ECLI:NL:RBAMS:2015:7928 - Rechtbank Amsterdam - Beoordeling ambtshalve herziening Anw-uitkeringen woonach...

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummers: AMS 15/1422, AMS 15/1428, AMS 15/1433, AMS 15/1436, AMS 15/1438, AMS 15/1442, AMS 15/1449, AMS 15/1452, AMS 15/1453, AMS 15/1455, AMS 15/1460

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 november 2015 in de zaken tussen

[mevrouw] , te [woonplaats] , Marokko, eiseres in de zaak AMS 15/1422

[mevrouw 1]te [woonplaats 1] , Marokko, eiseres in de zaak AMS 15/1428

[mevrouw 2]te [woonplaats 2] , Marokko, eiseres in de zaak AMS 15/1433

[mevouw 3] ,te [woonplaats 3] , Marokko, eiseres in de zaak AMS 15/1436

[mevrouw 4] ,te [woonplaats 4] , Marokko, eiseres in de zaak AMS 15/1438

[mevrouw 5] ,te [woonplaats 5] Marokko, eiseres in de zaak AMS 15/1442

[mevrouw 6] ,te [woonplaats 6] , Marokko, eiseres in de zaak AMS 15/1449

[mevrouw 7] ,te [woonplaats 7] , Marokko, eiseres in de zaak AMS 15/1452

[mevrouw 8] ,te [woonplaats 4] , Marokko, eiseres in de zaak AMS 15/1453

[mevrouw 9] ,te [woonplaats 8] , Marokko, eiseres in de zaak AMS 15/1455

[mevrouw 10] ,te [woonplaats 9] , Marokko, eiseres in de zaak AMS 15/1460

gezamenlijk te noemen: eiseressen

(gemachtigde: mr. C.A.J. de Roy van Zuydewijn),

de raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank, verweerder

(gemachtigden: [naam gemachtigde] en [naam gemachtigde 1] ).

Procesverloop

Bij afzonderlijke besluiten van 15 augustus 2014 – en in de zaken van [mevrouw 2] en [mevrouw 8] op respectievelijk 11 augustus 2014 en 27 augustus 2014 – (de primaire besluiten) heeft verweerder ambtshalve de rechten van eiseressen op een uitkering op grond van de Algemene nabestaandenwet (Anw) herzien.

Bij afzonderlijke besluiten van 28 januari 2015 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiseressen ongegrond verklaard.

Eiseressen hebben afzonderlijk tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.

Verweerder heeft verweerschriften ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft – met toestemming van partijen – gevoegd plaatsgevonden op 1 oktober 2015.

Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

Overwegingen

1. Op 1 juli 2012 is de Wet Woonlandbeginsel in de sociale zekerheid (Wwsz) in werking getreden. Met deze wet is onder meer artikel 17 van Pro de Anw gewijzigd. Door de wijziging van het derde lid van dat artikel wordt aan rechthebbenden die niet in Nederland, een lidstaat van de Europese Unie, een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, of Zwitserland wonen, een uitkering verstrekt ter hoogte van een bij ministeriële regeling vastgesteld percentage van het (kort samengevat) in Nederland geldende bedrag aan nabestaandenuitkering. Voor Marokko is dit percentage voor 2013 vastgesteld op 60%. Dit percentage wordt zo bepaald dat het een weergave is van de verhouding tussen het kostenniveau van het land waar de nabestaande woonachtig is en dat van Nederland, waarbij dat percentage nooit hoger dan 100% kan zijn. Voor de rechthebbenden die al voor 1 juli 2012 een Anw-uitkering ontvingen, is de ingangsdatum van de wijziging van artikel 17 van Pro de Anw bepaald op 1 januari 2013.

2. Eiseressen wonen in Marokko en ontvingen allen vóór 1 juli 2012 een nabestaandenuitkering op grond van de Anw.

3. Bij afzonderlijke besluiten van 11 december 2012 heeft verweerder eiseressen meegedeeld dat de hoogte van hun Anw-uitkeringen vanaf 1 januari 2013 wordt aangepast aan het kostenniveau van het woonland. Namens eiseressen is door de voorzitter van de Marokkaanse vereniging voor hulp aan migranten afzonderlijk tegen deze besluiten bezwaar gemaakt. Vanwege het ontbreken van een machtiging zijn die bezwaren niet-ontvankelijk verklaard. Hiertegen zijn door eiseressen geen rechtsmiddelen ingesteld.

4. De Centrale Raad van Beroep (de Raad) heeft in de uitspraak van 9 mei 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:1466) geoordeeld dat de vermindering van de nabestaandenuitkering van Anw-gerechtigden die in Marokko wonen en die de uitkering voor 1 juli 2012 ontvingen, in strijd is met artikel 5 van Pro het Algemeen Verdrag inzake sociale zekerheid tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Marokko (het NMV). Dit artikel verbiedt dat door – aangepaste – nationale wetgeving uitkeringen op grond van het wonen in Marokko op een lager bedrag worden vastgesteld, aldus de Raad.

5. Bij de primaire besluiten heeft verweerder naar aanleiding van de uitspraken van de Raad van 21 maart 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:845, inzake in Turkije wonende Anw-gerechtigden) en 9 mei 2014 ambtshalve zijn eerdere besluiten van 11 december 2012 tot toepassing van het woonlandbeginsel herzien. Deze herziening houdt in dat de Anw-uitkeringen van eiseressen vanaf 1 maart 2014 niet meer worden aangepast aan het kostenniveau van het woonland. Het bedrag dat eiseressen vanaf 1 maart 2014 te weinig hebben ontvangen, zal door verweerder worden nabetaald.

6. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de primaire besluiten gehandhaafd. Verweerder heeft hiertoe – kort samengevat – overwogen dat de besluiten van

11 december 2012 rechtens onaantastbaar zijn geworden. De uitspraak van de Raad van 21 maart 2014, waaruit de uitspraak van de Raad van 9 mei 2014 had
kunnen worden afgeleid, is de aanleiding geweest om de besluiten van 11 december 2012 te herzien. Overeenkomstig zijn beleid (SB1076) en gelet op artikel 8:106 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft verweerder daarom de Anw-uitkeringen van eiseressen vanaf de maand waarin de Raad uitspraak heeft gedaan, dus vanaf 1 maart 2014, herzien. Eiseressen hebben er niet op mogen vertrouwen dat de uitspraak van de proefprocedures tegen de besluiten van 11 december 2012 ook op hen van toepassing waren. Het komt voor hun rekening en risico dat zij hun rechten niet veilig hebben gesteld. Er zijn geen ongeclausuleerde toezeggingen gedaan over de afhandeling van de zaken, aldus verweerder.

7. Eiseressen hebben in beroep – kort samengevat – aangevoerd dat met de uitspraken van de Raad is komen vast te staan dat de toepassing van het woonlandbeginsel op hun Anw-uitkeringen onrechtmatig is geweest. De herziening moet daarom met volledige terugwerkende kracht – dus per 1 januari 2013 – plaatsvinden. Het rechtszekerheidsbeginsel is niet doorslaggevend om dit niet te doen, omdat verweerder de besluiten ambtshalve heeft herzien. Daarnaast is op grond van verweerders beleid een terugwerkende kracht mogelijk van vijf jaar in het geval sprake is van een fout van verweerder, hetgeen ook pleit voor herziening per 1 januari 2013. Verder heeft er ten onrechte geen belangenafweging plaatsgevonden. Volgens eiseressen is een terugwerkende kracht per 1 maart 2014 disproportioneel.

Ter zitting hebben eiseressen nog aangevoerd dat verweerder aansprakelijk is voor de toepassing van onrechtmatige wetgeving. In dit verband hebben zij verwezen naar de arresten van de Hoge Raad van 18 september 2015 (ECLI:NL:HR:2015:2722), 9 mei 1986 (ECLI:NL:HR:1986:AC0867, Staat/Van Gelder) en 12 juni 1992 (ECLI:NL:HR:1992:AN4622, Bedrijfsvereniging/Boulogne). Daarnaast hebben eiseressen een beroep gedaan op het gelijkheids- en het vertrouwensbeginsel. Ook hebben zij gesteld dat sprake is van een excessief formalisme door van alle betrokkenen te eisen dat zij rechtsmiddelen tegen de toepassing van het woonlandbeginsel zouden instellen, omdat dit gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) van 4 oktober 2012 in de zaak Byankov (ECLI:EU:C:2012:608, te vinden op http://curia.europa.eu onder zaaknummer C-249/11) mee moet spelen in de weging. Tot slot hebben eiseressen gewezen op de brief van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) van 29 september 2015 betreffende het bilaterale sociale zekerheidsverdrag met Marokko. Aan deze brief hebben zij de conclusie verbonden dat zij in deze procedure moeten worden behandeld alsof zij in bezwaar en beroep zijn gegaan, hetgeen ertoe zou moeten leiden dat hun Anw-uitkeringen met volledige terugwerkende kracht moeten worden hersteld.

8. Op grond van artikel 19, eerste lid, van de Anw wordt de nabestaandenuitkering bij wijziging van het inkomen herzien. Deze herziening gaat in op de eerste dag van de maand waarin de wijziging zich voordoet.

Op grond van artikel 19, tweede lid, van de Anw gaat die herziening in met ingang van de eerste dag van de maand volgende op die waarin de wijziging zich voordoet, indien wijziging van andere omstandigheden dan wijziging van het inkomen leidt tot een lagere uitkering. Indien dit leidt tot een hogere uitkering, gaat die herziening in op de dag, bedoeld in het eerste lid.

9. Allereerst stelt de rechtbank vast dat dat de besluiten van 11 december 2012 in rechte onaantastbaar zijn. Hetgeen eiseressen ten aanzien van die besluiten hebben aangevoerd, wat daar ook van zij, kan in dit geding dan ook niet aan de orde komen en valt buiten de omvang van het geding. Die gronden behoeven dan ook geen bespreking.

10. De rechtbank stelt voorop dat er geen rechtsregel of –norm valt aan te wijzen die verweerder verplicht om
ambtshalveeen eerder genomen, in rechte onaantastbaar geworden, besluit met
volledigeterugwerkende kracht te herzien. Overigens hebben eiseressen een dergelijke norm ook niet concreet genoemd. Het door verweerder gevoerde beleid bij het terugkomen van een rechtens onaantastbaar besluit ten voordele van de belanghebbende (SB1076), kent een dergelijke norm evenmin.

11. Namens eiseressen is niet gesteld dat sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden op grond waarvan verweerder van de besluiten van 11 december 2012 had moeten terugkomen. In dit verband merkt de rechtbank op dat het vaste rechtspraak is dat rechterlijke uitspraken op zichzelf geen grond vormen voor het doorbreken van rechtens onaantastbare besluiten waartegen niet (tijdig) in rechte is opgekomen. In de bestreden besluiten en ter zitting heeft verweerder een uiteenzetting gegeven van zijn beleid inzake het terugkomen van een eerder, onherroepelijk geworden, besluit. Uit artikel 4:6 van Pro de Awb volgt dat verweerder bevoegd is te volstaan met een verwijzing naar het eerdere besluit, tenzij van die bevoegdheid in redelijkheid geen gebruik kan worden gemaakt. In dat laatste geval hanteert verweerder als beleid dat hij zich in redelijkheid gehouden acht terug te komen van een rechtens onaantastbaar besluit indien dit besluit onmiskenbaar onjuist moet worden geacht. Ten aanzien van de in zo’n geval te hanteren terugwerkende kracht wordt in het beleid van verweerder een aantal gevallen onderscheiden. Zo kan de onjuistheid van het besluit het gevolg zijn van een fout van verweerder. Daarvan is sprake als verweerder op basis van de gegevens die ten tijde van de toekenning beschikbaar waren of die bij een normaal onderzoek van verweerder beschikbaar zouden zijn geweest, de uitkering correct had kunnen vaststellen aan de hand van de toen geldende wetgeving en beleidsregels en de belanghebbende alle relevante informatie tijdig heeft verstrekt. Voorts kan een besluit op enig moment onjuist worden geacht als gevolg van een wijziging van het beleid van verweerder ten gunste van belanghebbenden. In zo’n geval beslist verweerder per categorie van gevallen of, en zo ja met welke terugwerkende kracht, uitkeringen moeten worden herzien. Als het nieuwe beleid is gebaseerd op een rechterlijke uitspraak dan zal de beleidswijziging in het algemeen ingaan op de datum van de uitspraak. Herziening zal plaatsvinden met terugwerkende kracht van ten hoogste één jaar. In bijzondere gevallen kan de uitkering met een langere terugwerkende kracht worden herzien, maar ook dan tot ten hoogste de ingangsdatum van het nieuwe beleid dan wel de datum van de rechterlijke uitspraak.

12. Nu geen rechtsregel of –norm valt aan te wijzen die verweerder verplicht om
ambtshalveeen eerder genomen, in rechte onaantastbaar geworden, besluit met
volledigeterugwerkende kracht te herzien en verweerder gevallen als hier aan de orde beoordeelt aan de hand van de hiervoor (verkort) weergegeven uitgangspunten, ziet de rechtbank zich

– evenals de Raad in de uitspraak van 12 juni 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:1984) – voor de vraag gesteld of verweerder in strijd met deze uitgangspunten heeft gehandeld. In de stukken en het verhandelde ter zitting heeft de rechtbank geen aanknopingspunten gevonden om die vraag bevestigend te beantwoorden. Van een fout als in het beleid omschreven, is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. De rechtens onaantastbare besluiten van 11 december 2012 zijn immers met inachtneming van de op dat moment geldende wet- en regelgeving genomen. Hetgeen eiseressen ter zitting hebben aangevoerd met betrekking tot het toerekenen van onrechtmatige wetgeving aan verweerder omdat hij zijn besluiten daarop heeft gebaseerd, maakt niet dat sprake is van een fout
in de zin van het beleidvan verweerder bij het terugkomen van in rechte vaststaande besluiten. Verder stelt de rechtbank vast dat in de onderhavige gevallen de grond om terug te komen van de besluiten van 11 december 2012 is gelegen in de uitspraken van de Raad van 21 maart 2014 en 9 mei 2014. De toepasselijke wetgeving is naar aanleiding van deze uitspraken niet gewijzigd. Zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht, heeft hij gelet daarop (wetsinterpreterend) beleid gemaakt. Gezien voornoemde omstandigheden zijn eiseressen in elk geval niet benadeeld met 1 maart 2014 als ingangsdatum van het buiten toepassing laten van het woonlandbeginsel.

13. Ten aanzien van de beroepsgrond van eiseressen dat ten onrechte geen belangenafweging heeft plaatsgevonden overweegt de rechtbank als volgt. Indien door een belanghebbende een herzieningsverzoek ten aanzien van een duuraanspraak als hier aan de orde wordt ingediend, geldt dat op grond van vaste rechtspraak van de Raad onderscheid moet worden gemaakt tussen de periode voorafgaande aan dat verzoek en de periode daarna. In de onderhavige gevallen is géén sprake van herzieningsverzoeken, maar is verweerder ambtshalve teruggekomen van de rechtens onaantastbare besluiten van 11 december 2012. Voor de periode voorafgaande aan die herziening is van belang dat, zoals al in rechtsoverweging 11 is overwogen, geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Vanaf de datum met ingang waarvan verweerder is teruggekomen van die rechtens onaantastbare besluiten is van belang dat de Anw-uitkeringen van eiseressen volledig zijn hersteld. Een belangenafweging kan dan ook niet leiden tot een voor eiseressen gunstigere situatie. Ook deze beroepsgrond slaagt dus niet.

14. Door eiseressen is verder gesteld dat verweerder geen onderscheid mag maken tussen het terugkomen op besluiten die wel en besluiten die niet in rechte vaststaan. Voor zover eiseressen daarmee een beroep op het gelijkheidsbeginsel hebben willen doen, sluit de rechtbank zich aan bij het oordeel daarover in de uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank van 2 juli 2015 (ECLI:NL:RBAMS: 2015:4634). In die uitspraak is geoordeeld dat geen sprake is van ongerechtvaardigd onderscheid tussen betrokkenen die wel en betrokkenen die geen rechtsmiddelen hebben ingesteld tegen de toepassing van het woonlandbeginsel. Dit is immers een juridisch relevant verschil. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt dan ook niet.

15. Voor zover eiseressen hebben beoogd een beroep te doen op het vertrouwensbeginsel, in die zin dat zij erop mochten vertrouwen dat de uitspraak in de proefprocedures ook op hen van toepassing zou zijn, overweegt de rechtbank als volgt. Gesteld noch gebleken is dat verweerder eiseressen ongeclausuleerd en ondubbelzinnig heeft toegezegd dat ook indien zij geen rechtsmiddelen zouden instellen tegen de besluiten tot toepassing van het woonlandbeginsel, de uitspraak in de proefprocedures ook op hen van toepassing zou zijn. Van schending van het vertrouwensbeginsel is dan ook geen sprake, zodat deze beroepsgrond niet slaagt.

16. Anders dan eiseressen ter zitting hebben gesteld is evenmin sprake van een excessief formalisme door van alle betrokkenen te eisen dat zij rechtsmiddelen tegen de toepassing van het woonlandbeginsel zouden instellen om in aanmerking te komen voor herziening met volledige terugwerkende kracht. Hierbij merkt de rechtbank allereerst op dat de mogelijkheid tot het instellen van rechtsmiddelen openstond en het de keuze en verantwoordelijkheid van eiseressen is om daar al dan niet gebruik van te maken. In het arrest Byankov, waar het ging om het recht van vrij verkeer van Unieburgers, is in rechtsoverweging 77 door het Hof overwogen dat een nationaal bestuursorgaan in bijzondere omstandigheden gehouden kan zijn een definitief geworden bestuursbesluit opnieuw te onderzoeken teneinde rekening te houden met de uitlegging die het Hof nadien aan een relevante bepaling van Unierecht heeft gegeven. Het Hof heeft overwogen dat uit haar rechtspraak volgt dat zij in dit verband rekening heeft gehouden met de bijzonderheden van de situaties en de betrokken belangen teneinde een evenwicht te vinden tussen het vereiste van de rechtszekerheid en het vereiste van rechtmatigheid uit het oogpunt van het Unierecht. Uit deze rechtsoverweging van het Hof volgt niet dat verweerder eiseressen niet mag tegenwerpen dat zij niet in rechte zijn opgekomen tegen de (thans in rechte vaststaande) besluiten tot toepassing van het woonlandbeginsel. Het beroep op het arrest Byankov slaagt dan ook niet.

17. Tot slot volgt de rechtbank eiseressen niet in hun standpunt dat de brief van de minister van SZW van 29 september 2015 zou moeten leiden tot herziening met volledige terugwerkende kracht. De minister laat zich in die brief uitsluitend uit over een financiële tegemoetkoming voor Anw-gerechtigden uit Marokko van vóór 1 juli 2012 alsof zij in bezwaar of beroep zouden zijn gegaan voor de periode die loopt van 1 januari 2013 tot 1 maart 2014. De minister laat zich niet tevens uit over de vraag of verweerder met volledige terugwerkende kracht moet terugkomen op de in rechte vaststaande besluiten tot toepassing van het woonlandbeginsel. Deze brief maakt dan ook niet dat de in deze procedure bestreden besluiten onrechtmatig zijn. De beroepsgrond slaagt dan ook niet.

18. Nu geen van de beroepsgronden slaagt, zijn de beroepen ongegrond.

19. Voor een proceskostenveroordeling of vergoedingen van de griffierechten bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A Broekhuis, rechter, in aanwezigheid van mr. L.M. van Breenen-van der Zee, griffier
.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 november 2015.

griffier

rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.