Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
Zaaknummers:
AMS 15/8297, 15/8299, 15/8331, 16/120, 16/549 en 16/1333
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 december 2016 in de zaken tussen
1.
[de vrouw 1](15/8297), wonende in Marokko,
[de vrouw 1](15/8297), wonende in Marokko,
2.
[de vrouw 2](15/8299), wonende in Marokko,
[de vrouw 2](15/8299), wonende in Marokko,
3.
[de vrouw 3](15/8331), wonende in Marokko,
[de vrouw 3](15/8331), wonende in Marokko,
4.
[de vrouw 4](16/120), wonende in België,
[de vrouw 4](16/120), wonende in België,
5.
[de vrouw 5](16/549), wonende in Marokko,
[de vrouw 5](16/549), wonende in Marokko,
6.
[de vrouw 6](16/1333), wonende in Marokko,
[de vrouw 6](16/1333), wonende in Marokko,
hierna gezamenlijk te noemen eiseressen,
(gemachtigde in alle zaken mr. C.A.J. de Roy van Zuydewijn)
en
de raad van bestuur van de Sociale Verzekeringsbank (Svb), verweerder
(gemachtigden mr. A.F.L.B. Metz en mr. P.C.J. van de Nes).
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten, genomen in de periode april tot en met juni 2015 (de primaire besluiten), heeft verweerder eiseressen meegedeeld dat de uitkering die eiseressen ontvangen op grond van de Algemene nabestaandenwet (Anw) per 1 juli 2015 zal worden aangepast, omdat zij hun woning delen met een of meer personen die ouder zijn dan 21 jaar.
Bij afzonderlijke besluiten, genomen in de periode november 2015 tot en met januari 2016 (de bestreden besluiten), heeft verweerder de tegen bovengenoemde besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Eiseressen hebben tegen deze besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
In de onder 4 genoemde zaak heeft de enkelvoudige kamer van de rechtbank op 16 maart 2016 vragen gesteld aan partijen. De rechtbank heeft de zaak verwezen naar behandeling door de meervoudige kamer, tezamen met de zaken genoemd onder 1 tot en met 3, 5 en 6. Partijen hebben de vragen beantwoord.
De rechtbank heeft de zaken gevoegd behandeld ter zitting van 22 november 2016, tezamen met de zaak AMS 16/7158. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. In de zaak 16/7158 heeft de rechtbank apart uitspraak gedaan op 9 december 2016.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. De besluiten tot aanpassing van de Anw-uitkeringen van eiseressen zijn gebaseerd op artikel 17, vijfde lid, in samenhang met artikel 70 van Pro de Anw. Op grond hiervan ontvangt een Anw-gerechtigde die met een of meer meerderjarige personen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft geleidelijk aan een lagere nabestaandenuitkering. Voordat de wijziging van kracht werd gold voor eiseressen een bedrag ter hoogte van 70% van het netto minimumloon. Die norm wordt vanaf 1 juli 2015 geleidelijk verlaagd naar uiteindelijk 50% in 2019: per 1 juli 2015 wordt de norm 68%, per 1 januari 2016 65%, per 1 januari 2017 60%, per 1 januari 2018 55% en per 1 januari 2019 50%. De beslissing hierover is neergelegd in de primaire besluiten.
2. Bepaalde situaties zijn van toepassing van de onder 1 bedoelde norm, de zogenoemde kostendelersnorm, uitgezonderd. Deze uitzonderingen, neergelegd in de leden 6 en 7 van artikel 17 van Pro de Anw, hebben onder meer betrekking op situaties waarin sprake is van meerderjarige inwonende personen jonger dan 21 jaar, studerende kinderen en commerciële relaties, niet zijnde relaties met een bloedverwant in de eerste of tweede graad.
3. Eiseressen delen allen hun woning met een of meer personen ouder dan 21 jaar. Eiseres [de vrouw 1] deelt haar woning met haar schoondochter, geboren in 1991, en minderjarige kleinzoon. Eiseres [de vrouw 2] deelt haar woning met drie kinderen, geboren in 1982, 1985 en 1987. Eiseres [de vrouw 3] heeft twee inwonende kinderen, geboren in 1974 en 1982. Eiseres [de vrouw 4] deelt haar woning onder meer met haar moeder, geboren in 1942. Eiseres [de vrouw 5] heeft een inwonend kind, geboren in 1985. Eiseres [de vrouw 6] is inwonend bij haar moeder.
Omvang van het geding
4. De bestreden besluiten maken zowel melding van de concrete verlaging van de uitkering per 1 juli 2015 naar de norm van 68% als van de toekomstige verlagingen tot 2019. Namens eiseressen is bepleit dat de beroepen (mede) zijn gericht tegen de nog komende verlagingen tot uiteindelijk 50%.
5. Een vergelijkbare vorm van getrapte uitkeringsverlaging is eerder aan de orde geweest in zaken over de afbouw van de toeslag op grond van de Toeslagenwet (TW) vanaf 2000. In die zaken hadden betrokkenen een besluit ontvangen waarin het recht op toeslag vanaf 2000 in een periode van drie jaar, gespecificeerd per jaar, zou worden afgebouwd. De Centrale Raad van Beroep (de Raad) heeft in diverse uitspraken (zie onder meer de uitspraak van 12 maart 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH7054) geoordeeld dat met dit besluit (ook) het rechtsgevolg in het leven is geroepen ten aanzien van de nog komende verlagingen in de jaren 2001 tot en met 2003. De latere brieven waarin die verlagingen zijn meegedeeld zijn dan ook niet op rechtsgevolg gericht en zijn geen besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
6. De rechtbank ziet geen aanleiding daarover nu anders te oordelen. De rechtbank overweegt in dit verband dat Anw-gerechtigden bij een wijziging van de situatie altijd een verzoek tot herziening kunnen indienen. Bij een verzoek om herziening voor de toekomst is naar vaste rechtspraak van de Raad immers niet de extra eis van toepassing dat nieuwe feiten en omstandigheden moeten worden aangevoerd, wil van een herziening sprake kunnen zijn. Er valt dus geen wezenlijk gat in de rechtsbescherming van de betrokken pensioengerechtigden. De rechtbank verwijst hier ook naar de hiervoor genoemde uitspraak van 9 december 2016 in zaak 16/7158, waarin de ontvankeljjkheid van het bezwaar van eiseres [de vrouw 3] tegen de verlaging per 1 januari 2016 door verweerder alsnog is aangenomen in het kader van een herzieningsverzoek. De hier nu voorliggende gedingen omvatten dus de totale afbouw van de Anw-uitkering van 70% naar 50% van het netto-minimumloon.
Standpunten van partijen
7. Eiseressen hebben in beroep aangevoerd dat de kostendelersnorm in hun geval niet zou moeten worden toegepast. In dat verband hebben zij onder meer naar voren gebracht dat van een feitelijke stapeling van uitkeringen in hun huishouden geen sprake is en dat degene die bij hen inwoont niet in staat is een eigen inkomen of uitkering te verwerven. Daarbij speelt in een aantal zaken een rol dat de Anw-gerechtigde voor de inwonende persoon moet zorgen dan wel dat de inwonende persoon voor de Anw-gerechtigde of een andere inwoner moet zorgen. Eiseressen hebben verder betoogd dat sprake is van ongerechtvaardigd onderscheid, van schending van het eigendomsrecht en van aantasting van het recht op familie- en gezinsleven.
Verweerder heeft zich in de bestreden besluiten, toegelicht ter zitting, op het standpunt gesteld dat de verlaging van de uitkering in overeenstemming is met de nationale wetgeving en dat geen sprake is van schending van de ingeroepen bepalingen van internationaal recht.
Inhoudelijke beoordeling
8. Niet is in geschil dat de verlaging van de Anw-uitkering op grond van de kostendelersnorm in overeenstemming is met de tekst van de nationale wetsbepaling, artikel 17, vijfde lid, van de Anw. In de situaties van eiseressen is sprake van medebewoning door een of meer meerderjarige personen. Er is geen sprake van een uitzonderingssituatie in de zin van de leden 6 en 7 van artikel 17.
Het geschil spitst zich toe op de vraag of sprake is van strijd met bepalingen van internationaal recht. Gelet op de gronden van beroep gaat het dan om artikel 14 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerlijke en politieke rechten (IVBPR), artikel 1 van Pro het Eerste Protocol (EP) bij het EVRM en artikel 8 van Pro het EVRM.
De rechtbank zal hierna op de onderscheiden gronden ingaan, waar nodig per specifieke zaak.
Geen stapeling van uitkeringen
9. Bij uitspraken van 1 november 2016 (onder meer ECLI:NL:CRVB:2016:3877 en ECLI:NL:CRVB:2016:3873) heeft de Raad zijn oordeel gegeven in een aantal zaken over de kostendelersnorm zoals die sinds 1 januari 2015 van toepassing is bij aanvragen of uitkeringen op grond van de Participatiewet (PW).
Ter zitting hebben partijen desgevraagd hun visie gegeven op de betekenis van deze uitspraken voor de onderhavige zaken.
10. In deze uitspraken heeft de Raad overwogen dat bij de toepassing van de kostendelersnorm in de PW niet relevant is of de medebewoners de kosten feitelijk delen en of ieder van hen daadwerkelijk bijdraagt in die kosten. De Raad heeft hierbij verwezen naar de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II, 2013/14, 33801, nr. 19) waarin nadrukkelijk is overwogen dat de voordelen waarmee de kostendelersnorm rekening houdt, los staan van de redenen waarom men de woning deelt. Dat er geen stapeling van uitkeringen plaatsvindt, is dan ook geen reden om de kostendelersnorm buiten toepassing te laten.
De rechtbank ziet in beginsel geen aanleiding om hierover anders te oordelen in het geval het gaat om toepassing van de kostendelersnorm in de Anw.
De vraag of dit in de situaties van eiseressen anders is, onder meer omdat hun specifieke situaties en de alternatieve mogelijkheden in hun woonland anders zijn dan in Nederland, maakt onderdeel uit van hetgeen overigens is aangevoerd en zal hierna aan de orde komen.
Ongerechtvaardigd onderscheid
11. De rechtbank overweegt dat het discriminatieverbod dan wel het gelijkheidsbeginsel ertoe verplicht gelijke gevallen gelijk te behandelen en ongelijke gevallen ongelijk naar de mate van hun ongelijkheid.
Volgens vaste rechtspraak doet voorts discriminatie op de grond dat ongelijke gevallen onevenredig ongelijk worden behandeld, zich slechts voor bij een overduidelijke onevenredigheid (zie onder meer de uitspraak van de Raad van 26 augustus 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BJ6362 en de daarin genoemde arresten van de Hoge Raad van 19 mei 1993 en 16 februari 2007).
12. Gemachtigde van eiseressen heeft in dit verband drie punten naar voren gebracht.
In de eerste plaats zijn eiseressen van mening dat Anw-gerechtigden op dezelfde manier moeten worden behandeld als personen die een pensioen ontvangen op grond van de Algemene Ouderdomswet (AOW). De invoering van de kostendelersnorm in de AOW is uitgesteld tot 1 januari 2018. Nu beide uitkeringen hetzelfde doel hebben, namelijk de uitkeringsgerechtigde voorzien van een inkomen op minimum-niveau, dient de kostendelersnorm in de Anw buiten toepassing te worden gelaten.
13. De rechtbank overweegt dat de kostendelersnorm in de AOW is uitgesteld teneinde de gevolgen van de invoering daarvan te onderzoeken. Blijkens de kamerstukken (zie onder meer Eerste Kamer 2016-2017, 33801, G) richt dit onderzoek zich vooral op de gevolgen voor de (bereidheid tot het verlenen van) mantelzorg. Een aantal eiseressen heeft ook gewezen op de noodzaak van het verlenen dan wel verkrijgen van mantelzorg.
14. Dit betekent echter niet dat de gevallen van eiseressen gelijk zijn aan personen met een pensioen op grond van de AOW. De rechtbank ziet er daarbij niet aan voorbij dat zowel de Anw als de AOW volksverzekeringen zijn, met eenzelfde kring van verplicht verzekerden. Die wetten verschillen echter wezenlijk waar het betreft het type verzekering (risicoverzekering tegenover opbouwverzekering) als wat betreft uitkeringsvoorwaarden.
De Anw kan dan ook niet op één lijn worden gesteld met de AOW.
Specifiek ten aanzien van de gestelde noodzaak tot het verkrijgen van mantelzorg verwijst de rechtbank hierbij nog naar de hiervoor genoemde uitspraken van de Raad, waarin is geoordeeld dat het verlenen dan wel verkrijgen van mantelzorg geen grond vormt om de bepaling over de kostendelersnorm buiten toepassing te laten.
Er is dus geen sprake van gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld.
15. In de tweede plaats zijn eiseressen van mening dat de uitzondering die geldt voor studerende kinderen, ook bij een aantal van hen zou moeten worden toegepast. Er is in hun visie geen verschil tussen studerende kinderen die geen inkomen kunnen genereren en kinderen die vanwege arbeidsongeschiktheid of het verlenen van mantelzorg geen inkomen kunnen genereren.
16. Naar uit de wetsgeschiedenis blijkt (zie de Memorie van Toelichting, Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3) heeft de wetgever ten aanzien van de toepassing van de kostendelersnorm specifiek een uitzondering gemaakt voor de situatie waarin kosten kunnen worden gedeeld met inwonende studerende kinderen. Hiervoor is gekozen om jongeren te stimuleren door middel van studie en opleiding een zo hoog mogelijke kwalificatie te behalen en zodoende hun kansen op de arbeidsmarkt te vergroten. De wetgever wilde niet dat studenten als gevolg van de kostendelersnorm zouden worden belemmerd om te studeren. Dat is een feitelijk andere situatie dan die van arbeidsongeschikte kinderen. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de stimulans voor studerende jongeren een legitieme grond vormt voor de voor die groep gemaakte uitzondering. Dat ook een ruimere omschrijving van die groep denkbaar was, is geen reden om de door de wetgever op dit punt uitdrukkelijk gemaakte keuze terzijde te stellen. Er is dan ook geen aanleiding om de in artikel 17, zevende lid, van de Anw gemaakte uitzondering ook hier van toepassing te achten.
17. In de derde plaats dient volgens eiseressen rekening te worden gehouden met het feit dat Anw-gerechtigden in Marokko in een andere positie en sociale context verkeren dan Anw-gerechtigden in Nederland. Anders dan in Nederland bestaat in Marokko geen mogelijkheid voor inwonende personen om eigen inkomen te verwerven en bestaat er evenmin een (aanvullende) voorziening in het geval het inkomen van de Anw-gerechtigde na toepassing van de kostendelersnorm onder het sociaal minimum komt. Dit geldt ook voor in België wonende eiseres [de vrouw 4] .
18. De rechtbank verwerpt ook deze beroepsgrond. Hoewel de feitelijke mogelijkheden tot het verwerven van een individueel inkomen en aanvullende voorzieningen kunnen verschillen, is het toepassen van de kostendelersnorm in de situaties van eiseressen naar het oordeel van de rechtbank niet te kwalificeren als een overduidelijke onevenredigheid. Dat aanvullende voorzieningen in Marokko of België zouden ontbreken, maakt dit oordeel niet anders. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat de Anw-uitkering niet is bedoeld om te voorzien in de noodzakelijke kosten van het bestaan van andere personen dan de uitkeringsgerechtigde. De verantwoordelijkheid van Nederland ten opzichte van in Marokko (of in het geval van eiseres [de vrouw 4] : België) wonende Anw-gerechtigden strekt voorts niet zover dat Nederland (ook) voor hen een bepaald minimuminkomen moet garanderen.
Aantasting van eigendom
20. Eiseressen hebben aangevoerd dat de verlaging van de Anw-uitkering van 70% van het netto minimumloon naar uiteindelijk 50% van het minimumloon een inbreuk is op het in artikel 1 van Pro het EP beschermde eigendomsrecht. De rechtbank overweegt hieromtrent het volgende.
21. Artikel 1 van Pro het EP luidt in de Nederlandse vertaling als volgt:
“Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.”
22. De rechtbank overweegt dat met de verlaging van een nabestaandenuitkering sprake is van inmenging in het eigendomsrecht als gewaarborgd in artikel 1 van Pro het EP. Dit is ook niet in geschil. Wil een dergelijke inmenging gerechtvaardigd zijn dan dient naar vaste rechtspraak (zie onder meer CRvB 1 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3873 en de hierin genoemde rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens) aan een aantal voorwaarden te zijn voldaan. De verlaging moet gebaseerd zijn op een wettelijke grondslag, beantwoorden aan een legitiem doel en proportioneel zijn. Bij die laatste voorwaarde is onder meer van belang dat de verlaging geen individuele en excessieve last voor de betrokkene mag opleveren.
23. De verlaging van de Anw-uitkering op grond van de kostendelersnorm is gebaseerd op artikel 17, vijfde lid, van de Anw. Aan de voorwaarde van een wettelijke grondslag is dus voldaan.
24. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseressen erop gewezen dat het doel van de verlaging van de uitkering in het geval van de Anw anders is dan in de door de Raad in de uitspraken van 1 november 2016 beoordeelde PW. Als doel van de maatregel in de Anw is in de memorie van toelichting gegeven dat de uitkeringsnormering beter aansluit bij de feitelijke kosten van het bestaan, terwijl het ten aanzien van de PW (ook) gaat om de houdbaarheid en toegankelijkheid van de bijstand. De wetgever heeft willen voorkomen dat binnen één huishouden sprake is van een stapeling van uitkeringen. De uitspraken van de Raad van 1 november 2016 zijn daarom niet van toepassing, aldus eiseressen.
25. De rechtbank stelt vast dat de omschrijving van het doel van de kostendelersmaatregel in de Anw in vergelijking met die in de PW enige verschillen vertoont. De Anw en de PW zijn ook wetten die in meer dan één opzicht van elkaar verschillen. Dat maakt echter niet dat het doel van het beter willen laten aansluiten van de normuitkering bij de feitelijke kosten van het bestaan onder de Anw, anders dan bij de PW, niet legitiem zou zijn. Hierbij merkt de rechtbank op dat een Anw-uitkering naast verschillen ook overeenkomsten vertoont met een bijstandsuitkering. Zo zijn beide uitkeringen, uitkeringen op minimumniveau, bedoeld om te voorzien in de noodzakelijke kosten van het bestaan en niet meer dan dat. Ook aan de tweede voorwaarde voor een gerechtvaardigde eigendomsontneming is daarom voldaan.
26. Namens eiseressen is voorts aangevoerd dat de verlaging niet proportioneel is. Feitelijk is geen sprake van een stapeling van uitkeringen binnen één huishouden. Een verlaging van meer dan 30% betekent voor eiseressen een individuele en excessieve last.
27. De Raad heeft in de hiervoor genoemde uitspraak van 1 november 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:3873) geoordeeld dat de verlaging van de bijstandsuitkering op basis van de kostendelersnorm ook op het aspect van de proportionaliteit geen ongerechtvaardigde inbreuk op het eigendomsrecht is.
Ten aanzien van het feit dat (volgens eiseressen) geen sprake is van stapeling van uitkeringen verwijst de rechtbank naar het hiervoor onder 9 en 10 geformuleerde uitgangspunt bij de beoordeling, waarin kort gezegd staat dat het feitelijk niet bestaan van stapeling van uitkering geen reden is om de kostendelersnorm - ook niet die in de Anw - buiten toepassing te laten.
Verder overweegt de rechtbank dat de wetgever voor personen met een lopende uitkering heeft voorzien in een overgangsregime, waarbij de verlaging naar uiteindelijk 50% van het netto-minimumloon gefaseerd plaatsvindt. De afbouwperiode van drie en een half jaar is voldoende om betrokkenen in staat te stellen zich op de verlaging van de uitkering voor te bereiden. Met deze overgangstermijn is aan de voorwaarden voor een gerechtvaardigde eigendomsontneming voldaan. De rechtbank verwijst naar vaste rechtspraak (bijvoorbeeld in zaken over verlaging van een AOW-uitkering op grond van de Wet Beperking Export uitkeringen, ECLI:NL:CRVB:2014:3548) waarin een afbouwtermijn van drie jaar als afdoende is beschouwd.
Deze punten in aanmerking genomen, gevoegd bij de ruime beoordelingsmarge die de nationale wetgever in zaken als deze toekomt, is in zijn algemeenheid dan ook geen sprake van het ontbreken van proportionaliteit.
28. Vraag is dan nog of sprake is van een individuele en excessieve last voor één of meer eiseressen (zie onder meer de uitspraak van de Raad van11 maart 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1070, r.o. 4.3.11 en de daarin genoemde arresten van het EHRM in de zaken Moskal en Migalska).
Een oordeel op dit punt dient van geval tot geval op basis van een deugdelijk individueel feitenonderzoek te worden gegeven. Juist omdat hier sprake is van individuele omstandigheden van de pensioengerechtigde, is het in beginsel aan de ontvanger van het weduwenpensioen om met individuele gegevens te komen die kunnen leiden tot het oordeel dat in hun specifieke geval toepassing van de kostendelersmaatregel achterwege dient te blijven.
Eiseressen hebben dat echter niet gedaan. Eiseressen hebben wel gesteld dat verweerder in de bezwaarfase nader onderzoek had moeten doen naar de individuele inkomenssituaties. Verweerder heeft zich echter terecht op het standpunt gesteld dat de noodzaak tot het verrichten van verder onderzoek afhangt van hetgeen in bezwaar is aangevoerd. In dit geval heeft verweerder in de bezwaargronden geen aanleiding hoeven zien tot het instellen van een nader onderzoek.
29. Van schending van artikel 1 van Pro het EP is dus geen sprake.
Schending van het recht op familie- en gezinsleven
30. Eiseressen [de vrouw 2] , [de vrouw 4] en [de vrouw 6] hebben aangevoerd dat zij door de verlaging van de uitkering voor de keuze worden gesteld het meerderjarig kind dat of de ouder die zorg behoeft uit huis te zetten, willen zij niet in grote financiële problemen komen. Dit betekent een schending van hun recht op familie- en gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van Pro het EVRM.
Eiseressen hebben dit beroep echter in het geheel niet onderbouwd. Reeds hierom slaagt het beroep niet.
Conclusie
31. Het voorgaande leidt tot het oordeel dat de beroepsgronden niet slagen. De beroepen zijn ongegrond. Er is geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten of een vergoeding van griffierecht.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Polak, voorzitter, mrs. H.J. Tijselink en L.C. Bachrach, leden, in aanwezigheid van mr. J.A. Lammertink, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 december 2016.
de griffier
de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Afschrift verzonden op:
D:B
SB