Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 18/4479, AMS 18/4480, AMS 18/4487
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 januari 2019 in de zaak tussen
[eiser 1] , te Amsterdam, eiser 1,
[eiser 2], te Bussum, eiser 2,
[eiser 3], te Amsterdam, eiser 3 (hierna tezamen: eisers)
(gemachtigde: D.B. Nederlof),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder,
(gemachtigde: mr. R.H. Lo Fo Sang en mr. S. Bouhout).
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 7 september 2017 (de primaire besluiten 1 en 2) en 25 september 2017 (het primaire besluit 3) heeft verweerder eisers ieder afzonderlijk een bestuurlijke boete van € 27.000,- opgelegd en deze ingevorderd wegens het overtreden van de Huisvestingswet op het [adres] te Amsterdam.
Bij afzonderlijke besluiten van 31 mei 2018 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 november 2018. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Feiten
1. Eisers 1 en 2 zijn gezamenlijk eigenaar van het pand [adres] te Amsterdam. Eiser 3 is de huurder van het pand.
2. Op 15 augustus 2017 is bij de Gemeente Amsterdam een melding binnengekomen dat sprake zou zijn van vakantieverhuur. Naar aanleiding van deze melding heeft verweerder een onderzoek naar het gebruik van het pand laten plaatsvinden.
3. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 17 augustus 2017. Uit het rapport blijkt dat toezichthouders van de gemeente Amsterdam het pand hebben bezocht op diezelfde datum. Op het moment van de inspectie werden de adressen [adres]
[huisnummer 1] en [huisnummer 2] verhuurd aan respectievelijk zes en drie toeristen.
4. Uit de gegevens Basisregistratie Personen (BRP) blijkt dat sinds 25 januari 2012 niemand staat ingeschreven op het adres [adres] [huisnummer 1] en sinds 14 december 2014 niemand staat ingeschreven op het adres [adres] [huisnummer 2] . Verder blijkt uit de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG) dat het pand aan de [adres] verschillende functies heeft. Het adres [adres] [huisnummer 3] heeft de bestemming tot winkelfunctie. De adressen [adres] [huisnummer 4] , [huisnummer 1] en [huisnummer 2] hebben de functie tot wonen.
5. Sinds 5 februari 2016 worden de woningen [adres] [huisnummer 1] en [adres] [huisnummer 2] aangeboden op www.booking.com als “ [naam 1] ”.
Besluitvorming
6. Verweerder heeft op 28 augustus 2017 aan eisers het voornemen bekend gemaakt om hen een boete op te leggen. Eisers 1 en 2 hebben hierop hun zienswijze naar voren gebracht.
7. Verweerder heeft vervolgens in de primaire besluiten aan eisers ieder afzonderlijk een boete opgelegd en ingevorderd van € 27.000,-. De boete is opgelegd omdat de woningen [adres] [huisnummer 1] en [huisnummer 2] te Amsterdam door verhuur aan de bestemming bewoning zijn onttrokken. Verweerder heeft zich hierbij op het standpunt gesteld dat sprake is van hotelmatig gebruik van de woningen. Op de adressen staat niemand ingeschreven en er zijn geen aanwijzingen van permanente bewoning door een hoofdbewoner. De woningen zijn dan ook zonder de daartoe vereiste vergunning aan de woonruimtevoorraad onttrokken. Eisers 1 en 2, als eigenaren, en eiser 3, als huurder, worden als overtreder van de Huisvestingswet aangemerkt.
8. In de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich hierbij op het standpunt gesteld dat niet is voldaan aan de voorwaarden zoals die gelden voor Bed&Breakfast of vakantieverhuur. Er is geen sprake van hoofdbewoning op de adressen. Uit het bouwdossier komt naar voren dat de adressen [adres] [huisnummer 1] en [huisnummer 2] als woonruimte zijn vergund en geregistreerd. Uit de BAG blijkt dat deze adressen als functie wonen hebben. De adressen [adres] [huisnummer 1] en [huisnummer 2] zijn dan ook als woonruimte aangemerkt en behoren tot de woonruimtevoorraad. Artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening is niet van toepassing omdat sprake is van een totale onttrekking van de woonruimte omdat de ruimten in het geheel niet als woonruimten gebruikt werden. Er is sprake van een gefixeerd boetestelsel. Er zijn geen bijzondere omstandigheden die maken dat op grond van artikel 5:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van de boete moet worden afgeweken.
9. Eisers hebben de bestreden besluiten in beroep gemotiveerd bestreden. Op de beroepsgronden wordt hierna ingegaan.
Wettelijk kader
10. Voor de beoordeling van deze zaak gaat de rechtbank uit van het wettelijk kader zoals opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
11. Uit het wettelijk kader volgt dat een woonruimte die tot de woonruimtevoorraad behoort, niet zonder vergunning aan de bestemming tot bewoning mag worden onttrokken.
De toetsing door de rechtbank
Behoren de adressen [adres] [huisnummer 1] en [huisnummer 2] tot de woonruimtevoorraad?
12. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat de adressen [adres] [huisnummer 1] en [huisnummer 2] zijn verhuurd aan toeristen. Verder is niet in geschil dat geen sprake was van permanente bewoning, zodat niet is voldaan aan de voorwaarden voor vakantieverhuur zoals die gelden voor woningen.
13. Partijen verschillen van mening over de vraag of de adressen [adres] [huisnummer 1] en [huisnummer 2] tot de woonruimtevoorraad behoren. Volgens eisers gaat het om bedrijfsruimten en is dus geen sprake van onttrekking van woningen aan de woonruimtevoorraad. Volgens verweerder zijn de adressen wel woningen.
14. De rechtbank is van oordeel dat de adressen [adres] [huisnummer 1] en [huisnummer 2] woningen zijn en dus tot de woonruimtevoorraad behoren. De rechtbank acht daartoe het volgende redengevend.
14.1.
Volgens vaste jurisprudentie [1] van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) kan onttrekking slechts plaatsvinden, indien het betreffende gebouw op enig moment is bestemd voor permanente bewoning. Of dat het geval is moet worden beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven, waarbij het feitelijk gebruik niet doorslaggevend is.
14.2.
Uit het bouwdossier komt naar voren dat de adressen [adres] [huisnummer 1] en [huisnummer 2] zijn vergund en geregistreerd als woningen. Ook uit de BAG blijkt dat zij de functie tot wonen hebben. Daarbij blijkt uit de door verweerder overgelegde inschrijvingen in de BRP dat er personen hebben gewoond op de genoemde adressen. Ter zitting hebben eisers ook erkend dat de heer [naam 2] van 5 april 2005 tot 25 januari 2012 op het adres [adres] [huisnummer 1] heeft gewoond. Hiermee staat volgens de rechtbank vast dat het adres [adres] [huisnummer 1] op enig moment is bestemd voor permanente bewoning. Wat betreft het adres [adres] [huisnummer 2] overweegt de rechtbank dat de vele inschrijvingen in het BRP een begin van bewijs vormen dat ook dit adres op enig moment was bestemd voor permanente bewoning. Eerst ter zitting hebben eisers gesteld dat dit adres louter als postadres werd gebruikt door uitzendkrachten van de onderneming van eisers 1 en 2 die een postadres nodig hadden. Eisers hebben deze stelling echter niet onderbouwd. Eisers hebben wel gewezen op de getuigenverklaringen van hun werknemers, maar daaruit blijkt alleen dat op het adres [adres] [huisnummer 2] ook een bedrijf was gevestigd. Uit deze getuigenverklaringen volgt niet dat de adressen niet op enig moment voor permanente bewoning bestemd waren. De rechtbank wordt gesterkt in zijn oordeel dat het adres [adres] [huisnummer 2] ook als woning moet worden aangemerkt door het volgende. Uit het uittreksel van het BRP blijkt dat mevrouw [naam 3] van 9 oktober 2009 tot 17 oktober 2009 ingeschreven heeft gestaan op [adres] [huisnummer 1] . Vanaf 17 oktober 2009 tot 7 april 2010 heeft zij ingeschreven gestaan op [adres] [huisnummer 2] . Het is volgens de rechtbank niet aannemelijk dat iemand, die volgens eisers alleen een postadres heeft, dat postadres zonder een concrete aanleiding verhuist. Eisers hebben hiervoor ook geen verklaring kunnen gegeven. De enkele verwijzing van eisers naar het historisch overzicht BRP waaruit blijkt dat op enig moment negen personen tegelijk op de adressen ingeschreven hebben gestaan, maakt ook niet dat niet kan worden aangenomen dat de adressen op enig moment voor permanente bewoning bestemd waren.
14.3.
Uit het voorgaande volgt dat de adressen [adres] [huisnummer 1] en [adres] [huisnummer 2] op enig moment bestemd zijn geweest voor permanente bewoning, zodat zij tot de woonruimtevoorraad zijn gaan behoren. Dat eisers hebben gewezen op privaatrechtelijke overeenkomsten waaruit zou blijken dat het gaat om bedrijfsruimten, doet hier niet aan af. Het gaat hier immers om de vraag wat de publiekrechtelijke functie van de adressen is. Het verhuren van de woningen ten behoeve van vakantieverhuur is een overtreding van artikel 21, onder a, van de Huisvestingswet. Verweerder mocht dan ook de boetes opleggen.
Zijn eisers aan te merken als overtreders?
15. Eisers 1 en 2 hebben zich subsidiair op het standpunt gesteld dat indien wel sprake is van een overtreding, die hen niet kan worden toegerekend. Eisers 1 en 2 hebben alles gedaan wat redelijkerwijs van hen als eigenaar verwacht mag worden als het gaat om het houden van toezicht op het gebruik van het verhuurde. Eisers 1 en 2 bezochten enkele keren per jaar het pand [adres] . Daarbij is hen niets vreemds opgevallen. Er was geen concrete aanleiding voor hen om uitgebreider toezicht te houden dan wel om op internet te onderzoeken of het pand eventueel voor vakantieverhuur zou worden gebruikt.
16.1.
Het is vaste jurisprudentie [2] van de Afdeling dat de overtreder degene is die het desbetreffende wettelijk voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden. En dus als overtreder worden aangemerkt. Het is eveneens vaste jurisprudentie van de Afdeling dat van een verhuurder mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand dient een verhuurder aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand onrechtmatig werd gebruikt. De Afdeling legt hierbij de lat hoog. Zo dient de verhuurder het pand geregeld te bezoeken en ook op internet in de gaten te houden of het door hem verhuurde pand niet voor vakantieverhuur wordt aangeboden. [3]
16.2.
Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers 1 en 2 niet aannemelijk gemaakt dat zij niet wisten of konden weten dat de adressen onrechtmatig werden gebruikt. De rechtbank acht daartoe het volgende redengevend. Zij konden weten dat de adressen woningen waren, gelet op het feit dat op enig moment personen op de adressen hebben gewoond. Ten aanzien van [adres] [huisnummer 1] hebben zij dit ook ter zitting toegegeven. Daarbij hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat zij niet wisten of niet konden weten dat de adressen onrechtmatig werden gebruikt. Zo hebben zij gezien dat er drie sleutelkluisjes waren opgehangen. Ook hadden zij, ten tijde van hun bezoekjes aan het pand, kunnen zien dat er bedden stonden. Weliswaar was ook sprake van slaapbanken en luchtbedden, maar uit de advertentie op www.booking.com blijkt ook dat in ieder geval in één studio twee normale tweepersoonsbedden stonden. In de advertentie op www.booking.com staat het volgende vermeld:
“Kamertype:
Studio – 3 futonbedden
Superior studio – 3 grote tweepersoonsbedden
Studio Split-level – 2 tweepersoonsbedden”
Verder wordt ter toelichting nog het volgende vermeld:
“In de Studio vind u 3 grote tweepersoons luchtbedden”.
Uit deze omschrijving blijkt niet, zoals eisers stellen, dat alleen gebruik werd gemaakt van slaapbanken en luchtbedden, er waren immers in elk geval ook nog twee tweepersoonsbedden.
Verder blijkt uit de reviews op www.booking.com niet dat het om een kantooromgeving gaat. In een review wordt zelfs het volgende opgemerkt: “Hygiëne slecht comfort slecht, geen tv, schimmel in de badkamer, het stonk behoorlijk. Sanitair stuk. Leek meer op studentenwoning.” Hoewel de rechtbank wil aannemen dat het zich ook heeft voorgedaan dat eiser 3 toeristen in de kantoorruimte heeft laten overnachten, dit niet afdoet aan het feit dat de woningen op nummers [huisnummer 1] en [huisnummer 2] werden verhuurd aan toeristen en daarmee aan de woonruimtevoorraad werden onttrokken.
16.3.
Verweerder heeft dan ook eisers 1 en 2 als overtreder aan kunnen merken. Eiser 3 heeft niet betwist de woningen aan toeristen te hebben verhuurd, zodat ook hij als overtreder kan worden aangemerkt.
Is sprake van één of twee overtredingen?
17.
17.1.
Eisers hebben verder aangevoerd dat geen sprake is van twee verschillende overtredingen. Uit de primaire besluiten blijkt dat het zou gaan om één enkele woning. Ook is niet duidelijk hoeveel toeristen er precies zijn aangetroffen. Voorts hebben eisers 1 en 2 aangevoerd dat het verwijt dat hen wordt gemaakt, namelijk dat ze onvoldoende toezicht hebben gehouden, een enkelvoudig verwijt is.
17.2.
De rechtbank volgt eisers hierin niet. Het gaat hier immers om onttrekking aan de woonruimtevoorraad van twee verschillende woningen. Verweerder mocht dan ook twee boetes opleggen. Dat niet duidelijk is hoeveel toeristen zijn aangetroffen op welk adres, is niet relevant voor de bevoegdheid om een boete op te leggen. De stelling dat het om een enkelvoudig verwijt gaat, volgt de rechtbank niet. Er is immers sprake van twee afzonderlijke adressen waarop eisers 1 en 2 toezicht dienden te houden. Ook deze grond slaagt niet.
18.
18.1.
Eisers 1 en 2 hebben verder aangevoerd dat het niet valt te begrijpen dat zij ieder afzonderlijk een boete opgelegd hebben gekregen. Verweerder had hen gezamenlijk één boete moeten opleggen. Eisers verwijzen in dit verband naar een uitspraak van deze rechtbank van 5 december 2017 [4] .
18.2.
De rechtbank volgt eisers ook niet in deze stelling. In de uitspraak waar eisers naar hebben verwezen betrof het een echtpaar. Verweerder heeft toegelicht dat hij slechts in het geval van een gezamenlijke huishouding volstaat met een enkelvoudige boete. Eisers vormen geen gezamenlijke huishouding met elkaar en er is dan ook geen sprake van een boete die dubbel drukt op hun huishouding. Daarbij is het vaste jurisprudentie [5] van de Afdeling dat meerdere overtreders ieder afzonderlijk beboet mogen worden.
Evenredigheid van de boete, is er reden tot matiging?
19. Eisers stellen voorts dat de opgelegde boetes disproportioneel zijn.
20. Hoewel het gefixeerde boetestelsel uit de Huisvestingsverordening volgens vaste rechtspraak met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand is gekomen, volgt uit artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dat het bestuursorgaan niettemin een lagere boete moet opleggen indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Uit uitspraken van de Afdeling volgt dat een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van de overtreding en een geringe financiële draagkracht kunnen worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden. [6]
21. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers geen omstandigheden aangevoerd die maken dat de boetes gematigd dienen te worden. Er is geen sprake van verminderde verwijtbaarheid. Eisers hebben aangevoerd dat zij zich niet bewust waren dat ze de Huisvestingswet overtraden omdat ze ervan uit gingen dat er sprake was van bedrijfsruimten. De rechtbank heeft hierboven al overwogen dat sprake is van woonruimten en eisers wisten dat de adressen in het verleden werden bewoond. Dat eisers hebben gedwaald ten aanzien van de regels, is nog geen reden voor matiging.
Heeft de besluitvorming zorgvuldig plaatsgevonden?
22. Volgens eisers heeft verweerder onzorgvuldig gehandeld door een zeer korte termijn te stellen om in te gaan op de uitnodiging tot een hoorzitting. Ook wordt in het bestreden besluit slechts zeer summier ingegaan op de in bezwaar aangevoerde gronden.
23. De rechtbank is van oordeel dat, hoewel verweerder in het verweerschrift uitgebreider is ingegaan op de aangevoerde gronden, aan de motivering van de bestreden besluiten geen zodanig gebrek kleeft dat deze besluiten alleen al daarom voor vernietiging in aanmerking komen. Uit de bestreden besluiten blijkt immers al voldoende duidelijk waarom de boete is opgelegd. Voor zover eisers hebben gesteld dat verweerder te laat heeft beslist, leidt dit niet tot vernietiging van de bestreden besluiten. Eisers hadden verweerder tijdens de bezwaarprocedure in gebreke kunnen stellen indien zij toen van mening waren dat de besluitvorming te lang duurde. Ten aanzien van stelling dat de termijn om in te gaan op de uitnodiging voor de hoorzitting te kort was, overweegt de rechtbank als volgt. Eisers zijn uitgenodigd voor een hoorzitting op 18 januari 2018. Ze hadden een week om te reageren op deze uitnodiging. Dat hebben eisers niet gedaan omdat zij, naar eigen zeggen, de uitnodiging pas na afloop van de reactietermijn zagen. De rechtbank acht de besluitvorming niet onzorgvuldig. Hoewel eisers slechts een korte termijn werd gegeven om te reageren op de uitnodiging, zijn de bestreden besluiten pas in mei 2018 genomen. Eisers hadden dan ook nog ruimschoots de tijd om kenbaar te maken dat zij hun standpunt op een hoorzitting hadden willen toelichten maar dat de reactietermijn te kort was. Niet gebleken is dat eisers daartoe contact hebben opgenomen met verweerder, hoewel zij daarvoor na de geplande hoorzitting nog meer dan vier maanden de tijd hebben gehad. Eisers hebben echter gewacht op de bestreden besluiten en pas in beroep geklaagd over de korte uitnodigingstermijn. Onder deze omstandigheden ziet de rechtbank geen aanleiding de besluitvorming van verweerder onzorgvuldig te achten.
Conclusie
24. De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van de griffierechten bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.E.J.M. Gielen, rechter, in aanwezigheid van mr. J.C.E. Krikke, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 januari 2019.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 januari 2019.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
(…)
Artikel 35
1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
(…)
3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
Artikel 3.1.1
1. Als woonruimte behorend tot een gebouw als bedoeld in artikel 21 van Pro de wet wordt aangewezen:
a. alle zelfstandige woonruimte met een met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;
b. alle zelfstandige woonruimte tot en met 200 huurpunten;
c. alle zelfstandige woonruimte met meer dan 200 huurpunten;
d. alle onzelfstandige woonruimte tot 750 huurpunten.
(…)
Artikel 4.2.2
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
a. voor de eerste overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 opgenomen tabel;
b. voor de tweede en volgende overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid binnen drie jaar na de eerste overtreding overeenkomstig kolom B van de in bijlage 3 genoemde tabel.
(…)
In Bijlage 3 in kolom A is vermeld dat het boetebedrag voor het onttrekken zonder vergunning € 13.500,00 is.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:46
(…)
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
(…)