Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 17/5146
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 juni 2018 in de zaak tussen
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Rederij Lovers B.V., te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. S. Levelt),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. E.G. Blees).
Procesverloop
Bij besluit van 24 januari 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder een aan eiseres toegekende ligplaatsvergunning voor onbepaalde tijd gewijzigd in een ligplaatsvergunning voor bepaalde tijd, tot 1 januari 2020. Het betreft de ligplaatsvergunning voor het innemen van een ligplaats met het bedrijfsvaartuig Koningin Juliana in het Open Havenfront aan de Prins Hendrikkade 20-B in Amsterdam.
Bij besluit van 20 juli 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 mei 2018. De rechtbank heeft deze zaak en de zaak 17/1312 gevoegd behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Tevens is namens eiseres verschenen [naam 1] , manager vergunningen en opleider bij eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens verweerder is verder verschenen mr. K. van Driel.
Na sluiting van het onderzoek heeft de rechtbank de gevoegde zaken weer gesplitst.
Overwegingen
Bestuurlijke procedure
1. Met een besluit van 18 december 2015 (hierna: het oorspronkelijke besluit) is aan eiseres een vergunning voor onbepaalde tijd verleend voor het innemen van een ligplaats door het niet-varende bedrijfsvaartuig Koningin Juliana in de Westkom van het Open Havenfront.
2. Op 10 augustus 2016 heeft verweerder eiseres het voornemen gestuurd tot wijziging van de oorspronkelijke vergunning in een ligplaatsvergunning (hierna: vergunning) voor bepaalde tijd, tot 1 januari 2020. Eisers heeft hierop een zienswijze ingediend. Met het primaire besluit heeft verweerder zijn voornemen uitgevoerd.
3. Verweerder heeft eiseres’ bezwaar tegen het primaire besluit met het bestreden besluit ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het in werking treden van het bestemmingsplan in februari 2016 de grondslag is voor de wijziging in een vergunning voor bepaalde tijd. Uit de vaststelling van het bestemmingsplan blijkt dat de gemeente tot het inzicht is gekomen dat de vergunning voor een niet-varend bedrijfsvaartuig in het Open Havenfront niet past in het verweerders beleid om de a-locaties per 1 januari 2020 vrij te maken, te herverdelen en marktconform te beprijzen. Het besluit is volgens verweerder dan ook terecht gebaseerd op artikel 1.2.8 van de Verordening op het binnenwater 2010 (Vob 2010), op grond waarvan een vergunning kan worden gewijzigd indien dit nodig is vanwege een verandering van omstandigheden of inzichten. Subsidiair heeft verweerder in het verweerschrift het standpunt ingenomen dat de met het oorspronkelijke besluit toegekende vergunning voor onbepaalde tijd een misslag betreft. In verband met het a-locatiebeleid had de vergunning destijds al voor bepaalde tijd moeten worden toegekend.
Beoordeling door de rechtbank
Wijziging beleid of inzicht?
4.1.
Eiseres heeft allereerst aangevoerd dat niet is gebleken van een verandering in feitelijke omstandigheden, ontwikkelingsplannen en/of inzichten ná het oorspronkelijke besluit en vóór het primaire besluit. De door verweerder genoemde beleidsdocumenten zijn allen gedateerd vóór het oorspronkelijke besluit. Verweerder beschikte dus niet over de met artikel 1.2.8 van de Vob 2010 gegeven bevoegdheid tot wijziging van de vergunning. Ook als de eerdere vergunningverlening voor onbepaalde tijd een vergissing was, kan dit eiseres op grond van het rechtszekerheidsbeginsel niet worden tegengeworpen.
4.2.
Op de zitting heeft verweerder de motivering van het bestreden besluit deels gewijzigd. Verweerder stelt nog steeds dat hij op grond van een gewijzigd inzicht bevoegd is om de vergunning voor onbepaalde tijd om te zetten in een vergunning voor bepaalde tijd. Het gewijzigd inzicht betreft echter het leerstuk van de schaarse vergunningen in plaats van het a-locatiebeleid in het bestemmingsplan. Op grond van het leerstuk van schaarse vergunningen mag een schaarse vergunning niet voor onbepaalde tijd worden verleend. Dit veranderde inzicht heeft verweerder doen besluiten de schaarse vergunning om te zetten in een vergunning voor bepaalde tijd.
4.3.
Omdat verweerder de motivering van het bestreden besluit na het instellen van het beroep heeft gewijzigd, verklaart de rechtbank het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank zal onderzoeken of aanleiding bestaat om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
4.4.
De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet langer in geschil is dat het oorspronkelijke besluit geen misslag is, zodat dit niet beoordeeld hoeft te worden.
4.5.
Op grond van artikel 1.2.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vob 2010 komt aan verweerder de bevoegdheid toe om de ligplaatsvergunning te wijzigen op grond van een verandering van inzicht. De rechtbank zal allereerst beoordelen of het leerstuk van de schaarse vergunning hieronder geschaard kan worden.
4.6.
De rechtbank overweegt dat dit inzicht bij verweerder ten tijde van het oorspronkelijke besluit, waarbij aan eiseres een vergunning voor onbepaalde tijd is verleend, niet bekend had kunnen zijn. Uit de conclusie van Staatsraad Advocaat-Generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven van 25 mei 2016 (de conclusie van Widdershoven) [1] blijkt dat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) hem eerst bij brief van 28 januari 2016 heeft verzocht om een conclusie te nemen over – kort gezegd – het leerstuk van schaarse vergunningen. Dat heeft dus plaatsgevonden na het oorspronkelijke besluit. Pas met de conclusie, en de daarop volgende uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016 [2] , is hierop het antwoord gekomen dat ook het leerstuk van schaarse vergunningen in het Nederlandse recht bestaat. Het leerstuk van schaarse vergunningen betreft in deze zaak, waarin de Dienstenrichtlijn [3] niet van toepassing is, dus een nieuw inzicht.
4.7.
De vervolgvraag is of verweerder dit nieuwe inzicht in dit geval ten grondslag heeft kunnen leggen aan de wijziging van de vergunning. De rechtbank zal dan ook beoordelen of de aan eiseres toegekende vergunning een schaarse vergunning betreft.
schaarse vergunning
5.1.
Eiseres heeft aangevoerd dat de vergunning geen schaarse vergunning is. Het kan namelijk alleen een schaarse vergunning zijn indien er in regelgeving een plafond is opgenomen voor het aantal te verlenen vergunningen. Daarnaast moet er sprake zijn van een vergunning voor een economische activiteit, wat het innemen van een ligplaats niet is. De achtergrond van het leerstuk van de schaarse vergunningen is namelijk dat er reële mededingingsruimte moet worden geboden aan potentiële gegadigden. Verder kan er geen sprake zijn van fysieke schaarste omdat er in het openbare water en de havens van Amsterdam genoeg ligplaatsen zijn.
5.2.
Volgens de conclusie van Widdershoven is er sprake van schaarse publieke rechten als de omvang van de aanvragen het aantal beschikbare publieke rechten overtreft. Voor het aantal te verlenen rechten moet een maximum of plafond bestaan. Dit plafond kan ook voortvloeien uit schaarste aan beschikbare natuurlijke hulpbronnen, fysieke schaarste.
5.3.
De rechtbank is van oordeel dat de vergunning een schaarse vergunning is omdat het aannemelijk is dat er sprake is van fysieke schaarste. Op de zitting heeft de gemachtigde van verweerder namelijk toegelicht dat er op dit moment 123 ligplaatsvergunningen voor passagiers- en bedrijfsvaartuigen zijn verleend in het Stadsdeel Centrum en het Open Havenfront. Dat gebied komt nagenoeg overeen met het vergunningengebied 1, het gebied dat de grachtengordel omvat. De 309 exploitatievergunningen die voor passagiers- en bedrijfsvaartuigen zijn verleend, zijn bijna allemaal voor vergunningengebied 1, aldus de gemachtigde van verweerder. De gemachtigde van eiser heeft op zitting de precieze aantallen bestreden, maar sluit niet uit dat dit voor de exploitatievergunningen ongeveer de situatie zal zijn. De rechtbank heeft geen aanleiding om te twijfelen aan deze aantallen. Verder acht de rechtbank het aannemelijk dat een groot deel van de houders van een exploitatievergunning voor vergunningengebied 1 bij voorkeur ook een ligplaatsvergunning willen hebben in dat gebied. Indien er een ligplaats beschikbaar komt zal daarom naar verwachting een groot deel van de houders van een exploitatievergunning een ligplaatsvergunning aanvragen. Het aantal van exploitatievergunningen van bijna 309 overstijgt echter ruim het aantal ligplaatsvergunningen van 123. Dus ook als niet iedere houder van een exploitatievergunning, maar wel een groot deel daarvan een ligplaatsvergunning wil hebben in dat gebied, blijft het aanbod aan ligplaatsvergunningen minder dan het aantal gegadigden. Hierdoor is het naar het oordeel van de rechtbank aannemelijk dat sprake is van fysieke schaarste. Niet iedere houder van een exploitatievergunning voor vergunningengebied 1 kan immers een ligplaatvergunning in het Stadsdeel Centrum of het Open Havenfront krijgen. Ook indien verweerder een aantal extra ligplaatsen weet te creëren zal dit niet in de buurt komen van ongeveer 309. Bovendien heeft de gemachtigde van verweerder op de zitting terecht opgemerkt dat in het betreffende gebied ook ligplaatsen ook nodig zijn voor woonboten en pleziervaartuigen.
5.4.
Verder is de rechtbank met Widdershoven [4] van oordeel dat er zowel schaarse vergunningen zijn voor economische activiteiten als schaarse vergunningen die niets te maken hebben met een economische activiteit. De stelling van eiseres dat met het innemen van een ligplaats geen economische activiteit wordt uitgeoefend, slaagt al daarom niet.
Termijn tot 1 januari 2020
6.1.
Eiseres heeft verder ook aangevoerd dat indien er sprake zou zijn van een schaarse vergunning er geen rechtsregel of wet is op grond waarvan de schaarse vergunning voor bepaalde tijd moet worden verleend. Verder heeft verweerder in het bestreden besluit een koppeling gemaakt met passagiersvaartuigen. De Afdeling heeft echter met haar uitspraak van 7 juni 2017 [5] geoordeeld dat het onrechtmatig was om de looptijd van de exploitatievergunningen voor passagiersvaartuigen te wijzigen van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd. Van het voornemen om de ligplaatsvergunningen voor passagiersvaartuigen te wijzigen heeft verweerder verder afgezien. Gezien de koppeling verdraagt de wijziging van de vergunning voor de Koningin Juliana zich niet met een redelijke belangenafweging. Daarbij is van belang dat de Koningin Juliana in gebruik is als werk- en opslagplaats en onmisbaar is bij de exploitatie van de passagiersvaartuigen van eiseres.
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid de vergunning tot
1 januari 2020 heeft kunnen verlenen. Allereerst is hiervoor geoordeeld dat sprake is van een schaarse vergunning en een schaarse vergunning kan in beginsel niet voor onbepaalde tijd worden verleend. Volgens de Afdeling [6] en Widdershoven vloeit deze eis voort uit het materiële gelijkheidsbeginsel en wordt voorkomen dat de ‘uitverkoren’ vergunninghouder onevenredig wordt bevoordeeld. Omdat het leerstuk van de schaarse vergunning de kern raakt van de vergunning heeft verweerder in redelijkheid de vergunning met toepassing van artikel 1.2.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vob 2010 kunnen wijzigen in een vergunning voor bepaalde tijd.
Verweerder heeft eiseres daarnaast al vanaf januari 2016 van het voornemen in kennis gesteld vanwege verweerders beleid om de a-locaties per 1 januari 2020 vrij te maken, te herverdelen en marktconform te beprijzen. Hoewel de gemachtigde van verweerder op zitting heeft aangevoerd dat het a-locatiebeleid in de wacht is gezet, zal naar verwachting medio 2019 nieuw beleid zijn ontwikkeld ten aanzien van onder meer ligplaatsen. Verweerder wil daarbij prioriteit geven aan ligplaatsen voor passagiersvaartuigen. Vanuit dit oogpunt heeft verweerder in redelijkheid kunnen menen dat een vergunning voor een bedrijfsvaartuig op 1 januari 2020 zal moeten aflopen.
Tot slot verzet het leerstuk van de schaarse vergunningen zich tegen de stelling van eiseres dat er geen noodzaak is tot wijziging omdat het a-locatiebeleid alleen zou zien op het vrijmaken van steigers en niet op ligplaatsen.
Conclusie
7. Gelet op wat de rechtbank in de rechtsoverwegingen 4.4 tot en met 6.2 heeft overwogen, ziet zij aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
8. Omdat de rechtbank het beroep in rechtsoverweging 4.3 gegrond heeft verklaard, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van
€ 1.002,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Otten, voorzitter, en mr. O.P.G. Vos en
mr. J.H. Broek, leden, in aanwezigheid van mr. M. den Toom, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 juni 2018.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 juni 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.