Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 17/1652
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 december 2017 in de zaak tussen
de besloten vennootschap Beheersmaatschappij Breesaap B.V., te Rotterdam, en
de besloten vennootschap Fastned B.V.te Amsterdam, eiseressen
(hierna gezamenlijk: Fastned)
(gemachtigde: mr. L.P.W. Mensink)
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder (hierna: de minister)
(gemachtigde: mr. A.J. van der Ven).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
de besloten vennootschap De Wegman Muiden B.V., te Muiden (hierna: De Wegman).
de besloten vennootschap De Wegman Muiden B.V., te Muiden (hierna: De Wegman).
Procesverloop
Met het besluit van 16 februari 2016 (het primaire besluit) heeft de minister aan De Wegman een vergunning verleend op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) voor het maken, hebben en houden van vier energielaadpunten en het toevoegen van zeven parkeerplaatsen op verzorgingsplaats ‘De Hackelaar’ langs de A1 in Muiden. Fastned heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
Met het besluit van 21 januari 2017 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van Fastned niet-ontvankelijk verklaard.
Fastned heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 november 2017. Namens Fastned is de heer [naam 1] verschenen, samen met de gemachtigde van Fastned, de heer [naam 2] (algemeen directeur van Breesaap B.V.) en mevrouw mr. [naam 3] . De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, de heer [naam 4] (verkeersdeskundige) en de heer mr. [naam 5] (vergunningverlening). Namens De Wegman is de heer [naam 6] (algemeen directeur) verschenen, samen met mevrouw [naam 7] (van de belangenorganisatie Vereniging Particuliere Rijkswegvergunningen).
Overwegingen
Waar gaat deze procedure over?
1. Deze procedure gaat over verzorgingsplaatsen langs snelwegen. Zo’n verzorgingsplaats is een waterstaatswerk als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wbr. Om een ‘werk’ op een verzorgingsplaats te mogen hebben, is een Wbr-vergunning nodig. Een aanvraag voor een Wbr-vergunning wordt beoordeeld aan de hand van toetsingscriteria, met name de vraag of de aangevraagde voorziening, zoals bijvoorbeeld energielaadpunten, niet in strijd is met het doelmatig en verkeersveilig gebruik van de verzorgingsplaats. Fastned heeft in december 2011 voor een groot aantal verzorgingsplaatsen een vergunning aangevraagd voor het plaatsen van energielaadpunten waar bestuurders van elektrische auto’s de accu van hun auto kunnen opladen. Een aanzienlijk deel van de locaties waarvoor Fastned (en andere partijen) een vergunning hebben aangevraagd is via een loting verdeeld over de verschillende aanvragers. Verzorgingsplaats ‘De Hackelaar’ is niet bij deze loting betrokken, omdat ten tijde van de aanvraag nog niet duidelijk was hoe de inrichting van het terrein eruit zou gaan zien in verband met de werkzaamheden aan de A1.
2. Op 8 oktober 2014 heeft De Wegman een vergunning aangevraagd voor het plaatsen van vier energielaadpunten en het toevoegen van zeven parkeerplaatsen op verzorgingsplaats ‘De Hackelaar’. De Wegman exploiteert al een benzinestation en een wegrestaurant op ‘De Hackelaar’. De Wegman beschikt derhalve over de basisvoorziening ‘servicestation’. Met het primaire besluit heeft de minister de aangevraagde vergunning aan De Wegman verleend.
3. Fastned heeft bezwaar gemaakt tegen de vergunningverlening aan De Wegman. Volgens Fastned had de minister geen vergunning aan De Wegman kunnen verlenen, omdat de vergunningaanvraag van Fastned van december 2011 nog in behandeling was bij de minister en er niets aan in de weg stond om deze vergunning te verlenen. Volgens Fastned is het in strijd met het doelmatig en veilig gebruik om op één verzorgingslocatie twee energielaadpunten toe te staan. Aangezien Fastned eerder was met het aanvragen van de vergunning had de minister dus niet (ook) een vergunning aan De Wegman mogen verlenen, aldus Fastned.
Het bestreden besluit
4. Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van Fastned niet-ontvankelijk verklaard. Volgens de minister was het onzeker of de vergunning voor een energielaadpunt aan Fastned kon worden verleend voor de verzorgingsplaats ‘De Hackelaar’, omdat er meer gegadigden voor de vergunning waren. Fastned doet volgens de minister dus een beroep op een toekomstige onzekere gebeurtenis, wat niet kan leiden tot een rechtstreeks bij het besluit betrokken belang. Bovendien is Fastned volgens de minister weliswaar in hetzelfde marktsegment werkzaam als De Wegman, maar niet in hetzelfde verzorgingsgebied. Ook daarom heeft Fastned volgens de minister geen rechtstreeks bij het besluit betrokken belang. Om deze redenen heeft de minister het bezwaar van Fastned niet‑ontvankelijk verklaard.
Wat is het verschil tussen een basisvoorziening en een aanvullende voorziening?
5. In het bestreden besluit heeft de minister een toelichting gegeven op het onderscheid tussen een energielaadpunt als basisvoorziening en als aanvullende voorziening op een verzorgingsplaats. Omdat de wens bestond te komen tot een landelijk dekkend netwerk van energielaadpunten is aan bestaande exploitanten van basisvoorzieningen op verzorgingsplaatsen (zoals een benzinestation, wegrestaurant of servicestation) de mogelijkheid geboden om als aanvullende voorziening energielaadpunten te plaatsen. Toen bleek dat exploitanten van die bestaande basisvoorzieningen in onvoldoende mate belangstelling toonden voor het plaatsen van energielaadpunten als aanvullende voorziening, heeft de minister met een kennisgeving op 20 december 2011 [1] kenbaar gemaakt dat voortaan ook geïnteresseerde externe partijen (die dus niet al een basisvoorziening exploiteerden) een aanvraag konden indienen voor een energielaadpunt als basisvoorziening op een verzorgingsplaats. De minister heeft vervolgens voor deze externe partijen, waaronder Fastned, een loting georganiseerd. Deze loting had als doel de rangorde te bepalen waarin diegenen die voor 17 januari 2012 een aanvraag voor een energielaadpunt als basisvoorziening hadden ingediend, in aanmerking zouden komen voor een vergunning. De loting werd gehouden in de gevallen waar meerdere gegadigden waren voor dezelfde verzorgingsplaats. Voor al bestaande aanbieders van basisvoorzieningen, die ook een energielaadpunt wilden exploiteren, is geen loting nodig, aldus de minister. Wanneer een dergelijke aanbieder voldoet aan de voorwaarden van de Wbr wordt de vergunning verleend. Dit houdt volgens de minister dan ook in dat energielaadpunten als basisvoorziening en als aanvullende voorziening naast elkaar op dezelfde verzorgingsplaats kunnen bestaan. Met de kennisgeving is uitdrukkelijk niet bedoeld om energielaadpunten alleen nog als basisvoorziening te vergunnen en evenmin om per verzorgingsplaats onder alle omstandigheden slechts één energielaadpunt toe te staan, aldus de minister.
Het beroep van Fastned
6. Fastned bestrijdt deze stelling in beroep. Volgens Fastned blijkt uit de kennisgeving van 20 december 2011, gelezen in combinatie met de eerdere kennisgeving van
22 maart 2004, dat een energielaadpunt voortaan uitsluitend als basisvoorziening aangevraagd kan worden. Fastned stelt dus dat het met de kennisgeving van
20 december 2011 onmogelijk is geworden om voor een verzorgingsplaats een energielaadpunt als aanvullende voorziening aan te vragen. Aangezien het volgens Fastned alleen nog mogelijk is om een energielaadpunt als basisvoorziening te exploiteren op een verzorgingsplaats, moest de aanvraag van De Wegman, net als die van Fastned, worden gelezen als een aanvraag voor een basisvoorziening. Omdat volgens Fastned daarnaast slechts één energielaadpunt per verzorgingsplaats is toegestaan, strijden Fastned en De Wegman om de enig te verlenen vergunning, waardoor Fastned direct en rechtstreeks belanghebbende is bij de uiteindelijke vergunningverlening aan De Wegman.
7. De rechtbank zal zich allereerst buigen over de vraag of Fastned kan worden aangemerkt als belanghebbende bij de vergunningverlening aan De Wegman.
Kunnen een basisvoorziening en aanvullende voorziening naast elkaar bestaan?
8. Om te kunnen vaststellen of Fastned een rechtstreeks belang heeft bij de vergunning die aan De Wegman is verleend voor het plaatsen van een energielaadpunt als
aanvullendevoorziening, is in de eerste plaats van belang te beoordelen of een basisvoorziening en een aanvullende voorziening naast elkaar op dezelfde verzorgingsplaats kunnen bestaan.
aanvullendevoorziening, is in de eerste plaats van belang te beoordelen of een basisvoorziening en een aanvullende voorziening naast elkaar op dezelfde verzorgingsplaats kunnen bestaan.
9. De minister heeft met de Kennisgeving van 22 maart 2004 het ‘Voorzieningenbeleid op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen’ vastgesteld. Dit beleid vormt het kader voor de vestiging van basisvoorzieningen als benzinestations, wegrestaurants en servicestations op verzorgingsplaatsen. In de kennisgeving van 20 december 2011 staat dat de kennisgeving (van 2004) als volgt wordt gewijzigd:
‘
A.
A.
In hoofdstuk 2. Aanleiding tot herziening, vervalt de zin ‘Vanaf 1 januari 2004 kunnen dus op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen de volgende typen basisvoorzieningen voorkomen: een benzinestation, een wegrestaurant of een servicestation.’
B.
Na onderdeel 2. Aanleiding tot herziening wordt een onderdeel ingevoegd, luidende:
2.a Energielaadpunt
Vanaf 10 januari 2012 kan op een verzorgingsplaats langs rijkswegen ook als basisvoorziening worden toegestaan: een energielaadpunt.’
10. In de toelichting bij de kennisgeving van 20 december 2011 staat:
‘In afwachting van een algehele herziening wordt het voorzieningenbeleid spoedheidshalve op één onderdeel gewijzigd. Dit beleid onderscheidt drie basisvoorzieningen op verzorgingsplaatsen; het benzinestation, het wegrestaurant en het servicestation (deze laatste voorziening biedt de mogelijkheid van exploitatie van een benzinestation en een wegrestaurant). Omdat alleen deze drie typen voorzieningen zijn toegestaan is zelfstandige exploitatie van een solitair energielaadpunt niet mogelijk. Het plaatsen en exploiteren van energielaadpunten als aanvullende voorziening door de huidige exploitant van een basisvoorziening is overigens wel toegelaten.
Dat het elektrische rijden momenteel sterk toeneemt en gestimuleerd wordt op grond van rijksbeleid is een omstandigheid die bij het opstellen van het beleid in 2004 niet voorzien was. Om het elektrisch rijden te faciliteren is het wenselijk dat er zelfstandig geëxploiteerde elektrische laadstations beschikbaar komen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen. Immers, dan is de plaatsing niet alleen afhankelijk van de exploitant van al aanwezige basisvoorzieningen. Daarom is het wenselijk om naast het benzinestation, het wegrestaurant en het servicestation ook het energielaadpunt als basisvoorziening aan te merken.’
11. In het dossier is tevens een e-mail aanwezig van 8 april 2013 van de Programmamanager elektrisch rijden RWS (een medewerker van Rijkswaterstaat) aan de heer [naam 1] van Fastned, waarin staat:
‘Houders van een bestaand motorbrandstofverkooppunt kunnen nog steeds een aanvraag doen voor het plaatsen van een laadpaal op het terrein dat ze al huren. Dat valt buiten de procedure die is beschreven in de Kennisgeving van 2011, ze vragen namelijk een aanvulling aan op de bestaande Wbr-vergunning. Een dergelijke aanvraag zal worden bekeken aan de hand van de Wbr-toetsingscriteria, waaronder een doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats en verkeersveiligheid. Wat betreft het onderscheid tussen de zogenaamde basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen is het volgende het geval: een basisvoorziening is een voorziening die zelfstandig kan worden toegestaan op een verzorgingsplaats. Voor aanvullende voorzieningen geldt dit niet, die kunnen alleen als aanvulling op een basisvoorziening worden toegestaan. Dit betekent echter niet dat een basisvoorziening niet ook als aanvullende voorziening kan worden aangeboden.’
‘Houders van een bestaand motorbrandstofverkooppunt kunnen nog steeds een aanvraag doen voor het plaatsen van een laadpaal op het terrein dat ze al huren. Dat valt buiten de procedure die is beschreven in de Kennisgeving van 2011, ze vragen namelijk een aanvulling aan op de bestaande Wbr-vergunning. Een dergelijke aanvraag zal worden bekeken aan de hand van de Wbr-toetsingscriteria, waaronder een doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats en verkeersveiligheid. Wat betreft het onderscheid tussen de zogenaamde basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen is het volgende het geval: een basisvoorziening is een voorziening die zelfstandig kan worden toegestaan op een verzorgingsplaats. Voor aanvullende voorzieningen geldt dit niet, die kunnen alleen als aanvulling op een basisvoorziening worden toegestaan. Dit betekent echter niet dat een basisvoorziening niet ook als aanvullende voorziening kan worden aangeboden.’
12. De rechtbank leest in de kennisgeving van 20 december 2011 en de toelichting daarop dat een energielaadpunt als basisvoorziening én als aanvullende voorziening naast elkaar kunnen bestaan. De wijziging is er enkel op gericht om een solitair energielaadpunt als basisvoorziening mogelijk te maken, niet om een energielaadpunt bij een basisvoorziening uit te sluiten. De e-mail van 8 april 2013 bevestigt dat.
13. Voor beide vormen van voorzieningen kan een vergunning op grond van de Wbr worden verleend. Daarnaast biedt informatie uit de kennisgevingen geen grondslag voor de stelling van Fastned dat er per verzorgingsplaats maar één aanbieder van energielaadpunten kan bestaan, ofwel in combinatie met een benzinestation, wegrestaurant of servicestation, ofwel als losstaande basisvoorziening. De rechtbank is dan ook met de minister van oordeel dat er geen belemmering bestaat een aanvullende én een basisvoorziening voor energielaadpunten te vergunnen voor één verzorgingsplaats, mits beide vergunningen, ieder voor zich, niet in strijd zijn met de toetsingscriteria van de Wbr.
Heeft Fastned een belang bij de vergunning van De Wegman?
14. In dit geval heeft de minister aan De Wegman een vergunning verleend voor een energielaadpunt als aanvullende voorziening, omdat De Wegman al beschikte over een vergunning voor een servicestation (basisvoorziening). Niet in geschil is dat Fastned voor ‘De Hackelaar’ niet in aanmerking kan komen voor een energielaadpunt als aanvullende voorziening, omdat zij niet beschikt over een bestaande basisvoorziening op deze verzorgingsplaats. In zoverre kan Fastned dus niet meedingen naar de vergunning die aan De Wegman is verleend voor een aanvullende voorziening. Langs die weg bestaat er dan ook geen rechtstreeks belang voor Fastned bij de vergunningverlening. Weliswaar kan het Wbr-criterium van doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats er in theorie toe leiden dat er door het verlenen van een vergunning voor een aanvullende voorziening, gelet op de specifieke kenmerken van de verzorgingsplaats, geen ruimte meer bestaat voor een tweede (basis)voorziening, bijvoorbeeld door ruimtegebrek of de verkeersbewegingen ter plaatse, maar dat is in dit concrete geval niet aan de orde. In dat verband merkt de rechtbank op dat inmiddels duidelijk is geworden dat de ontwerpvergunning naar aanleiding van de aanvraag van Fastned om een energielaadpunt als basisvoorziening voor de verzorgingsplaats ‘De Hackelaar’ in juni en juli van dit jaar ter inzage heeft gelegen en op zijn eigen merites aan de hand van de criteria van de Wbr is beoordeeld. De gemachtigde van de minister heeft op de zitting verklaard dat de minister voornemens is om de Wbr-vergunning aan Fastned te verlenen. Hieruit volgt afdoende dat er ten tijde van de bestreden besluitvorming geen reden was om aan te nemen dat er niet ook een basisvoorziening mogelijk was. Dat Fastned als belanghebbende moet worden aangemerkt bij de vergunningverlening aan De Wegman, omdat er slechts plaats is voor één voorziening kan, gelet op het voorgaande, dus evenmin worden gevolgd.
15. Fastned heeft subsidiair nog aangevoerd dat zij als belanghebbende moet worden aangemerkt, omdat zij als concurrent in hetzelfde verzorgingsgebied actief is als De Wegman. De gemachtigde van de minister heeft op de zitting erkend dat ‘het verzorgingsgebied’ ruimer moet worden uitgelegd dan de minister in het bestreden besluit heeft gedaan. Hij heeft echter ook - onweersproken - op zitting gesteld dat er in dezelfde rijrichting op de A1 meerdere aanbieders van energielaadpunten (concurrenten) in de omgeving van De Wegman aanwezig zijn, die dichter bij ‘De Hackelaar’ liggen dan het dichtstbijzijnde energielaadpunt van Fastned. De dichtstbijzijnde Fastned locatie, aan dezelfde zijde van de A1 als De Wegman, ligt op ongeveer 40 kilometer afstand van ‘De Hackelaar’. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State [2] is Fastned reeds om die reden niet in hetzelfde verzorgingsgebied actief als De Wegman. Dat betekent dat Fastned niet als concurrent in hetzelfde verzorgingsgebied kan worden aangemerkt en dat Fastned ook op deze grond niet als belanghebbende kan worden aangemerkt bij het besluit tot de vergunningverlening aan De Wegman.
Conclusie
16. De rechtbank is van oordeel dat de minister het bezwaar van Fastned terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het beroep is daarom ongegrond.
17. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. van der Linden-Kaajan, voorzitter, en
mr. H.B. van Gijn en mr. P.H.A. Knol, leden, in aanwezigheid van mr. M. Bakker, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 december 2017.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 december 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.