Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 13/5152 en 13/5524
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 november 2015 in de zaken tussen
[naam] , te Caïro (Egypte), eiser 1,
[naam I] ,te Caïro (Egypte), eiser 2,
gezamenlijk ook te noemen: eisers,
en
de raad van bestuur van de Sociale Verzekeringsbank (Svb), verweerder,
(gemachtigde: mr. W. van den Berg).
Procesverloop
Bij primaire besluiten van 4 februari 2013 respectievelijk 20 maart 2013 heeft verweerder het bedrag van de aan eisers toegekende kinderbijslag met ingang van 1 januari 2013 aangepast aan het kostenniveau van het land waar zij wonen.
Bij besluit van 31 juli 2013 respectievelijk 19 augustus 2013 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de tegen bovengenoemde besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen deze bestreden besluiten tijdig beroep ingesteld.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
De rechtbank heeft de zaken gevoegd behandeld ter zitting van 6 oktober 2015.
Eiser 2 is in persoon verschenen en eiser 1 heeft zich laten vertegenwoordigen door eiser 2.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door bovengenoemde gemachtigde.
Overwegingen
feiten en omstandigheden
1. Ten tijde in geding – het eerste kwartaal van 2013 – verbleven eisers met hun gezinnen in Egypte. Eisers waren aldaar werkzaam voor [bedrijf] , in dienst van het [bedrijf] . Eiser 2 ontving kinderbijslag voor een op [geboortedatum] 2007 geboren dochter, [betrokkene] , en een op [geboortedatum] 2009 geboren zoon, [betrokkene] . Ook eiser 1 heeft twee kinderen: [betrokkene I] (geboren [geboortedatum I] 1997) en [betrokkene I] (geboren [geboortedatum I] 2000), waar hij kinderbijslag voor ontving.
2. Op 1 juli 2012 is de Wet woonlandbeginsel in de sociale zekerheid (WWSZ) in werking getreden. Ingevolge deze wet is onder meer artikel 12 van Pro de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) gewijzigd. Dit artikel luidt sindsdien als volgt:
1. Het basiskinderbijslagbedrag over een kalenderkwartaal bedraagt € 273,78 per kind.
2. Het basiskinderbijslagbedrag bedraagt voor een kind dat woont buiten Nederland, een van de andere lidstaten van de Europese Unie, een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte en Zwitserland, een bij ministeriële regeling vastgesteld percentage van het bedrag, genoemd in het eerste lid. Het percentage wordt zo bepaald dat het een weergave is van de verhouding tussen het kostenniveau van het land waar het kind woonachtig is en dat van Nederland. Het percentage bedraagt maximaal 100.
In de Bijlage bij de Regeling woonlandbeginsel in de sociale zekerheid 2013 is het percentage bedoeld in lid 2 voor Egypte vastgesteld op 40%.
3. In juli 2012 heeft verweerder eisers geïnformeerd over de verwachte aanpassing van het bedrag van de kinderbijslag aan het kostenniveau van hun woonland. De verlaging zal na een overgangstermijn van een half jaar ingaan op 1 januari 2013.
standpunten van partijen
4. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de wet hem dwingt de woonlandfactor toe te passen. Hij is niet bevoegd hiervan af te wijken. Er is geen aanleiding om eisers anders te behandelen dan andere in Egypte woonachtige personen die recht hebben op kinderbijslag. Dat geen uitzondering wordt gemaakt voor [functie] is niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
5. Eisers hebben in beroep het volgende aangevoerd. Eisers zijn belastingplichtig in Nederland en dienen op die grond als wonend in Nederland te worden beschouwd. Toepassing van het woonlandbeginsel is in hun geval in strijd met bepalingen van internationaal recht. In dat kader hebben zij onder meer gewezen op artikel 10 van Pro EG-Verordening 1408/71 en artikel 7 van Pro EG-Verordening 883/2004, op de tussen de EG en de Republiek Egypte gesloten (associatie)overeenkomst 2004/635/EG en op de arresten van het Hof van Justitie EU in de zaken Pinna en Akdas, alsmede op het tussen Nederland en Egypte gesloten socialezekerheidsverdrag (NEV).
Er is sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Verweerder had in hun geval een uitzondering moeten maken en het woonlandbeginsel niet toepassen.
Ten aanzien van de wijze waarop de woonlandfactor is bepaald hebben eisers aangevoerd dat de gehanteerde methode, aan de hand van zogenoemde PPP-cijfers, in hun geval niet adequaat is, nu hierbij geen rekening is gehouden met het feit dat expats niet in dezelfde omstandigheden wonen en leven als overige inwoners van hun woonland. Expats zien zich geconfronteerd met extra hoge kosten.
Aanvullend hebben eisers ter zitting een beroep gedaan op artikel 8 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Tevens hebben zij de wijze van totstandkoming van de WWSZ ter toetsing aan de rechtbank voorgelegd. Volgens eisers is niet goed geluisterd naar de destijds al van de zijde van het Ministerie van Buitenlandse Zaken naar voren gebrachte bezwaren tegen die wet waar het betreft het Nederlands [functie] en [functie] in het buitenland.
Eisers hebben ter zitting benadrukt dat het oordeel van de rechter niet alleen voor hen belangrijk is, maar dat de betekenis ervan zich uitstrekt tot een groep van 1200 leden van de vakbond voor [functie] . In overleg met die vakbond wordt de onderhavige procedure mede ten behoeve van hen gevoerd.
beoordeling van de beroepen
De nationale wet
6. Waar het bestreden besluit is gebaseerd op de WWSZ, zoals die is uitgewerkt in de AKW, zal de rechtbank zich eerst richten op de vraag of de bestreden besluiten strijden met de nationale Nederlandse wet.
7. Eisers hebben in dat kader aangevoerd dat zij dienen te worden aangemerkt en behandeld als waren zij woonachtig in Nederland, nu zij fiscaal als binnenlands belastingplichtige worden aangemerkt en daaraan ook niet kunnen ontkomen.
8. Deze beroepsgrond kan eisers niet baten om verschillende redenen.
De rechtbank stelt allereerst vast dat verweerder heeft geoordeeld dat de AKW op eisers van toepassing is. Verweerder heeft dus de binnenlandse Nederlandse wet op eisers van toepassing geacht, zoals dat ook bij binnenlands belastingplichtigen het geval is. In dit opzicht zijn eisers door verweerder dus niet tekort gedaan.
9. Indien is vastgesteld dat de Nederlandse wet op eisers van toepassing is, is daarna de vraag welke rechten en plichten die Nederlandse wet dan met zich meebrengt voor eisers.
Daarbij is niet in geschil dat eisers recht hebben op kinderbijslag. Eisers zijn ook verzekerd op grond van de AKW. Daarbij verwijst de rechtbank naar artikel 2 van Pro het Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen 1999 (Staatsblad 1998, 746, hierna: KB 746). Hierin is specifiek voor naar het buitenland uitgezonden [functie] , waaronder personen in diplomatieke dienst, neergelegd dat zij verzekerd zijn op grond van de Nederlandse volksverzekeringen (zoals de AKW).
Daarmee worden zij hetzelfde behandeld als personen die op grond van de artikelen 2 en 6 van de AKW wegens wonen in Nederland verzekerd worden geacht. De stelling van eisers dat zij binnenlands belastingplichtig zijn kan dus niet leiden tot een voor hen gunstiger uitkomst.
10. Wel verschillen partijen van mening over de hoogte van het bedrag aan kinderbijslag.
Verweerder heeft daarbij toepassing gegeven aan artikel 12, tweede lid van de AKW, dat -kort samengevat- zegt dat de kinderbijslag een percentage bedraagt van het basiskinderbijslagbedrag voor kinderen die buiten de Europese Unie wonen. Dat percentage wordt zo bepaald dat het een weergave is van de verhouding tussen het kostenniveau van het land waar het kind woonachtig is en dat van Nederland.
11. Daarbij gaat het dus niet om de woonplaats van eisers zelf, maar om waar hun kinderen zijn. Niet is betwist dat de kinderen van eisers niet in Nederland woonden, maar in Egypte. De door eisers ingeroepen fictie die ertoe zou moeten leiden dat eisers zelf geacht moeten worden niet in Egypte te wonen, maar in Nederland, ziet ook niet op de situatie van de kinderen, maar op die van eisers zelf. Ook in dit opzicht kan de door eisers ingeroepen fictie van binnenlandse belastingplichtigheid dus niet leiden tot een voor hen gunstiger uitkomst.
12. Met verweerder komt de rechtbank dan ook tot de slotsom dat is voldaan aan de wettelijke voorwaarden voor toepassing van het woonlandbeginsel in artikel 12, tweede lid AKW, en dat hetgeen namens eisers is aangevoerd daaraan binnen het feitelijk bestaande nationale wettelijk kader niet kan afdoen.
13.
Door eisers is verder niet betwist dat het door verweerder gehanteerde woonlandpercentage van 40 in overeenstemming is met hetgeen is neergelegd in de Regeling woonlandbeginsel.
Door eisers is verder niet betwist dat het door verweerder gehanteerde woonlandpercentage van 40 in overeenstemming is met hetgeen is neergelegd in de Regeling woonlandbeginsel.
14. Dat leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit in overeenstemming is met de nationale wet.
Nationale wet en rechtsbeginselen
15. Eisers menen dat de wetgever bij de totstandkoming van de WWSZ onvoldoende rekening heeft gehouden met de speciale positie van [functie] . Ter zitting hebben eisers nader toegelicht dat zij graag zouden zien dat de rechtbank haar oordeel geeft over de wijze waarop de WWSZ tot stand is gekomen. Daarbij is ook een brief overgelegd van 6 april 2011 van het Ministerie van Buitenlandse Zaken aan het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, waarin kort samengevat wordt gepleit voor het maken van een uitzondering op het woonlandbeginsel voor uitgezonden [functie] en hun gezinsleden. Het in de brief vervatte verzoek is door de wetgever echter niet gehonoreerd.
16. Ook dit betoog kan eisers niet baten. Daartoe verwijst de rechtbank allereerst naar vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (de hoger beroepsrechter in zaken als deze, hierna af te korten tot: de Raad) (zie onder meer ECLI:NL:CRVB:2015:1961), waarin is geoordeeld dat artikel 11 van Pro de Wet algemene bepalingen de rechter belet de innerlijke waarde of billijkheid van de wet in formele zin te beoordelen. Wetten in formele zin zijn tot stand gekomen na goedkeuring van de Tweede en de Eerste Kamer der Staten-Generaal.
Dat artikel 11 vormt Pro daarmee de uitdrukking van een belangrijk onderdeel van de trias politica: de scheiding tussen de verschillende staatsmachten. Daarbij is het niet aan de benoemde rechter, maar aan de (gekozen) wetgever om afwegingen op grond van redelijkheid en billijkheid te maken bij vragen van wetgeving. Of, zoals de Hoge Raad het heeft geformuleerd in het Harmonisatiewetarrest waar het betreft het verbod van toetsing door de rechter van wetten in formele zin aan de Grondwet: de rechter mag niet treden in een belangenafweging die reeds door de wetgever is verricht of geacht moet worden te zijn verricht (ECLI:NL:HR:1989:AD5725).
17. Volledigheidshalve voegt de rechtbank daar nog het volgende aan toe. Indien sprake is van “niet door de wetgever verdisconteerde omstandigheden”, zou er volgens de Hoge Raad aanleiding kunnen zijn voor een andere conclusie, namelijk dat een strikte wetstoepassing achterwege dient te worden gelaten.
Dat is echter niet de situatie die hier voorligt. De positie van personen als eisers is immers uitdrukkelijk door de wetgever onder ogen gezien. Wanneer dan de wetgever bij de afweging van alle belangen toch geen aanleiding ziet om een bijzondere regeling te treffen, is er nationaalrechtelijk bezien voor de rechter geen rol meer.
Het beroep op internationaal recht
18. Ten aanzien van de stelling dat de toepassing van het woonlandbeginsel in strijd is met internationaal recht, verwijst de rechtbank naar haar uitspraak van 10 januari 2014, ECLI:NL:RBAMS:2014:50 en de uitspraak in hoger beroep van de Raad van 12 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4180. In deze uitspraken is een oordeel gegeven over het woonlandbeginsel in de AKW, zoals dit is toegepast in situaties van personen met kinderen in Turkije, Marokko en Egypte.
Waar het de door eisers ingeroepen bepalingen betreft is van belang dat in de genoemde uitspraken (ook) is geoordeeld dat het beroep op het arrest Pinna en het arrest inzake Akdas niet slaagt en dat met het woonlandbeginsel geen ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt.
19. Specifiek ten aanzien van Egypte is vastgesteld dat in artikel 5, derde lid, van het NEV voor kinderbijslag expliciet is bepaald dat export hiervan is/mag worden uitgesloten en dat noch het internationale noch het nationale recht zich verzet tegen een aan de nationale levensstandaard aangepast, lager bedrag aan kinderbijslag.
Nog daargelaten de vraag of eisers een beroep op het NEV toekomt, is er dus ook in dit opzicht geen aanleiding voor gegrondverklaring van de beroepen.
20. De door eisers aangeduide passages uit de uitspraak van de rechtbank van 22 augustus 2013 (ECLI:NL:RBAMS:2013:5315) met betrekking tot de Euro-Mediterrane associatieovereenkomst met Marokko, kunnen eisers om verschillende redenen niet baten.
Die passages hebben geen betrekking op kinderbijslag, maar op een nabestaandenpensioen.
Bovendien gaat het in dit geding niet om de relatie tussen de EU en Marokko (zoals in genoemde uitspraak het geval was), maar om die tussen de EU en Egypte. Die is juridisch anders vormgegeven dan die met Marokko (zo ontbreken bijvoorbeeld bepalingen over sociale zekerheid), en is ook van veel recentere datum.
Ten slotte wijst de rechtbank er nog op dat de bedoelde passages in die uitspraak niet rechtstreeks leidden tot de conclusie dat toepassing van het woonlandbeginsel achterwege diende te blijven, maar vooral van belang waren voor een op afzienbare termijn te verwachten concrete rechtsontwikkeling. Een dergelijke Unierechtelijke ontwikkeling ligt niet in het verschiet tussen Nederland en Egypte.
21. Eisers hebben ook aangevoerd dat de toepassing van het woonlandbeginsel strijdt met onder meer artikel 8 van Pro het EVRM en het gelijkheidsbeginsel.
22. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens (EHRM) valt af te leiden dat het EVRM geen verplichting voor de staten bevat om te voorzien in een bepaalde uitkering. Indien een staat echter ervoor kiest om daarin te voorzien of om een sociaal voordeel toe te kennen, moet bij de toekenning daarvan worden voldaan aan alle verplichtingen die uit het EVRM voortvloeien, waaronder de non-discriminatiebepaling neergelegd in artikel 14 van Pro het EVRM dan wel artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM.
23. Het discriminatieverbod c.q. het gelijkheidsbeginsel verplicht ertoe gelijke gevallen gelijk te behandelen en ongelijke gevallen ongelijk naar de mate van hun ongelijkheid. Volgens vaste rechtspraak doet discriminatie op de grond dat ongelijke gevallen onevenredig ongelijk worden behandeld, zich slechts voor bij een overduidelijke onevenredigheid (zie onder meer de uitspraak van de Raad van 26 augustus 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BJ6362 en de daarin genoemde arresten van de Hoge Raad van 19 mei 1993 en 16 februari 2007).
24. Het beroep van eisers op het gelijkheidsbeginsel is tweeledig. Zij stellen enerzijds dat zij op dezelfde wijze willen worden behandeld als [functie] die niet naar een ander land zijn uitgezonden.
Anderzijds willen zij anders worden behandeld dan andere personen die met hun kinderen in Egypte wonen. Eisers hebben in dit verband gewezen op de bijzondere positie waarin zij verkeren. Hun positie verschilt van die van personen die in Egypte geworteld zijn dan wel op vrijwillige basis naar dit land zijn teruggekeerd. Eisers hebben geen keus ten aanzien van het land van tewerkstelling. Dat wordt bepaald door hun werkgever. Dit verblijf is van beperkte duur, doorgaans enkele jaren. Eisers zijn verder gedwongen in de hoofdstad van het land te wonen, waar het leven duurder is dan op het platteland, en zijn voorts genoodzaakt hogere kosten te maken, onder andere voor veiligheidsmaatregelen en de opvoeding en scholing van hun kinderen.
25. Ten aanzien van de vergelijking die eisers maken met niet uitgezonden [functie] volgt de rechtbank het standpunt van verweerder dat geen sprake is van gelijke gevallen. De feitelijke situatie verschilt nu immers juist op het punt van het al dan niet uitgezonden zijn. Dan dwingt het gelijkheidsbeginsel er ook niet toe dat eisers net zo behandeld dienen te worden als niet uitgezonden [functie] . Van een overduidelijke onevenredigheid in verschil in behandeling kan verder niet worden gesproken. Het gemaakte onderscheid vindt direct zijn grondslag in een verschil in feitelijke situatie tussen de ene groep en de andere, en verbindt daaraan geen excessieve gevolgen; met name niet vanwege het feit dat kinderbijslag niet als een kostendekkende voorziening is bedoeld, maar als niet meer dan een bijdrage in de kosten van opvoeding en verzorging van kinderen.
26. Ten aanzien van de vraag of eisers anders behandeld moeten worden dan andere personen met kinderen in Egypte, overweegt de rechtbank het volgende.
Eisers hebben er vooral op gewezen dat hun verblijf in Egypte een niet-vrijwillig en tijdelijk karakter draagt.
Dat het verblijf van eisers van tijdelijke duur is, dwingt echter niet tot het afzien van toepassing van het woonlandbeginsel waar het betreft de kinderbijslag, te minder waar de feitelijke situatie daar elk kalenderkwartaal opnieuw kan worden bezien. Een slechts tijdelijk verblijf kan op die wijze tot uitdrukking komen in een slechts tijdelijke toepassing van het woonlandbeginsel.
De overige door eisers genoemde elementen gelden niet exclusief voor uitgezonden personen en hun gezinnen. Zo wonen ook vele Egyptenaren in de hoofdstad, Caïro , en zal ook bij vele Egyptenaren niet gezegd kunnen worden dat zij vrijwillig voor een verblijf in Egypte hebben gekozen. Dat eisers anders zouden moeten worden behandeld dan die Egyptenaren, valt dan niet in te zien. Daaraan voegt de rechtbank nog toe, dat de AKW niet een verzekering was of is die is gebaseerd op het bezit van een bepaalde nationaliteit.
27. Naast deze argumenten van feitelijke aard, wijst de rechtbank nog op de overwegingen 4.1-4.6 in de hiervoor al genoemde uitspraak van de Raad van 12 december 2014, waarin is geoordeeld dat (ook) een rechtvaardigingsgrond aanwezig is voor het door het woonlandbeginsel gemaakte onderscheid.
Naar aanleiding van het door eiser 2 gestelde discriminatoire onderscheid tussen staten die wel en die geen onderdeel uitmaken van de Europese Unie, wijst de rechtbank hier in het bijzonder ook nog op het laatste deel van overweging 4.4, waarin ook het arrest Carson is genoemd.
In al deze opzichten is er geen grond voor het oordeel dat ten aanzien van eisers die toepassing achterwege zou moeten blijven.
28. Ter zitting hebben eisers nog aangevoerd dat ten onrechte is uitgegaan van de PPP-cijfers, en dat in hun geval aangesloten zou moeten worden bij de door het ministerie van Buitenlandse Zaken vastgestelde koopkrachtcorrectiefactor die -zo begrijpt de rechtbank- door de Minister van Buitenlandse Zaken wordt gehanteerd bij bijvoorbeeld de vaststelling van de hoogte van het salaris en van toelagen.
29. Ook dit betoog baat eisers niet. Naar blijkt uit de overwegingen 4.1-4.6 in meergenoemde uitspraak van de Raad van 12 december 2014 heeft de wetgever een (door de rechter te respecteren) ruime mate van vrijheid om zijn sociaal zekerheidsstelsel in te richten. Naar de rechtbank in haar uitspraak van 10 januari 2014 reeds overwoog, was een andere methodiek mogelijk geweest, maar is er geen aanleiding (de uitkomst van) de berekening aan de hand van de PPP-indexcijfers niet juist of passend te achten.
Voor zover eisers met hun verwijzing naar de koopkrachtcorrectiefactor hebben bedoeld te stellen dat binnen Egypte onderscheid gemaakt zou moeten worden in de vaststelling van de koopkracht, volgt de rechtbank eisers daarin evenmin. Met het aanknopen bij de situatie in een land (en niet bij een lokale situatie) is de wetgever gebleven binnen de vrijheid om zijn sociaal zekerheidsstelsel in te richten. Daarbij wijst de rechtbank erop dat de AKW ook overigens werkt met normen met een landelijke dekking. Dat de Minister van Buitenlandse Zaken met een andere normering werkt, kan niet los worden gezien van de bijzondere rol van die minister, zowel waar het betreft diens verantwoordelijkheid voor het Nederlands [functie] en [functie] , als van zijn verantwoordelijkheid als werkgever. Dat zijn andere verantwoordelijkheden dan die welke verweerder draagt.
Het beroep op de internationale discriminatieverboden of het gelijkheidsbeginsel slaagt dus niet.
30. Voor zover eisers (ook) een beroep hebben willen doen op artikel 1 van Pro het Eerste Protocol, verwijst de rechtbank nog naar overweging 5 in meergenoemde uitspraak van de Raad van 12 december 2014. Ook dit beroep baat eisers daarom niet.
Hoorplicht
31. Eisers hebben ter zitting naar voren gebracht dat zij ten onrechte niet zijn gehoord in de bezwaarfase. Op die grond hebben zij de rechtbank verzocht verweerder te veroordelen in de proceskosten, bestaande uit € 1400,- (€ 700,- per zaak) aan door hun advocaat gemaakte en door hun vakbond niet vergoede kosten.
32. Verweerder heeft ter zitting erkend dat de communicatie niet optimaal is verlopen, maar houdt staande dat van horen in bezwaar kon worden afgezien.
33. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat van het horen kon worden afgezien wegens de kennelijke ongegrondheid van het bezwaar.
Verweerder mocht volstaan met toepassing van de nationale wet. Hetgeen daartegen namens eisers in bezwaar was ingebracht houdt om meerderlei reden geen stand. Daarom was het bezwaar kennelijk ongegrond.
In beroep heeft daarnaast een inhoudelijke beoordeling plaatsgevonden van gronden van eisers die niet in bezwaar, maar eerst in beroep waren aangevoerd. Er kan daarom ook niet worden gezegd dat eisers in hun belangen zijn geschaad door het niet horen tijdens bezwaar.
Conclusie
34. Op grond van het voorgaande komt de rechtbank tot het oordeel dat de besluiten tot toepassing van het woonlandbeginsel op de aan eisers verstrekte kinderbijslag in rechte stand kunnen houden. De rechtbank zal de beroepen ongegrond verklaren.
Er bestaat geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten of een vergoeding van griffierecht.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. mr. H.J. Tijselink, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.A. Lammertink, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 november 2015.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.