ECLI:NL:RBAMS:2017:7934

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 17/3052

uitspraak van de meervoudige kamer van 31 oktober 2017 in de zaak tussen

[eiser sub 1] , te [woonplaats] , eiser

[eiser sub 2] ,te [woonplaats] , eiser

[eiser sub 3] ,te [woonplaats] , eiser

[eiser sub 4] ,te [woonplaats] , eiser

hierna gezamenlijk te noemen: eisers

(gemachtigde: mr. J. Monster en mr. R. Ruitenberg Segall),

de burgemeester van Amsterdam, verweerder

(gemachtigde: mr. C. Strengers en mr. J. Pot).

Procesverloop

Bij besluit van 3 oktober 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder het Aanwijzingsbesluit verbod groepsfietsen in Amsterdam genomen. In dit besluit wordt op grond van artikel 2.17A van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Amsterdam 2008 (APV) een gebied aangewezen waar het verboden is om zich met een groepsfiets te bevinden. Dit besluit treedt op 1 januari 2017 in werking.

Bij besluit van 10 april 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 september 2017. De heren [eiser sub 1] , [eiser sub 2] , [eiser sub 3] en [naam 1] (namens [bedrijf] ) zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. Zij zijn vergezeld van de heer [naam 2] , fietsbestuurder. Verweerder is vertegenwoordigd door voornoemde gemachtigden.

Overwegingen

Waar gaat de zaak over?

1.1.

Bij besluit van 9 juli 2016 heeft de gemeenteraad van Amsterdam artikel 2.17 van de

APV gewijzigd en artikel 2.17A aan de APV toegevoegd (zie bijlage Juridisch kader). Met deze wijziging is het verboden op door de burgemeester aangewezen wegen of weggedeelten met een groepsfiets te rijden of te laten rijden. Vervolgens heeft verweerder het Aanwijzingsbesluit genomen, waarin een gebied is aangewezen waarin het verboden is zich met een groepsfiets te bevinden per 1 januari 2017. Dit gebied is nader begrensd op de bij dit besluit behorende kaart. Dit gebied wordt door verweerder en eisers kortweg aangemerkt als het centrum van Amsterdam.

1.2.

De motivering voor het Aanwijzingsbesluit is - kort samengevat - de volgende. Het Stadsdeel Centrum heeft de afgelopen jaren veel overlast ervaren die werd veroorzaakt door bestuurders van bierfietsen. De exploitatie van een bierfiets in het drukke centrum van de stad leidt makkelijk tot baldadig gedrag en overlast. Ook verkeershinder is in het centrum een probleem. De groepsfietsen die worden ingezet hebben een forse omvang en bewegen zich traag voort. Dit leidt in drukke en smalle straten in het centrum snel tot oponthoud.

Sinds 2014 is getracht met de exploitanten van bierfietsen tot afspraken te komen over het zelf terugdringen van overlast. De exploitanten hebben verschillende maatregelen getroffen met als gevolg dat de overlast deels is afgenomen. Tot en met augustus 2016 zijn er 63 meldingen binnen gekomen bij de gemeente over overlast veroorzaakt door mensen op een bierfiets. Dit is een toename van 27 meldingen ten opzichte van dezelfde periode in 2015. Deze maatregel is dan ook noodzakelijk om de aanhoudende overlast en verkeershinder, die een direct gevolg zijn van de exploitatie van deze groepsfietsen, verder te kunnen terugdringen.

1.3.

Eisers zijn in Amsterdam gevestigde exploitanten van groepsfietsen, waaronder bierfietsen, en hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Zij vrezen – kort gezegd – dat het verbod hun faillissement betekent omdat ze hierdoor niet langer met groepsfietsen in het centrum van Amsterdam mogen rijden.

1.4.

Hangende bezwaar hebben eisers een voorlopige voorziening gevraagd. Bij uitspraak van 6 december 2016 heeft de voorzieningenrechter het verzoek toegewezen en het primaire besluit geschorst. Daarbij heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat het primaire besluit, op verschillende punten, onvoldoende daadkrachtig is gemotiveerd.

1.5.

Verweerder heeft bij het bestreden besluit het primaire besluit in stand gelaten onder aanvulling van een nadere motivering. Tevens heeft verweerder beslist het Aanwijzingsbesluit per 1 november 2017 in werking te laten stellen.

Is artikel 2.17A van de APV in strijd met hogere regelgeving?

2.1.

De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de gemeenteraad de bevoegdheid heeft om het verbod in artikel 2.17A van de APV vast te stellen. Voorts zijn partijen ter zitting gezamenlijk tot de conclusie gekomen dat inderdaad geen sprake is van een verkeersbesluit, omdat het tweede lid van artikel 15 van de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw) niet de mogelijkheid biedt om een verbod als het onderhavige te kunnen regelen.

De vraag die partijen verdeeld houdt is of het verbod van artikel 2.17A van de APV onverbindend is wegens strijd met hogere regelgeving.

2.2.

Eisers voeren aan dat artikel 2.17A van de APV onverbindend is wegens strijdigheid met hoger recht, te weten de Wvw. De Wvw regelt de voorwaarden waaronder de deelname aan het verkeer en de openbaarheid van de weg kan worden beperkt. De bevoegdheden van de gemeente op grond van de Wvw mogen niet gebruikt worden om de handhaving van de gewone openbare orde-normen te vereenvoudigen. Daarnaast wordt met dit verbod ten onrechte ingegrepen in de vrijheid van eisers om te kunnen ondernemen, aldus eisers.

2.3.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat artikel 2.17A van de APV een besluit van algemene strekking is. Het verbod heeft als doel om hinderlijk gedrag en geluidsoverlast (baldadig gedrag en schreeuwen) te voorkomen èn als bijkomend doel om verkeershinder tegen te gaan. Een groepsfiets is groot en beweegt zich traag voort. Omdat het motief van de openbare orde verschilt van de verkeersmotieven die aan de wegenverkeerswetgeving ten grondslag liggen, zoals blijkt uit artikel 2a van de Wvw, is aanvullende regelgeving door de gemeenteraad uit een oogpunt van
openbare ordedus mogelijk. Er is geen strijd met de tekst van de wegenverkeerswetgeving, noch met het achterliggende stelsel, omdat het verbod niet diep ingrijpt in het normale verkeer op de weg.^[1]Het gaat totaal om minder dan 20 fietsen. Tevens geldt het verbod niet voor alle wegen binnen de gemeente. Uit de jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling)^[2]blijkt dat een ‘dubbel motief’ dat ten grondslag ligt aan een voorschrift rechtmatig wordt geacht, ook indien deze regels deels hetzelfde onderwerp hebben als de hogere regels en voor zover deze regels daarmee niet in strijd zijn, aldus verweerder.

2.4.

De rechtbank oordeelt als volgt.

2.5.

In artikel 2.17A van de APV is het volgende bepaald:

1. Het is verboden op door de burgemeester aangewezen wegen of weggedeelten met een groepsfiets te rijden of te laten rijden.

2. Voor de toepassing van het eerste lid wordt onder bestuurder van een groepsfiets tevens verstaan: de aanbieder of exploitant van een groepsfiets.

2.6.

In artikel 2a van de Wvw is het volgende bepaald:

Provincies, gemeenten en waterschappen behouden hun bevoegdheid om bij verordening regels vast te stellen ten aanzien van het onderwerp waarin deze wet voorziet, voor zover die regels niet in strijd zijn met de bij of krachtens deze wet vastgestelde regels en voor zover verkeerstekens krachtens deze wet zich daar niet toe lenen.

2.7.

De vraag naar de verbindendheid van algemeen verbindende voorschriften wordt door de rechter exceptief getoetst. De exceptieve toetsing houdt in dat de rechter een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift buiten toepassing dient te laten, indien dit voorschrift in strijd is met een hogere regeling of met een algemeen rechtsbeginsel.

2.8.

De rechtbank stelt voorop dat artikel 2.17A in hoofdstuk 2 van de APV ‘Orde en veiligheid’ staat en meer specifiek in paragraaf 3 ‘Hinderlijk gedrag’. Uit de door verweerder gegeven toelichting volgt dat artikel 2.17A van de APV er vooral toe strekt om baldadig gedrag, openbare dronkenschap en geluidsoverlast door geschreeuw en gejoel afkomstig van de personen op een groepsfiets, onder andere een bierfiets, te voorkomen. Gelet op deze motieven regelt artikel 2.17A van de APV een ander onderwerp dan de door eisers genoemde

hogere regeling, namelijk de Wvw. De rechtbank is van oordeel dat voor zover de motieven zijn gelegen in de openbare orde, verweerder de bevoegdheid heeft op grond van de artikelen 149 en 121 van de Gemeentewet dit verbod vast te leggen in de APV. Voor zover aan de bepaling mede verkeersmotieven ten grondslag zijn gelegd, waaronder verkeershinder en verkeersonveilige situaties, vormt de bepaling naar het oordeel van de rechtbank een aanvulling die niet strijdig is met de Wvw. In artikel 2a van de Wvw is immers uitdrukkelijk in een aanvullende verordenende bevoegdheid van het gemeentebestuur voorzien om regels vast te stellen ten aanzien van het onderwerp waarin de Wvw voorziet.

2.9.

Gelet op het voorgaande overweegt de rechtbank dat het verbod in artikel 2.17A zowel via de artikelen 149 en 121 van de Gemeentewet als via artikel 2A van de Wvw kan worden vastgelegd in de APV. De gemeenteraad heeft van deze bevoegdheid dan ook gebruik gemaakt. De rechtbank is van oordeel dat er geen strijd is met hogere regelgeving, niet met bepalingen uit de Wvw en de Gemeentewet en evenmin met het achterliggende stelsel van wegenverkeerswetgeving. Het verbod van artikel 2.17A van de APV ziet niet op de toelating van voertuigen op de weg, zodat de artikelen 21 en 22 van de Wvw niet van toepassing zijn. Het verbod is hiermee dan ook niet strijdig. Ook is het verbod geen verkeersbesluit, zodat er ook geen strijd kan zijn met de artikelen 2 en 18 van de Wvw en 21 en 26 van Besluit Administratieve Bepalingen inzake het Wegverkeer (BABW), zoals is gesteld door eisers. Verder is het enkel noemen van strijdigheid met Europese regels, onvoldoende om een gemotiveerde inbreuk op hogere regelgeving aan te nemen.

2.10.

De stelling van eisers dat het verbod het stelsel van de Wvw doorkruist in die zin dat de vrijheid van ondernemerschap en de vrijheid voor een ieder om zich op de weg te begeven wordt geschonden, kan de rechtbank evenmin volgen. Onder verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad (Schiermonnikoog) is de rechtbank van oordeel dat het onderhavige verbod niet zo diep ingrijpt in het normale verkeer, dat een schending met hogere regelgeving moet worden aangenomen. Daarin volgt de rechtbank het standpunt van verweerder. Het gaat immers om minder dan 20 fietsen, het verbod geldt slechts voor een deel van het centrum van Amsterdam en met groepsfietsen is geen sprake van normaal wegvervoer zodat met het verbod geen beperking wordt opgelegd aan het normale verkeer op de weg. Tot slot stelt de rechtbank vast dat Europese regelgeving de bevoegdheden zoals hiervoor zijn besproken niet beperkt. Dat het verbod, aldus eisers, daarom in een wet in formele zin had moeten worden vervat, is dan ook niet aan de orde.

2.11.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat artikel 2.17A van de APV niet onverbindend is met een hogere regeling. De beroepsgronden falen.

Welk orgaan heeft de bevoegdheid om het Aanwijzingsbesluit te nemen?

3.1.

Eisers voeren aan dat niet verweerder het Aanwijzingsbesluit had mogen nemen, maar dat het college van burgemeester en wethouders deze bevoegdheid toekomt. Om de openbare orde te handhaven heeft verweerder bevoegdheden en deze zijn met tal van waarborgen voor de bescherming van burgerlijke vrijheden omgeven. Onder deze bevoegdheden valt niet zomaar de mogelijkheid om een bepaalde categorie verkeersdeelnemers structureel voor onbepaalde tijd van deelname aan het verkeer uit te sluiten.

3.2.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de grondslag van het verbod is gelegen in artikel 149 van de Gemeentewet, zodat de gemeenteraad het bevoegde orgaan is. Echter, als sprake is van handhaving van de openbare orde middels een vorm van nadere regelgeving, dan kan de gemeenteraad een bevoegdheid aan de burgemeester of aan het college toebedelen. Nu artikel 2.17A van de APV in overwegende mate is ingegeven door motieven die verband houden met de openbare orde, heeft de gemeenteraad de burgemeester terecht aangewezen als bevoegd orgaan. Hierbij geldt dat ook andere motieven dan openbare orde motieven bij het vaststellen van de regeling mogen worden betrokken.

3.3.

De rechtbank overweegt dat de grond van eisers niet kan slagen. In artikel 2.17A, eerste lid, van de APV is bepaald dat verweerder het bevoegde orgaan is om wegen of weggedeelten aan te wijzen waar het verbod geldt. Dat heeft verweerder vervolgens ook gedaan middels het Aanwijzingsbesluit. Daarin is een gebied aangewezen waar het verbod geldt. Een dergelijk besluit is een concretiserend besluit van algemene strekking en ontbeert een zelfstandige rechtsnorm. De normstelling zelf staat in artikel 2.17A van de APV. Zoals de rechtbank in rechtsoverweging 2.1. al heeft vastgesteld is tussen partijen niet in geschil dat het hoogste wetgevende orgaan binnen de gemeente, de gemeenteraad, de normstelling heeft mogen vaststellen. De gemeenteraad komt immers de taak en bevoegdheid toe om met inachtneming van hogere regels, het gewenste niveau van orde en rust te bepalen en te beïnvloeden door middel van normstelling. De gemeenteraad heeft vervolgens beslist dat verweerder bevoegd is om een nader besluit te nemen in de vorm van het Aanwijzingsbesluit. Nu de gemeenteraad de norm mag vaststellen, mag de gemeenteraad ook verweerder aanwijzen als het bevoegde orgaan om de norm nader uit te werken. Deze aanwijzing past ook binnen de reikwijdte van de verantwoordelijkheid die verweerder heeft om te toe zien op de naleving van regels ten aanzien van de openbare orde.

De motivering van het Aanwijzingsbesluit

4.1.

Eisers voeren aan dat verweerder ten onrechte niet eerst is overgegaan tot handhaving. Voor een verbod moet er sprake zijn van meer dan hinder. Zonder nadere motivering is geschreeuw geen openbare orde probleem. Een fiets is een neutraal object. Als er al overlast is, moeten de mensen die op de fiets zitten, beboet worden. Het verbod is voor eisers een doodsteek in hun bedrijf. Verweerder heeft ten onrechte niet naar andere maatregelen gekeken. Het bestreden besluit is daarom in strijd met het subsidiariteitsbeginsel. Verweerder had een alcoholverbodsgebied kunnen instellen. Zo stellen eisers voor dat ze hun locatie in het centrum behouden, maar dat ze een andere route rijden, met behulp van een zogenaamde corridor het centrum uit. Ook laten eisers luidruchtige groepen al niet meer in het centrum fietsen, zodat overlast wordt voorkomen, aldus eisers.

4.2.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat het verbod met name is ingegeven door de overlast die het gebruik van de groepsfiets met zich brengt. Door bewoners wordt geklaagd over geluidsoverlast, brallende en joelende feestvierders op een groepsfiets, luid gezang en geschreeuw op straat. Ook wordt geklaagd over onveilige verkeerssituaties. De belangen die zijn gediend met het verbieden van het rijden of laten rijden met een groepsfiets op bepaalde plaatsen in de stad prevaleren boven de financiële belangen van de exploitanten van de groepsfietsen. Het besluit is proportioneel omdat alleen een deel van het centrum van Amsterdam is aangewezen. De exploitanten kunnen in verreweg het grootste deel van de stad de groepsfiets blijven exploiteren. Handhaving biedt geen oplossing, omdat het is gericht op individuen uit groepen van gemiddeld 15 personen. Verbaliseren van een of enkele passagiers zal aanleiding geven tot meer overlast, waaronder verkeershinder en meer baldadigheid gericht op de toezichthouder. Bovendien kunnen de klachten van geschreeuw en gebral niet worden weggenomen door handhaving. Verder is een ruime overgangstermijn in acht genomen, zodat eisers zich hebben kunnen voorbereiden op het verbod en hun bedrijfsvoering hebben kunnen aanpassen. Ook is de gemeente sinds 2014 in gesprek met eisers, maar ook dit heeft niet tot een vermindering van het aantal klachten geleid, aldus verweerder.

4.3.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder alle relevante feiten en omstandigheden tegen elkaar afzettend in redelijkheid tot deze belangenafweging heeft kunnen komen en is van oordeel dat deze belangenafweging afdoende is gemotiveerd. De rechtbank motiveert hiertoe als volgt. Ten tijde van de uitspraak van de voorzieningenrechter, had verweerder nog niet de beslissing op bezwaar genomen. Gelet op hetgeen daarin is beslist en hetgeen verweerder nader heeft toegelicht in het verweerschrift, acht de rechtbank de motivering van het Aanwijzingsbesluit voldoende. Zo heeft verweerder nader toegelicht dat joelen, brallen, zingen en schreeuwen niet per definitie verboden gedragingen zijn, echter het herhaaldelijk geconfronteerd worden met gebral, geschreeuw, openbare dronkenschap, wildplassen, tonen van lichaamsdelen en gejoel van gebruikers van een ‘rollend terras’, voor verweerder een vorm van overlast is waarvan niet langer verwacht kan worden, mede gelet op het repetitieve karakter, dat bewoners en bezoekers van het centrum van de stad dat moeten dulden.

Verweerder benadrukt dat het gaat om overlast in een heel druk gedeelte van de stad. Deze overlast overstijgt dan de grenzen van hetgeen moet worden getolereerd en geduld in de stad, waardoor het raakt aan de openbare orde. Bovendien is de groepsfiets, waaronder de bierfiets, een traag en log vervoermiddel dat opstoppingen veroorzaakt. Het aantal overlastmeldingen bevestigt dit beeld. Ook uit de door 6.500 mensen ondertekende petitie tegen de bierfiets die is gestart door de Vereniging Vrienden van de Amsterdamse Binnenstad en die in juni 2015 is aangeboden aan de gemeenteraad, blijkt de overlast die wordt ervaren, aldus verweerder. Verweerder heeft verder een ruime overgangstermijn ingesteld tot 1 november 2017 zodat exploitanten voldoende tijd hebben om hun bedrijfsvoering aan te passen. De rechtbank kan verweerder volgen in zijn standpunt dat de samenhang van het drukste gedeelte van de stad, met de verkeershinder en het overlast gevende gedrag, een verbod van groepsfietsen in het centrum van de stad rechtvaardigt. De rechtbank stelt vast dat de financiële belangen van eisers zijn meegewogen, maar volgens verweerder minder zwaar wegen dan de belangen van openbare orde en verkeersveiligheid die ten grondslag liggen aan het Aanwijzingsbesluit. Hoewel het begrijpelijk is dat het verbod grote financiële consequenties heeft voor eisers bedrijven, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder in de financiële belangen van eisers aanleiding had moeten zien om het Aanwijzingsbesluit niet te nemen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder heeft voorzien in een ruime overgangstermijn.

4.4.

De rechtbank acht het subsidiariteitsbeginsel evenmin geschonden. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt. Een alcoholverbodsgebied is volgens verweerder niet proportioneel omdat dit leidt tot een verbod voor een ieder die een keer een glas alcohol wil drinken op straat in het centrum van de stad. Dan zou, en de rechtbank kan verweerder hierin volgen, een grote groep mensen lijden onder het overlast gevende gedrag van bierfietsers. Ook acht de rechtbank aannemelijk dat een corridor tot intensivering van de overlast kan leiden. Dat verweerder eerst had moeten handhaven voordat tot een verbod werd overgegaan, volgt de rechtbank niet. Verweerder heeft voldoende gemotiveerd onderbouwd waarom dat niet tot het gewenste resultaat zal leiden. Bovendien acht de rechtbank niet onaannemelijk dat dat een onevenredig grote druk zal leggen op de handhavingscapaciteit. Dit mag verweerder ook meewegen in zijn belangenafweging. De rechtbank acht tot slot ook aannemelijk dat het toestaan van groepsfietsen, niet zijnde bierfietsen, zou leiden tot dezelfde overlast omdat deze dan van kroeg naar kroeg kunnen fietsen, zodat een algeheel verbod op groepsfietsen in het centrum niet onredelijk wordt geacht.

Conclusie

5. Gelet op het voorgaande verklaart de rechtbank het beroep ongegrond. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling of een vergoeding van het griffierecht.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, voorzitter, en mr. P. Sloot en

mr. D. Bode, leden, in aanwezigheid van mr. R.J.R. van Broekhoven, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 oktober 2017.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.

Bijlage

Juridisch kader

Artikel 2.17 van de APV luidt:

Hinderlijk gebruik van drank

1. Het is verboden op of aan de weg, op het openbaar water of in een voor publiek toegankelijk gebouw alcoholhoudende drank te nuttigen als dit gepaard gaat met gedrag dat de openbare orde verstoort, het woon- en leefklimaat aantast of anderszins overlast veroorzaakt.

2. Het is verboden op door de burgemeester aangewezen wegen of weggedeelten alcoholhoudende drank te nuttigen of bij zich te hebben in aangebroken flessen, blikjes en dergelijke.

3. Het in het tweede lid bedoelde verbod geldt niet op een terras als bedoeld in artikel 3.1, tweede lid onder u.

4. De burgemeester kan plaatsen en tijden aanwijzen waarop het in het tweede lid bedoelde verbod niet geldt.

5. Het is verboden om in perioden en gebieden die door de burgemeester zijn aangewezen, bedrijfsmatig of anders dan om niet alcoholhoudende dranken te verstrekken voor gebruik elders dan ter plaatse, dan wel deze dranken te verstrekken in strijd met de beperkingen die de burgemeester aan de verstrekking heeft verbonden.

Artikel 2.17A van de APV luidt:

Groepsfietsen

1. Het is de bestuurder van een groepsfiets verboden zich met een groepsfiets te bevinden op door de burgemeester aangewezen gebieden, wegen of weggedeelten.

2. Voor de toepassing van het eerste lid wordt onder bestuurder van een groepsfiets tevens verstaan: de aanbieder of exploitant van een groepsfiets.

In artikel 2a van de Wvw luidt:

Artikel 121 van de Gemeentewet luidt:

De bevoegdheid tot het maken van gemeentelijke verordeningen blijft ten aanzien van het onderwerp waarin door wetten, algemene maatregelen van bestuur of provinciale verordeningen is voorzien, gehandhaafd, voor zover de verordeningen met die wetten, algemene maatregelen van bestuur en provinciale verordeningen niet in strijd zijn.

Artikel 149 van de Gemeentewet luidt:

De raad maakt de verordeningen die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt.