4.23 gemeenschappelijke bijlage).

4.6

Uit de bewoordingen van het voorgeschreven vergunningmodel kan worden opgemaakt dat het gebruik van de vergunning is beperkt tot de hoeveelheid en de waarde van de goederen zoals omschreven in vak 7. Deze uitleg strookt met het karakter van de regeling bijzondere bestemming als uitzondering op de normale regeling inzake invoer. Uit een en ander volgt dat de goederen, voor zover zij de vergunde hoeveelheid overschrijden, niet met gebruik van de vergunning onder de regeling bijzondere bestemming kunnen worden geplaatst (onderdeel 5.11 en 5.12 gemeenschappelijke bijlage). Voor dit gedeelte van de overschrijding zal dan in beginsel een douaneschuld ontstaan.

4.7

Het Hof heeft vooropgesteld dat de toekenning van het nulrecht in de tariefcontingenten afhankelijk is gesteld van de voorwaarden als bepaald in art. 291 tot Pro en met 300 UCDW.^[10]Deze overweging is juist.

4.8

Het Hof overweegt dat art. 292(1) UCDW een schriftelijke vergunning voorschrijft en dat deze vergunning ingevolge art. 293(1) UCDW dient te voldoen aan het in bijlage 67 UCDW opgenomen model. Uit dit model volgt, aldus het Hof, dat de hoeveelheid van de goederen in vak 7 (in beginsel) een verplicht te vermelden gegeven is in de vergunning.^[11]Voornoemde oordelen van het Hof zijn juist (zie 4.3 en 4.5).

4.9

Het Hof verbindt aan het voorgaande het gevolg dat het de vergunninghouder slechts is vergund de in de vergunning vermelde hoeveelheid onder de regeling bijzondere bestemming te plaatsen en dat de vergunninghouder voor de overige hoeveelheid niet beschikt over de vereiste vergunning.^[12]Het middel faalt voor zover het zich hiertegen richt, nu het oordeel van het Hof op dit punt juist is (zie 4.6).

4.1

Het middel voert voor het overige nog aan dat het opnemen van de hoeveelheid in de vergunning niet nuttig of noodzakelijk is voor de goede werking van de regeling bijzondere bestemming. Een mogelijke verklaring voor het vereiste van een maximale hoeveelheid kan volgens het middel wel worden gevonden in het toezicht op de economische voorwaarden, maar deze voorwaarden zijn van geen belang voor de regeling bijzondere bestemming. Nu de hoeveelheid niet nuttig of noodzakelijk is voor de regeling bijzondere bestemming, ontbreekt voor de Europese Commissie een rechtsgrondslag om deze voorwaarden te stellen, aldus het middel.

4.11

Ook op dit punt faalt het middel. Zoals ik uiteenzet in onderdeel 6 van de gemeenschappelijke bijlage, beschikt de Europese Commissie over een toereikende rechtsgrondslag voor het stellen van de voorwaarde van een maximale hoeveelheid in de vergunning bijzondere bestemming. Dit vanwege de beoordelingsvrijheid die de Europese Commissie geniet, de strikte uitleg die moet worden gegeven aan de voorwaarden voor de regeling bijzondere bestemming en het nut van de beperking van de vergunning voor het toezicht op de regeling en het vaststellen van het bedrag aan doorlopende zekerheid.

Gunstige tariefbehandeling bij douaneschuld door niet naleving (middel II)

4.12

Middel II klaagt in de eerste plaats dat het Hof ten onrechte niet is ingegaan op art. 86(6) DWU. Ik stel vast dat belanghebbende zich voor het eerst in cassatie beroept op deze bepaling. In hoger beroep doet belanghebbende in zowel haar beroepschrift van 19 mei 2021^[13]als de aanvulling op het beroepschrift van 8 juli 2021^[14]slechts een beroep op art. 212 bis Pro CDW. Belanghebbende verwijst in haar aanvulling op het beroepschrift nog naar hoofdstuk 7 van het beroepschrift voor de Rechtbank, maar ook hierin beroept zij zich slechts op art. 212 bis Pro CDW.^[15]Tot slot heb ik in de pleitnota’s en het proces-verbaal van de zitting bij het Hof geen aanwijzingen gevonden dat belanghebbende zich op enig moment beroept op art. 86(6) DWU. Een geslaagd beroep op art. 86(6) DWU vereist een waardering van feitelijke aard, namelijk of sprake is van een poging tot bedrog.^[16]Een dergelijke waardering is voorbehouden aan de feitenrechter. Het is dus niet mogelijk eerst in cassatie een beroep te doen op art. 86(6) DWU. Ik laat deze bepaling hier verder rusten.

4.13

Middel II voert verder aan dat belanghebbende ten tijde van de plaatsing van de goederen onder de regeling bijzondere bestemming beschikte over een geldige vergunning, nu de vergunning niet is ingetrokken, geschorst of nietig verklaard. Voorts voert het aan dat de onderhavige situatie wezenlijk verschilt van de zaak die heeft geleid tot het arrest
Isaac International, aangezien de douaneschuldenaar in die zaak in het geheel niet beschikte over een vereiste vergunning en overigens had nagelaten de relevante bepalingen van het douanerecht grondig door te nemen, aldus het middel. Nu belanghebbende wel beschikte over een vergunning en ook strikt en nauwgezet de voorwaarden voor het gebruik van de vergunning volgde, voldeed zij aan de ‘overige voorwaarden’ voor toekenning van de gunstige tariefbehandeling zoals bedoeld in art. 212 bis Pro CDW.

4.14

In de eerste plaats dient te worden vastgesteld of belanghebbende daadwerkelijk beschikte over een vergunning voor het gedeelte van de goederen waarmee de hoeveelheid in de vergunning is overschreden. Het Hof oordeelt dat belanghebbende voor het gedeelte van de overschrijding niet beschikt over een vereiste vergunning.^[17]Dit oordeel getuigt niet van een onjuiste rechtsopvatting, nu hieraan het juiste uitgangspunt ten grondslag ligt dat een vergunning voor de regeling bijzondere bestemming slechts betrekking heeft op goederen tot de hoeveelheid zoals vermeld in vak 7 van die vergunning (zie 4.6). Voor het overige is het oordeel van het Hof ook niet onvoldoende gemotiveerd of onbegrijpelijk. Belanghebbende beschikte dus niet over de vereiste vergunning voor het gedeelte van de goederen waarmee de hoeveelheid in de vergunning is overschreden.

4.15

De vervolgvraag is of dit gebrek kan worden hersteld door de toepassing van art. 212 bis Pro CDW. Deze bepaling luidt:

“
Artikel 212 bis Pro

Wanneer de douanewetgeving in een gunstige tariefbehandeling van bepaalde goederen uit hoofde van hun aard of bijzondere bestemming of in een gehele of gedeeltelijke vrijstelling van de in- of uitvoerrechten krachtens de artikelen 21, 82, 145 of 184 tot en met 187 voorziet, is deze gunstige behandeling of vrijstelling eveneens van toepassing in de gevallen waarin uit hoofde van de artikelen 202 tot en met 205, 210 of 211 een douaneschuld ontstaat, indien het gedrag van de belanghebbende niet van frauduleus handelen of van manifeste nalatigheid getuigt en deze laatste aantoont dat aan de overige voorwaarden voor de toekenning van de gunstige tariefbehandeling of de vrijstelling is voldaan.”

4.16

Het Hof van Justitie heeft eerder geoordeeld over de toepassing van art. 212 bis Pro CDW in het arrest
Isaac International.^[18]Deze zaak heeft betrekking op een importeur die in aanmerking wenste te komen voor een vrijstelling van antidumpingrechten, maar niet beschikte over de vereiste voorafgaande vergunning. Het Hof van Justitie oordeelt dat het ontbreken van de vergunning in de weg staat aan het verlenen van de vrijstelling van antidumpingrechten op de voet van art. 212 bis Pro CDW:

“41 Enerzijds verwijst artikel 14 van Pro de vrijstellingsverordening (…) uitdrukkelijk naar de in de artikelen 291 tot en met 304 van de uitvoeringsverordening gestelde voorwaarden, door vrijstelling van de betrokken antidumpingrechten te verlenen onder voorbehoud van vervulling van die voorwaarden. Tot deze voorwaarden behoort de afgifte van een voorafgaande vergunning, bedoeld in artikel 292 van Pro de uitvoeringsverordening.

42 In die omstandigheden moet worden geconstateerd dat de wetgever het recht op vrijstelling uitdrukkelijk en specifiek aan de voorwaarde van afgifte van een dergelijke vergunning heeft onderworpen. Toepassing van artikel 212 bis Pro van het douanewetboek in een geval als aan de orde in het hoofdgeding met de overweging dat de enkele omstandigheid dat de importeur de kwantitatieve limiet van artikel 14, sub c, van de vrijstellingsverordening in acht heeft genomen volstaat om te concluderen dat „de overige voorwaarden” zijn vervuld, zou er evenwel op neerkomen dat het opleggen van bedoelde voorwaarde van een voorafgaande vergunning iedere betekenis verliest. Aangezien dit artikel in vrijstelling van de antidumpingrechten voorziet en derhalve strikt moet worden uitgelegd (zie naar analogie, met betrekking tot de uitlegging van artikel 239 van Pro het douanewetboek, arrest van 11 november 1999, Söhl & Söhlke, C48/98, Jurispr. blz. I7877, punt 52), dient bij de uitlegging van artikel 212 bis Pro van het douanewetboek echter rekening te worden gehouden met deze voorwaarde.

43 Anderzijds moet erop worden gewezen dat deze voorafgaande vergunning van bijzonder belang is in het kader van de in de vrijstellingsverordening vastgestelde regeling, aangezien de douaneautoriteiten aan de hand daarvan op het tijdstip van de feiten kunnen verifiëren of aan alle vereisten betreffende de vrijstelling van de betrokken antidumpingrechten is voldaan.

44 Toepassing van artikel 212 bis Pro van het douanewetboek kan er in die omstandigheden dan ook niet toe leiden dat een dergelijke vrijstelling van antidumpingrechten, die volgens artikel 14 van Pro de vrijstellingsverordening juncto artikel 292 van Pro de uitvoeringsverordening aan procedurele voorwaarden is onderworpen, ook kan worden toegekend wanneer deze voorwaarden niet in acht zijn genomen.

45 Gelet op een en ander moet de tweede vraag aldus worden beantwoord dat op basis van artikel 212 bis Pro van het douanewetboek geen vrijstelling van antidumpingrechten kan worden verleend aan een importeur waaraan niet eerst vergunning is verleend om van deze rechten te worden vrijgesteld overeenkomstig artikel 14, sub c, van de vrijstellingsverordening.”

4.17

Voorgaande overwegingen hebben weliswaar betrekking op een vrijstelling van antidumpingrechten in plaats van een gunstige tariefbehandeling op grond van een bijzondere bestemming, maar ik zie voldoende overeenkomsten om het oordeel van het Hof van Justitie door te trekken naar de onderhavige situatie. In beide gevallen is immers sprake van een maatregel waarvan de voorwaarden strikt dienen te worden uitgelegd.^[19]Voorts is in beide gevallen een vergunning vereist op grond van art. 292(1) UCDW. Tot slot is de vergunning in beide gevallen van belang voor het toezicht op de voorwaarden van de maatregel.^[20]

4.18

Nu in de onderhavige zaak een vergunning ontbreekt voor het gedeelte van de goederen waarmee de hoeveelheid in de vergunning wordt overschreden (4.14), is het buiten redelijke twijfel dat de gunstige tariefbehandeling niet alsnog kan worden toegepast op de voet van art. 212 bis Pro CDW. Het middel faalt.

Op de zaak betrekking hebbende stukken (middel III)

4.19

Middel III komt op tegen het oordeel van het Hof over de op de zaak betrekking hebbende stukken. Volgens het middel heeft belanghebbende voldoende gemotiveerd en concreet verzocht bepaalde stukken over te leggen en is het niet relevant of de stukken ter beschikking hebben gestaan van de ambtenaren die bij de procedure van belanghebbende betrokken zijn geweest.

4.2

Art. 8:42(1) Awb bepaalt dat het bestuursorgaan binnen vier weken na de dag van verzending van de gronden van het beroepschrift, de op de zaak betrekking hebbende stukken zendt aan de bestuursrechter. Op grond van deze bepaling dient de inspecteur in beginsel alle stukken die hem ter beschikking staan en een rol hebben gespeeld bij zijn besluitvorming aan de belanghebbende en de rechter over te leggen.^[21]Tot deze stukken behoren alle stukken die de inspecteur ter raadpleging ter beschikking staan of hebben gestaan en die van belang kunnen zijn voor de beslechting van de (nog) bestaande geschilpunten.^[22]De Hoge Raad overweegt in een arrest van 26 juni 2020 als volgt:^[23]

“2.4.2 Op grond van artikel 8:42, lid 1, Awb is een bestuursorgaan gehouden alle stukken aan de bestuursrechter over te leggen die aan dat bestuursorgaan ter beschikking staan of hebben gestaan en die van belang kunnen zijn voor de beslechting van de (nog) bestaande geschilpunten. (…)”

4.21

In de aanvulling op het hogerberoepschrift van 8 juli 2021 voert belanghebbende het volgende aan:

“
2. Stukken van het geding en horen van getuigen

2.1.

Belanghebbenden stellen vast dat de inspecteur in de onderhavige controleperiodes diverse aanpakken heeft gehanteerd met betrekking tot de hoeveelheid, waarde en referentieperiode per vergunning, alsmede wat betreft de handhaving ervan. Dit volgt reeds uit de onderhavige procedures waarover de Rechtbank op 7 april 2021 een oordeel heeft geveld.

2.2.

In dit kader is ook relevant dat er nog veel meer dossiers en vergunningen zijn waaruit blijkt dat de inspecteur geen eenduidig beleid heeft gehanteerd. Op dit moment zijn er nog vele beroepsprocedures aanhangig waarin eenzelfde problematiek speelt. Uit al die procedures en onderliggende vergunningen blijkt dat een veelheid aan aanpakken is gehanteerd. Om vast te stellen of de inspecteur gerechtigd is om na te vorderen – mede in het licht van het rechtszekerheidsbeginsel (zie hierna) – is van belang dat inzicht ontstaat in de aanpak van de inspecteur in de betreffende periode. Daarom hebben Belanghebbenden de inspecteur verzocht om hier inzicht in te geven en hiervoor stukken in te dienen. De inspecteur heeft dit geweigerd. De Rechtbank verbindt hier ten onrechte geen gevolgen aan.

2.3. (…)

Deze stukken zijn terdege relevant voor de beoordeling hoe de inspecteur in de betreffende periode heeft gehandeld en dienen dan ook als op de zaak betrekking hebbende stukken te worden overgelegd. Zo nodig licht ik namens belanghebbenden graag nader toe op welke stukken ik duid, doch uit de procedure bij de Rechtbank blijkt een en ander ook genoegzaam.”

4.22

In de pleitnota die namens belanghebbende is voorgedragen ter zitting van het Hof is voorts onder meer het volgende opgenomen:

“2.11. Samengevat; wij missen stukken en inzicht. Dat inzicht is – zo menen wij – van belang om vast te stellen welke rol de inspecteur heeft gespeeld bij de afgifte van de vergunningen, onderlinge verschillen tussen de vergunningen, handhaving van de vergunningen en de wijze waarop de inspecteur omgaat met de – gestelde – overschrijdingsproblematiek. Dat is – in dit kader – eens te meer van belang omdat de inspecteur (ook) vergunningen afgeeft met een open einde. Hoeveelheden, waarde en omschrijving van goederen die niet te overschrijden zijn, eenvoudigweg omdat er geen grenzen zijn gesteld. (…)

2.12.

Zoals wij tijdens het pleidooi bij de Rechtbank hebben aangevoerd, blijkt dus dat de inspecteur dezelfde regelingen of situaties op verschillende wijzen uitvoert én handhaaft. Want de hoeveelheid ‘variabel’, ‘geen maximum’ of ‘niet nader te specificeren’, zijn uiteraard niet te overschrijden en dus ook niet te handhaven. Van de inspecteur mag en moet worden gevraagd om inzicht te leveren – aan de hand van stukken of informatie – over zijn werkwijze in het verleden.”

4.23

Voorts heeft de gemachtigde van belanghebbende tijdens de zitting bij het Hof het volgende verklaard, blijkens het proces-verbaal van deze zitting:^[24]

“De inspecteur vraagt zich af wat het belang is van de in mijn pleitnota onder 2.9 genoemde memo’s voor de beslechting van het geschil. Zoals reeds vermeld onder 2.11 en 2.12 in mijn pleitnota kan uit die memo's blijken dat de inspecteur in de uitvoering niet altijd op dezelfde manier heeft gehandeld bij geconstateerde overschrijdingen van hoeveelheden en/of waarden vermeld in vergunningen.”

En verderop in het proces-verbaal staat het volgende:^[25]

“Ik roep het Hof op om serieuze gevolgen te verbinden aan de schending van artikel 8:42 Awb Pro. De ontbrekende stukken zijn van belang voor inzicht in het plan van aanpak van de Douane, met name voor het Hof. Ik heb het inzicht wel, maar ik heb te maken met mijn geheimhoudingsplicht.”

4.24

Uit de voornoemde stukken van het geding in hoger beroep maak ik op dat het verzoek van belanghebbende tot overlegging van de stukken tot doel had aan te tonen dat de Inspecteur op inconsistente wijze heeft gehandeld bij het handhaven van overschrijdingen van de hoeveelheden in de vergunningen. Zoals volgt uit de aanvulling op het hogerberoepschrift (4.21) hield het verzoek mede verband met het beroep op het rechtszekerheidsbeginsel. Het Hof heeft overwogen, in cassatie onbestreden, dat de Inspecteur niet heeft betwist dat niet altijd sprake is geweest van eenheid in de uitvoering. Een andere reden voor het opvragen van de stukken dan het aantonen van de inconsistente handelswijze van de Inspecteur, leid ik niet af uit de processtukken van belanghebbende in hoger beroep. Om deze reden getuigt het oordeel van het Hof – dat belanghebbende niet of onvoldoende heeft gemotiveerd dat de opgevraagde stukken voor de beslechting van de (nog) bestaande geschilpunten van belang kunnen zijn – mijns inziens niet van een onjuiste rechtsopvatting. Ik acht het ook niet onvoldoende gemotiveerd. Dit brengt mee dat het middel faalt.

Gelijkheidsbeginsel en verbod van willekeur (middel IV)

4.25

Middel IV voert aan dat het Hof de stelling van belanghebbende over het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur ten onrechte onbehandeld heeft gelaten.

4.26

De aanvulling op het hogerberoepschrift van 8 juli 2021 en het proces-verbaal van de zitting bij het Hof vermelden niets over de stelling van belanghebbende over het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur. Ook in haar pleitnota voor het Hof heeft belanghebbende zich beperkt tot het legaliteitsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. In het hogerberoepschrift van 19 mei 2021 wordt slechts het volgende vermeldt:

“
8. Heffing in strijd met diverse beginselen

Het ontstaan c.q. in stand laten van een douaneschuld als het onderhavige is in strijd met beginselen van behoorlijk bestuur, althans kan niet voor rekening van belanghebbende komen. Naast het gelijkheidsbeginsel en het verbod op willekeur, heb ik het dan ook over de zorgplicht alsmede het rechtszekerheidsbeginsel.”

4.27

Belanghebbende heeft het beroep op het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur niet onderbouwd, zodat het Hof niet gehouden was hierop in te gaan. Het middel faalt.

5.Conclusie

Ik geef de Hoge Raad in overweging het beroep in cassatie van belanghebbende ongegrond te verklaren.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat-Generaal

Overschrijding vergunninghoeveelheid bijzondere bestemming leidt tot douaneschuld