Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
Zaaknummers: AMS 17/6121 en AMS 17/6124
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 april 2018 in de zaken tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. B.J. Meruma),
en
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Oost van de gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. S. Haak).
Procesverloop
Bij besluiten van 18 augustus 2017 (de besluiten 1 en 2) heeft verweerder geweigerd om aan eiser ligplaatsvergunningen te verlenen voor de woonboten [woonboot 1] ( [woonboot 1] ) en [woonboot 2] op de locaties [adres 1] en [adres 2] te [woonplaats] .
Eiser heeft daartegen - bij afzonderlijke bezwaarschriften - bezwaar gemaakt. Op
12 september 2017 heeft eiser verweerder verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder heeft daarmee ingestemd. De bezwaarschriften zijn vervolgens als beroepschriften doorgezonden aan de rechtbank, waar deze als beroepschriften in behandeling zijn genomen.
Bij besluiten van 13 februari 2018 (de besluiten 3 en 4) heeft verweerder de motivering van de besluiten 1 en 2 gewijzigd en daarbij wederom geweigerd om aan eiser ligplaatsvergunningen te verlenen voor de woonboten [woonboot 1] en [woonboot 2] .
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 20 februari 2018. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook is verschenen de echtgenote van eiser.
Overwegingen
1.1.
Eiser heeft op 24 maart 2017 twee aanvragen ingediend voor verlening van ligplaatsvergunningen ter legalisering van de ligplaatsen voor de woonschepen [woonboot 1] en [woonboot 2] aan de [adres 1] en [adres 2] te [woonplaats] .
1.2.
Bij brief van 23 juni 2017 heeft verweerder de beslistermijn met acht weken verlengd.
1.3.
Bij de besluiten 1 en 2 heeft verweerder de ligplaatsvergunningen geweigerd. Verweerder legt aan deze besluiten ten grondslag dat gelet op de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) en de definitie van bouwwerk in het bestemmingsplan sprake is van strijd met de artikelen 21.2.1, 33.1, 35.1 en 37.2 van het bestemmingsplan IJburg, eerste fase (hierna het bestemmingsplan). Verweerder ziet geen aanleiding om van het bestemmingsplan af te wijken.
1.4.
Bij brieven van 30 augustus 2017 heeft eiser verweerder in gebreke gesteld op grond van artikel 4:17 van Pro de Awb, omdat niet tijdig op de aanvragen is beslist.
1.5.
Eiser heeft op 12 september 2017 - bij afzonderlijke bezwaarschriften - bezwaar gemaakt tegen de besluiten 1 en 2.
1.6.
Bij de besluiten 3 en 4 heeft verweerder de besluiten 1 en 2 gewijzigd.
Over de ingebrekestelling / vergunningverlening van rechtswege.
2. Partijen verschillen van mening over de vraag of verweerder tijdig op de aanvragen heeft beslist.
3. Eiser voert aan dat de brief van 23 juni 2017 - waarbij de beslistermijn is verlengd - niet tijdig, maar - gelet op het poststempel - pas op 7 juli 2017 is verzonden en pas op zaterdag 8 juli 2017, dan wel maandag 10 juli 2017 is ontvangen. Verweerder heeft daarmee de termijn pas verlengd, nadat die al was verlopen. Dat betekent volgens eiser dat de ligplaatsvergunningen gelet op het bepaalde in artikel 4:14 en Pro paragraaf 4.1.3.3 van de Awb van rechtswege zijn verleend. Verweerder stelt dat de termijn tijdig is verlengd en dat de besluiten daardoor ook tijdig, dat wil zeggen binnen de verlengde termijn, zijn genomen.
4.1.
In artikel 1.2.4, eerste en tweede lid, van de Verordening op het Binnenwater 2010 (Vob) is bepaald dat verweerder binnen dertien weken na ontvangst van de aanvraag beslist en dat hij deze beslissing voor ten hoogste acht weken kan verdagen.
4.2.
In artikel 4:14, eerste lid, van de Awb is bepaald dat indien een beschikking niet binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn kan worden gegeven, het bestuursorgaan dit aan de aanvrager mededeelt en daarbij een zo kort mogelijke termijn noemt waarbinnen de beschikking wel tegemoet kan worden gezien.
5.1.
De rechtbank stelt vast dat eiser zijn aanvraag van 24 maart 2017 zowel per post als per e-mail heeft ingediend. Op 23 juni 2017 - dus binnen de termijn van dertien weken na ontvangst van de aanvraag - heeft verweerder eiser medegedeeld dat de beslistermijn met acht weken wordt verlengd. Uit de door verweerder overgelegde stukken blijkt dat de gemachtigde van eiser op 23 juni 2017 per e-mail op de hoogte is gesteld van de verlenging van de beslistermijn en daarnaast heeft verweerder deze beslissing diezelfde dag bekend gemaakt op de website van de gemeente Amsterdam. Ter zitting is echter door eiser gesteld dat hij nimmer op de wijze als bedoeld in artikel 2:14, eerste lid, van de Awb, kenbaar heeft gemaakt dat hij langs elektronische weg bereikbaar is. Gelet hierop is de verzending per post van belang. Eiser heeft in beroep een envelop met een poststempel van 7 juli 2017 overgelegd, waarin naar zijn zeggen de schriftelijke mededeling van de verlenging van de beslistermijn van 23 juni 2017 zat. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze mededeling eerder dan 7 juli 2017 per post aan eiser is verzonden. Dit leidt tot de conclusie dat eiser na het verstrijken van de beslistermijn op de hoogte is gebracht van de verlenging van die termijn.
5.2.
Voor de vraag of dat tot gevolg heeft dat de ligplaatsvergunningen van rechtswege zijn verleend is van belang dat eiser ter zitting heeft meegedeeld dat hij de [woonboot 1] bewoont en dat hij de [woonboot 2] verhuurt. Ingevolge artikel 4:20a, eerste lid, van de Awb is paragraaf 4.1.3.3 van de Awb (“Positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen”) van toepassing indien dit bij wettelijk voorschrift is bepaald. Ten aanzien van de [woonboot 1] bevat de Vob geen wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 4:20a, eerste lid, van de Awb, Dit betekent dat ten aanzien van de [woonboot 1] niet een ligplaatsvergunning van rechtswege is verleend. Ten aanzien van de [woonboot 2] is de rechtbank van oordeel dat het verhuren is aan te merken als een dienst als bedoeld in artikel 1 van Pro de Dienstenwet (Dw). Ingevolge artikel 28, eerste lid, van de Dw is, in afwijking van artikel 4:20a, eerste lid, van de Awb, paragraaf 4.1.3.3 van die wet van toepassing op een aanvraag om een vergunning, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. In artikel 1.2.4, derde lid, van de Vob is ten aanzien van de ligplaatsvergunning en de exploitatievergunning voor bedrijfsvaartuigen bepaald dat paragraaf 4.1.3.3 van de Awb niet van toepassing is. Omdat de [woonboot 2] is bestemd tot woonverblijf en niet hoofdzakelijk wordt gebruikt voor de uitoefening van een reëel bedrijf of beroep met dat vaartuig dan wel voor de uitoefening van sociaal-culturele activiteiten, is de [woonboot 2] geen bedrijfsvaartuig. Het derde lid van artikel 1.2.4 van de Vob vindt daarom geen toepassing. Dit betekent dat ten aanzien van de [woonboot 2] een ligplaatsvergunning van rechtswege is verleend. De aangevoerde beroepsgrond slaagt ten aanzien van de [woonboot 2] . Het beroep zal gegrond worden verklaard en verweerder zal worden opgedragen om bekend te maken dat van rechtswege aan eiser een ligplaatsvergunning voor de [woonboot 2] is verleend.
Over de weigering van de ligplaatsvergunning ten aanzien van de [woonboot 1] (besluiten 1 en 3)
6. In artikel 2.3.1. eerste lid, van de Vob - zoals dit luidde ten tijde van de besluit 1 - is bepaald dat het is verboden zonder of in afwijking van een vergunning van het college met een woonboot ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats- en vaartuiggebonden. In het tweede lid is bepaald dat de vergunning kan worden geweigerd in het belang van welstand, de veiligheid, het milieu, het bestemmingsplan en de vlotte en veilige doorvaart. In het derde lid is bepaald dat de vergunning alleen kan worden verleend, indien de overige vergunningen of ontheffingen zijn of worden verleend.
7. Verweerder heeft aan de besluit 1 onder meer ten grondslag gelegd dat de ligplaatsvergunningen worden geweigerd omdat er - kort gezegd - sprake is van strijd met het bestemmingsplan.
8. In de uitspraak van 7 november 2017 (ECLI:NL:RBAMS:2017:9064), die inmiddels onherroepelijk is geworden, heeft de meervoudige kamer van deze rechtbank - kort samengevat - geoordeeld dat het gebruik van de locaties van eisers woonboten is gelegaliseerd door het overgangsrecht. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder - gelet op deze uitspraak en zoals ook op de zitting door verweerder onderkend - aan de weigering om de ligplaatsvergunning te verlenen ten onrechte ten grondslag gelegd dat sprake is van strijd met het bestemmingsplan.
9. De rechtbank merkt op dat, anders dan verweerder aanneemt, het aanvullende besluit 3 geen besluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, en artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is. Hoewel de motivering en grondslag van het besluit ingrijpend zijn gewijzigd, is het dictum dat niet, en daardoor zijn er geen (nieuwe) rechtsgevolgen verbonden aan dit besluit. De inhoud van dit besluit, samen met dat wat op de zitting is besproken, zal wel, als een aanvullende motivering van besluit 1, bij de beoordeling van het beroep betrokken worden.
10. Verweerder legt aan de weigering van de ligplaatsvergunning dan ten grondslag dat de ligplaatsvergunning eveneens op grond van de ordening, het milieu, en de omstandigheid dat eiser niet beschikt over een omgevingsvergunning voor bouwen in de zin van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) geweigerd wordt.
11.1.
Over de weigeringsgrond “ordening” heeft verweerder betoogd dat zij de inpassing dan wel legalisatie van de ligplaats in strijd acht met het gemeentelijke woonbotenbeleid.
11.2.
Met eiser is de rechtbank van oordeel dat verweerder dit standpunt op geen enkele wijze heeft onderbouwd. Onduidelijk is op grond van welk woonbotenbeleid en welke bepaling(en) van dit beleid de ligplaatsvergunning is geweigerd. De enkele stelling van verweerder dat sprake is van strijd met het woonbotenbeleid, is onvoldoende om als weigeringsgrond voor de verlening van de ligplaatsvergunning te dienen.
12.1.
Over de weigeringsgrond “milieu” heeft verweerder betoogd dat de ligplaats volgens de gemeentelijke structuurvisie binnen de gemeentelijke hoofdgroenstructuur ligt. De dijk vormt een ecologische verbindingszone. Het gebruik van de gronden (wateren) ten behoeve van ligplaatsen voor schepen met bewoning, en het daarmee onlosmakelijk samenhangend gebruik van de oeverlanden voor bewoning (en vice versa) acht verweerder niet in overeenstemming met de aanwezigheid van de hoofdgroenstructuur en de ecologische verbindingszone.
12.2.
Eiser heeft aangevoerd dat de gemeentelijk hoofdgroenstructuur en de ecologische verbindingszone ruimtelijk al zijn vertaald naar de vigerende bestemmingsplanregeling.
De Vob en daarmee de invulling van de weigeringsgronden kan niet zien op de bescherming van belangen waardoor in hogere regelgeving al is voorzien. Verder heeft verweerder niet onderbouwd waarom de weigeringsgrond “milieu” in deze specifieke situatie van toepassing is, met name gelet op het feit dat er binnen de hoofdgroenstructuur wel ligplaatsvergunningen voor woonboten zijn verleend.
12.3.
Met eiser is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet heeft onderbouwd waarom de structuurvisie in dit geval zou moeten leiden tot weigering van de ligplaatsvergunning, nu uit de toelichting bij het bestemmingsplan blijkt dat het bestemmingsplan in overeenstemming is met de structuurvisie. Zoals de rechtbank in haar uitspraak van
7 november 2017 heeft geoordeeld is er van strijd met het bestemmingsplan geen sprake. Verweerder heeft nagelaten te motiveren welke milieuaspecten in het bijzonder op welke wijze worden belast.
13. Verweerder heeft ten slotte betoogd dat de ligplaatsvergunning geweigerd wordt omdat eiser niet beschikt over een omgevingsvergunning voor bouwen, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.
14. De rechtbank overweegt dat uit de onder 8 genoemde, onherroepelijke uitspraak van 7 november 2017 van de rechtbank blijkt dat de woonboot van eiser vanaf 1979 ligplaats inneemt op de locatie [adres 1] . Tot 16 april 2014 werd ervan uitgegaan dat woonboten geen bouwwerk in de zin van de Wabo zijn. Nadat de Afdeling in de uitspraak van 16 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1331) heeft geoordeeld dat woonboten, als deze bestemd zijn om ter plaatse te functioneren, als bouwwerk in de zin van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo moeten worden aangemerkt heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam op 1 juli 2014 het “Gedoogkader woonboten” vastgesteld. Op 31 maart 2015 heeft het college het Gedoogkader woonboten geactualiseerd en uitgebreid met bedrijfsvaartuigen die al dan niet zelfstandig kunnen varen. Het Gedoogkader woonboten en bedrijfsvaartuigen 2015 houdt in dat alle bestaande woonboten en bedrijfsvaartuigen die bedoeld zijn om ‘ter plaatse te functioneren’ in stand gehouden mogen worden zonder omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen.
De rechtbank stelt vast dat dit gedoogkader geldig was op het moment dat de besluit 1 werd genomen. Op het moment dat het besluit op de aanvraag is genomen was dan ook geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen vereist.
15. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit 1 vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
16. De rechtbank ziet uit oogpunt van finale geschillenbeslechting aanleiding om op de voet van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 18 augustus 2017 te herroepen. Inmiddels is per 1 januari 2018 de Wet verduidelijking voorschriften woonboten in werking getreden. Dat betekent dat inmiddels wel een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is vereist. Uitgangspunt is dat de rechtbank in het geval zij zelf voorziet het recht toepast zoals dat op dit moment geldt. De rechtbank ziet echter aanleiding om in dit geval van dat uitgangspunt af te wijken. Eiser komt immers door toepassing van dit nieuwe recht in een ongunstiger positie. Gelet bovendien op de lange voorgeschiedenis en het feit dat verweerder zich telkens op het standpunt heeft gesteld dat de woonboten van eiser geen ligplaats mogen innemen op de locaties, maar er bij herhaling niet in geslaagd is om daaraan een deugdelijke motivering ten grondslag te leggen ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat aan eiser een ligplaatsvergunning wordt verleend voor de woonboot [woonboot 1] op de locatie [adres 1] te [woonplaats] met ingang van 24 maart 2017.
17. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
18. De rechtbank veroordeelt verweerder verder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1002, - (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501, - en een wegingsfactor 1). De rechtbank gaat er daarbij vanuit dat sprake is van samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht, nu de zaken gelijktijdig door verweerder zijn behandeld en de werkzaamheden voor de gemachtigde van eiser nagenoeg identiek konden zijn.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten 1 en 2;
- herroept het bestreden besluit 1 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit 1;
- draagt verweerder op om binnen twee weken na de verzending van deze uitspraak bekend te maken dat aan eiser een ligplaatsvergunning van rechtswege is verleend voor de [woonboot 2] ;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 336,- (2 x € 168, -) aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1002, -.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. van de Ven, voorzitter, en
mr. A.W.C.M. van Emmerik en mr. T.L. Fernig-Rocour, leden, in aanwezigheid van
mr. A.E. van Duinen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 april 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.