Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 19/6169
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres] ,gevestigd te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. R. Ruitenberg Segall),
en
de burgemeester van Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. A.M. Očko).
Partijen worden hierna aangeduid als [eiseres] en de burgemeester.
Procesverloop
Met het besluit van 26 maart 2019 (het primaire besluit) heeft de burgemeester de aanvraag van [eiseres] om nadeelcompensatie afgewezen.
Met het besluit van 21 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft de burgemeester het bezwaar van [eiseres] ongegrond verklaard.
[eiseres] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is behandeld op de zitting van 16 februari 2021. Namens [eiseres] zijn verschenen
[vennoten] (de vennoten van [eiseres] ), bijgestaan door de gemachtigde van [eiseres] en vergezeld door [schade-expert] . De burgemeester heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
[vennoten] (de vennoten van [eiseres] ), bijgestaan door de gemachtigde van [eiseres] en vergezeld door [schade-expert] . De burgemeester heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. [eiseres] is sinds oktober 2013 exploitant van groepsfietsen, waaronder bierfietsen. Zij bood haar diensten aan in het centrum van Amsterdam.
2. Met een besluit van 28 september 2016, gepubliceerd op 3 oktober 2016, heeft de burgemeester een Aanwijzingsbesluit genomen door een gebied aan te wijzen waarin het verboden is zich met een groepsfiets, waaronder de bierfiets, te bevinden. Dit besluit is, gezien de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 31 oktober 2017 [1] en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 11 januari 2018 [2] en 3 mei 2018 [3] , in rechte onaantastbaar geworden. Het Aanwijzingsbesluit is gebaseerd op artikel 2.17A van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) waarin is bepaald dat het de bestuurder van een groepsfiets is verboden zich met een groepsfiets te bevinden op door de burgemeester aangewezen gebieden, wegen of weggedeelten. Op grond van het tweede lid van dit artikel wordt voor de toepassing van het eerste lid onder bestuurder van een groepsfiets tevens verstaan: de aanbieder of exploitant van een groepsfiets. Het door de burgemeester aangewezen gebied is nader begrensd op de bij het Aanwijzingsbesluit behorende kaart en wordt door partijen kortweg aangemerkt als het centrum van Amsterdam. Het door de burgemeester ingestelde verbod is op 1 november 2017 in werking getreden.
3. Op 5 april 2018 heeft [eiseres] in verband met het hiervoor genoemde Aanwijzingsbesluit een aanvraag om nadeelcompensatie ingediend op grond van de Algemene Verordening Nadeelcompensatie (de Verordening).
4. De Stedelijke Adviescommissie Algemene Nadeelcompensatie (de adviescommissie) heeft naar aanleiding van de aanvraag van [eiseres] in maart 2019 advies uitgebracht. Met het primaire besluit heeft de burgemeester conform het advies van de adviescommissie de aanvraag van [eiseres] afgewezen.
5. Met het bestreden besluit heeft de burgemeester, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, het bezwaar van [eiseres] ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Kort samengevat is overwogen dat de schade die het gevolg is van het Aanwijzingsbesluit binnen het normaal maatschappelijk risico van [eiseres] moet worden geacht te vallen. Niet is gebleken van onevenredige schade en er is geen sprake van een speciale (onevenredige) last.
Het oordeel van de rechtbank
Zorgvuldigheid van de procedure
6. [eiseres] stelt allereerst dat in bezwaar geen volledige heroverweging als bedoeld in artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft plaatsgevonden. Zij voert hierover aan dat het ingediende schaderapport van [schade-expert] niet is betrokken in de heroverweging. Het bestreden besluit is om deze reden onzorgvuldig tot stand gekomen, aldus [eiseres] .
7. Uit het advies van de bezwaarschriftencommissie volgt dat zij het schaderapport van [schade-expert] bij de beoordeling hebben betrokken. In het advies wordt het rapport besproken en duidelijk toegelicht waarom niet is gebleken van onevenredige schade. De rechtbank volgt [eiseres] dan ook niet in haar stelling dat er geen volledige heroverweging zou hebben plaatsgevonden in bezwaar.
De aanvraag om nadeelcompensatie
8. Het bestuursorgaan kent op aanvraag van degene die schade heeft geleden als gevolg van de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak een vergoeding toe, voor zover de benadeelde daardoor in het bijzonder en in abnormale mate wordt getroffen. [4] Voor het toekennen van nadeelcompensatie is vereist dat de benadeelde aantoont dat hij zwaarder dan een vergelijkbare groep wordt getroffen (speciale last) en dat hij aantoont dat de schade uitstijgt boven het normaal maatschappelijke risico of normaal ondernemersrisico. Schade die behoort tot het normaal maatschappelijk risico of het normaal ondernemersrisico komt niet voor vergoeding in aanmerking. [5]
-
Speciale last
Speciale last
9. [eiseres] stelt dat sprake is van een speciale last, omdat zij zwaarder wordt getroffen dan de referentiegroep, namelijk de toeristenbranche. Op de zitting heeft [eiseres] aangevoerd dat zij in vergelijking met de andere ondernemers met soortgelijke activiteiten - bijvoorbeeld exploitanten van borrelboten - zwaarder is getroffen.
10. Het uitgangspunt is dat de benadeelde moet worden vergeleken met personen die zich bevinden in dezelfde positie als zij, maar de bijzondere last niet dragen. De rechtbank overweegt dat alle exploitanten van groepsfietsen in het centrum van Amsterdam, en dus ook [eiseres] , zijn getroffen door het ingestelde verbod op groepsfietsen in het centrum van Amsterdam. [eiseres] neemt in dit opzicht dus geen bijzondere positie in. De toeristenbranche en exploitanten van borrelboten worden niet getroffen door het verbod. De burgemeester heeft daarom terecht de exploitanten die ook geconfronteerd zijn met het verbod op groepsfietsen in het centrum van Amsterdam als referentiegroep genomen. [eiseres] heeft niet aangetoond dat zij ten opzichte van de andere exploitanten die door het verbod zijn geraakt bijzonder hard wordt getroffen.
-
Het normaal maatschappelijk risico
Het normaal maatschappelijk risico
11. De burgemeester heeft de afwijzing van de aanvraag gehandhaafd omdat de schade valt onder het normaal maatschappelijk risico. Op grond van artikel 2, tweede lid, van de Verordening blijft binnen het normaal maatschappelijke risico of het normaal ondernemersrisico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
12. De vaststelling van de omvang van het normaal maatschappelijke risico is in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, als de gegeven motivering niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil met toepassing van artikel 8:41a van de Awb de omvang van het normaal maatschappelijke risico zelf vaststellen. [6]
13. Bij het normaal maatschappelijk risico of normale ondernemersrisico gaat het om algemene maatschappelijke ontwikkelingen en nadelen waarmee de burger of ondernemer rekening kan houden, ook al bestaat geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze zich concretiseren en de omvang van de nadelen die daaruit eventueel zullen voortvloeien.
14. De invulling van het normale maatschappelijke risico of het normale ondernemersrisico is afhankelijk van alle relevante omstandigheden van het geval. Van belang zijn onder meer de aard van de schadeveroorzakende maatregel (tijd, duur, plaats, ontstaanswijze en andere relevante omstandigheden), de aard, ernst en omvang van de schade en de vraag of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag.
15. Tussen partijen is niet in geschil dat in 2014 met [eiseres] is gesproken over het terugdringen van de overlast van bierfietsen in het centrum van Amsterdam en dat daarbij ook is gesproken over het verbieden van de groepsfiets als een mogelijke optie. Vervolgens is op 22 juni 2016 door de gemeenteraad ingestemd met een verbod op groepsfietsen in de APV, die vervolgens op 9 juli 2016 in de APV is opgenomen. Daarop heeft de burgemeester op 28 september 2016 het Aanwijzingsbesluit genomen. Dit besluit is op 1 november 2017 in werking getreden. Hieruit volgt dat geen sprake was van een plotselinge ontwikkeling in het beleid. Het verbod op bierfietsen in het centrum van Amsterdam was al langer bekend en lag voor [eiseres] in de lijn der verwachting. [eiseres] moest dus rekening houden met de mogelijkheid dat op enig moment het verbod zou worden ingevoerd en kon er niet van uitgaan dat zij de exploitatie van groepsfietsen in zoverre nog jaren ongewijzigd zou kunnen voortzetten.
16. Bij de vaststelling van het normaal maatschappelijk risico dient ook rekening gehouden te worden met omstandigheden die betrekking hebben op de benadeelde zelf. Het uitgangspunt is dat elke zelfstandige ondernemer zijn onderneming drijft voor eigen risico en ook zelf verantwoordelijk is voor zijn beslissingen. Tot het normale ondernemersrisico behoren dan ook de nadelen die direct samenhangen met de keuze die de ondernemer zelf heeft gemaakt voor een bepaald type bedrijfsvoering en de plek waarop hij zijn bedrijf uitoefent. [7]
17. In dit geval gaat het om een onderneming die haar bedrijfsvoering volledig heeft gericht op de exploitatie van bierfietsen in het centrum van Amsterdam. De rechtbank kan de burgemeester volgen in zijn standpunt dat is gekozen voor een wijze van exploiteren die tot overlast heeft geleid in het centrum van Amsterdam. Inherent aan deze wijze van exploiteren is een relatief groot ondernemersrisico. Daarnaast heeft de burgemeester zich terecht op het standpunt gesteld dat [eiseres] niet beschikte over publiekrechtelijke vergunningen of toestemming voor de exploitatie, waardoor [eiseres] het ondernemersrisico liep dat zij haar activiteiten niet langer zou kunnen voortzetten. [eiseres] heeft in 2014 besloten om een tweede bierfiets te leasen en uiteindelijk in eigendom te verkrijgen. Op dat moment waren er al gesprekken gaande over het terugdringen van de overlast van bierfietsen in het centrum van Amsterdam. Verder is van belang dat het Aanwijzingsbesluit dateert van 28 september 2016 en per 1 november 2017 in werking is getreden, zodat is voorzien in een overgangsperiode. Daardoor heeft [eiseres] voldoende tijd gehad om haar investeringen (grotendeels) terug te verdienen en de bedrijfsvoering aan te passen aan de gewijzigde situatie. [eiseres] heeft niets aangevoerd wat zou kunnen bijdragen aan het oordeel dat het verbod op groepsfietsen in het centrum van Amsterdam desondanks een dermate uitzonderlijk en ongebruikelijk karakter heeft, dat een redelijk denkende en handelende ondernemer een dergelijk verbod niet van de overheid had behoeven te verwachten. Onder deze omstandigheden heeft de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de door [eiseres] gestelde geleden schade onder het normaal maatschappelijk risico valt.
17. [eiseres] stelt dat het voor haar, bij de start van de onderneming en ten tijde van de investeringen, niet voorzienbaar was dat het verbod op bierfietsen in het centrum van Amsterdam zou worden ingevoerd. Daarom is volgens [eiseres] geen sprake van risicoaanvaarding.
19. Anders dan [eiseres] betoogt is het niet van belang of zij bij de start van de onderneming wist dat er een verbod zou komen en dat sprake was van een concreet beleid. Dat is namelijk van belang bij de beoordeling van risicoaanvaarding. [8] Risicoaanvaarding is een ander leerstuk dan het normaal maatschappelijk risico en kent een ander beoordelingskader dan het onder 13 weergegeven en door de burgemeester gehanteerde beoordelingskader voor het normaal maatschappelijk risico. [9] Gelet op wat hiervoor ten aanzien van de speciale last en het normaal maatschappelijk risico is geconcludeerd, heeft de burgemeester de aanvraag om nadeelcompensatie terecht afgewezen. Hieruit volgt dat aan de bespreking van het betoog van [eiseres] over risicoaanvaarding niet wordt toegekomen en dat deze beroepsgrond niet slaagt.
Conclusie
20. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat [eiseres] geen gelijk krijgt. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. van der Linden-Kaajan, rechter, in aanwezigheid van mr. R. Boerlage, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling).
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de Afdeling worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.