Uitspraak
16/1021 PW
Datum uitspraak: 1 november 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 28 december 2015, 15/4566 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. M.J.R. Roethof, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 augustus 2016. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Roethof. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. S.S. Kisoentewari.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.2.
Appellant heeft sinds 23 april 2013 een uitkering op grond van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) naar de grondslag voor een alleenstaande. Appellant woont met zijn moeder in dezelfde woning.
1.3.
Bij besluit van 14 april 2015 heeft het college de hoogte van de uitkering van appellant verlaagd in verband met de invoering van de op appellant van toepassing zijnde kostendelersnorm. Hierbij heeft het college erop gewezen dat de moeder van appellant meetelt voor de toepassing van de kostendelersnorm.
1.4.
Bij besluit van 5 juni 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 19 juni 2015 (bestreden besluit), heeft het college, onder intrekking van het besluit van 14 april 2015, de IOAW-uitkering van appellant met ingang van 1 juli 2015 verlaagd van 70% naar 68% van het bruto minimum loon in verband met de introductie van de kostendelersnorm, zoals bedoeld in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder c, in samenhang met artikel 5, derde lid, aanhef en onder b, van de IOAW (kostendelersnorm). Hierbij heeft het college de moeder van appellant als medebewoner aangemerkt en bepaald dat appellant daardoor recht heeft op een lagere IOAW-uitkering.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
kostendelersnorm in de IOAW
4.1.
De IOAW betreft een specifieke, aan de bijstandswetgeving verwante minimumregeling en voorziet in een inkomensvoorziening op bijstandsniveau voor oudere werkloze werknemers, geboren vóór 1 januari 1965 en 50 jaar of ouder op het peilmoment, na afloop van hun WW-uitkering.
4.2.
Met ingang van 1 januari 2015 is de Participatiewet (PW) in de plaats gekomen van de Wet werk en bijstand (WWB) en is met artikel 22a van de PW de “kostendelersnorm” in de bijstand ingevoerd. De hoogte van de bijstandsnorm wordt daarbij volgens een wettelijk vastgelegde rekenformule afgestemd op het aantal personen dat in dezelfde woning als de bijstandsontvanger zijn hoofdverblijf heeft.
4.3.
De kostendelersnorm is met ingang van 1 juli 2015 ook in de IOAW ingevoerd, met een eigen, van de bijstand afwijkende systematiek. Deze systematiek is neergelegd in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder c, in samenhang met artikel 5, derde lid, aanhef en onder b, en artikel 63e van de IOAW en houdt kort gezegd in dat een afzonderlijke, lagere grondslag is opgenomen voor de alleenstaande werkloze werknemer die met een of meerdere personen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft. Het aantal personen met wie de werkloze werknemer gezamenlijk hoofverblijf heeft, is daarbij, anders dan in de PW, niet van belang. De grondslag van de IOAW-uitkering van de werkloze werknemer die met een of meerdere personen in dezelfde woning zijn hoofverblijf heeft, wordt in de periode van 1 juli 2015 tot
1 januari 2019 stapsgewijs verlaagd van maximaal 70% naar 50% van het referentieminimumloon per persoon.
4.4.
Evenals in de PW heeft de wetgever in de IOAW uitzonderingen op de toepassing van de kostendelersnorm opgenomen. Zo is in artikel 5, achtste lid, van de IOAW opgenomen welke personen niet als kosten delende medebewoners in aanmerking worden genomen bij de vaststelling van de in 4.3 bedoelde grondslag voor een IOAW- uitkeringsgerechtigde.
4.5.
Voor wat betreft de in 4.4. genoemde uitzonderingen is in de situatie van appellant van belang dat in artikel 5, achtste lid, aanhef en onder b, van de IOAW, welke bepaling gelijkluidend is aan artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW, zoals die bepaling luidde tot 1 januari 2016, is bepaald dat voor de toepassing van de kostendelersnorm en de daarmee samenhangende verlaagde grondslag van de IOAW-uitkering niet wordt meegeteld:
“de persoon, niet zijnde een bloed- of aanverwant in de eerste of tweede graad van de alleenstaande werkloze werknemer, die op basis van een schriftelijke overeenkomst met de alleenstaande werkloze werknemer, waarbij een commerciële prijs is overeengekomen, als verhuurder, huurder, onderverhuurder, onderhuurder, kostgever of kostganger in dezelfde woning als de alleenstaande werkloze werknemer zijn hoofdverblijf heeft”
4.6.
Aan de geschiedenis van de totstandkoming van de invoering van de kostendelersnorm in de PW en de minimumregelingen zoals de IOAW (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 3 t/m 8, 17, 41, 44, 62; C, blz. 11-12) ontleent de Raad dat de wetgever met de introductie van de kostendelersnorm heeft beoogd dat bij de vaststelling van de toepasselijke bijstandsnorm, maar ook bij de vaststelling van de hoogte van de uitkeringsnorm op grond van de minimumregelingen, zoals de IOAW, direct rekening wordt gehouden met de voordelen van het kunnen delen van de kosten met één of meer personen die in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben. De bijstandssystematiek tot de invoering van de kostendelersnorm ging er ook al van uit dat personen met een hoofdverblijf in dezelfde woning kosten met elkaar kunnen delen. De bijstandsnorm werd in die zin aangepast door het al dan niet toekennen van een toeslag op, of het toepassen van een verlaging van, de toepasselijke bijstandsnorm. Met de invoering van de kostendelersnorm wordt bovendien nog rekening gehouden met het aantal kosten delende medebewoners binnen een woning, omdat de mate waarin de gemiddelde kosten per persoon dalen door het hoofdverblijf houden in dezelfde woning, afhankelijk is van het aantal in de woning verblijvende personen met wie de kosten kunnen worden gedeeld. Anders dan in de WWB werden de uitkeringsgrondslagen in de IOAW tot de invoering van de kostendelersnorm niet aangepast aan het geheel of gedeeltelijk kunnen delen van de kosten. Met de invoering van de kostendelersnorm in de IOAW sluiten de uitkeringsgrondslagen beter aan bij de feitelijke kosten van het bestaan en de mate waarin mensen in staat zijn om de kosten met elkaar te delen, waarbij echter niet de verdergaande kostendelersnorm van de WWB is gevolgd. De kosten delende werkloze werknemer, ongeacht het aantal kosten delende medebewoners, ontvangt na een afbouwperiode nog 50% van de gehuwdengrondslag. Voor de gehuwden en ongehuwd samenwonenden die een gezamenlijke huishouding voeren, blijft de huidige gehuwdennorm in de PW en de grondslag voor gehuwden in de IOAW van toepassing.
4.7.
Aan de geschiedenis van de totstandkoming van de invoering van de kostendelersnorm in de PW en de minimumregelingen zoals de IOAW ontleent de Raad voorts dat volledig zakelijke relaties, zoals (onder)huurderschap en kostgangerschap, waarbij sprake is van een commerciële prijs, voor de kostendelersnorm buiten beschouwing blijven omdat de kosten bij een zakelijke relatie niet op dezelfde wijze worden verdeeld als met medebewoners die geen onderlinge zakelijke relatie hebben met elkaar (Kamerstukken II, 2013/14, 33 801,
nr. 3, blz. 7).
4.8.
Over de in artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW neergelegde uitzondering, zoals die bepaling luidde tot 1 januari 2016, heeft de wetgever in de memorie van toelichting op artikel 22a van de PW slechts het volgende opgemerkt (Kamerstukken II, 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 60):
“Bij deze uitzonderingen op de kostendelersnorm kan het alleen gaan om personen die geen bloed- of aanverwant in de eerste of tweede graad zijn. Dit betekent dat indien de belanghebbende huurt of verhuurt van respectievelijk aan een bloed- of aanverwant in de eerste of tweede graad, dan wel indien hij de kost geeft aan of in de kost is bij een dergelijk familielid, de kostendelersnorm van toepassing is, zelfs indien er een commerciële prijs is afgesproken. Uitgangspunt hierbij is dat de relatie tussen dergelijke bloed- en aanverwanten nimmer een zakelijke kan zijn.”
In het vervolg van de parlementaire behandeling heeft de wetgever kenbaar gemaakt dat (ook) ter voorkoming van fraude bloed- en aanverwanten in de eerste of tweede graad zijn uitgezonderd van de in artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW opgenomen uitzondering, zoals die bepaling luidde tot 1 januari 2016. Zo heeft de regering in de nota naar aanleiding van het verslag als volgt gereageerd op vragen van diverse fracties over de mogelijkheid van fraude bij zakelijke relaties (Kamerstukken II, 2013/14, 33 801,
nr. 19, blz. 13-14):
“De regering is niet bang dat de uitzondering van de commerciële relatie fraude in de hand werkt. Ook nu moet de bijstandsgerechtigde, in het kader van de vraag of de belanghebbende een gezamenlijke huishouding voert met een ander, als hij stelt dat sprake is van een commerciële relatie, zoals bij onderhuurderschap of kostgangerschap, dit bewijzen. Daaraan zijn duidelijke voorwaarden verbonden. (…) Verder is in het wetsartikel opgenomen dat het niet mogelijk is dat bloedverwanten in de eerste graad (ouder/kind) en bloed verwanten in de tweede graad (grootouder/kleinkind, broer/zus) een commerciële relatie kunnen hebben.”
In de memorie van antwoord heeft de regering hierover nog het volgende opgemerkt (Kamerstukken I, 2013/14, 33 801, nr. C, blz. 13-14):
“Bij de uitzondering van de commerciële relatie is zoveel mogelijk aangesloten op de huidige uitvoeringspraktijk en jurisprudentie. Wel zijn extra waarborgen (eisen) in de wet opgenomen om te voorkomen dat mensen oneigenlijk aangeven dat sprake is van een «commerciële relatie». Zo is bijvoorbeeld wettelijk vastgelegd in welke gevallen en onder welke voorwaarden sprake is van een commerciële relatie en is expliciet bepaald dat bloed- en aanverwanten in de eerste en tweede graad geen commerciële relatie kunnen aangaan.” (Kamerstukken I, 2013/14, 33 801, C, blz. 13-14).
toepassing kostendelersnorm op appellant
5.1.
Vaststaat dat appellant met zijn moeder het hoofdverblijf heeft in dezelfde woning, zodat met ingang van 1 juli 2015 de kostendelersnorm, in de vorm van een verlaagde grondslag, op hem van toepassing is.
5.2.
Ervan uitgaande dat appellant met zijn moeder een overeenkomst in de zin van artikel 5, achtste lid, aanhef en onder b, van de IOAW heeft gesloten, staat voorts vast dat de in dit artikellid opgenomen uitzondering niet op hem van toepassing is, omdat zijn moeder een bloedverwant is in de eerste graad en zij op die grond niet tot de uitgezonderde personen als bedoeld in dit artikellid behoort.
5.3.
Appellant voert aan dat het bestreden besluit in strijd is met de discriminatieverboden die zijn opgenomen in artikel 14 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM en artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Zijn betoog komt erop neer dat hij, samenwonend met zijn moeder, met wie hij stelt een commerciële relatie te hebben, ongerechtvaardigd wordt benadeeld ten opzichte van een uitkeringsgerechtigde die met een medebewoner, die geen familielid in de eerste of tweede graad is, een commerciële relatie heeft. Het aldus gemaakte onderscheid naar bloedverwantschap is volgens appellant niet te rechtvaardigen.
5.4.
Artikel 14 van Pro het EVRM luidt in de Nederlandse vertaling:
“Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.”
5.5.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4180), is volgens vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens een verschil in behandeling voor de toepassing van artikel 14 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) discriminerend als het niet objectief gerechtvaardigd is. Dit wil zeggen als met het onderscheid geen gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd of als de gehanteerde middelen niet in een redelijke proportionaliteitsrelatie staan tot het nagestreefde doel. De verdragsstaten beschikken over een zekere beoordelingsmarge bij de vaststelling of en in welke mate verschillen in - overigens gelijksoortige - situaties een verschil in behandeling rechtvaardigen. De omvang van deze beoordelingsmarge is primair afhankelijk van de aard van het gemaakte onderscheid.
5.6.
Het ongerechtvaardigde onderscheid waarop appellant doelt, betreft de beperking van de in artikel 5, achtste lid, aanhef en onder b, van de IOAW opgenomen uitzondering op de toepassing van de kostendelersnorm. De persoon die geen bloed- of aanverwant in de eerste of tweede graad van de belanghebbende is, in dezelfde woning als de belanghebbende woont en die met de belanghebbende een (onder)huur- of kostgangersovereenkomst heeft gesloten, wordt niet als kosten delende medebewoner beschouwd. De persoon die een bloed- of aanverwant in de eerste of tweede graad van de belanghebbende is, in dezelfde woning als de belanghebbende woont en die met de belanghebbende een (onder)huur- of kostgangersovereenkomst heeft gesloten, wordt wel als kosten delende medebewoner beschouwd.
5.7.
Dit onderscheid is geen ‘verdacht’ onderscheid, wat met zich brengt dat ten aanzien van een dergelijk onderscheid de verdragsstaat een ruime “margin of appreciation” toekomt. Dit geldt temeer in dit geval, waar het gaat om een maatregel op het terrein van de sociale zekerheid. (Vergelijk de uitspraak van 17 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1882)
5.8.
Zo al kan worden aangenomen dat sprake is van ongelijke behandeling van vergelijkbare gevallen, bestaat voor het gemaakte onderscheid een objectieve rechtvaardiging en is het een proportioneel middel. Uit de in 4.8 opgenomen passages uit de wetsgeschiedenis van
artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW, zoals die bepaling luidde tot 1 januari 2016, volgt dat de wetgever met de in deze bepaling opgenomen uitzondering het oog heeft gehad op zuiver zakelijke (onder)huur- of kostgangersrelaties. Vanwege fraudegevoeligheid en het tegengaan van schijnconstructies in de sfeer van familierelaties heeft de wetgever een zuiver zakelijke relatie tussen de belanghebbende en een medebewoner die in een eerste- of tweedegraads bloedverwantschap tot de belanghebbende staat buiten deze uitzondering gehouden. Dit is te begrijpen vanuit de gedachte dat een dergelijke nauwe familieband een vaststaand gegeven is en een zodanige invloed kan hebben dat het in overwegende mate de totstandkoming, inhoud en naleving van een (onder)huur- of kostgangersovereenkomst bepaalt. Gelet hierop moet worden aangenomen dat in die situatie geen sprake meer kan zijn van een zuiver zakelijke relatie zoals de wetgever met de tot 1 januari 2016 in artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW opgenomen uitzondering voor ogen heeft gestaan. Ditzelfde geldt voor het met het aan artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW, zoals die bepaling luidde tot 1 januari 2016, overeenkomstige artikel 5, achtste lid, aanhef en onder b, van de IOAW.
5.9.
Uit 5.8 volgt dat de beperking van de in artikel 5, achtste lid, aanhef en onder b, van de IOAW opgenomen uitzondering niet in strijd is met het discriminatieverbod van artikel 14 van Pro het EVRM.
5.10.
Voor de rechterlijke toetsing aan het verbod op discriminatie dat is opgenomen in
artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM en in artikel 26 van Pro het IVBPR is er geen grond om andere, strengere, maatstaven aan te leggen dan hiervoor bij de toetsing aan
artikel 14 van Pro het EVRM zijn gehanteerd.
5.11.
Appellant heeft verder nog aangevoerd dat met de invoering van de kostendelersnorm ongerechtvaardigde inbreuk wordt gemaakt op zijn recht op privé-en familieleven in de zin van artikel 8 van Pro het EVRM. Hij stelt in dit verband dat hij door toepassing van de kostendelersnorm de huur niet meer kan betalen, waardoor hij gedwongen wordt zijn woning te verlaten en dus het familieleven met zijn moeder moet beëindigen. Deze beroepsgrond slaagt niet, reeds omdat appellant nog geen begin van bewijs heeft geleverd voor zijn stelling dat hij vanwege de toepassing van de kostendelersnorm gedwongen is zijn woning te verlaten.
5.12.
Het beroep dat appellant nog heeft gedaan op dringende redenen die in de weg staan aan toepassing van de kostendelersnorm slaagt evenmin, reeds omdat het college gehouden is de kostendelersnorm toe te passen in wettelijk vastgestelde gevallen en geen ruimte heeft om hiervan wegens dringende redenen af te wijken.
beroep op het vertrouwensbeginsel
6.1
Appellant heeft in hoger beroep zijn in beroep aangevoerde standpunt herhaald dat in zijn situatie het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel zich verzetten tegen de toepassing van de kostendelersnorm. Hij wijst daarbij op een passage in de bijlage bij het besluit van 14 april 2015, waaruit hij heeft afgeleid dat zijn moeder is uitgezonderd van de personen die meetellen voor de toepassing van de kostendelersnorm.
6.2.
De door appellant bedoelde passage in de bijlage bij het besluit van 14 april 2015, die identiek is aan de in de bijlage bij het besluit van 5 juni 2015 opgenomen passage, luidt als volgt:
“Niet alle personen tellen mee voor de kostendelersnorm. De volgende personen tellen niet mee:
-(…)
-kamerhuurders en kostgangers die een normale (commerciële) prijs betalen voor de kamer en/of de kosten en inwoning. Overeenkomsten met familieleden in de eerste graad (ouders, kinderen) en de tweede graad (broers, zussen, grootouders, kleinkinderen) vallen erbuiten (…)”
6.3.
Het college heeft met deze passage overeenkomstig artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW, zoals die bepaling luidde tot 1 januari 2016, en artikel 5, achtste lid, aanhef en onder b, van de IOAW bedoeld te vermelden dat de genoemde uitzondering op de kostendelersnorm zich niet uitstrekt tot familieleden in de eerste en tweede graad. Dat appellant uit deze passage heeft afgeleid dat ook overeenkomsten met familieleden in de eerste graad, zoals in zijn situatie van toepassing, tot de uitzondering op de kostendelersnorm behoort, betekent niet dat bedoelde passage op één lijn te stellen is met een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging, zoals vereist voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Hierbij is van betekenis dat in weerwil van dat wat appellant uit de bijlage heeft afgeleid, in het besluit van 5 juni 2015 expliciet en conform het bepaalde in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder c, in samenhang met artikel 5, achtste lid, aanhef en onder b, van de IOAW is vermeld dat het college de moeder van appellant als medebewoner aanmerkt en bepaald heeft dat appellant daardoor recht heeft op een lagere IOAW-uitkering. Mocht dit, niet voor meerdere uitleg vatbare besluit, gezien de bijlage, bij appellant toch nog vragen hebben opgeroepen, dan had het op zijn weg gelegen om daarover met het college in contact te treden.
7. Het hoger beroep slaagt niet. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak bevestigd dient te worden.
8. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en A.B.J. van der Ham en
W.F. Claessens als leden, in tegenwoordigheid van A.M.C. de Vries als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 november 2016.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) A.M.C. de Vries