Uitspraak
14/1022 AKW, 14/1054 AKW
Datum uitspraak: 12 december 2014
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
10 januari 2014, 13/5999 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
PROCESVERLOOP
Namens betrokkene heeft mr. M.H. Klijnstra, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft eveneens hoger beroep ingesteld.
Mr. Klijnstra heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 september 2014. Voor betrokkene is verschenen mr. Klijnstra. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door J.Y. van den Berg en mr. M.M.W. van der Ent-Eltink. De zaken zijn ter zitting gevoegd behandeld met de gedingen met de nummers 14/990 AKW tot en met 14/992 AKW, 14/1024 AKW tot en met 14/1029 AKW en 14/1055 AKW. Na de zitting zijn de zaken gesplitst en er worden afzonderlijke uitspraken gedaan.
OVERWEGINGEN
1.1.
Op 1 juli 2012 is in werking getreden de Wet Woonlandbeginsel in de sociale zekerheid (Wwsz). Met deze wet is onder meer in de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) artikel 12 gewijzigd Pro, in het bijzonder het tweede lid. Hierdoor wordt aan de rechthebbende wiens kind niet in Nederland, een lidstaat van de Europese Unie (EU), een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (EER), dan wel Zwitserland woont, een uitkering verstrekt ter hoogte van een bij ministeriële regeling vastgesteld percentage van het (kort samengevat) in Nederland geldende bedrag aan kinderbijslag. Voor Egypte is dit percentage voor 2013 vastgesteld op 40%. Dit percentage wordt zo bepaald dat het een weergave is van de verhouding tussen het kostenniveau van het land waar het kind woonachtig is en dat van Nederland, waarbij dat percentage nooit hoger dan 100% kan zijn. Voor de rechthebbende die al voor 1 juli 2012 kinderbijslag ontving, is de ingangsdatum van de wijziging van artikel 12 van Pro de AKW bepaald op 1 januari 2013.
1.2.
Betrokkene woont in Nederland; zijn vijf kinderen, geboren tussen 1997 en 2005, wonen in Egypte. Betrokkene ontving reeds voor 1 juli 2012 kinderbijslag. Met een besluit van
19 augustus 2013 heeft de Svb betrokkene laten weten dat hij met ingang van het eerste kwartaal van 2013 minder kinderbijslag ontvangt, omdat de hoogte is aangepast aan het kostenniveau van het land waar de kinderen wonen. Met een beslissing van 1 oktober 2013 (bestreden besluit) is het besluit van 19 augustus 2013 in stand gelaten.
2. De rechtbank heeft, voor zover van belang, geoordeeld dat in deze zaak geen sprake is van schending van artikel 14 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in samenhang met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM (Eerste Protocol), artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM (Twaalfde Protocol) en artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) omdat niet gezegd kan worden dat gelijke gevallen ongelijk behandeld worden. Wat betreft de gestelde (indirecte) discriminatie naar nationaliteit, en de vraag of dit gerechtvaardigd is, overweegt de rechtbank voorts dat met de toepassing van artikel 12 van Pro de AKW een legitiem doel in het algemeen belang wordt nagestreefd en dat het gekozen middel passend is om dat doel te bereiken. De rechtbank is tevens van oordeel dat het woonlandbeginsel in de AKW in z’n algemeenheid niet strijdig is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol, maar dat dit anders is in het geval de rechthebbende in Nederland woont en de kinderen in een land waarvoor de woonlandfactor geldt. In zo’n situatie dient de verzekerde, om in aanmerking te komen voor kinderbijslag, ieder kwartaal te voldoen aan de onderhoudseis. Nu de woonlandfactor niet wordt toegepast op de onderhoudseis, ziet de rechtbank niet in dat in een land met een lager levenspeil hetzelfde bedrag moet worden opgebracht als in een land waar het woonlandbeginsel niet geldt om te voldoen aan de voorwaarde dat de rechthebbende in belangrijke mate zijn kind onderhoudt. Rechthebbenden met een minimuminkomen zullen op een gegeven moment, zo stelt de rechtbank, mogelijk niet meer kunnen voldoen aan de onderhoudseis. Om deze reden heeft de rechtbank het bestreden besluit vernietigd, het besluit van 19 augustus 2013 herroepen, bepaald dat aan betrokkene kinderbijslag dient te worden betaald naar de standaardnorm met ingang van
1 januari 2013 en bepalingen gegeven over proceskosten en griffierecht.
3.1.
De Svb heeft zijn hoger beroep gebaseerd op de stelling dat de toepassing van het woonlandbeginsel niet in strijd is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol. Daartoe voert de Svb onder andere aan dat betrokkene heeft voldaan aan de onderhoudseis, zodat er geen schending van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol kan zijn gelegen in het wel toepassen van de woonlandfactor op de kinderbijslag doch niet op de onderhoudseis. Daarnaast stelt de Svb dat de wetgever bewust niet de onderhoudseis heeft aangepast met de woonlandfactor om de toegang tot het recht op kinderbijslag niet te verlagen.
3.2.
Namens betrokkene is ter onderbouwing van het hoger beroep aangevoerd dat er wel degelijk sprake is van schending van artikel 14 van Pro het EVRM, artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol en artikel 26 van Pro het IVBPR. Hij is van mening dat er sprake is van een (indirect) onderscheid naar nationaliteit nu door de gewijzigde regelgeving vooral allochtonen getroffen zullen worden. Betrokkene meent dat er geen reden is hem, nu hij in Nederland woont en werkt, anders te behandelen dan Nederlanders die in Nederland wonen. Hij is tevens van mening dat het gekozen middel niet passend is, nu de Svb niet heeft onderzocht wat de kosten zijn van personen die een dubbele huishouding voeren, namelijk een huishouden in Nederland en een huishouden in het land waar de kinderen wonen. Evenmin is onderzocht wat de kosten zijn van het onderhoud van kinderen in het buitenland.
4. De Raad oordeelt als volgt.
4.1.
In dit geding is het, voor de hoogte van de kinderbijslag, bepalende gegeven de woonplaats van het kind ten behoeve van wie kinderbijslag wordt verstrekt. Dit duidt op een onderscheid naar woonplaats. Van een direct onderscheid naar nationaliteit is geen sprake, nu, zoals gezegd, de nationaliteit geen rol speelt bij het vaststellen van de hoogte van de kinderbijslag. Wel kan sprake zijn van een indirect onderscheid naar nationaliteit. De Raad laat in het midden of in dit geding gesproken kan worden van gelijke gevallen die ongelijk behandeld worden nu voor deze eventuele ongelijke behandeling een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat.
4.2.
Volgens constante rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) is een verschil in behandeling voor de toepassing van artikel 14 van Pro het EVRM discriminerend als het niet objectief gerechtvaardigd is, dat wil zeggen als met het onderscheid geen gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd of als de gehanteerde middelen niet in een redelijke proportionaliteitsrelatie staan tot het nagestreefde doel. De verdragsstaten beschikken over een zekere beoordelingsmarge bij de vaststelling of en in welke mate verschillen in overigens gelijksoortige situaties een verschil in behandeling rechtvaardigen. De omvang van deze beoordelingsmarge is primair afhankelijk van de aard van het gemaakte onderscheid. Het onderscheid naar woonplaats is geen “verdacht” onderscheid, zodat ten aanzien van een dergelijk onderscheid de verdragsstaat een ruime “margin of appreciation” toekomt. Dit temeer waar het in dit geval gaat om een maatregel op het terrein van de sociale zekerheid.
4.3.
Zoals de rechtbank terecht heeft opgemerkt, is het doel van de Wwsz “te voorkomen […] dat Nederlandse uitkeringen die buiten Nederland worden verstrekt, naar lokale maatstaven bezien, uit de pas lopen.” Volgens de regering moet geen verdere financiële ondersteuning worden geboden dan - de plaatselijke omstandigheden in aanmerking genomen - noodzakelijk en gerechtvaardigd is. Ten aanzien van de kinderbijslag wordt in de Memorie van Toelichting (p. 6) gesteld: “[H]et gaat om een tegemoetkoming in de kosten voor kinderen. Dit impliceert dat deze bijdragen een deel van de kosten voor kinderen dekken en dat de ouders in alle gevallen een eigen financiële verantwoordelijkheid voor hun kinderen houden. Kinderen die buiten Nederland woonachtig zijn en waarvoor kinderbijslag wordt betaald, wonen soms in landen waar het kostenniveau lager ligt dan in Nederland. Ongedifferentieerde uitkeringen op grond van de AKW […] doen in dat geval geen recht aan de eigen verantwoordelijkheid van de ouders. In het kader van de noodzaak om alle publieke middelen zo efficiënt mogelijk in te zetten, is het niet wenselijk en niet rechtvaardig om mensen met kinderen in landen waar het kostenniveau lager ligt, een relatief hogere tegemoetkoming in de kosten voor kinderen te blijven verstrekken.”
4.4.
Dit doel moet aangemerkt worden als een legitiem doel. Het betreft een uitkering binnen het kader van de sociale zekerheid, de nationale wetgever heeft dus een grote beoordelingsvrijheid. Daarnaast speelt mee dat de kinderbijslag betaald wordt uit de algemene middelen; het efficiënt inzetten van deze middelen is in het algemeen belang. De Raad voegt hieraan toe dat in het Verdrag inzake sociale zekerheid tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Arabische Republiek Egypte (NEV) in artikel 5, derde lid, is opgenomen dat de exportverplichting van uitkeringen onverlet laat Nederlandse wetgeving tot invoering van beperkingen ten aanzien van de betaling van kinderbijslagen met betrekking tot kinderen die wonen of verblijven buiten het grondgebied van het Koninkrijk der Nederlanden, of tot uitsluiting van de betaling daarvan. Zoals het EHRM in het arrest Carson II en anderen van
16 maart 2010, nr. 42184/05, overweging 88, heeft geoordeeld, is het sluiten van bilaterale sociale zekerheidsverdragen de aangewezen methode om de wederkerigheid van uitkeringen te kunnen waarborgen. Bij het afsluiten van dergelijke verdragen kunnen beide staten zoveel mogelijk rekening houden met de omstandigheden en belangen in hun staten. Tussen Nederland en Egypte bestaat dus overeenstemming over de mogelijkheid van toepassing van het woonlandbeginsel op de kinderbijslag.
4.5.
Tot slot dient in dit verband nog de vraag beantwoord te worden of het gehanteerde middel in een redelijke verhouding staat tot het nagestreefde doel. Deze vraag dient bevestigend beantwoord te worden. De toepassing van het woonlandbeginsel heeft tot doel dat de hoogte van de uitkering wordt aangepast aan het kostenniveau van het land waar het kind woont ten behoeve van wie kinderbijslag wordt verstrekt. Voor de vaststelling van de hoogte wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van cijfers die afkomstig zijn van de Wereldbank. Deze cijfers zijn een maat voor het algemene kostenniveau in een land en dus ook voor de gemiddelde bestaanskosten. Nu het doel van het woonlandbeginsel is een tegemoetkoming in de kosten voor kinderen te verstrekken die passend is bij het kostenniveau van het land waar zij verblijven, is het middel geschikt dit doel te bereiken.
4.6.
Uit 4.1 tot en met 4.5 volgt dat het gemaakte onderscheid is gebaseerd op objectieve en gerechtvaardigde gronden en er dus niet gesproken kan worden van een schending van de in de aanhef genoemde artikelen.
Artikel 1 van Pro het Eerste Protocol
5. Tussen partijen is niet in geschil dat de toepassing van het woonlandbeginsel aangemerkt moet worden als een aantasting van het eigendomsrecht als bedoeld in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol. Zoals hierboven al is weergegeven vindt deze ontneming plaats in het algemeen belang en is deze bij wet geregeld. Nu het woonlandbeginsel wordt uitgewerkt aan de hand van kenbare cijfers en deze cijfers een weergave zijn van het gemiddelde kostenniveau in het woonland van het kind, bestaat er een fair balance tussen de hoogte van de kinderbijslag en de tegemoetkoming in de kosten van de kinderen in kwestie. Daarnaast is van belang dat de Svb de verlaging van de kinderbijslag geruime tijd van te voren aan betrokkene bekend heeft gemaakt en dat een overgangsperiode van een half jaar in acht is genomen. Van een “individual and excessive burden” is dan ook geen sprake. Daarbij verdient opmerking dat de vraag of in dit geding sprake is van een persoonlijke en onevenredige last voor betrokkene bij het voldoen aan de onderhoudsbijdrage, dan wel of de hoogte van de onderhoudsbijdrage in dit geval in strijd komt met het discriminatieverbod, van dit geding geen onderdeel uitmaakt. Ter zitting is gebleken dat, ten tijde in geding, betrokkene had voldaan aan de onderhoudseis om voor kinderbijslag in aanmerking te komen.
6. Dit alles bijeengenomen leidt tot het oordeel dat de rechtbank ten onrechte het beroep gegrond heeft verklaard wegens schending van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol. De aangevallen uitspraak dient dus vernietigd te worden. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep ongegrond verklaren.
7. Voor toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door T.L. de Vries als voorzitter en H.J. Simon en E.E.V. Lenos als leden, in tegenwoordigheid van I. Mehagnoul als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 december 2014.
(getekend) T.L. de Vries
(getekend) I. Mehagnoul